COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 7.9.2020
COM(2020) 484 final
2020/0232(NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
relativa al compromiso de los fondos precedentes de reflujos en el marco del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP derivados de operaciones en el marco del 9.º, 10.º y 11.º Fondos Europeos de Desarrollo (FED), los saldos del 10.º FED o de FED anteriores, y los fondos liberados de proyectos en el marco del 10.º FED o de FED anteriores
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La UE (y sus Estados miembros) son líderes mundiales en materia de cooperación internacional al desarrollo. Tradicionalmente han estado a la vanguardia de la acción internacional como donantes y también por su papel innovador en la financiación del desarrollo.
Aunque hemos presenciado una mejora mundial de las condiciones de vida de los más vulnerables, siguen existiendo grandes retos. Los desafíos mundiales se han vuelto más complejos y multidimensionales, y evolucionan con rapidez. Para hacerles frente de manera eficaz, la Unión Europea debe intensificar su acción exterior y basarse en un conjunto de instrumentos políticos y de financiación flexibles y eficientes.
Dado que la magnitud de los retos es superior a los recursos actualmente disponibles, la UE está estudiando maneras nuevas, innovadoras y eficientes de crear un marco de financiación para el desarrollo. El efecto multiplicador de las inversiones realizadas por las instituciones financieras y los socios del sector privado es una forma eficaz de aprovechar al máximo el presupuesto de la UE.
Sin embargo, los instrumentos financieros siguen representando una fracción muy pequeña del presupuesto de la UE para la acción exterior. La mayor parte del presupuesto para desarrollo (en torno al 90 % durante el marco financiero plurianual [MFP] 2014-2020) se gasta en subvenciones al desarrollo tradicionales, apoyo presupuestario y otros mecanismos de financiación directa e indirecta para los países socios.
****
El Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP constituyó un instrumento financiero pionero. Se creó en 2003 con arreglo al Acuerdo interno entre los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, relativo a la financiación y la administración de la ayuda comunitaria con arreglo al protocolo financiero del Acuerdo de Asociación de Cotonú (AAC) 1 , a fin de promover el crecimiento en el sector privado y contribuir a la movilización de capital nacional y extranjero a este efecto en 78 países situados en el África Subsahariana, el Caribe y el Pacífico.
Este Instrumento, gestionado hasta ahora por el Banco Europeo de Inversiones (BEI), se nutre de los recursos del 9.º, 10.º y 11.º Fondos Europeos de Desarrollo, así como de los recursos propios del BEI.
El marco jurídico del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP 2 establece lo siguiente para los recursos del Fondo Europeo de Desarrollo (FED):
·Los «productos y rentas» (reflujos 3 ) procedentes de las operaciones en el marco del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP se utilizan para operaciones posteriores (de conformidad con el artículo 5, apartado 3, del Acuerdo interno del 11.º FED), como un fondo rotatorio.
·Una vez expirado el protocolo financiero del AAC, y a falta de una decisión específica del Consejo, los reflujos acumulados netos se transfieren al protocolo siguiente (artículo 3, apartado 2, del anexo II del AAC).
·Los recursos totales del 11.º FED y los fondos procedentes de reflujos no se comprometen más allá del 31 de diciembre de 2020, a menos que el Consejo decida lo contrario, por unanimidad y a propuesta de la Comisión (punto 5 del anexo I quater del AAC y artículo 1, apartado 5, del Acuerdo interno del 11.º FED).
·Paralelamente, el artículo 1, apartado 5, del Acuerdo interno del 11.º FED, junto con el artículo 47, apartado 2, del Reglamento Financiero del FED, prevé que los fondos suscritos por los Estados miembros en el marco del 9.º, 10.º y 11.º FED para financiar el Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP sigan disponibles para el desembolso después del 31 de diciembre de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2030.
·El artículo 14, apartado 3, del Acuerdo interno del 11.º FED añade que este Acuerdo seguirá en vigor mientras sea necesario para que todas las operaciones financiadas con cargo al AAC y al MFP 2014-2020 se ejecuten en su totalidad (hasta el reembolso y el cierre de las operaciones).
La presente propuesta es necesaria para permitir el compromiso de los fondos procedentes de los reflujos más allá del 31 de diciembre de 2020. A falta de una decisión del Consejo, los fondos procedentes de los reflujos deberán reembolsarse proporcionalmente a los Estados miembros, de conformidad con el cuadro del Acuerdo interno del 11.º FED [artículo 1, apartado 2, letra a)].
Según las estimaciones actuales del BEI, los reflujos ascienden a unos 3 200 millones EUR (asignación total de 3 600 millones EUR —de EU-28—, menos los costes y las tasas de gestión).
****
La presente propuesta de utilizar los reflujos del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP para nuevas operaciones llega en un momento crucial, cuando la UE está configurando su futura política de desarrollo.
(1)Para el próximo MFP 2021-2027 de la UE, la Comisión ha propuesto aumentar el presupuesto para la acción exterior, también con fondos del Instrumento Europeo de Recuperación 4 , y simplificar su estructura para hacerla más flexible y eficiente a fin de hacer frente a los retos mundiales.
(2)La Comisión también ha propuesto un instrumento principal para la acción exterior, a saber, el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI), que incluye una estructura financiera innovadora y simplificada para la inversión fuera de la UE. Se basa en el Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible Plus (FEDS+), apoyado por la nueva Garantía de Acción Exterior (EAG) 5 . Los colegisladores están negociando la propuesta de IVDCI.
La propuesta de la Comisión se basa en todos estos informes y debates en curso.
También tiene en cuenta las conclusiones y recomendaciones de la revisión final del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP 6 , que se publicó en 2019. La revisión concluyó que, aunque el Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP había contribuido a los objetivos de Cotonú consistentes en reducir la pobreza, integrar a los países ACP en la economía mundial y apoyar su desarrollo sostenible, no había maximizado esa contribución.
Entre 2003 y 2017, el fondo rotatorio asignó 5 200 millones EUR a proyectos, y más de 4 000 millones EUR se financiaron con cargo al FED.
La «adicionalidad» financiera (que consiste en utilizar fondos de la UE para atraer inversiones privadas adicionales que no se habrían producido de otro modo) fue satisfactoria, pero no se aprovechó plenamente. Su uso fue relativamente limitado en países de renta baja y frágiles, en los que la inversión adicional habría tenido el mayor efecto. Más de la mitad de las operaciones de inversión con cargo al Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP se llevaron a cabo en países de renta media baja y el 30 % en un pequeño número de países de renta baja.
Según las conclusiones de la revisión, se prestó mayor atención a la sostenibilidad financiera que a los objetivos de desarrollo.
La evaluación también formuló varias recomendaciones. Entre ellas cabe citar la necesidad de alcanzar un mayor equilibrio entre los objetivos de desarrollo y la sostenibilidad financiera, haciendo mayor hincapié en los países de renta baja y frágiles, aumentando el uso de instrumentos financieros innovadores como las garantías, mejorando el seguimiento y la evaluación de los resultados del desarrollo y revisando el modelo operativo.
Evaluaciones anteriores, como la evaluación intermedia de 2010 de la garantía del mandato de préstamos exteriores 7 y la evaluación de la financiación mixta de 2016 8 , también llegaron a la conclusión de que los mecanismos financieros de la UE recientemente establecidos (financiación mixta y garantías) funcionan, pero que su efecto en el desarrollo está estrechamente ligado a la orientación política.
****
En este contexto, la Comisión propone al Consejo que transfiera los reflujos procedentes del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP al futuro FEDS+ del IVDCI. La Comisión tiene intención de invertirlos en los países ACP a través del BEI.
Como se recoge en el documento oficioso de la Comisión y el BEI de 2019 elaborado en el contexto de la negociación del IVDCI con respecto al «antiguo Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP», el BEI apoya, en particular: seguir utilizando los reflujos durante varios años; sin coste para el presupuesto de la UE y en virtud de acuerdos específicos (sobre la geografía, la subvencionabilidad y el perfil de riesgo) que deben definirse.
La Comisión también propone, en consulta con el BEI, que el uso de reflujos a través del BEI se destine principalmente a instrumentos de desarrollo con un elevado riesgo financiero, y en particular a la financiación con impacto, a los fondos de inversión y a las operaciones en los países menos desarrollados.
La presente propuesta no entraña ninguna contribución adicional de los Estados miembros.
****
Para que la UE contribuya a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos en la Agenda 2030, es fundamental aprovechar al máximo el potencial de movilizar capital privado utilizando instrumentos financieros innovadores, además de la financiación tradicional del desarrollo.
Como los retos son muy superiores a los recursos disponibles, es necesario fijar prioridades.
Por lo tanto, es fundamental introducir en el mismo marco de gobernanza los múltiples instrumentos disponibles de acción exterior. Así se velará por que los fondos sigan el principio de «primero la política», lo que a su vez garantizará la coherencia, la complementariedad y el máximo efecto en el desarrollo.
La presente propuesta tiene por objeto aportar una orientación política más sólida y aumentar el efecto de los reflujos del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP en el desarrollo. Fomentará la inversión en los países ACP de una manera más estratégica y eficiente. Las inversiones se basarán en las necesidades de los países socios y en los objetivos de la acción exterior de la UE, y se efectuarán mediante la mejor combinación de la financiación disponible, también con cargo al FEDS+.
****
El FEDS+ forma parte del IVDCI, que es una ambiciosa propuesta de alcance mundial, con mayores recursos financieros y una orientación política reforzada, guiada por el principio de «primero la política».
El IVDCI ofrecerá un marco político y financiero óptimo, ya que aportará financiación mixta y garantías como fuentes de financiación en el marco de una gobernanza única y simplificada, que se gestionará junto con otras herramientas de ejecución (subvenciones, asistencia técnica, apoyo presupuestario, etc.).
El FEDS+ estará plenamente sujeto a las prioridades, objetivos y asignaciones indicativas establecidos en el proceso de programación, con el objetivo último de apoyar la inversión fuera de la UE de manera estratégica y coherente, en beneficio del desarrollo sostenible.
Así pues, todas las actividades de inversión se planificarán con el fin de alcanzar el mayor efecto en materia de desarrollo y maximizar la coherencia de la acción exterior de la UE. La programación de las operaciones debe ser un proceso inclusivo, que abarque consultas con los sectores público y privado, los Estados miembros, las instituciones financieras, la sociedad civil y otras partes interesadas.
El FEDS+ se basa en la experiencia satisfactoria de su predecesor, el Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS), que es la piedra angular del actual Plan Europeo de Inversiones Exteriores (PEIE) y el brazo financiero de la Alianza África-Europa.
Una reciente evaluación independiente 9 ha demostrado que el FEDS reviste gran importancia para las necesidades de inversión de las regiones afectadas (África Subsahariana y los países de la vecindad de la UE), así como para las prioridades y los compromisos de la UE.
En cuanto a la financiación mixta (combinación de fondos públicos y privados), entre 2017 y 2019 se asignaron 3 100 millones EUR para financiar 154 proyectos en todo el continente africano y los países de la vecindad de la UE. Esta contribución de la UE ha fomentado la financiación adicional, que se prevé ascienda a unos 30 000 millones EUR de inversión global, principalmente en los sectores de la energía y el transporte, aunque también para apoyar el desarrollo del sector privado y la agricultura.
En el África Subsahariana, el FEDS, a través de la contribución de la UE de 1 800 millones EUR, ha movilizado un total de 13 500 millones EUR para la financiación de 78 operaciones. En los países de la vecindad, la contribución de la UE de 1 300 millones EUR desbloqueó la inversión de un total de 16 200 millones EUR para la financiación de 76 operaciones.
Además, se ha asignado una contribución de la UE de 1 550 millones EUR a 22 programas de garantía propuestos. Se prevé que estas inversiones desbloqueen 17 500 millones EUR en inversiones globales.
****
En cuanto a la coherencia, la presente propuesta también se basa en la declaración conjunta de 2017 sobre el nuevo consenso europeo en materia de desarrollo 10 , que formaba parte de la respuesta de la UE a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y sus ODS 11 . El consenso europeo en materia de desarrollo ya indicaba la necesidad de combinar las ayudas con otros recursos y de crear asociaciones mejor adaptadas con una gama más amplia de partes interesadas, y reafirmaba el compromiso con la coherencia de las políticas en favor del desarrollo .
Además, la presente propuesta vela por que la UE observe los principios y criterios establecidos en la Comunicación de la Comisión «Reforzar el papel del sector privado para lograr un crecimiento inclusivo y sostenible en los países en desarrollo» 12 .
****
La Comisión ha informado al BEI del contenido de esta propuesta.
2020/0232 (NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
relativa al compromiso de los fondos precedentes de reflujos en el marco del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP derivados de operaciones en el marco del 9.º, 10.º y 11.º Fondos Europeos de Desarrollo (FED), los saldos del 10.º FED o de FED anteriores, y los fondos liberados de proyectos en el marco del 10.º FED o de FED anteriores
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de la Unión Europea y visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
Visto el Acuerdo interno entre los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea, reunidos en el seno del Consejo, relativo a la financiación de la ayuda de la Unión Europea concedida con cargo al Marco Financiero Plurianual para el período 2014-2020 de conformidad con el Acuerdo de Asociación ACP-CE y a la asignación de ayuda financiera a los países y territorios de ultramar a los que se aplica la parte cuarta del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 13 (en lo sucesivo, «el Acuerdo interno del 11.º FED»), y en particular su artículo 4, apartados 3, 4 y 5,
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Considerando lo siguiente:
(1)Los fondos procedentes de reflujos en el marco del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP derivados de operaciones con cargo al 9.º, 10.º y 11.º Fondos Europeos de Desarrollo (en lo sucesivo, «los FED») no podrán comprometerse más allá del 31 de diciembre de 2020, a menos que el Consejo decida otra cosa por unanimidad y a propuesta de la Comisión.
(2)Existen pruebas sólidas de que, si bien el Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP contribuyó a los objetivos de reducción de la pobreza, integración en la economía mundial y desarrollo sostenible de los países de África, el Caribe y el Pacífico, tal como se dispone en el Acuerdo de Asociación ACP-UE, no maximizó esa contribución. El uso continuado de reflujos del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP con arreglo a un nuevo marco y gobernanza podría traducirse en mejores resultados en materia de desarrollo.
(3)[El 14 de junio de 2018, la Comisión adoptó una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI) 14 , que prevé la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible Plus (FEDS+) apoyado por una Garantía de Acción Exterior, a la que los Estados miembros podrían hacer contribuciones que podrían asignar a la ejecución de acciones en regiones, países, sectores o ejes de inversión existentes específicos.]
(4)Se ha considerado que el Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible 15 (FEDS) reviste gran importancia para las necesidades de inversión de las regiones afectadas (África Subsahariana y los países de la vecindad de la UE), así como para las prioridades y los compromisos de la UE.
(5)En su Comunicación Conjunta «Hacia una estrategia global con África» 16 , la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad pidieron a la Unión que apoyara el crecimiento sostenible y el empleo en todo el continente africano. Entre otras medidas, la Unión desea colaborar con África en el fomento de las inversiones mediante la ampliación del uso de mecanismos de financiación innovadores.
(6)En dicha Comunicación Conjunta, la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad afirmaron que los instrumentos financieros deben fomentar las inversiones con un gran efecto en el desarrollo, fundamentalmente en apoyo del sector privado, siguiendo los criterios establecidos en la Comunicación de la Comisión «Reforzar el papel del sector privado para lograr un crecimiento inclusivo y sostenible en los países en desarrollo» 17 , es decir, un impacto mensurable en el desarrollo, adicionalidad, neutralidad, intereses compartidos y cofinanciación, efecto demostrativo y aceptación de las normas sociales, medioambientales y fiscales.
(7)Por consiguiente, es necesario permitir que los reflujos y las cantidades de tesorería a que se refiere la presente Decisión contribuyan al Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible Plus (FEDS+) y a la Garantía de Acción Exterior («ingresos afectados externos asignados»). El IVDCI no recibirá estos reflujos y cantidades de tesorería como ingresos afectados externos más allá del 31 de diciembre de 2027. Después de esa fecha, los mecanismos de financiación subsiguientes recibirán los fondos hasta que se agoten.
(8)Los reflujos del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP deberán transferirse anualmente como complemento de las líneas presupuestarias geográficas del IVDCI para su inversión con cargo al FEDS+ en consonancia con los documentos de programación.
(9)La Comisión canalizará las inversiones a través del Banco Europeo de Inversiones, con el objetivo de maximizar su efecto en el desarrollo y la adicionalidad, teniendo también en cuenta las cuestiones relativas a la sostenibilidad de la deuda.
(10)[En consonancia con el Reglamento (UE) XXX/XXXX del Parlamento Europeo y del Consejo [por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional], los fondos deberán destinarse principalmente a los instrumentos de desarrollo con elevados riesgos financieros, en particular a la financiación con impacto, los fondos de inversión y la actividad en los países menos desarrollados. Las operaciones deberán tener por objeto maximizar el efecto en el desarrollo.]
(11)De conformidad con el artículo 152, apartado 4, del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica 18 , la cuota del Reino Unido en el Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP del FED, acumulada en sucesivos períodos del FED, deberá reembolsarse al Reino Unido a medida que la inversión venza. Salvo acuerdo en sentido contrario, la cuota del capital del Reino Unido no podrá volver a comprometerse tras el final del período de compromiso del 11.º FED, ni prorrogarse a períodos posteriores.
(12)La entrada en vigor y la aplicación de la presente Decisión estarán sujetas a la entrada en vigor del Reglamento (UE) XXXX/XXXX del Parlamento Europeo y del Consejo [por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional]. Por consiguiente, deberán coincidir las fechas de entrada en vigor y de aplicación de la presente Decisión y del Reglamento (UE) XXXX/XXXX del Parlamento Europeo y del Consejo [por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional].
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
(1)Los fondos procedentes de los reflujos en el marco del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP para operaciones en el marco del 9.º, 10.º y 11.º Fondos Europeos de Desarrollo, los saldos del 10.º FED o de FED anteriores, y los fondos liberados de proyectos en el marco del 10.º FED o de FED anteriores a fecha de ... [fecha de entrada en vigor de la presente Decisión] constituirán contribuciones [al Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible Plus (FEDS+), y a la Garantía de Acción Exterior con arreglo al artículo 1 del Reglamento (UE) XXX/XXX del Parlamento Europeo y del Consejo [por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional] al efecto de proporcionar fondos mediante garantías presupuestarias en virtud del artículo 23, apartado 1, letra f), y financiación mixta con arreglo al artículo 23, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento].
(2)A efectos de la presente Decisión, se entenderá por «reflujos» todos los ingresos, incluidos los dividendos, las plusvalías, las comisiones de garantía y los intereses de préstamos, correspondientes a los importes que figuren en cualquier cuenta abierta a efectos de contabilización de efectivo mantenido por cuenta del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP, así como la remuneración de las inversiones de tesorería, y los reembolsos, incluidos los reembolsos de capital, las garantías liberadas y el reembolso del principal de los préstamos resultantes de las operaciones realizadas en el marco del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP. Los fondos procedentes de la liberación de reflujos también se considerarán reflujos.
(3)Los reflujos estarán sujetos a las normas y procedimientos aplicables del FEDS+ establecidos en el Reglamento (UE) XXXX/XXXX del Parlamento Europeo y del Consejo [por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional].
Artículo 2
Las contribuciones se destinarán a los países de África, el Caribe y el Pacífico.
Artículo 3
La presente Decisión entrará en vigor en la fecha de entrada en vigor del Reglamento (UE) XXXX/XXXX del Parlamento Europeo y del Consejo [por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional]. Será aplicable a partir del 1 de enero de 2021.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente