COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 28.5.2020
COM(2020) 443 final
2018/0166(APP)
Propuesta modificada de
REGLAMENTO DEL CONSEJO
por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA
1.1Un presupuesto de la UE ambicioso e innovador para la recuperación europea
La UE ha actuado rápidamente para dar una respuesta colectiva coordinada y enérgica a las consecuencias sociales y económicas de la crisis, dentro de los límites del actual marco financiero plurianual, que vence en 2020. Esa respuesta complementa las medidas económicas y financieras adoptadas discrecionalmente por los Estados miembros.
La pandemia de coronavirus ha afectado a todos los rincones de Europa y del mundo. La gravedad de sus repercusiones socioeconómicas es extraordinariamente incierta. En el momento actual, lo que es seguro es que plantea retos acuciantes y sin precedentes para los sistemas financieros y económicos de los Estados miembros. Según las previsiones económicas de la primavera de 2020 de la Comisión, en 2020 se prevé una contracción record de la economía de la eurozona de un 7,75 % y una contracción del 7,5 % de la economía de la UE. Con respecto a las previsiones económicas del otoño de 2019, se han revisado a la baja en nueve puntos porcentuales las previsiones de crecimiento tanto de la Unión Europea como de la eurozona. Aunque el choque para la economía de la UE es simétrico, en la medida en que la pandemia ha afectado a todos los Estados miembros, habrá sensibles diferencias en la caída de la producción en 2020. Con todo, las previsiones de primavera se ven ensombrecidas por un grado de incertidumbre superior al habitual y por los riesgos debidos a las hipótesis sobre la evolución de la pandemia y las medidas de contención asociadas a ella. Este panorama general ha sido confirmado también por una evaluación pormenorizada de las necesidades.
Para que la Unión salga reforzada de esta crisis de una magnitud y alcance sin precedentes, la respuesta debe ser rápida, ambiciosa y coordinada. La magnitud de los desafíos y la interconexión de las economías europeas hacen que ningún Estado miembro pueda salir de la crisis por sí solo. Es por ello por lo que el plan de recuperación de la UE necesita un presupuesto fuerte y modernizado.
La Comisión ha trazado, en su Comunicación «El presupuesto de la UE: motor del plan de recuperación para Europa», un plan global para la recuperación europea que se sustenta en la solidaridad y se inspira en los principios y valores comunes de la Unión. El instrumento principal de ese plan es el presupuesto de la UE a largo plazo, según ha sido reforzado por la financiación autorizada mediante la Decisión sobre el sistema de recursos propios a favor del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea.
Juntas, estas propuestas permitirán aprovechar todo el potencial del presupuesto de la UE para movilizar inversiones y concentrar la ayuda financiera y las inversiones en los primeros años de la recuperación, que son cruciales, allanando el camino para una transición justa e integradora a un futuro ecológico y digital, apoyando la autonomía estratégica a largo plazo de la Unión y haciéndola resistente a las crisis futuras.
El Instrumento de Recuperación de la Unión Europea propuesto («Instrumento Europeo de Recuperación»), es un mecanismo excepcional de emergencia para aplicar medidas de recuperación y de resiliencia que, con ese fin, canalizará financiación a programas clave de la Unión durante un período de tiempo limitado y se centrará en las necesidades urgentes de inversión derivadas de las crisis. Constituirá una expresión poderosa de la solidaridad que une a los países que conforman la UE. Será temporal y específico y tendrá una capacidad proporcionada a los problemas que surjan. Los recursos, basados en una habilitación temporal y excepcional para contraer empréstitos en virtud de la Decisión sobre el sistema de recursos propios, se obtendrán contrayendo empréstitos en los mercados de capitales o con instituciones financieras. Los fondos de empréstitos se sumarán a los créditos autorizados en el presupuesto de la Unión y, por lo tanto, estarán fuera de los límites máximos de gastos del marco financiero plurianual. Se consignarán por separado en el presupuesto para ilustrar su carácter temporal y excepcional y para dotarlos de la máxima transparencia.
Los principios en que se fundamentan las propuestas de la Comisión para un presupuesto a largo plazo moderno y flexible y estrechamento ligado a las prioridades de la Unión siguen siendo totalmente válidos. La Comisión sigue defendiendo esas propuestas, que ahora es preciso apuntalar y adaptar para impulsar la recuperación europea mediante nuevos instrumentos y reforzando los programas más críticos para la recuperación.
Resulta fundamental actuar rápidamente a través de la Decisión sobre el sistema de recursos propios, el Instrumento Europeo de Recuperación y el nuevo marco a largo plazo. Es primordial alcanzar un acuerdo sobre el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 para dar a los agentes económicos, las regiones, las pymes, los agricultores, los investigadores y, en general, a todos los beneficiarios de los fondos de la UE el impulso financiero y la confianza necesarios para acometer inversiones a largo plazo. Aprovechando lo mucho que ya se ha avanzado en el Parlamento Europeo y el Consejo, se podrán crear las mejores condiciones posibles para un pronto acuerdo.
Por otra parte, el impacto económico de la pandemia de coronavirus pone de relieve la importancia de proporcionar un margen presupuestario suficiente a la Unión para hacer frente a posibles choques económicos que ocasionen una disminución brusca y repentina de la renta nacional bruta. Para reservar a la Unión un margen suficiente de maniobra dentro de los límites máximos de la Decisión sobre el sistema de recursos propios a fin de que pueda hacer frente a todas sus obligaciones financieras y pasivos contingentes que venzan en un ejercicio dado incluso en las condiciones económicas más adversas, la Comisión propone también que, en la Decisión sobre el sistema de recursos propios, se aumenten de forma permanente los límites máximos de los compromisos y pagos a 1,46 % y 1,40 %, respectivamente, de la renta nacional bruta. Asimismo, es necesario un incremento adicional, de carácter excepcional y temporal, de los límites máximos de la Decisión sobre el sistema de recursos propios para poder contraer empréstitos en el marco del Instrumento de Recuperación Europeo.
1.2.Modificaciones necesarias del proyecto de Reglamento del MFP y del proyecto de Acuerdo Interinstitucional
El paquete global de medidas de recuperación necesita que se refuercen y ajusten las propuestas de la Comisión de mayo de 2018 para el marco plurianual del período 2021-2027 con objeto de incorporar en él nuevos mecanismos y programas dirigidos a las necesidades de recuperación más acuciantes, reforzar significativamente otros programas cruciales y dotarlo de una mayor flexibilidad.
Los límites máximos de gastos del marco financiero plurianual 2021-2027 fijados en el anexo de la propuesta de la Comisión de proyecto de Reglamento del Consejo por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 deben ser adaptados para reflejar los avances hechos en las negociaciones, proporcionar financiación para nuevas iniciativas, prioridades reforzadas que han cobrado importancia con la crisis actual, y desafíos comunes que se han hecho más patentes recientemente sobre el terreno.
En lo que se refiere a los empréstitos para el plan de recuperación, autorizados en virtud de la Decisión sobre el sistema de recursos propios y contraídos al amparo del Instrumento Europeo de Recuperación, los créditos necesarios para cubrir potenciales pagos de cupones en el período 2021-2027 son compatibles con la propuesta de marco financiero plurianual presentada por la Comisión y, en particular, con la rúbrica 2 «Cohesión y valores» (excluyendo «Cohesión económica, social y territorial»). Los créditos necesarios para cubrir el pago de cupones y las amortizaciones al vencimiento deberán consignarse en futuros marcos financieros plurianuales.
Con estos ajustes específicos, la Unión dispondrá de un marco financiero a largo plazo más acorde a sus prioridades y ambiciones y diseñado para reforzar la capacidad de resistencia de la Unión y su autonomía estratégica a medio y largo plazo.
También deben hacerse ajustes en el proyecto de Reglamento del MFP y en el proyecto de Acuerdo Interinstitucional sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera. Tales ajustes dotarán la ejecución de las medidas de una mayor flexibilidad, respondiendo así a la necesidad de contar con nuevas disposiciones que puedan activarse en situaciones de emergencia. También incorporan innovaciones como el Fondo de Transición Justa y prevén información transparente de la autoridad presupuestaria sobre la aplicación del Instrumento Europeo de Recuperación.
Por otra parte, la Comisión está ajustando sus propuestas para los futuros programas de política de cohesión para, entre otras cosas, proporcionar más apoyo a las inversiones relacionadas con las crisis, introducir una mayor flexibilidad para las transferencias entre fondos y categorías de regiones e incluir nuevas disposiciones que se activen en situaciones de emergencia. Para que los Estados miembros y regiones más necesitados reciban un apoyo adecuado, las propuestas revisadas de la Comisión incluirán también una revisión de las dotaciones nacionales de cohesión, basada en las estadísticas más recientes disponibles, con ajustes al alza solo hasta alcanzar un total de 10 000 millones EUR (a precios de 2018). Ello implicará realizar los correspondientes ajustes en los techos de gastos del MFP del período 2025-2027.
La experiencia de las últimas semanas ha puesto de manifiesto que, en caso de crisis repentina y generalizada como es la pandemia de COVID-19, la Unión ha de actuar en cuestión de días. Debe proporcionar una ayuda rápida, flexible y directa basada en el principio de solidaridad para paliar las graves consecuencias sanitarias de la pandemia en la Unión y apoyar los esfuerzos y la capacidad de respuesta de los Estados miembros y las regiones más afectadas.
Estos acontecimientos demuestran además que contar con disposiciones de flexibilidad y, en particular, con instrumentos especiales, es un corolario primordial e imprescindible de la predictibilidad y estabilidad que aporta el marco plurianual. También confirman la pertinencia y justificación de la arquitectura de flexibilidad propuesta por la Comisión en 2018 para el presupuesto a largo plazo de 2021-2027.
En 2018, la Comisión propuso ampliar el alcance de la Reserva para Ayudas de Emergencia para poder activarla para emergencias dentro de la Unión. La Comisión propone aumentar el importe máximo anual disponible en virtud de este instrumento, que pasa a denominarse Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia, a 3 000 millones EUR (a precios de 2018), de forma que puedan movilizarse fondos de emergencia a escala de los desafíos imprevistos que surjan. Esta reserva ampliada permitirá reforzar con rapidez la actuación de la Unión, cuando y como sea necesario, a través de los instrumentos de la UE que prevén tales mecanismos de emergencia como el Instrumento para la Prestación de Ayuda Urgente, la ayuda humanitaria, RescEU, el Programa de Salud, el Programa del Mercado Único (con sus medidas veterinarias y fitosanitarias de emergencia) o el Fondo de Asilo y Migración.
Como parte de la respuesta a la crisis de la COVID-19, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron, el 31 de marzo de 2020, el Reglamento (UE) 2020/461, que amplía el alcance del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea para incluir las emergencias graves de salud pública en los desastres en los que puede intervenir el Fondo. La Comisión propone por ello incrementar el importe máximo anual asignado a este instrumento especial situándolo en 1 000 millones EUR (a precios de 2018).
Por último, la Comisión propone incrementar el importe máximo anual asignado al Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización hasta 386 millones EUR (a precios de 2018) para que sea acorde con el previsible aumento del número de solicitudes debido a los efectos económicos y sociales de la crisis de la COVID-19.
2.ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA
En la propuesta modificada adjunta figuran las modificaciones que se proponen de los considerandos y artículos de las propuestas de la Comisión de 2 de mayo de 2018. Todos los demás considerandos y disposiciones de las propuestas originales de la Comisión COM(2018)322 y COM(2018)323 se mantienen sin cambios.
En ese punto se explican también los motivos de las modificaciones del proyecto de Acuerdo Interinstitucional, que se presenta en el documento COM(2020)444.
2.1.Artículo 2 y considerando 3 del proyecto de Reglamento
Cuando se presentó la propuesta de Reglamento del marco financiero plurianual, en mayo de 2018, la revisión del Reglamento Financiero ya había sido objeto de un acuerdo político pero el texto aún no había sido formalizado y el procedimiento de adopción estaba todavía en marcha. Por ello, las referencias al Reglamento Financiero y a sus disposiciones en el Reglamento del MFP figuraban provisionalmente entre corchetes.
Las modificaciones consisten únicamente en una adaptación de las referencias al Reglamento Financiero adoptado en julio de 2018.
2.2.Artículo 6 y considerando 8 del proyecto de Reglamento
Las modificaciones prevén la revisión de las dotaciones nacionales de cohesión, que se producirá en 2024, basándose en las estadísticas más recientes de que se disponga en ese momento. La revisión solo podrá traducirse en ajustes al alza y el importe global máximo será de 10 000 millones EUR (a precios de 2018). El resultado de la revisión implicará realizar los correspondientes ajustes en los techos de gastos del marco financiero plurianual del período 2025-2027.
2.3. Artículo 8 del proyecto de Reglamento
La modificación añade el Fondo de Transición Justa a los programas de gestión compartida cuyos créditos de compromiso para 2021 deben reprogramarse y cuyos límites máximos fijados en el marco financiero plurianual deben adaptarse correlativamente para los años 2022 a 2025.
2.4.Artículo 9 del proyecto de Reglamento
La modificación consiste en un incremento del importe máximo anual del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, que pasa a ser de 386 millones EUR (a precios de 2018).
2.5.Artículo 10 del proyecto de Reglamento
La modificación consiste en un incremento del importe máximo anual del Fondo de Solidaridad de la UE, que pasa a ser de 1 000 millones EUR (a precios de 2018).
2.6.Artículo 11, artículo 13 y considerando 7 del proyecto de Reglamento, y punto 11 del proyecto de Acuerdo Interinstitucional
La modificación consiste en el cambio del nombre el instrumento especial, que pasa a denominarse «Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia», y en un incremento del importe máximo anual asignado a él, que pasa a ser de 3 000 millones EUR (a precios de 2018).
2.7.Anexo del proyecto de Reglamento
Se sustituye el cuadro del anexo del proyecto de Reglamento por un nuevo cuadro, que figura en el anexo de la presente propuesta modificada.
2.8. Punto 15a del proyecto de Acuerdo Interinstitucional
La modificación introduce un nuevo apartado en el Acuerdo Interinstitucional según el cual la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe anual sobre el Instrumento Europeo de Recuperación. El informe contendrá información sobre el activo y el pasivo que se derive de las operaciones de préstamo y crédito realizadas en virtud del Instrumento, sobre el volumen agregado de los importes asignados a los programas de la Unión en el año anterior y sobre la contribución de esos importes a la consecución de los objetivos de los programas correspondientes.
2018/0166 (APP)
Propuesta modificada de
REGLAMENTO DEL CONSEJO
por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027
Se modifica del siguiente modo la propuesta COM(2018)322 de la Comisión:
1)Se añade el siguiente considerando (1 bis):
«(1 bis) Las repercusiones económicas de la crisis de la COVID-19 requieren que la Unión disponga de un marco financiero a largo plazo que allane el camino para una transición justa e integradora a un futuro ecológico y digital, apoye la autonomía estratégica a largo plazo de la Unión y la haga resistente a las crisis futuras.».
2)El considerando (3) se sustituye por el siguiente:
«(3) En caso de que sea necesario movilizar las garantías otorgadas con arreglo al presupuesto general de la Unión para la asistencia financiera a los Estados miembros autorizada de conformidad con el artículo 220, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo (en lo sucesivo “el Reglamento Financiero”), es preciso que el importe necesario se movilice en una cuantía superior a la de los límites máximos de los créditos de compromiso y de pago del marco financiero plurianual, si bien respetando el límite máximo de los recursos propios.».
3)El considerando (7) se sustituye por el siguiente:
«(7) Para que la Unión pueda responder a determinadas situaciones imprevistas o para permitir la financiación de gastos claramente definidos que no puedan financiarse dentro de los límites máximos disponibles para una o más rúbricas con arreglo a lo dispuesto en el marco financiero plurianual, resultan necesarios los instrumentos especiales siguientes, con el fin de permitir el buen desarrollo del procedimiento presupuestario: el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, la Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia, el Margen Global para Compromisos (Reserva de la Unión), el Instrumento de Flexibilidad y el Margen para Imprevistos. La Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia no está destinada a hacer frente a las consecuencias de las crisis relacionadas con el mercado que afecten a la producción o a la distribución de productos agrícolas. Por lo tanto, son necesarias disposiciones específicas para prever la posibilidad de consignar en el presupuesto créditos de compromiso y los correspondientes créditos de pago por una cuantía superior a los límites máximos establecidos en el marco financiero plurianual cuando sea necesario utilizar instrumentos especiales.».
4)En el considerando (8), se añade la siguiente frase:
«Además, con objeto de que todos los Estados miembros reciban un apoyo adecuado tras la crisis de la COVID-19, deben preverse solo ajustes al alza.».
5)En el artículo 2, el apartado 3 se sustituye por el siguiente:
«3. Cuando sea necesario movilizar una garantía para la ayuda financiera a los Estados miembros autorizada de conformidad con el artículo 220, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 (“el Reglamento Financiero”), el importe necesario se movilizará en una cuantía superior a los límites máximos fijados en el marco financiero plurianual.».
6)El artículo 6 se modifica como sigue:
a)En el apartado 1, la segunda frase se sustituye por la siguiente:
«La Comisión ajustará al alza dichas asignaciones totales siempre que exista una divergencia acumulativa superior a + 5 %.».
b)El apartado 3 se sustituye por el siguiente:
«3. El efecto total de los ajustes mencionados en el apartado 2 no superará los 10 000 millones EUR (a precios de 2018).».
7)El artículo 8 se sustituye por el siguiente:
«Artículo 8
Ajustes a raíz de nuevas normas o programas en régimen de gestión compartida
En caso de que se adopten, después del 1 de enero de 2021, nuevas normas o programas en régimen de gestión compartida para los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión, el Fondo de Transición Justa, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca, el Fondo de Asilo y Migración, el Fondo de Seguridad Interior y el instrumento relativo a la gestión de fronteras y la política de visados en el marco del Fondo de Gestión Integrada de las Fronteras, los importes correspondientes a las asignaciones no utilizadas en 2021 se transferirán en las mismas proporciones a los ejercicios 2022 a 2025 y los límites máximos correspondientes del marco financiero plurianual se ajustarán en consecuencia.».
8)En el artículo 9, el apartado 1 se sustituye por el siguiente:
«1. El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, cuyos objetivos y alcance se establecen en el Reglamento (UE) XXXX/XX del Parlamento Europeo y del Consejo], no podrá rebasar un importe anual máximo de 386 millones EUR (a precios de 2018).».
9)En el artículo 10, apartado 1, la primera frase se sustituye por la siguiente:
«El Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, cuyos objetivos y alcance se establecen en el Reglamento (CE) n.º 2012/2002 del Consejo, no podrá rebasar un importe anual máximo de 1 000 millones EUR (a precios de 2018).».
10)El artículo 11 se sustituye por el siguiente:
«Artículo 11
Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia
1. La Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia podrá utilizarse para una respuesta rápida a necesidades específicas urgentes en la Unión o en terceros países generadas por acontecimientos que no podían preverse cuando se estableció el presupuesto, en particular para operaciones de apoyo y de respuesta de emergencia en caso de catástrofes naturales o de origen humano, crisis humanitarias, amenazas a gran escala para la salud pública, veterinarias o fitosanitarias, así como en situaciones de especial presión resultantes de los flujos migratorios en las fronteras exteriores de la Unión, cuando así lo exijan las circunstancias.
2. El importe anual de la Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia se fija en 3 000 millones EUR (a precios de 2018), y podrá recurrirse a ella hasta el ejercicio n+1 de conformidad con el Reglamento Financiero. La Reserva se consignará en el presupuesto general de la Unión con carácter de provisión. La parte del importe anual procedente del ejercicio anterior será utilizada en primer lugar. La parte del importe anual del ejercicio n que no se utilice en el ejercicio n+1 quedará cancelada.
El 1 de octubre de cada año deberá seguir estando disponible, como mínimo, la cuarta parte del importe anual del ejercicio n, con el fin de cubrir las necesidades que puedan surgir hasta el final de ese ejercicio presupuestario.
Solo podrá movilizarse para operaciones internas o externas, respectivamente, la mitad del importe disponible hasta el 30 de septiembre de cada ejercicio.
A partir del 1 de octubre, podrá movilizarse la parte restante del importe disponible, bien para operaciones internas, bien para operaciones externas, con el fin de cubrir las necesidades que puedan surgir hasta el final de ese ejercicio presupuestario.».
11)En el artículo 13, apartado 1, la letra c) se sustituye por la siguiente:
«c) una cantidad equivalente a la parte del importe anual de la Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia que haya quedado cancelada en el ejercicio anterior de conformidad con el artículo 11, apartado 2.».
12)El anexo se sustituye por el anexo de la presente propuesta modificada.