Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, la Decisión (UE) 2015/1814, relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, y el Reglamento (UE) 2015/757

[COM(2021) 551 final — 2021/0211 (COD)]

y sobre la propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Decisión (UE) 2015/1814 en lo relativo a la cantidad de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que deben incorporarse a la reserva de estabilidad en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión hasta 2030

[COM(2021) 571 final — 2021/0202 (COD)]

(2022/C 152/29)

Ponente:

Stefan BACK

Consulta	Parlamento Europeo, 13.9.2021 Consejo, 20.9.2021
Fundamento jurídico	Artículos 192, apartado 1, y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	25.11.2021
Aprobado en el pleno	8.12.2021
Pleno n.o	565
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	219/3/13

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

1.2.

El CESE apoya las medidas propuestas y, por este motivo, considera sumamente importante que los problemas inherentes a la transición prevista se aborden y resuelvan de manera apropiada. En su opinión, se trata de una condición fundamental para el éxito.

1.3.

Por consiguiente, es importante analizar con mucha precisión las consecuencias potencialmente negativas de las medidas adoptadas en la competitividad de la industria y los proveedores de servicios europeos, tanto en los sectores con elevadas emisiones de carbono como en general, y tomar medidas al respecto a fin de evitar en la medida de lo posible efectos negativos en la economía y repercusiones sociales negativas como el desempleo, la pobreza energética o la pobreza de movilidad.

1.4.

El CESE toma nota de que los recursos disponibles para la mejora de las capacidades y el reciclaje profesional y para dar solución a las repercusiones sociales negativas derivadas de la propuesta del régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) dependerán de lo que suceda con las propuestas todavía pendientes ante los colegisladores, como la creación de un Fondo Social para el Clima. Aunque en términos generales está de acuerdo con dichas propuestas, el CESE sigue preguntándose si los recursos disponibles serán suficientes aun en el caso de que las propuestas de financiación se aprueben sin enmiendas significativas.

1.5.

Es también necesario considerar de qué modo se están abordando las cuestiones relacionadas con el cambio climático en todo el mundo y evitar divergencias que puedan colocar a las empresas europeas en una situación de desventaja. A este respecto, el CESE se remite, entre otros, a su Dictamen sobre el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC).

1.6.

El ritmo acelerado y el elevado nivel de ambición en relación con la reducción de las emisiones de CO2, así como la reducida disponibilidad de derechos de emisión de gases de efecto invernadero implicarán costes más elevados para todos los sectores sujetos al RCDE. Si bien algunos sectores estarán protegidos por el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC), esto influirá negativamente en la competitividad en el mercado mundial, salvo que un número considerable de Estados sigan el ejemplo de la UE, algo que todavía no puede saberse a ciencia cierta. Puede ser necesario adoptar medidas de apoyo a las exportaciones y el CESE señala que es preciso encontrar soluciones eficientes que sean compatibles con el marco de la OMC; para lograrlo, la Comisión Europea debería adoptar medidas políticas con carácter inmediato. Además, todos los acuerdos comerciales bilaterales de la UE deberían modificarse en consecuencia.

1.7.

El CESE también plantea si el incremento del nivel de los costes provocado por las modificaciones aportadas al RCDE puede tener repercusiones negativas en las previsiones de recuperación tras la crisis de la COVID-19.

1.8.

El CESE llama la atención sobre el hecho de que el transporte marítimo es uno de los sectores en los que la reducción de las emisiones de CO2 resulta especialmente complicada y costosa en el horizonte temporal de 2030, pero señala que, no obstante, el sector ha anunciado que será climáticamente neutro de aquí a 2050. La Comisión Europea debería examinar si la inclusión ahora prevista del transporte marítimo podría provocar un aumento generalizado de los precios de los derechos de emisión con repercusiones en todos los sectores sujetos al RCDE.

1.9.

En principio, el CESE acoge con satisfacción la propuesta de ampliar el ámbito de aplicación del RCDE a los buques con pabellón de terceros países y a trayectos con origen y destino en puertos de terceros países; no obstante, llama la atención sobre el trabajo que se está realizando en la Organización Marítima Internacional (OMI) para alcanzar una solución global con respecto a las emisiones procedentes del transporte marítimo e insta a la UE a trabajar activamente en aras de la consecución de una solución en el marco de la OMI.

1.10.

Respecto de la solución escogida para ampliar el ámbito de aplicación del RCDE a los edificios y al transporte por carretera, consistente en un sistema paralelo con distribuidores de combustible como sujetos del comercio, el CESE observa que el principal impacto en los responsables de los edificios, los transportistas o los propietarios de vehículos de pasajeros será una señal de precios, en la medida en que el distribuidor de combustible permita que los costes del comercio influyan en el precio del combustible, lo que tendría repercusiones considerables en los hogares, los consumidores y las empresas.

1.11.

Dado que, en este caso, los agentes sujetos al RCDE no son los agentes reales de los sectores afectados, es decir, el transporte por carretera o la gestión de los edificios, sino los distribuidores de combustible, las posibilidades que tienen los agentes de los sectores afectados de influir en su situación son muy limitadas y, en muchos casos, inexistentes. Lo que se introduce es una señal de precios, con efectos similares, por ejemplo, a un aumento de los impuestos. Así pues, el valor añadido habitual del RCDE está en buena parte ausente.

1.12.

Las consecuencias de la ampliación al transporte por carretera pueden sentirse con especial intensidad en los hogares que, por motivos económicos o de otra índole, no pueden escoger un vehículo eléctrico o de combustible alternativo o en el transporte pesado, para el cual, en particular en el caso del transporte de larga distancia, no se dispone hasta el momento de alternativas reales a los combustibles fósiles.

1.13.

En relación con la ampliación al transporte por carretera, el CESE observa que esta medida fue decidida pese al escepticismo manifestado por el sector privado, los sindicatos y las ONG. Estas opiniones parecen haber tenido poco peso en comparación con las de los particulares y el mundo académico. Dado que la legislación es un proceso político con repercusiones sociales, el CESE estima que una consideración amplia de los impactos en la sociedad, incluidos la economía y el empleo, debería ser clave en la toma de estas decisiones.

1.14.

El CESE llama la atención sobre el hecho de que navegación interior dentro de la UE, los edificios y el transporte por carretera seguirán sujetos al Reglamento de reparto del esfuerzo (RRE) y que los resultados del RCDE en estos sectores se contabilizarán como esfuerzos de los Estados miembros para cumplir las obligaciones de este Reglamento. Por otro lado, el sector del transporte se verá también afectado por las normas sobre emisiones, mientras que el sector de los edificios se verá afectado por las disposiciones sobre eficiencia energética y ambos sectores, además, por la Directiva sobre fuentes de energía renovables. Por ello, el CESE subraya la necesidad de que la Comisión y los Estados miembros aborden la interfaz entre los sistemas de manera fluida y transparente.

1.15.

El CESE está de acuerdo con la propuesta de ajustar los volúmenes y mejorar la estabilidad y la previsibilidad en relación con la reserva de estabilidad del mercado. De igual modo, el CESE celebra la creación de una reserva de estabilidad del mercado, en particular con respecto al comercio de emisiones para el transporte por carretera y los edificios.

2. Antecedentes

2.1.

La Comisión ha presentado dos propuestas que actualizan y amplían el régimen de comercio de derechos de emisión, a saber:

—

la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva 2003/87/CE por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, la Decisión (UE) 2015/1814, relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, y el Reglamento (UE) 2015/757 [COM(2021) 551 — 2021/0211 (COD)] (en lo sucesivo, «propuesta sobre el RCDE»), y

—

la propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Decisión (UE) 2015/1814 en lo relativo a la cantidad de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que deben incorporarse a la reserva de estabilidad en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión hasta 2030 [COM(2021) 571 — 2021/0202 (COD)] (en lo sucesivo, «propuesta sobre la estabilidad del mercado»).

2.2.

Las propuestas forman parte del paquete de medidas «Objetivo 55», con el que se pretende crear el marco regulador para alcanzar el objetivo fijado en la Ley Europea del Clima de reducir de aquí a 2030 las emisiones de CO2 en al menos un 55 % con respecto a 1990, de manera justa, rentable y competitiva.

2.3.

Dicho objetivo deberá alcanzarse a través de trece propuestas legislativas interconectadas que se centran en la fijación de precios, los objetivos, las normas y las medidas de apoyo.

2.4.

Las propuestas que nos ocupan aquí son las que tienen como fin establecer un régimen de comercio de derechos de emisión más sólido y que amplían el régimen de comercio de derechos de emisión al transporte marítimo, al transporte por carretera y a los edificios. Otras propuestas relativas al RCDE en el sector de la aviación se abordan en otro Dictamen.

2.5.

Las propuestas están vinculadas con la propuesta de una Directiva actualizada sobre fiscalidad de la energía (1) y la propuesta de un Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC) (2). Existe, asimismo, un vínculo con la propuesta de un Reglamento por el que se establece un Fondo Social para el Clima (3) cuya finalidad es mitigar las repercusiones sociales negativas derivadas de la propuesta sobre el RCDE.

2.6.

El objetivo reforzado de reducción de las emisiones del 43 % al 61 % de aquí a 2030 implica un incremento anual del descenso de las emisiones del actual 2,2 % al 4,2 %. Para lograrlo se reducirá el número de derechos de emisión disponibles cada año. Con respecto a los sectores que deben protegerse mediante el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC) propuesto (cemento, electricidad, fertilizantes, hierro y acero y aluminio), no habrá derechos de emisión gratuitos cuando el mecanismo se haya introducido por completo. Este será también el caso de los edificios y el transporte por carretera, en los que no se prevé ningún riesgo de fuga de carbono.

2.7.

En cuanto a la ampliación del régimen de comercio de derechos de emisión al transporte por carretera y a los edificios, también existe un vínculo con la propuesta de un Reglamento de reparto del esfuerzo actualizado (4).

3. Observaciones generales

La propuesta sobre el RCDE en líneas generales

3.1.

El CESE acoge con satisfacción la ambición de acelerar y aumentar la reducción de las emisiones de CO2 a fin de cumplir los objetivos fijados en la Ley Europea del Clima y el Pacto Verde Europeo. El CESE apoya plenamente el objetivo general de reducir en al menos un 55 % de las emisiones de CO2 para 2030 y de lograr una economía neutra en carbono para 2050. El CESE apoya asimismo, como tal, el principio de «quien contamina, paga». Como también ha demostrado el reciente informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIECC), se necesitan medidas urgentes y sólidas para mitigar el cambio climático.

3.2.

3.3.

Es necesario, asimismo, considerar la manera en que se abordan las cuestiones climáticas en todo el mundo y evitar divergencias que puedan colocar a las empresas europeas en una situación de desventaja o causar problemas sociales como la pobreza energética o la pobreza de movilidad. El CESE lamenta que, al parecer, se ha prestado demasiada poca atención a estos problemas y que las soluciones ofrecidas no parecen plenamente suficientes.

3.4.

Por lo que se refiere a las repercusiones sociales, habrá una necesidad obvia de reciclaje profesional y mejora de las capacidades para que la mano de obra pueda adaptarse y satisfacer los nuevos requisitos en materia de capacidades. Además, es probable que los efectos en los hogares, por ejemplo el aumento de los costes de la electricidad y la movilidad, causen pobreza energética y pobreza de movilidad, siendo esta última especialmente frecuente en las regiones alejadas y escasamente pobladas. Existen planes para abordar estos problemas a través de diversas medidas de mitigación que se financiarán en gran parte mediante los ingresos del RCDE, incluidos los correspondientes a los Estados miembros y los destinados a financiar el Fondo Social para el Clima propuesto. El CESE toma nota de que los recursos disponibles para dar solución a estos problemas dependerán de lo que suceda con las propuestas que todavía están pendientes ante los colegisladores. El CESE considera que los costes de abordar estos problemas serán considerables y duraderos. Por consiguiente, el CESE también se pregunta si los recursos disponibles resultarán suficientes aun en el caso de que las propuestas de financiación se aprueben sin enmiendas significativas, habida cuenta del número de personas afectadas y el tiempo necesario para la transición prevista.

3.5.

El ritmo acelerado y el elevado nivel de ambición en relación con la reducción de las emisiones de CO2, así como la reducida disponibilidad de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, pese a entrañar beneficios medioambientales, implicarán costes más elevados para todos los sectores sujetos al RCDE. Si bien se reducirán los efectos en los costes debido a la disponibilidad de derechos de emisión gratuitos y para algunos sectores a través del MAFC, estas medidas no se aplicarán a todos los sectores que utilizan energía en varios procesos y que harán frente a la competencia de terceros países en el mercado interior. Además, dichas medidas no protegerán a las empresas de la UE de una desventaja competitiva en los mercados exteriores, debido al incremento del nivel de los costes.

3.6.

El CESE también llama la atención sobre el hecho de que subsiste la duda sobre si los productos con cero emisiones serán suficientemente atractivos para compensar la diferencia de los costes provocada por el RCDE o si se introducirán medidas con efectos en los costes equivalentes a los del RCDE de manera generalizada en los mercados mundiales. De lo contrario, la competitividad de las empresas europeas en los mercados mundiales puede resultar problemática.

Esto plantea la cuestión de si los productos o los servicios que se exportan a terceros países deberían estar exentos del RCDE o si deben considerarse otras medidas de apoyo. Resulta dudoso que el apoyo a la innovación, que parece ser la única medida de apoyo compatible con el marco de la OMC, sea suficiente para resolver un posible problema de competitividad.

3.7.

Otra duda es si el incremento del nivel de los costes provocado por las modificaciones del RCDE puede tener efectos negativos en las previsiones de recuperación tras la crisis de la COVID-19. El CESE se pregunta si este riesgo se ha tenido suficientemente en cuenta.

3.8.

El CESE observa con satisfacción que la propuesta sobre el RCDE prevé utilizar los beneficios del régimen RCDE de varios modos —a través de los propios recursos de la Comisión o de conformidad con las disposiciones relativas a la utilización de los beneficios por parte de los Estados miembros— para fomentar la sostenibilidad, incluidas las repercusiones sociales derivadas de la transición hacia una sociedad neutra en carbono.

3.9.

El CESE subraya que las observaciones anteriores no deben considerarse un cuestionamiento de la urgente necesidad de actuar para mitigar los efectos negativos sobre el clima de las emisiones, sino una advertencia sobre el riesgo de efectos negativos, tanto sociales como sobre la competitividad, si no se abordan y resuelven cuestiones como las mencionadas más arriba.

Ampliación al transporte marítimo

3.10.

El CESE valora positivamente que todos los buques que tengan como origen o destino los puertos de la UE estén sometidos a las mismas normas. No obstante, el nivel de los costes de los propietarios o los operadores de los buques de la UE que de otro modo estén sujetos al RCDE será superior al de los competidores no pertenecientes a la UE, que además, en algunos casos, reducen sus costes a través del dumping social. La UE debe prestar atención a los efectos de una menor competitividad del transporte marítimo de la UE.

3.11.

También debe tenerse en cuenta que el transporte marítimo es uno de los sectores en los que la reducción de las emisiones de CO2 resulta especialmente complicada y costosa, por lo que su inclusión podría provocar un aumento generalizado de los precios de los derechos de emisión que tendría repercusiones en la competitividad de los sectores sujetos al RCDE en general.

3.12.

De conformidad con la propuesta sobre el RCDE, el comercio del RCDE en el sector marítimo está limitado a buques con un arqueo bruto superior a 5 000 toneladas, con arreglo al Reglamento (UE) 2015/757 del Parlamento Europeo y del Consejo (5) relativo al seguimiento, notificación y verificación de las emisiones de dióxido de carbono generadas por el transporte marítimo. Esto puede dar lugar a efectos perversos como el incremento de nuevas construcciones de buques inferiores a 5 000 toneladas o la reconstrucción de buques para poder ajustarlos al límite de 5 000 toneladas de arqueo bruto. Una solución razonable sería reducir el umbral considerablemente y hacer que el RCDE se aplicara, por ejemplo, a los buques de arqueo bruto superior a 400 toneladas. Otra solución podría ser adaptar la obligación de seguimiento en consecuencia.

3.13.

Si bien, en principio, el CESE acoge con satisfacción la propuesta de ampliar el ámbito de aplicación del RCDE a los buques con pabellón de terceros países y a trayectos con origen y destino en puertos de terceros países, también llama la atención sobre el trabajo que se está realizando en la OMI para alcanzar una solución global con respecto a las emisiones procedentes del transporte marítimo e insta a la UE a trabajar activamente en aras de la consecución de una solución en el marco de la OMI.

Ampliación a los edificios y al transporte por carretera en un sistema paralelo

3.14.

La solución escogida consistente en un sistema paralelo con distribuidores de combustible como sujetos del comercio implica que el principal impacto en los responsables de los edificios, los transportistas o los propietarios de vehículos de pasajeros será una señal de precios, en la medida en que el distribuidor de combustible permita que los costes del comercio influyan en el precio del combustible. Si eso sucede, las repercusiones pueden ser considerables tanto para los hogares y consumidores como para las empresas.

3.15.

3.16.

Las consecuencias pueden sentirse con especial intensidad en los hogares que, por motivos económicos o de otra índole, no pueden escoger un vehículo eléctrico o de combustible alternativo, o en el transporte pesado, para el cual, en particular en el caso del transporte de larga distancia, hasta el momento no se dispone de alternativas reales a los combustibles fósiles.

3.17.

Si aumenta la demanda, probablemente los precios de los combustibles alternativos también se incrementen, en especial teniendo en cuenta la estricta legislación en materia de combustibles renovables, que limita la disponibilidad y provoca costes más elevados.

3.18.

Una característica fundamental, y un valor añadido esencial del RCDE, parece ser que alienta a los agentes de los sectores afectados a actuar para reducir las cargas impuestas por el sistema cambiando su comportamiento o evolucionando de diferentes formas. Dado que, en este caso, los agentes sujetos al RCDE no son los agentes reales de los sectores afectados, es decir, el transporte por carretera o la gestión de los edificios, sino los distribuidores de combustible, las posibilidades que tienen los agentes de los sectores afectados de influir en su situación son muy limitadas y, en muchos casos, inexistentes. Lo que se introduce es una señal de precios, con efectos similares, por ejemplo, a un aumento de los impuestos. Así pues, el valor añadido habitual del RCDE está en buena parte ausente.

La interfaz entre el RCDE en el transporte marítimo, los edificios y el transporte por carretera y el Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo (6) de reparto del esfuerzo (RRE)

3.19.

El CESE toma nota de que la navegación interior dentro de la UE, los edificios y el transporte por carretera seguirán estando sujetos al RRE y que estos sectores se verán afectados también por otras nuevas disposiciones establecidas en el paquete de medidas «Objetivo 55», incluidos el Reglamento sobre eficiencia energética (7), la Directiva sobre fuentes de energía renovables (8) o los requisitos en materia de emisiones para los vehículos de motor. Esto parece significar que los niveles de emisiones resultantes del RCDE en estos sectores se contabilizarán como esfuerzos de los Estados miembros para cumplir las obligaciones del RRE. También parece dar a entender que los Estados miembros conservan su capacidad regulatoria para imponer nuevas obligaciones a estos sectores a fin de que contribuyan a cumplir sus obligaciones en el marco del RRE, al mismo tiempo que se aplican las disposiciones de este Reglamento sobre flexibilidad y equidad. Por ello, el CESE llama la atención sobre la importancia de que la Comisión y los Estados miembros traten la interfaz entre los diversos sistemas de manera fluida y transparente.

La propuesta sobre la estabilidad del mercado

3.20.

El CESE toma nota del ajuste del cálculo del número total de derechos de emisión para permitir que la reserva de estabilidad del mercado abarque también a los sectores de la aviación y marítimo, así como la modificación de la denominada tasa de incorporación para introducir un elemento de flexibilidad creando una reserva de estabilidad del mercado.

3.21.

De igual modo, el CESE celebra en principio la creación de una reserva de estabilidad del mercado, en particular con respecto al comercio de emisiones para el transporte por carretera y los edificios.

3.22.

El CESE observa con satisfacción las modificaciones de la Decisión (UE) 2015/1814 del Parlamento Europeo y del Consejo (9) relativa a la reserva de estabilidad del mercado y la intención de tener en cuenta las necesidades del transporte aéreo y marítimo así como los sectores de los edificios y el transporte por carretera. El CESE valora positivamente el objetivo de mejorar la previsibilidad y la estabilidad en relación con la disponibilidad de derechos de emisión. El CESE observa asimismo con satisfacción la propuesta de ampliar la duplicación de porcentajes y derechos de emisión para permitir incorporar un número suficiente de derechos de emisión a la reserva de estabilidad del mercado.

Bruselas, 8 de diciembre de 2021.

La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo

Christa SCHWENG

(1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0563.

(2) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1634050477623&uri=CELEX%3A52021PC0564.

(3) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0568.

(4) https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/proposal-amendment-effort-sharing-regulation-with-annexes_en.pdf.

(5) Reglamento (UE) 2015/757 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, relativo al seguimiento, notificación y verificación de las emisiones de dióxido de carbono generadas por el transporte marítimo y por el que se modifica la Directiva 2009/16/CE (DO L 123 de 19.5.2015, p. 55).

(6) Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 525/2013 (DO L 156 de 19.6.2018, p. 26).

(7) COM(2021) 558 final.

(8) COM(2021) 557 final.

(9) Decisión (UE) 2015/1814 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 2015, relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, y por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE (DO L 264 de 9.10.2015, p. 1).