COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 31.3.2020
COM(2020) 124 final
2020/0048(NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DE EJECUCIÓN DEL CONSEJO
por la que se autoriza a Italia a aplicar una medida de excepción a lo dispuesto en el artículo 285 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
De conformidad con el artículo 395, apartado 1, de la Directiva 2006/112/CE, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido 1 («la Directiva del IVA»), el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, puede autorizar a cualquier Estado miembro a que introduzca medidas especiales de excepción a lo dispuesto en dicha Directiva para simplificar el procedimiento de cobro del impuesto o para impedir ciertos tipos de evasión o elusión fiscal.
Mediante carta registrada en la Comisión el 26 de julio de 2019, Italia solicitó autorización para seguir aplicando, hasta el 31 de diciembre de 2022, una exención del IVA en favor de los sujetos pasivos cuyo volumen de negocios anual no excediera un determinado umbral, dispuesto en el artículo 285 de la Directiva del IVA, para aumentar dicho umbral de 65 000 EUR a 100 000 EUR y, paralelamente, imponer un régimen de facturación electrónica a los sujetos pasivos afectados, y para aumentar el umbral para las organizaciones de voluntariado y para los movimientos asociativos de promoción social hasta 130 000 EUR.
Mediante carta de 20 de septiembre de 2019, la Comisión, de conformidad con el artículo 395, apartado 2, de la Directiva del IVA, informó a los demás Estados miembros de la solicitud presentada por Italia. Mediante carta de 23 de septiembre de 2019, la Comisión notificó a Italia que disponía de toda la información que consideraba necesaria para examinar su solicitud.
Posteriormente, tras conversaciones informales con los servicios competentes de la Comisión y evaluaciones políticas nacionales adicionales, Italia decidió modificar su solicitud original mediante carta remitida el 26 de noviembre de 2019 y registrada en la Comisión el 5 de diciembre de 2019.
Por medio de dicha carta, Italia pidió retirar la parte de su solicitud relativa al aumento del umbral de exención de 65 000 EUR a 100 000 EUR, explicando que dicha solicitud se basaba en una disposición nacional que iba a ser derogada. En su lugar, Italia expresó su deseo de mantener el umbral actual de 65 000 EUR, que se ajusta al régimen de tanto alzado aplicable a los contribuyentes en el ámbito de los impuestos directos. Por otra parte, Italia también pidió retirar la parte de la solicitud relativa al umbral de 130 000 EUR para organizaciones de voluntariado y para los movimientos asociativos de promoción social, dado que está vinculado a medidas de imposición directa que aún no están en vigor; Italia se reservó el derecho de volver a presentar dicha solicitud una vez que entren en vigor el conjunto de medidas en cuestión. Además, a raíz del acuerdo alcanzado por los Estados miembros durante el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN), de 8 de noviembre de 2019, relativo a la propuesta de la Comisión sobre las nuevas normas de simplificación en materia de IVA para las pequeñas empresas 2 , adoptada el 18 de febrero de 2020 3 y que entrará en vigor el 1 de enero de 2025, Italia solicitó prorrogar la fecha de expiración de la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2024.
Mediante carta de 10 de diciembre de 2019, la Comisión, de conformidad con el artículo 395, apartado 2, de la Directiva del IVA, informó a los demás Estados miembros de la corrección de errores de la solicitud original que Italia había presentado. Mediante carta de 11 de diciembre de 2019, la Comisión notificó a Italia que disponía de toda la información que consideraba necesaria para examinar su solicitud modificada.
1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA
•Razones y objetivos de la propuesta
El título XII, capítulo 1, de la Directiva del IVA ofrece a los Estados miembros la posibilidad de aplicar a las pequeñas empresas un régimen especial, como, por ejemplo, la concesión de una franquicia del IVA a los sujetos pasivos que no sobrepasen un determinado volumen de negocios anual. Al acogerse a esa franquicia, los sujetos pasivos no están obligados a repercutir el IVA en sus entregas y, por tanto, no pueden deducir el IVA soportado.
La posibilidad de aplicar a las pequeñas empresas normas especiales en materia de IVA, como, por ejemplo, franquicias o bonificaciones degresivas del impuesto, se introdujo por primera vez a través del artículo 14 de la Directiva 67/228/CEE del Consejo 4 . Posteriormente, se permitió que los Estados miembros que no habían hecho uso de la facultad establecida en esa disposición, acogiéndose al artículo 24, apartado 2, letra b), de la Directiva 77/388/CEE 5 (actual artículo 285, párrafo primero, del texto refundido de la Directiva del IVA), pudieran otorgar una franquicia del IVA únicamente a los sujetos pasivos cuyo volumen de negocios anual no excediera de 5 000 EUR o su equivalente en moneda nacional.
Italia nunca hizo uso de la facultad establecida en el artículo 14 de la Directiva 67/228/CEE del Consejo. En 2007 solicitó autorización para aplicar una excepción a lo dispuesto en el artículo 285, párrafo primero, que le permitiese eximir del IVA a los sujetos pasivos cuyo volumen de negocios anual no excediera de 30 000 EUR. La estructura económica de Italia, consistente en gran parte en microempresas con muy pocos empleados, y el deseo de Italia de simplificar las obligaciones en materia de IVA para las pequeñas empresas y de facilitarle a su Administración tributaria el procedimiento de recaudación del IVA propiciaron dicha solicitud. En virtud de la Decisión 2008/737/CE del Consejo 6 , la medida de excepción fue autorizada hasta el 31 de diciembre de 2010. La medida tenía carácter facultativo, lo que permitía a las pequeñas empresas optar por el régimen normal del IVA.
Posteriormente, mediante la Decisión de Ejecución 2010/688/UE del Consejo 7 , se autorizó a Italia a prorrogar la fecha de expiración de la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2013; más tarde, hasta el 31 de diciembre de 2016 mediante la Decisión de Ejecución 2013/678/UE del Consejo 8 , que asimismo aumentó el umbral de exención máximo de 30 000 EUR a 65 000 EUR; y, finalmente, hasta el 31 de diciembre de 2019, mediante la Decisión de Ejecución (UE) 2016/1988 del Consejo 9 .
La presente solicitud (modificada) de prórroga de la fecha de expiración de la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2024 sin aumentar el umbral actual de 65 000 EUR (o cualquier valor superior equivalente a dicho umbral en términos reales) presentada por Italia se basa en los mismos motivos que los aducidos en solicitudes anteriores.
Italia sostiene que las pequeñas y medianas empresas y, en particular, las microempresas desempeñan un papel preponderante en el sector económico empresarial no financiero del país, tanto en términos del IVA como de empleo. Habida cuenta de los costes desproporcionados de cumplimiento del IVA que soportan dichas empresas en comparación con las grandes empresas y del hecho de que se siguen viendo afectadas por la crisis económica, Italia afirma que la medida de excepción constituye un impulso importante para la puesta en marcha y la consolidación de su actividad económica.
A este respecto, se subraya que la medida de excepción tendrá un efecto insignificante en los ingresos tributarios recaudados en la fase de consumo final, mientras que su efecto será significativo para simplificar tanto las obligaciones tributarias de los sujetos pasivos afectados como los procedimientos de recaudación del IVA para la Administración tributaria. Cabe señalar que la medida afecta a 1 332 000 sujetos pasivos, lo que representa un 25 % de los sujetos pasivos podrían acogerse a la medida. Italia estima que el importe total de la reducción de ingresos asciende a 385,7 millones EUR.
A tenor de la información facilitada por Italia, resulta evidente que la solicitud de prorrogar la medida de excepción tiene por objetivo liberar a las pequeñas empresas de muchas de las obligaciones en materia de IVA que impone el régimen normal del IVA, además de reducir la carga que para la Administración tributaria supone la recaudación de impuestos y la auditoría de las pequeñas empresas. Esto permitiría a la Administración tributaria centrar sus actividades de control en sujetos pasivos de mayor envergadura. Por tanto, la medida de excepción se ajusta a los objetivos fijados en el artículo 395, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva del IVA, que permite a los Estados miembros establecer medidas especiales de inaplicación de sus disposiciones a fin de simplificar el procedimiento de cobro del IVA. En este contexto, se reitera que la medida es y seguirá siendo totalmente facultativa para los sujetos pasivos, a los que se les permite optar por el régimen normal del IVA.
Tal como ha demostrado Italia, no es de prever que la medida de excepción afecte de forma significativa al importe global de los ingresos tributarios que recauda en la fase del consumo final ni afecte negativamente a los recursos propios de la Unión procedentes del IVA. Por consiguiente, la medida de excepción parece ajustarse a lo dispuesto en el artículo 395, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva del IVA.
A la luz de lo anteriormente expuesto, y dado que el marco jurídico de la UE y la situación de hecho se mantienen sin cambios, parece justificada la prórroga solicitada de la fecha de expiración de las medidas de excepción. Por tanto, se propone aprobar la solicitud presentada por Italia.
Las medidas de excepción se suelen conceder por un período limitado a fin de permitir evaluar su pertinencia y eficacia. Además, y como ya se ha señalado, se han modificado recientemente las disposiciones sobre el régimen especial para las pequeñas empresas contempladas en los artículos 281 a 294 de la Directiva del IVA. La nueva Directiva sobre unas normas más simples en materia de IVA para las pequeñas empresas 10 exige que los Estados miembros adopten y publiquen las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir las nuevas normas, a más tardar el 31 de diciembre de 2024. Los Estados miembros deberán aplicar dichas disposiciones nacionales a partir del 1 de enero de 2025.
Procede, por lo tanto, autorizar a Italia a aplicar la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2024. No obstante, dado que la Comisión adoptará la Decisión por la que se autoriza la medida de excepción tras la expiración de la Decisión de Ejecución (UE) 2016/1988 del Consejo (es decir, tras el 31 de diciembre de 2019), no es posible prorrogar la fecha de expiración de la medida de excepción autorizada por dicha Decisión por medio de la presente propuesta.
•Coherencia con las disposiciones existentes en la misma política sectorial
La medida de excepción se ajusta a la filosofía de la nueva Directiva, de 18 de febrero de 2020, por la que se modifican los artículos 281 a 294 de la Directiva del IVA relativos a un régimen especial para las pequeñas empresas, que resultó del plan de acción del IVA 11 y que pretende crear un régimen moderno y simplificado para estas empresas. En particular, se trata de reducir los costes de cumplimiento del IVA y el falseamiento de la competencia tanto en el ámbito nacional como en el de la UE, de limitar el impacto negativo del efecto de umbral y de facilitar el cumplimiento de las normas por parte de las empresas y el control por parte de las Administraciones tributarias.
Por otra parte, el umbral de 65 000 EUR es coherente con lo dispuesto en la nueva Directiva en la medida que permite que los Estados miembros fijen en un máximo de 85 000 EUR (o su equivalente en moneda nacional) el umbral de volumen de negocios anual exigido para una exención del IVA.
Se han concedido a otros Estados miembros excepciones similares, que eximen del IVA a los sujetos pasivos cuyo volumen de negocios anual se sitúa por debajo de un determinado umbral, con arreglo al artículo 285 de la Directiva del IVA. Se ha concedido a Malta 12 un umbral de 20 000 EUR; a los Países Bajos 13 , un umbral de 25 000 EUR; a Luxemburgo, un umbral de 35 000 EUR 14 ; a Polonia 15 , Estonia 16 y Letonia 17 , un umbral de 40 000 EUR; a Croacia 18 y Lituania 19 , un umbral de 45 000 EUR; a Hungría, un umbral de 48 000 EUR 20 ; a Eslovenia 21 , un umbral de 50 000 EUR; y a Rumanía 22 , un umbral de 88 500 EUR.
Como ya se ha mencionado, las medidas de excepción a la Directiva del IVA deben limitarse siempre en el tiempo de modo que puedan evaluarse sus efectos. La prórroga de la fecha de expiración de la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2024, conforme a lo solicitado por Italia, se ajusta a los requisitos de la nueva Directiva sobre unas normas más simples en materia de IVA para las pequeñas y medianas empresas. En virtud de la Directiva, a partir del 1 de enero de 2025, los Estados miembros deberán aplicar las disposiciones nacionales que estén obligados a adoptar para cumplir con dicha Directiva.
Por consiguiente, la medida que se propone es coherente con lo dispuesto en la Directiva del IVA.
Coherencia con otras políticas de la Unión
En sus programas anuales de trabajo, la Comisión viene subrayando de forma sistemática la necesidad de introducir normas más simples para pequeñas empresas. A este respecto, el programa de trabajo de la Comisión para 2020 23 contempla «una Estrategia para las pymes específica que facilitará el funcionamiento, el crecimiento y la expansión de las pequeñas y medianas empresas». La medida de excepción se ajusta a estos objetivos en lo que respecta a las normas tributarias. La medida es especialmente coherente con el programa de trabajo de la Comisión para 2017 24 , que se centra concretamente en el IVA y en el que se señala la elevada carga administrativa que para las pequeñas empresas supone cumplir las obligaciones en materia de IVA y los nuevos desafíos que plantean las innovaciones técnicas para la recaudación efectiva del impuesto, y se subraya la necesidad de simplificar el IVA para las empresas más pequeñas.
También es coherente con la estrategia del mercado único de 2015 25 , en la que la Comisión se proponía ayudar a crecer a las pequeñas y medianas empresas, entre otras cosas reduciendo las cargas administrativas que les impiden aprovechar plenamente el mercado único. Además, se atiene a la filosofía de la Comunicación de la Comisión de 2013 titulada «Plan de Acción sobre Emprendimiento 2020: Relanzar el espíritu emprendedor en Europa» 26 , que subrayaba la necesidad de simplificar la legislación tributaria para pequeñas empresas.
Por último, la medida se ajusta a las políticas de la UE para las pequeñas y medianas empresas contempladas en la Comunicación de 2016 para la creación de empresas 27 y en la Comunicación de 2008 «Pensar primero a pequeña escala: "Small Business Act" para Europa» 28 , en la que se instaba a los Estados miembros a tener en cuenta las características especiales de las pymes a la hora de elaborar la legislación y a simplificar el actual marco regulador.
2. BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD
•Base jurídica
El artículo 395 de la Directiva del IVA es la única base jurídica posible.
•Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva)
Teniendo en cuenta la disposición de la Directiva del IVA en la que se basa la propuesta, esta se inscribe en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión Europea. Por tanto, no es aplicable el principio de subsidiariedad.
•Proporcionalidad
La Decisión se refiere a la concesión de una autorización a un Estado miembro a petición del mismo y no constituye obligación alguna.
Dado el limitado alcance de la excepción, la medida especial guarda proporción con el objetivo perseguido, es decir, simplificar la recaudación para los pequeños sujetos pasivos y para la Administración tributaria.
•Elección del instrumento
El instrumento propuesto es una decisión de ejecución del Consejo.
De conformidad con el artículo 395 de la Directiva del IVA, el establecimiento de excepciones a las normas ordinarias del IVA solo es posible si el Consejo así lo autoriza pronunciándose por unanimidad a propuesta de la Comisión. El instrumento más adecuado es una decisión de ejecución del Consejo, dado que su destinatario puede ser un único Estado miembro.
3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
•Consultas con las partes interesadas
No se ha llevado a cabo ninguna consulta con partes interesadas. La presente propuesta se basa en una solicitud presentada por Italia y concierne únicamente a este Estado miembro.
•Obtención y uso de asesoramiento especializado
No se ha necesitado asesoramiento técnico externo.
•Evaluación de impacto
La propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo tiene por objeto prorrogar una medida de simplificación que elimina muchas de las obligaciones en materia de IVA de las empresas cuyo volumen de negocios anual no exceda de 65 000 EUR. Esto podría tener un impacto potencialmente positivo en la reducción de la carga administrativa que soportaron alrededor de 1 332 000 pequeñas empresas (lo que representa un 25 % de los sujetos pasivos que podrían acogerse a la medida) y la Administración tributaria en 2017. La medida de excepción es y seguirá siendo facultativa para los sujetos pasivos. Los sujetos pasivos podrán seguir optando por el régimen normal del IVA, de conformidad con el artículo 290 de la Directiva 2006/112/CE. Italia estima la incidencia presupuestaria en términos de ingresos en concepto de IVA en 385,7 millones EUR, que se considera insignificante.
•Derechos fundamentales
La propuesta no tiene consecuencia alguna en la protección de los derechos fundamentales.
4.REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS
La propuesta no tendrá incidencia negativa alguna en el presupuesto de la UE porque Italia efectuará un cálculo de compensación, de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CEE, EURATOM) n.º 1553/89 del Consejo.
2020/0048 (NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DE EJECUCIÓN DEL CONSEJO
por la que se autoriza a Italia a aplicar una medida de excepción a lo dispuesto en el artículo 285 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
Vista la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido 29 , y en particular su artículo 395, apartado 1, párrafo primero,
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Considerando lo siguiente:
(1)Con arreglo al artículo 285, párrafo primero, de la Directiva 2006/112/CE, los Estados miembros que no hayan hecho uso de la facultad establecida en el artículo 14 de la Directiva 67/228/CEE del Consejo 30 podrán conceder una franquicia del impuesto sobre el valor añadido (en lo sucesivo, «IVA») a los sujetos pasivos cuyo volumen de negocios anual no exceda de 5 000 EUR o el equivalente en moneda nacional.
(2)Mediante la Decisión 2008/737/CE del Consejo 31 , se autorizó a Italia a aplicar una medida de excepción a lo dispuesto en el artículo 285 de la Directiva 2006/112/CE (en lo sucesivo, «medida de excepción») que eximía del pago del IVA a los sujetos pasivos cuyo volumen de negocios anual no excediera de 30 000 EUR. Se autorizó la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2010.
(3)Mediante la Decisión de Ejecución 2010/688/UE del Consejo 32 , se autorizó a Italia a seguir aplicando la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2013.
(4)Mediante la Decisión de Ejecución 2013/678/UE del Consejo 33 , se autorizó a Italia a seguir aplicando la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2016. El umbral de volumen de negocios anual se aumentó a 65 000 EUR.
(5)Mediante la Decisión de Ejecución (UE) 2016/1988 del Consejo 34 , la validez de la autorización para aplicar la medida de excepción se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2019 o hasta la entrada en vigor de una directiva que modificase los artículos 281 a 294 de la Directiva 2006/112/CE relativos a un régimen especial para las pequeñas empresas, si esta se produjera antes. El 18 de febrero de 2020, el Consejo adoptó la Directiva (UE) 2020/285 35 , por la que se modifican los artículos 281 a 294 de la Directiva 2006/112/CE relativos al régimen especial de las pequeñas empresas.
(6)Mediante carta registrada en la Comisión el 26 de julio de 2019, Italia solicitó autorización para seguir aplicando la medida de excepción después del 31 de diciembre de 2019, así como para incrementar el umbral y el ámbito de aplicación de la exención.
(7)Mediante carta de 20 de septiembre de 2019, la Comisión informó a los demás Estados miembros, de conformidad con el artículo 395, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2006/112/CE, de la solicitud presentada por Italia. Mediante carta de 23 de septiembre de 2019, la Comisión notificó a Italia que disponía de toda la información necesaria para examinar su solicitud.
(8)Italia modificó su solicitud mediante carta registrada en la Comisión el 5 de diciembre de 2019, en la que únicamente solicitaba autorización para seguir aplicando la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2024.
(9)Mediante carta de 10 de diciembre de 2019, la Comisión informó a los demás Estados miembros, de conformidad con el artículo 395, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2006/112/CE, de la solicitud modificada presentada por Italia. Mediante carta de 11 de diciembre de 2019, la Comisión notificó a Italia que disponía de toda la información necesaria para examinar su solicitud modificada.
(10)De la información facilitada por Italia parece desprenderse que las razones que motivaron la medida de excepción apenas han variado. La medida de excepción reduce la carga administrativa y los costes de cumplimiento tanto para las pequeñas empresas como para las Administraciones tributarias, por lo que contribuye a simplificar el procedimiento de recaudación del IVA.
(11)La medida de excepción es y seguirá siendo facultativa para los sujetos pasivos. Los sujetos pasivos podrán seguir optando por el régimen normal del IVA, de conformidad con el artículo 290 de la Directiva 2006/112/CE.
(12)Según la información facilitada por Italia, la medida de excepción tendrá apenas un efecto insignificante sobre el importe global de los ingresos en concepto del IVA recaudados en la fase de consumo final.
(13)La medida de excepción no afectará negativamente a los recursos propios de la Unión procedentes del IVA porque Italia efectuará un cálculo de compensación de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n.º 1553/89 del Consejo 36 .
(14)Habida cuenta de la potencial incidencia positiva de la medida de excepción a la hora de reducir la carga administrativa y los costes de cumplimiento para las pequeñas empresas y las Administraciones tributarias, así como la ausencia de repercusiones importantes en el total de ingresos por IVA generados, debe autorizarse a Italia a seguir aplicando la medida de excepción por un período adicional.
(15)La autorización para aplicar la medida de excepción debe limitarse en el tiempo. El límite debe ser suficiente para hacer posible evaluar la eficacia y la adecuación del umbral. Por otra parte, de conformidad con la Directiva (UE) 2020/285, los Estados miembros deberán adoptar y publicar, a más tardar el 31 de diciembre de 2024, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 1 de dicha Directiva y aplicar dichas disposiciones a partir del 1 de enero de 2025. Procede, por lo tanto, autorizar a Italia a aplicar la medida de excepción hasta el 31 de diciembre de 2024.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Como medida de excepción a lo dispuesto en el artículo 285 de la Directiva 2006/112/CE, se autoriza a Italia a eximir del IVA a los sujetos pasivos cuyo volumen de negocios anual no sea superior a 65 000 EUR.
Italia podrá elevar ese límite a fin de mantener el valor de la exención en términos reales.
Artículo 2
La presente Decisión será aplicable hasta el 31 de diciembre de 2024.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión es la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente / La Presidenta