COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 14.10.2020
COM(2020) 950 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Informe de 2020 sobre el estado de la Unión de la Energía, de conformidad con el Reglamento (UE) 2018/1999, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima
1.Introducción
Desde el inicio de la crisis de la COVID-19, la Comisión Europea ha trabajado para ayudar a Europa a atravesar una situación extraordinaria. Por ello, el informe sobre el estado de la Unión de la Energía de 2020 tiene en cuenta el desafío que supone la recuperación. En el contexto del plan de recuperación de la Unión Europea, nuestro objetivo es reconstruir nuestra economía de una forma más sólida abarcando, para ello, la doble transición ecológica y digital como parte del proceso. Las políticas energéticas, climáticas y medioambientales serán vitales para impulsar la recuperación y la resiliencia de la economía de la UE hacia un crecimiento sostenible.
El presente informe se publica en el contexto del renovado empeño de la UE en relación al Pacto Verde Europeo. El Pacto Verde es la nueva estrategia de crecimiento de Europa, cuyo objetivo es transformar la UE en una sociedad justa y próspera, y combina políticas para abordar el cambio climático, proteger y recuperar la biodiversidad, eliminar la contaminación, hacer la transición a una economía circular y garantizar que nadie quede atrás en la transición ecológica.
Durante los diez primeros meses de su mandato, la Comisión actual ha propuesto una Ley Europea del Clima 1 que recogerá en la legislación el objetivo de neutralidad climática de la UE para 2050, ofrecerá previsibilidad y hará que la transición hacia una economía climáticamente neutra sea irreversible. Asimismo, ha convertido el Pacto Verde Europeo en un plan de reforma e inversión para Europa que ofrece un doble dividendo, ya que las reformas e inversiones necesarias para la transición ecológica también pueden impulsar la recuperación. Para comenzar el proceso de orientar el marco normativo y político de Europa hacia el renovado empeño de la UE, la Comisión ha presentado nuevas estrategias a fin de prepararse mejor para los desafíos que están por venir, por ejemplo mediante la integración del sistema energético y el aumento del uso de hidrógeno.
Los Estados miembros han trabajado sin descanso junto con la Comisión para ultimar los planes nacionales integrados de energía y clima. El presente informe está complementado por evaluaciones detalladas de los veintisiete planes nacionales y las directrices sobre su aplicación en un contexto de recuperación, mientras que la evaluación de los planes nacionales a nivel de la UE ya se presentó en septiembre de este año 2 .
El progreso alcanzado pone de manifiesto la determinación de la UE en desempeñar un papel de liderazgo en el escenario internacional en la lucha contra el cambio climático y la degradación ambiental, así como en la aceleración de la transición hacia una energía limpia. Se trata de un proceso continuo. Si bien la UE ya ha logrado un progreso significativo al desvincular el crecimiento económico de las emisiones de gases de efecto invernadero, es necesario emprender más acciones a nivel internacional y de la UE para que Europa alcance la neutralidad climática para el año 2050, aprovechando las oportunidades de la transición hacia una energía limpia.
Así pues, la Comisión ha propuesto intensificar la ambición climática de Europa para 2030 3 reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero en, al menos, un 55 %. Este objetivo ampliado para 2030 es ambicioso pero alcanzable y, por encima de todo, beneficioso para Europa. Pero requerirá cambios en nuestra legislación. Para ello, la Comisión pretende presentar una serie de propuestas a mediados de 2021 para revisar la legislación clave relacionada con el clima y la energía. De forma paralela, los Estados miembros deben aplicar sus planes nacionales en su totalidad y actualizarlos en 2023 a la luz de los objetivos climáticos y energéticos de la UE para 2030, que ahora son más ambiciosos.
El presente informe sobre el estado de la Unión de la Energía de 2020 presenta las distintas iniciativas que la UE y sus Estados miembros han adoptado en los últimos meses para dar lugar a una Europa mejor 4 . Es el primero que se publica en el marco de la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima 5 . Se publica acompañado de varios informes temáticos (véase el recuadro 1) y de una Recomendación de la Comisión sobre la pobreza energética 6 ; asimismo, ofrece un resumen de la evolución de la Unión de la Energía en el contexto más amplio de la acción por el clima y los objetivos de sostenibilidad de la UE.
2.La Unión de la Energía. Unos cimientos sólidos
2.1.Descarbonización
Emisiones de gases de efecto invernadero
La UE se ha fijado el objetivo de convertirse en el primer continente climáticamente neutro para 2050 7 , y la Comisión ha propuesto una Ley Europea del Clima para anclar este objetivo en la legislación y proporcionar los medios para garantizar que la UE se mantenga en el camino para lograrlo.
La UE, de hecho, ha sobrepasado su objetivo, para 2020, de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a los niveles de 1990 en un 20 % en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Las emisiones totales de gases de efecto invernadero de la Europa de los Veintisiete se encuentran en su nivel más bajo desde 1990. Se han reducido significativamente debido, sobre todo, a las emisiones del suministro de energía. Esto se ha reflejado en una fuerte caída en las emisiones de las actividades contempladas por el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE UE), mientras que las emisiones de las actividades no contempladas por el RCDE UE se han mantenido, en general, en una tendencia estacionaria durante varios años.
Al mismo tiempo, las emisiones de la aviación internacional 8 han seguido aumentando durante los últimos cinco años (hasta el inicio de la crisis de la COVID-19). Después de que se produjera un descenso en las emisiones entre 2007 y 2013, las emisiones globales procedentes del transporte también han aumentado interanualmente durante los últimos cinco años.
La intensidad media de los gases de efecto invernadero de los combustibles suministrados en la UE ha mejorado desde 2010, pero se necesitan más medidas para garantizar que el objetivo de reducción del 6 % establecido por la Directiva sobre calidad de los combustibles se cumpla para 2020.
Durante los últimos cinco años, se han reducido significativamente las emisiones procedentes de instalaciones fijas que realizan actividades contempladas por el RCDE UE. Esta tendencia refleja, en particular, los cambios en los combustibles utilizados para producir electricidad, incluido el aumento del uso de fuentes de energía renovables. En 2019, las emisiones globales atribuibles a la industria y la energía contempladas por el RCDE UE siguieron disminuyendo (un 9,1 % en comparación con 2018). El sector de la energía fue el principal impulsor de esta tendencia, con un descenso considerable en las emisiones de gases de efecto invernadero (casi un 15 %). Las emisiones de la industria se redujeron en un 2 %, lo que supone su descenso más pronunciado en la fase 3 del RCDE UE (2013-2020) hasta la fecha. Las emisiones de la aviación dentro del Espacio Económico Europeo aumentaron levemente, en casi un 1 %.
La reserva de estabilidad del mercado, que entró en funcionamiento en enero de 2019, ha reducido de manera significativa el excedente en sus derechos de emisión. En mayo de 2020 se publicó por cuarta vez el indicador de excedentes del mercado del carbono 9 , que mostraba que los excedentes se han reducido a alrededor de 1 390 millones de derechos de emisión. Sobre la base de los excedentes y la legislación revisada del RCDE UE para su fase 4 (2021-2030), el número de derechos de emisión subastados se redujo en unos 375 millones en 2020. Los volúmenes de subasta para 2021 se reducirán en virtud de la misma base jurídica. En 2021 se revisará por primera vez la reserva de estabilidad del mercado, dentro del contexto más amplio de la revisión del RCDE UE, para lograr el objetivo propuesto de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de, al menos, el 55 %.
Con la excepción de una caída temporal del precio debido a la crisis de la COVID-19 a principios de 2020, la señal del precio del carbono se mantuvo estable, en torno a los 24 EUR 10 de media, entre enero de 2019 y junio de 2020. Los ingresos totales generados por el RCDE UE a partir de las subastas superaron los 57 000 millones EUR entre 2012 y el 30 de junio de 2020.
La Comisión pronto publicará un paquete de informes climáticos como medida de seguimiento vinculada al presente informe 11 . El paquete contendrá información detallada sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, el mercado del carbono de la UE y la calidad de los combustibles.
Energías renovables
En términos generales, la UE está en camino de alcanzar los objetivos de energías renovables de 2020, pero aún se necesitan mayores avances en algunos Estados miembros 12 . En 2018, la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía en la UE aumentó hasta el 18 % 13 . Ese mismo año, doce Estados miembros superaron sus objetivos nacionales vinculantes para 2020, pero cinco Estados miembros se mantuvieron por debajo de las trayectorias indicativas de 2017-2018 para alcanzar los objetivos.
Figura 1. Cuotas reales de energías renovables en 2017 y 2018 en comparación con las trayectorias indicativas establecidas en la Directiva sobre fuentes de energía renovables y en los planes de acción nacionales sobre energías renovables
14
.
El informe de situación sobre las energías renovables 15 prevé que la UE alcanzará en 2020 entre el 22,8 % y el 23,1 % en el consumo final bruto de energía. Las inversiones en energías renovables están cada vez más determinadas por decisiones del mercado. Los Estados miembros conceden cada vez más ayudas a las energías renovables mediante licitaciones y garantizan que las instalaciones de energías renovables estén integradas en el mercado de la electricidad, tal y como exigen las ayudas estatales 16 y las normas del mercado interior de la energía. A pesar de que la mayoría de los Estados miembros lograrán sus objetivos, tres de ellos se encuentran en grave riesgo y dos en riesgo moderado de no cumplir sus objetivos. Este análisis tiene en cuenta que la COVID-19 probablemente tenga el efecto de una mayor proporción de energías renovables en el consumo debido al descenso de este.
Se anima a los Estados miembros a explorar todas las opciones posibles para usar mecanismos de cooperación, incluidas las transferencias estadísticas, para garantizar el logro de sus objetivos nacionales vinculantes para 2020. La Comisión está dispuesta a apoyar el proceso y el diálogo entre los Estados miembros para celebrar acuerdos estadísticos, también a través de la plataforma de desarrollo de energías renovables de la Unión 17 , que está actualmente en preparación.
Cuando pase 2020, todos los esfuerzos deben centrarse en lograr las contribuciones nacionales orientadas a la meta de 2030. Esto incluye hacer uso de la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible 2021 y de su iniciativa emblemática europea «Activación» 18 para centrar los esfuerzos, en primer lugar, en tecnologías limpias preparadas para el futuro y acelerar el desarrollo y el uso de las energías renovables como parte de nuestros esfuerzos para recuperarnos del impacto de la crisis de la COVID-19 19 . El uso de energías renovables conlleva numerosos beneficios: reducir las emisiones, impulsar la independencia energética, crear puestos de trabajo y crecimiento, y reducir la contaminación, además de mantener la posición de liderazgo de la UE en este sector a nivel internacional. Para ayudar a lograr las contribuciones nacionales, el mecanismo de financiación de energías renovables de la Unión 20 , recientemente adoptado, permite a los Estados miembros invertir en proyectos renovables a cambio de una asignación estadística al Estado miembro participante. El despliegue acelerado de energías renovables estará respaldado por la revisión de las directrices sobre ayudas estatales correspondientes, en concreto las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía, para reflejar los objetivos del Pacto Verde.
2.2.Eficiencia energética
Los Estados miembros deben redoblar sus esfuerzos para aumentar su eficiencia energética. La Unión de la Energía ha reconocido el papel fundamental de la eficiencia energética en la consecución de todos los objetivos climáticos y energéticos y ha consagrado el principio de «la eficiencia energética primero» en la legislación 21 . En 2018, el consumo de energía final en la UE cayó un 5,9 % en comparación con el año 2005, hasta 1 124 millones de toneladas equivalentes de petróleo (Mtep). Esto representa un 3,5 % más que el objetivo de consumo de energía final para 2020, de 1 086 Mtep 22 , y un aumento del 0,2 % en comparación con 2017. El consumo de energía primaria en la UE se redujo un 9,8 %, hasta los 1 552 Mtep, en comparación con los 1 721 Mtep de 2005. Esta cifra supera en un 4,6 % el objetivo de 1 483 Mtep para 2020. Tras tres años de aumento, en 2018 se registró una disminución interanual del 0,6 % 23 . El crecimiento de la actividad económica siguió impulsando el consumo de energía en 2018, hasta el punto en que las nuevas políticas y medidas aplicadas por los Estados miembros no fueron suficientes para reducir el consumo de energía y volver a encauzarlo hacia el objetivo de 2020. Los puestos de trabajo directos relacionados con la eficiencia energética aumentaron de forma constante entre 2000 y 2017, de 244 000 hasta 964 000 respectivamente, y su crecimiento ha superado al del resto de la economía, con un crecimiento medio anual del 17,4 %, en un momento en el que el resto de la economía tuvo un crecimiento medio anual del 0,5 % 24 .
Datos parciales de 2020 indican que la crisis de la COVID-19 ha tenido un impacto significativo en la demanda de energía. Sin embargo, aunque este hecho pudiera ayudar a cumplir los objetivos de eficiencia energética de 2020, no conduciría a una reducción estructural del consumo de energía. De hecho, se esperan efectos de rebote tan pronto como la economía se recupere.
Por lo tanto, realizar esfuerzos adicionales y duraderos para lograr los objetivos de eficiencia energética de 2030 es de suma importancia, también en el contexto de la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible de 2021 y su iniciativa emblemática europea «Renovación» 25 . El objetivo de la iniciativa emblemática es mejorar la eficiencia energética y de los recursos en edificios públicos y privados, e impulsar el desarrollo digital por medio de entornos de vida y sistemas de medición inteligentes, ayudando así en la recuperación de la crisis de la COVID-19. La Comisión está elaborando recomendaciones adicionales y está afianzando el principio de «la eficiencia energética primero» en todas las propuestas políticas pertinentes, como la estrategia de la UE sobre la integración de sistemas energéticos, la iniciativa «Oleada de renovación» y la próxima revisión de las redes transeuropeas de energía. Los Estados miembros también deben tener en cuenta las medidas de eficiencia energética en sus decisiones en materia de planificación, políticas e inversión en todos los sectores de la economía.
Figura 2. Eficiencia energética: evolución en los objetivos de 2020 26 (en Mtep)
2.3.Seguridad energética
A pesar del considerable estrés que la crisis de la COVID-19 ha ejercido sobre la demanda de energía en términos de amplias desviaciones de los patrones de consumo habituales para este período, la preparación de los Estados miembros ha demostrado ser sólida y garantiza la continuidad de las operaciones esenciales. El marco legislativo de la Unión de la Energía en materia de seguridad energética, en concreto el Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad y el Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas, ha sido fundamental para gestionar los impactos de la crisis en el sector de la energía.
En medio de la pandemia de COVID-19, la Comisión publicó en junio de 2020 las conclusiones extraídas y las mejores prácticas para el sector de la energía. Los grupos de expertos creados por la legislación de la UE 27 desempeñaron un papel clave a la hora de facilitar la coordinación transfronteriza, junto con la cooperación y el intercambio de información exhaustivos entre los Estados miembros, los gestores de redes y los agentes pertinentes del sector energético. Como medida de seguimiento, la Comisión está evaluando las posibles vulnerabilidades y opciones para mejorar la adaptabilidad de las cadenas de suministro críticas para las tecnologías energéticas.
La Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad 28 incluye una propuesta para reforzar la adaptabilidad y la ciberseguridad de la infraestructura energética crítica, cuya importancia se ha puesto de manifiesto durante la pandemia. La Comisión ha empezado también a trabajar en un código de red para garantizar la ciberseguridad de los flujos transfronterizos de electricidad 29 .
En el sector de la electricidad, la aplicación del Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos en dicho sector 30 garantiza que los Estados miembros dispongan de herramientas para cooperar entre ellos a fin de prevenir, prepararse y mitigar las crisis de electricidad. Además, dos nuevas metodologías 31 han permitido a la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad (REGRT de Electricidad) identificar, por primera vez, los escenarios más importantes de crisis eléctrica regional y realizar la primera evaluación de adecuación estacional para el verano pasado, basándose en un nuevo enfoque metodológico (perspectivas de verano de 2020), lo cual servirá de base para preparar escenarios a escala nacional y los planes de preparación ante las crisis de los Estados miembros. La Comisión también ha adoptado una recomendación relativa a la compensación justa 32 para los Estados miembros cuando se ofrecen ayuda mutua para evitar y gestionar crisis.
La infraestructura es clave para que un mercado pueda funcionar de manera adecuada y eficiente. Por lo tanto, la UE ha fijado objetivos de capacidad de interconexión eléctrica. Ocho de los Estados miembros 33 aún no han logrado el objetivo de interconexión del 10 % para 2020 34 . Los proyectos de interés común también pueden impulsar las iniciativas de descarbonización de los Estados miembros y sentar las bases de los mercados pioneros de hidrógeno en Europa. Estos proyectos pueden implicar el apoyo del Mecanismo «Conectar Europa» y acciones en el marco de la iniciativa emblemática «Activación» del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, con vistas a integrar tecnologías limpias y energías renovables a través de redes modernizadas y de una mejor interconectividad.
También se están realizando esfuerzos para garantizar el uso pleno de los interconectores y plataformas digitales operativas existentes. La aplicación de las disposiciones relativas al diseño del mercado interior de la electricidad y, en concreto, el despliegue del acoplamiento de mercados, ha supuesto un gran aumento de la eficiencia del comercio de electricidad en Europa 35 36 .
Por lo que respecta a la seguridad del suministro de gas, los Estados miembros han elaborado planes de acción preventiva y de emergencia 37 38 . Dichos planes contienen medidas para paliar el impacto de una interrupción en el suministro de gas y de los riesgos identificados a nivel nacional y regional.
La Comisión sigue ayudando a los Estados miembros en la aplicación del principio de solidaridad 39 , algo que hace también para garantizar un suministro de gas ininterrumpido a los consumidores más vulnerables, incluso en situaciones de crisis de gas graves.
La Comisión ha evaluado distintas experiencias con la legislación actual acerca de la seguridad de las operaciones de extracción de petróleo y gas en alta mar y presentará su informe al Parlamento Europeo y al Consejo este otoño.
En materia de seguridad nuclear, la UE dispone de un marco integral que contempla la totalidad del ciclo de vida nuclear, incluida la gestión segura y responsable del combustible gastado y los residuos radiactivos 40 . La Comisión ha seguido supervisando atentamente la aplicación de este marco en los Estados miembros. La UE también ha seguido promoviendo altos niveles de energía nuclear fuera de la UE, especialmente en los países vecinos que operan plantas de energía nuclear o planean construirlas. Esto incluye apoyo en la realización de pruebas de resistencia y seguimiento para promover la ejecución adecuada y transparente de las recomendaciones. El Consejo Europeo ha destacado, en especial, la importancia de garantizar la seguridad nuclear y medioambiental de la central nuclear bielorrusa de Ostrovets.
2.4.Mercados interiores de la energía
Un mercado interior de la energía completamente integrado y que funcione adecuadamente es el medio más eficaz para garantizar precios de la energía asequibles, señales de precios necesarias para las inversiones en energía verde, garantizar el suministro energético y hacer posible el camino más económico hacia la neutralidad climática. En este sentido, iniciativas importantes han reforzado los mercados interiores del gas y la electricidad. A pesar de los positivos avances, es necesario seguir trabajando para garantizar que los mercados de la electricidad y el gas estén aún más integrados.
En cuanto a la electricidad, el paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos» y, en concreto, las normas del nuevo diseño de mercado interior de la electricidad adoptadas en 2019 41 , han allanado el camino para afrontar mejor las nuevas realidades de los mercados de la energía, dominados por la producción de energías renovables. Estas normas han creado mejores condiciones para promover la participación de los consumidores en los mercados de la energía y condiciones de competencia equitativas para los nuevos participantes en el mercado. Se espera que los actos de ejecución previstos sobre interoperabilidad de datos ayuden a poner en práctica estas mejoras y ayuden también a los clientes, junto con los nuevos proveedores de servicios, a participar en el mercado de una forma más activa. El objetivo del Reglamento relativo a la electricidad 42 es garantizar una mayor integración de los mercados de la electricidad reforzando, en concreto, las normas sobre la utilización máxima de los interconectores de electricidad. Estas normas contribuirán a la mejora del comercio transfronterizo, al permitir que los recursos energéticos se usen de una manera más eficiente en el conjunto de la UE. También se están realizando avances en la aplicación de un conjunto integral de reglamentos técnicos de la UE (códigos de red), con resultados positivos 43 .
Desde 2016, los precios totales del mercado minorista de la electricidad han estado convergiendo entre los Estados miembros, pero aún existen diferencias considerables. En 2019, los precios de la electricidad para los hogares, en su condición de consumidores, oscilaban entre los 98 EUR/MWh en Bulgaria hasta los 295 EUR/MWh en Dinamarca. El precio medio de la UE fue de 216 EUR/MWh. En general, los precios del mercado minorista siguen estando dominados por elementos que no derivan de la competencia, sino que los establecen los reguladores (por ejemplo, tarifas de red reguladas e impuestos/gravámenes).
Figura 3. Precios de la electricidad para los hogares en la UE en 2019 (banda DC) 44
A nivel del comercio al por mayor, los operadores tradicionales siguen manteniendo una posición dominante en la mayoría de los Estados miembros, más de veinte años después del inicio de la liberalización del mercado. En algunos países, mantienen incluso cuotas de mercado superiores al 80 %, lo que está cerca de ser un monopolio. La tendencia a regular los precios en estos países a menudo ha demostrado ser una barrera adicional para que los nuevos participantes del mercado entren en competencia con los operadores establecidos 45 .
Durante la última década, los precios minoristas de la electricidad se han elevado por encima de la inflación. Sin embargo, los precios de la electricidad para el sector industrial han subido por debajo de los índices de precios industriales e, incluso, se han reducido para los mayores consumidores. En los últimos años, las tarifas de acceso a la red, los impuestos y los gravámenes se han mantenido estables o han aumentado solo ligeramente. Además, se observa una menor presión de los gravámenes de las energías renovables sobre los precios, al mismo tiempo que se amplía el uso de instrumentos de mercado que promueven las energías renovables y se retiran gradualmente los antiguos sistemas de apoyo. Como resultado de todo ello, los precios para el consumidor final se vieron impulsados principalmente por cambios en los costes de generación y suministro. A pesar de ello, estos cambios no bastaron para proporcionar suficientes señales de mercado. Esto se debe, entre otras cosas, al hecho de que el componente regulado en el precio de uso final todavía constituía una parte relativamente grande del precio de uso final. Por lo tanto, el hecho de que los principales minoristas de electricidad de la UE perdieran cuotas de mercado y, como consecuencia, la concentración del mercado minorista de la electricidad se redujera, no siempre se ha traducido del todo en señales de precios suficientemente eficaces.
El impacto conjunto de todos los impuestos y gravámenes tiene un efecto importante en el precio final de la energía, en particular de la electricidad. Tal y como destacaba la estrategia de la UE relativa a la integración del sistema energético 46 , esto puede crear distorsiones que favorezcan el uso de determinados vectores. Los Estados miembros podrían tener en cuenta el impacto de los impuestos y gravámenes sobre los precios finales de la energía para garantizar que las reformas y los cambios en las señales de precios conduzcan a una transición energética limpia y justa, en consonancia con los objetivos del Pacto Verde. Abordar los efectos distributivos de los precios finales de la energía y las preocupaciones relacionadas con la pobreza energética será fundamental para garantizar que la transición ecológica sea también socialmente justa.
La Directiva sobre fiscalidad de la energía 47 ya no logra alcanzar su objetivo primordial relacionado con el correcto funcionamiento del mercado interior. Los tipos impositivos mínimos han perdido su efecto y se aplican tipos nacionales divergentes combinados con una amplia gama de desgravaciones fiscales. Estas exenciones y reducciones son, de facto, formas de subvenciones a los combustibles fósiles y no están en consonancia con los objetivos del Pacto Verde Europeo. La revisión de la Directiva tiene como objetivo superar estas limitaciones.
El mercado interior ha avanzado mucho en su integración en el ámbito del gas. En 2020 continuó el aumento en el volumen de transacciones en los centros de distribución de gas natural y, en el primer trimestre de 2020, los volúmenes de transacciones en los centros europeos de distribución de gas registraron un aumento interanual del 32 % (hasta 5 010 TWh). La conectividad y el acceso a las distintas fuentes de gas también siguen mejorando. Tan solo tres mercados de la UE tenían acceso a menos de tres fuentes de suministro. En los últimos años ha mejorado la convergencia de precios, que fue más elevada en el noroeste de Europa. Sin embargo, a nivel europeo, disminuyó en 2019, mostrando mayores diferencias de precios entre mercados durante más días a lo largo del año.
En general, los precios del mercado minorista del gas aumentaron en 2019 en comparación con los de 2018. Sin embargo, dado que siguen la evolución de los precios mayoristas con un ligero desfase temporal, es probable que vuelvan a caer en un futuro próximo. Los precios del gas para los hogares, en su condición de consumidores, oscilaron entre los 33 EUR/MWh en Hungría hasta los 116 EUR/MWh en Suecia. El precio medio de la UE fue de 68 EUR/MWh. Los consumidores en Luxemburgo fueron los que menos gastaron en impuestos y gravámenes. En Dinamarca, el porcentaje de los costes de generación y suministro fue el más bajo, mientras que el porcentaje de los impuestos fue el más elevado. Por lo que respecta a los mercados de la electricidad, los impuestos/gravámenes y las tarifas de red se mantuvieron estables o aumentaron ligeramente, provocando que los precios se vieran impulsados por cambios en los costes de generación y suministro.
Figura 4. Precios del gas para los hogares, en su condición de consumidores, en 2019 (banda D2) 48
La factura de importación de energía de la UE destaca su dependencia de las importaciones de combustibles fósiles y su exposición a los volátiles mercados internacionales. Entre 2016 y 2018 la factura de importación aumentó, alcanzando más de 330 000 millones EUR al año. Esto invierte la tendencia a la baja desde el pico más alto, alcanzado en 2013 (400 000 millones EUR). El impacto de la pandemia de COVID-19 sobre los precios de la energía reducirá la factura de importación de energía en 2020. Se prevé que los precios aumenten a medida que la economía se recupere, pero puede que haya que esperar hasta 2021 para recuperarse a los niveles de 2019.
Pobreza energética
Con casi 34 millones de europeos que no pudieron permitirse calentar sus hogares adecuadamente en 2018 49 , la pobreza energética sigue siendo un gran desafío en la UE. Si bien, de media, este indicador evolucionó favorablemente entre 2010 y 2018, hubo diferencias significativas en el ritmo de cambio en la UE. En Bulgaria, Letonia, Polonia, Portugal y Rumanía la pobreza energética se ha reducido de manera significativa. Por otra parte, Grecia ha registrado un importante aumento. Mientras que el gasto energético de los hogares europeos se ha reducido en los últimos años, aún sigue habiendo diferencias considerables entre los Estados miembros en términos de gasto absoluto y cuota de la energía en el gasto total de los hogares. En 2018, los hogares europeos con menos recursos seguían gastando el 8,3 % de su gasto total de energía (hasta un 15-22 % en algunos países de Europa central y oriental).
Una calefacción, climatización e iluminación adecuadas, así como la energía para hacer funcionar los aparatos eléctricos, son esenciales para garantizar un nivel de vida y una salud dignos 50 . La UE seguirá haciendo esfuerzos políticos en este campo, ya que el impacto económico de la pandemia de COVID-19 puede contribuir a empeorar la situación, especialmente para los más pobres. Numerosos Estados miembros han presentado una visión general de la pobreza energética en sus planes nacionales integrados de energía y clima, y muchos han proporcionado indicadores para analizar su impacto. Sin embargo, la mayoría de ellos aún no ha adoptado un enfoque sistemático para abordar la pobreza energética. Para apoyar sus esfuerzos, la Comisión ha publicado una recomendación en materia de pobreza energética 51 junto con la presente Comunicación. Asimismo, sigue apoyando al Observatorio Europeo de la Pobreza Energética, que reúne datos, desarrolla indicadores y difunde las mejores prácticas para afrontar la pobreza energética.
2.5.Investigación, innovación y competitividad
Investigación e innovación
En materia de investigación e innovación (I+i), las tendencias del gasto público y privado en la UE no son alentadoras. Los Estados miembros gastan ligeramente menos en I+i de energías limpias que en años anteriores, mientras que la inversión pública global de la UE de I+i en tecnologías energéticas limpias como porcentaje del PIB es la más baja entre las principales economías (véase la figura 5). Esto refleja una tendencia global. La Agencia Internacional de la Energía (AIE) observa que el gasto del sector público en tecnologías energéticas de bajo nivel de emisiones de carbono fue menor en 2019 que en 2012.
Figura 5. Financiación estimada pública
52
y privada
53
de I+i en las prioridades de la Unión de la Energía. GPID = Gastos del Sector Privado en Investigación y Desarrollo.
Fuente: JRC (Centro Común de Investigación)
54
, sobre la base de los datos de la Agencia Internacional de la Energía, la iniciativa Misión Innovación y Eurostat/OCDE.
En consonancia con estos resultados, la actividad general de patentado de tecnologías energéticas limpias también se ha estado reduciendo desde 2012, mientras que las patentes de tecnologías de alto valor, como baterías y aplicaciones inteligentes, han aumentado.
En los últimos años ha disminuido la estimación de inversión privada en las prioridades de I+i de la Unión de la Energía (que abarcan varios sectores empresariales). Además, la inversión en I+i en las actividades recogidas en el Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética (Plan EETE), acordado entre los Estados miembros, la industria, la comunidad de investigación y la Comisión, representa solo el 15 % de las necesidades estimadas hasta 2030 55 . Por otro lado, pocos Estados miembros tienen objetivos nacionales que presentarían vías adecuadas hacia los objetivos de 2030 y 2050 56 . Los Estados miembros tienen a su disposición una variedad de instrumentos de apoyo, como el programa «Horizonte Europa», el Fondo de Innovación y el Fondo InvestEU. La convocatoria del Pacto Verde en el marco de Horizonte 2020, con un presupuesto de 1 000 millones EUR, está abordando desafíos clave de integración de sistemas energéticos. Entre estos se encuentra la producción de energía marina y terrestre, el apoyo a los electrolizadores a gran escala y el uso de energía limpia en puertos y aeropuertos, una industria neutra en emisiones de carbono y edificios y renovaciones que hagan un uso eficiente de la energía y los recursos.
Competitividad
El primer informe sobre la competitividad europea 57 muestra que la industria de la UE ha logrado aprovechar la oportunidad generada por el aumento de la demanda de tecnologías energéticas limpias. La competitividad del sector está superando a las tecnologías de fuentes de energía convencionales en lo que se refiere a valor añadido, productividad laboral, crecimiento del empleo y tasas de penetración. Además, en términos del PIB, el sector de la energía limpia está cobrando peso dentro del conjunto de la economía de la UE, mientras que la importancia de las fuentes de energía convencionales se reduce.
La industria de la UE se beneficia de la ventaja del pionero en tecnologías de energía eólica, de hidrógeno renovable y oceánica. Sin embargo, el aumento previsto en la capacidad de estos segmentos apunta a que su estructura cambiará de manera inevitable.
Es necesario realizar esfuerzos continuados para actualizarse y construir una ventaja competitiva en áreas donde la UE no tiene (o ha perdido) la ventaja del pionero. Las baterías solares y de ion-litio son especialmente importantes dado el aumento previsto de su demanda, su modularidad y su potencial de propagación a otras aplicaciones, como la integración de sistemas de energía solar en edificios, vehículos y otra infraestructura.
Como ejemplo de asociación de industrias, la Alianza Europea de Baterías ha demostrado cómo una mayor coordinación entre los Estados miembros, la comunidad de investigación y la industria puede brindar el impulso necesario para que las partes interesadas de la industria inviertan en la producción de tecnologías limpias en la UE. Ahora es el momento de extender esta idea a otras tecnologías y ámbitos empresariales clave. Sobre la base de este exitoso plan general, la Comisión ha puesto en marcha una Alianza Europea del Hidrógeno Verde y una Alianza Europea sobre Materias Primas.
De igual forma, otras tecnologías clave, como las redes energéticas inteligentes, también son importantes, ya que crean valor para todo aquello que está conectado a la red. Se prevé que la industria de redes inteligentes de la UE experimente un crecimiento significativo durante la próxima década.
Es necesario realizar esfuerzos constantes para garantizar un comercio y unas inversiones no distorsionados en terceros países, también en áreas en las que la UE es fuerte en términos de competitividad, pero se enfrenta cada vez más a distorsiones, como pueden ser prescripciones en materia de contenido nacional y procedimientos internos discriminatorios. Teniendo en cuenta que la gran mayoría de las inversiones en tecnologías ecológicas se producirán fuera de la UE, es necesario garantizar que la industria de la Unión esté en condiciones de competir de forma equitativa y de aprovechar el potencial de crecimiento y empleo del Pacto Verde Europeo.
Subvenciones
Resulta claramente necesario redoblar los esfuerzos para reducir las subvenciones que derivan de un consumo energético con exceso de residuos y promover la transición energética. Para poder realizar un seguimiento de ello, es fundamental contar con mejores datos sobre las subvenciones al sector energético, ya que estos datos siguen estando muy fragmentados, con una presentación de informes en gran parte incompleta en los planes nacionales de energía y clima. El informe sobre subvenciones energéticas en la UE 58 indica que estas subvenciones ascendieron a 159 000 millones EUR en 2018, un 5 % más que en 2015. Más de la mitad de las subvenciones están destinadas a la transición hacia la energía limpia.
Como se detalla más en profundidad en el anexo sobre las subvenciones energéticas, las subvenciones a los combustibles fósiles en la UE ascendieron a 50 000 millones EUR en 2018 (lo que representa un tercio de todas las subvenciones energéticas de la UE), y se han mantenido relativamente estables durante la última década, con un máximo de 53 000 millones EUR en 2012. Estas subvenciones empezaron a de nuevo en 2015, aumentando un 6 % hasta 2018. Sin embargo, algunos Estados miembros, como Austria, Dinamarca, Estonia y Hungría, fueron en contra de esta tendencia general y redujeron significativamente sus subvenciones a los combustibles fósiles.
2.6.La Unión de la Energía dentro del contexto más amplio del Pacto Verde
Transición justa
Los objetivos de la Unión de la Energía están claramente conectados con los objetivos más amplios del Pacto Verde. Este es el caso del emblema «transición justa» y del principio de garantizar que nadie se quede atrás.
Para ello, la Comisión propuso el Mecanismo para una Transición Justa, que incluye el Fondo de Transición Justa, y aborda los costes económicos y sociales de la transición climática en las regiones más vulnerables en relación con el carbón, el lignito, el esquisto bituminoso y la turba y con elevadas emisiones de carbono. El Mecanismo para una Transición Justa incluye un esquema específico de transición justa en el marco del Programa InvestEU, y un mecanismo de préstamo del sector público también apoyará las inversiones del sector público pertinentes para una transición justa. Como condición previa para desbloquear estos fondos, por ejemplo, para apoyar la modernización y la diversificación económicas, el reciclaje y la capacitación profesionales 59 , o las inversiones a pequeña escala en la transición hacia las energías limpias, los Estados miembros deben preparar planes territoriales de transición justa alineados, entre otras cosas, con sus planes nacionales integrados de energía y clima.
Los planes territoriales para una transición justa son importantes también en el contexto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Para ayudar a las partes interesadas, la Comisión ha creado la Plataforma de Transición Justa, que busca ofrecer información sobre las oportunidades de financiación e información actualizada sobre los reglamentos, y facilitar el intercambio de mejores prácticas e iniciativas sectoriales. La Plataforma se basará en el trabajo de la iniciativa existente para las regiones carboníferas en transición 60 y lo ampliará, ofreciendo asistencia personalizada y orientada a las necesidades específicas y el desarrollo de capacidades. La iniciativa para las regiones carboníferas en transición mantendrá su papel de asesoramiento a las regiones que emplean combustibles fósiles como uno de las dos líneas de trabajo de la plataforma.
Calidad del aire
La calidad del aire sigue mejorando, pero aún es motivo de preocupación en varias regiones y ciudades. Los esfuerzos conjuntos de la UE y los Estados miembros han dado lugar a una disminución de las emisiones de contaminantes atmosféricos en la UE en las últimas décadas, con la notable excepción del amoníaco. Esto ha propiciado una reducción del número de zonas de calidad del aire que rebasan los valores límite de la UE correspondientes a partículas en suspensión, y a un descenso del número estimado de muertes prematuras causadas por la contaminación atmosférica, de en torno a un millón por año en 1990 a unas 400 000 por año en las últimas estimaciones 61 .
La contaminación atmosférica también acarrea costes sociales, ya que las personas con menores ingresos suelen verse más afectadas, tanto por una mayor exposición como debido a una mayor vulnerabilidad. En general, las regiones de la UE con un PIB per cápita más bajo experimentan una mayor exposición a concentraciones de partículas finas que otras regiones 62 . Además, la pobreza energética se relaciona con el uso de combustibles sólidos para calentar los hogares y cocinar, lo que conduce a una mala calidad del aire ambiente y en interiores 63 .
Mapa 1. Agencia Europea de Medio Ambiente, 2018. Exposición desigual e impactos desiguales: vulnerabilidad social a la contaminación atmosférica y acústica y a las temperaturas extremas en Europa. Informe 22/2018.
Los cambios estructurales inducidos por las políticas de la Unión de la Energía han contribuido a reducir las emisiones de contaminantes atmosféricos del sector: en concreto, gracias a una mayor eficiencia energética en los edificios, los pasos hacia la eliminación gradual del carbón y el desarrollo de energías renovables no combustibles y medios de transporte más sostenibles 64 . El Pacto Verde Europeo establece también un objetivo cero en materia de contaminación para un entorno libre de sustancias tóxicas, con el objetivo de solucionar de forma más eficaz el problema de la contaminación.
Dimensión internacional
A pesar de los esfuerzos realizados a escala mundial, las últimas evidencias científicas muestran que las emisiones de gases de efecto invernadero siguen aumentando. Aunque la próxima Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se ha pospuesto hasta 2021 65 , 2020 sigue siendo un año crucial para intensificar la ambición climática en todo el mundo.
Gracias a asociaciones estratégicas para aplicar el Acuerdo de París, la UE ayuda a sus socios a traducir su visión de una economía de bajas emisiones y resiliente al cambio climático en políticas y medidas viables, incluso en el ámbito de la energía. En el frente diplomático, la UE ha organizado reuniones ministeriales con China y Canadá relacionadas con la acción por el clima y ha realizado varias maniobras específicas a través de las Delegaciones de la UE en países no pertenecientes a la UE. Asimismo, está trabajando en estrecha colaboración con las presidencias y los socios del G7 y G20 en la promoción de la Agenda Mundial de Acción para el Clima y está intensificando su apoyo a los esfuerzos de los vecinos inmediatos de la UE en los Balcanes Occidentales, en el contexto de la Asociación Oriental, la Vecindad Oriental y África. En los últimos años se han realizado también ciertos progresos a nivel internacional para abordar las emisiones marinas y procedentes de la aviación. Es urgente tomar medidas sobre las emisiones del transporte marítimo y la aviación, teniendo en cuenta sus respectivas contribuciones, cada vez mayores, a las emisiones de gases de efecto invernadero, tanto en la UE como a escala mundial.
La UE promueve también las inversiones en energías limpias en los países socios, al crear oportunidades comerciales para las industrias europeas pioneras con bajas emisiones de carbono. Estas inversiones refuerzan también la función de liderazgo de la UE a escala mundial en tecnologías energéticas limpias, promoviendo las exportaciones e impulsando el crecimiento y el empleo en la UE.
66 De forma multilateral, la UE promovió la cooperación internacional en materia de energías renovables en el marco de la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA), así como en materia de desarrollo y despliegue de tecnologías limpias en el marco del Foro Ministerial sobre Energías Limpias y de la iniciativa Misión Innovación. La UE participa activamente en las negociaciones para modernizar el Tratado sobre la Carta de la Energía y ha presentado propuestas fundamentales, integrales y ambiciosas que tienen como objetivo actualizar las disposiciones del Tratado sobre protección de las inversiones y alinearlo con los objetivos a largo plazo del Acuerdo de París y las políticas de transición energética de la UE.
67 68 El compromiso internacional de la UE ha ayudado a diversificar las fuentes de energía de Europa y a garantizar la seguridad energética. La UE mantiene un diálogo regular en materia de energía con proveedores y socios clave del sector energético de forma bilateral y a través de plataformas multilaterales, que buscan también garantizar un mercado global de gas natural licuado (GNL) flexible y con mayor liquidez. A finales de 2019, la Comisión Europea favoreció con éxito la conclusión de las conversaciones entre Ucrania y la Federación de Rusia, permitiendo la continuación del tránsito de gas natural desde Rusia a través de Ucrania.
A través de la Comunidad de la Energía, la UE ha seguido ayudando a las partes contratantes a adoptar elementos clave del acervo energético y climático de la Unión y permitir una mayor integración del mercado con la UE. Sigue trabajándose en el desarrollo, por las partes contratantes, de planes nacionales de energía y clima y en la determinación de los objetivos energéticos y climáticos para 2030.
Garantizar la seguridad nuclear más allá de las fronteras de la Unión Europea también ha sido un área de atención clave para la Comisión Europea. Expertos técnicos del Grupo Europeo de Reguladores de Seguridad Nuclear y la Comisión realizaron una evaluación por pares de la ejecución de los planes de acción de las pruebas de resistencia nuclear de Armenia y Bielorrusia.
La UE ha demostrado su continuo compromiso con la implementación del anexo III del Plan de Acción Integral Conjunto sobre cooperación nuclear civil con Irán. Asimismo, ha realizado una serie de actividades centradas en la seguridad y la integración de Irán en el marco jurídico nuclear internacional y tiene también como objetivo mejorar la cooperación en materia de energía limpia y clima.
3.Rumbo a una recuperación verde y una economía sostenible
El Pacto Verde, adoptado en diciembre de 2019 69 , sustenta la transición de la UE hacia una sociedad equitativa y próspera que responda a los desafíos del cambio climático y la degradación del medio ambiente, mejorando la calidad de vida de las generaciones presentes y venideras, y procurando que la transición sea justa.
Desde el comienzo de la crisis de la COVID-19, la Comisión ha colocado la transición hacia una economía verde en el centro del Plan de Recuperación de la UE. Acelerar esta transición reforzará la competencia de Europa, su resiliencia y su posición como actor global. En el contexto del Pacto Verde Europeo, se están perfilando medidas específicas en el ámbito de la energía, la industria, la agricultura, la alimentación y la biodiversidad (recuadro 2). Asimismo, se esperan otras iniciativas importantes para orientar la descarbonización en la energía y el transporte antes de que finalice 2020.
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Recuadro 2. Muestra de iniciativas desde el 1 de diciembre de 2019 ·Comunicación sobre el Pacto Verde Europeo [COM(2019) 640] ·Propuesta de una Ley Europea del Clima [COM(2020) 80] ·Plan de Inversiones del Pacto Verde Europeo [COM(2020) 21] ·Propuesta de Reglamento por el que se establece el Fondo de Transición Justa [COM(2020) 22] ·Estrategia Europea de Datos [COM(2020) 66 final] ·Plan de Acción de la UE para la Economía Circular [COM(2020) 98] ·Estrategia «de la granja a la mesa» [COM(2020) 381] ·Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad de aquí a 2030 [COM(2020) 380] ·Propuesta de Reglamento por el que se establece el Programa InvestEU [COM(2020) 403] ·Comunicación «Intensificar la ambición climática de Europa para 2030» [COM(2020) 562] ·Evaluación, a escala de la UE, de los planes nacionales de energía y clima [COM(2020) 564] ·Propuesta modificada de una Ley Europea del Clima [COM(2020) 563] ·Comunicación sobre la integración del sistema energético [COM(2020) 299] ·Una estrategia del hidrógeno para una Europa climáticamente neutra [COM(2020) 301] ·Comunicación sobre una estrategia de la UE para reducir las emisiones de metano [COM(2020) 633] ·Una oleada de renovación para Europa [COM(2020) 662, SWD(2020) 550] ·Estrategia de movilidad sostenible e inteligente (próxima introducción) |
Junto con el presente Informe sobre el estado de la Unión de la Energía y la evaluación a escala de la UE de los planes nacionales de energía y clima 70 , la Comisión va a publicar las evaluaciones por país de los veintisiete planes nacionales integrados de energía y clima definitivos. Estos documentos 71 valoran si los objetivos generales, objetivos específicos y aportaciones nacionales contribuirán a la consecución colectiva de las metas del marco estratégico para una Unión de la Energía, y cómo lo harán. La evaluación también valora hasta qué punto los Estados miembros han tenido en cuenta las recomendaciones emitidas por la Comisión en junio de 2019 72 . Los planes nacionales de energía y clima son la base de un proceso iterativo continuo entre la UE y sus Estados miembros. En este sentido, la evaluación invita a los Estados miembros a tomar medidas adicionales en diversos ámbitos. Los defectos y las lagunas que persistan tendrán que abordarse mediante un esfuerzo colectivo, tanto por parte de los Estados miembros como a escala de la UE. Las medidas de actuación comunitarias fortalecerán y complementarán las acciones nacionales.
3.1.Transformar el sistema energético de la UE
A fin de alcanzar una mayor descarbonización en todos los sectores de la economía, la UE necesita garantizar que su sistema energético se somete a una profunda transformación. Para ello, en julio de 2020 la Comisión adoptó una estrategia de la UE para la integración del sistema energético 73 , que recoge su visión de acelerar la transición hacia un sistema energético más integrado y garantizar la planificación y el funcionamiento de un sistema coordinado. En julio de 2020, la Comisión también adoptó una estrategia del hidrógeno, en la que expresa su voluntad de ampliar considerablemente el papel que desempeña el hidrógeno limpio como vector energético 74 . Esta estrategia incluye un mecanismo para garantizar que el hidrógeno renovable y con bajas emisiones de carbono, y los combustibles sintéticos derivados del hidrógeno sean cada vez más rentables. Junto con la estrategia del hidrógeno, la Comisión también ha creado la Alianza Europea por un Hidrógeno Limpio.
La nueva ambición climática y los profundos cambios necesarios en el funcionamiento del sistema energético de la UE también precisan de una nueva visión sobre la infraestructura energética de la UE. Por tanto, la Comisión está revisando las directrices relativas a las redes transeuropeas de energía 75 . Si bien la actuación seguirá centrada en la infraestructura eléctrica necesaria para integrar las energías renovables, también establecerá un marco para seguir mejorando la implantación de tecnologías e infraestructuras innovadoras, como las redes inteligentes, las redes de hidrógeno o las redes marítimas integradas. Esto también desempeñará un papel importante en la transición hacia una movilidad sostenible e inteligente en la UE.
3.2.Intensificar la ambición climática
Actualización del marco político
En relación con la ambición de la UE de ser climáticamente neutra para 2050, en septiembre de 2020 la Comisión adoptó una Comunicación sobre la intensificación de la ambición climática de Europa para 2030 76 y una propuesta modificada de una Ley Europea del Clima 77 para incrementar la ambición climática de la Unión de cara a 2030, elevando el objetivo de al menos el 40 % de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a los niveles de 1990 hasta al menos un 55 %, incluidas las emisiones y las absorciones. La Comunicación también recoge las acciones necesarias en todos los sectores de la economía e inicia el proceso de revisión de los instrumentos legislativos clave a más tardar en junio de 2021 de cara a lograr este nuevo objetivo. Asimismo, está desarrollando nuevas normas sobre los gases fluorados de efecto invernadero y las sustancias que agotan la capa de ozono, que deben presentarse antes de que finalice 2021.
El Pacto Verde Europeo también anunció la adopción de una nueva estrategia de la UE de adaptación al cambio climático más ambiciosa. Los efectos del cambio climático ya se perciben en el sector energético, por ejemplo en la menor predictibilidad de la producción de energía hidroeléctrica o incluso en el cierre de centrales nucleares debido a la baja disponibilidad de agua de refrigeración durante graves sequías 78 . En este sentido, se avecinan grandes retos 79 .
Asimismo, el Pacto Verde incluye el Pacto Europeo sobre el Clima, cuyo objetivo es lograr la participación de los ciudadanos y las comunidades en la acción por el clima. A partir de las iniciativas existentes, el Pacto Europeo sobre el Clima proporcionará un espacio para diseñar nuevas acciones por el clima, compartir información, emprender iniciativas de base y presentar soluciones a las que otras personas puedan dar continuidad.
La Comisión también ha adoptado una Comunicación sobre una estrategia de la UE para reducir las emisiones de metano, en virtud de la cual se formularán propuestas para ayudar a reducir las emisiones de metano en la UE, así como a fomentar y apoyar acciones similares en todo el mundo. Dicha estrategia abarca los principales sectores emisores de metano: la agricultura, el sector energético y el de los residuos. En lo que respecta a la energía, la estrategia se centra en una mejor medición, en un sistema de presentación de la información sólido y transparente, y en una verificación creíble de las emisiones de metano.
La intensificación de la ambición climática precisa de un aumento sin precedentes de la producción derivada de energías renovables. Tal y como anuncia el Pacto Verde, las tecnologías renovables marinas desempeñarán un papel clave a este respecto. A fin de facilitar este proceso, en el otoño de 2020 la Comisión adoptará su visión estratégica relativa a la energía marina procedente de fuentes naturales y limpias, como la eólica, la solar, la mareomotriz y la mareal.
Los combustibles alternativos sostenibles también contribuirán a la transición hacia un sistema de transporte más sostenible. En este sentido, la Comisión pronto presentará una estrategia de movilidad sostenible e inteligente, y está desarrollando iniciativas para impulsar la oferta y la incorporación de combustibles alternativos, especialmente en el transporte aéreo y el acuático.
Descripción general de las comunicaciones de los Estados miembros sobre las estrategias de descarbonización a largo plazo
Se instó a todas las partes del Acuerdo de París a comunicar, a más tardar en 2020, sus estrategias de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a largo plazo para mediados de siglo. El Reglamento sobre la gobernanza establece un proceso para que los Estados miembros elaboren estas estrategias, y les exigía que las redactasen y las presentasen a la Comisión a más tardar el 1 de enero de 2020, con una perspectiva al menos a treinta años vista.
Por el momento, solo dieciséis Estados miembros 80 han presentado sus estrategias a largo plazo. De ellos, trece hacen referencia explícita o implícita a la neutralidad climática 81 , mientras que los otros tres aspiran a reducir sus emisiones entre un 80 y un 95 % con respecto a los niveles de 1990. Sin embargo, a menudo falta una definición concreta del término utilizado para el objetivo general, y con frecuencia no está claro si los objetivos que establecen los Estados miembros son jurídicamente vinculantes. La presentación de contenido obligatorio también varía en función del Estado miembro. Por ello, la Comisión todavía no puede realizar una evaluación detallada sobre si las estrategias nacionales a largo plazo resultarán suficientes para la consecución colectiva del objetivo de neutralidad climática de la UE, y tampoco puede proporcionar información sobre las posibles deficiencias conjuntas.
3.3.Políticas energéticas y climáticas fundamentales para la recuperación
La crisis de la COVID-19 ha afectado de manera considerable a la economía de la UE. Sin embargo, no ha cambiado de forma estructural las inversiones y las reformas necesarias para lograr nuestra mayor ambición en materia de clima. Movilizar inversiones adicionales considerables y fomentar una transición justa es todo un reto. En el contexto de la recuperación tras la COVID-19, Europa tiene la oportunidad única de realizar inversiones que refuercen la recuperación de su economía y, al mismo tiempo, aceleren las transiciones ecológica y digital. Retomar nuestras economías orientándolas en cualquier otro camino, algo que supondría perpetuar prácticas insostenibles, sencillamente no es una opción.
El Plan de Recuperación de la UE, con el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia como instrumento clave, desempeñará un papel fundamental en dichas inversiones y reformas, puesto que facilitará apoyo económico a través de los programas de financiación de la UE para aquellas reformas e inversiones que lleven a cabo los Estados miembros a fin de mitigar el impacto económico y social de la pandemia, y para lograr que las economías de la Unión sean más sostenibles y resilientes, y estén mejor preparadas para los desafíos que plantea la doble transición ecológica y digital. Asimismo, la política de cohesión será crucial de cara a una recuperación equilibrada, así como a la hora de garantizar que nadie se queda atrás.
Los Estados miembros identificarán las reformas y las inversiones prioritarias, e informarán al respecto. Habida cuenta del objetivo de dedicar un 30 % del gasto de la UE a la integración de la acción por el clima, acordado en la reunión del Consejo Europeo en julio de 2020 82 , la Comisión instó a los Estados miembros a garantizar que, en cada plan de recuperación y resiliencia, se incluyera al menos un 37 % de gasto relacionado con el clima. En la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible de 2021 83 , la Comisión recomienda encarecidamente a los Estados miembros que incluyan en sus planes reformas e inversiones en un número limitado de ámbitos emblemáticos a fin de abordar los retos comunes mediante un enfoque coordinado y obtener beneficios tangibles para la economía y la ciudadanía. En la estrategia se incluyen la iniciativa emblemática «Activación», en la que se centran los esfuerzos, en primer lugar, en el desarrollo de tecnologías limpias con perspectivas de futuro, especialmente las energías renovables y el hidrógeno; la iniciativa emblemática «Renovación», para mejorar la eficiencia energética y la utilización eficiente de recursos de los edificios, y la iniciativa emblemática «Recarga y repostaje» para acelerar el uso del transporte sostenible, accesible e inteligente, las estaciones de recarga y repostaje, y la ampliación del transporte público.
Con este fin, los Estados miembros deben basarse en sus planes nacionales de energía y clima, así como proporcionar indicaciones tempranas en sus planes de recuperación y resiliencia sobre cómo garantizarán la coherencia y la complementariedad, y cómo las inversiones, políticas y medidas específicas establecidas en los planes nacionales de energía y clima podrían acelerarse con la ayuda de los planes de recuperación y resiliencia.
A modo de apoyo, las evaluaciones individuales de los planes nacionales de energía y clima proporcionan una orientación importante a los Estados miembros sobre las inversiones y reformas clave relacionadas con la energía y el clima y que pueden contribuir a una recuperación sostenible y ecológica en toda la UE. La Comisión invita a los Estados miembros a que tengan en cuenta esta orientación, y está entablando un diálogo con los Estados miembros sobre estos ámbitos prioritarios en el marco de debates en torno a la recuperación y la resiliencia.
Los edificios son responsables de aproximadamente un 40 % del consumo de energía y un 36 % de las emisiones de gases de efecto invernadero en la UE. Es probable que la mayoría de los edificios existentes todavía sigan utilizándose en 2050, de modo que no hay tiempo que perder a la hora de reformarlos y lograr que hagan un uso más eficiente de la energía para que resulten climáticamente neutros a más tardar en ese año. Esta es la razón por la que la Comisión ha adoptado una Comunicación sobre una oleada de renovación para Europa 84 , cuyo objetivo es al menos duplicar el índice anual de renovación energética de los edificios residenciales y no residenciales de aquí a 2030 y fomentar renovaciones energéticas profundas. La inversión en edificios eficientes desde el punto de vista energético contribuirá a reducir la pobreza energética y mejorar el bienestar. Asimismo, creará un estímulo muy necesario para el ecosistema de la construcción y las reformas, que ha sufrido un duro golpe con la crisis de la COVID-19.
Facilitar la renovación de los edificios, especialmente para los hogares con bajos ingresos, es fundamental para garantizar una transición justa. La política de cohesión seguirá siendo una fuente importante de financiación en la UE para las inversiones directas en la eficiencia energética de los edificios y su renovación a fin de lograr mejores niveles de eficiencia energética. Sin embargo, no bastará con eso. El Fondo de Transición Justa que se describe anteriormente movilizará fondos en las regiones de la UE donde se precisen esfuerzos adicionales para la transición a una economía climáticamente neutra de aquí a 2050.
Del mismo modo, los nuevos mecanismos de financiación del RCDE (el Fondo de Innovación y el Fondo de Modernización) proporcionarán 24 000 millones EUR adicionales para la demostración de tecnologías innovadoras hipocarbónicas en la UE, así como para la modernización de los sistemas energéticos en los Estados miembros beneficiarios. La Comisión ya ha abierto la primera convocatoria para el Fondo de Innovación, mientras que el Fondo de Modernización entrará en funcionamiento en el año 2021.
Los planes nacionales de recuperación y resiliencia son una oportunidad única para la generación actual de «reconstruir mejor» e invertir en un modelo económico adecuado al siglo XXI. Más allá de la UE, los Gobiernos de todo el mundo también tratarán de realizar inversiones considerables para apoyar la recuperación económica 85 . La inversión necesaria para poner en marcha sus economías debe aliviar la carga de la próxima generación, no hacerla más pesada. La UE está plenamente comprometida con sus socios internacionales para implantar estrategias de recuperación ecológica e inversiones directas en actividades económicas sostenibles desde el punto de vista medioambiental.
4.Conclusión y perspectivas
La Unión de la Energía es, más que nunca, un pilar esencial para lograr los objetivos del Pacto Verde. El marco de planificación integrado que se establece en el Reglamento sobre la gobernanza se ha implantado bien, en líneas generales. El marco para una Unión de la Energía ha demostrado su solidez frente al considerable estrés causado por la crisis de la COVID-19, que ha supuesto una desviación sustancial en el consumo con respecto a los patrones habituales, poniendo a prueba la resiliencia de nuestro sistema energético. En líneas generales, este marco puede facilitar la transición de la UE hacia la neutralidad climática de aquí a 2050.
Sin embargo, no hay margen para la autocomplacencia. Los próximos meses serán cruciales, y la Comisión apoyará plenamente a los Estados miembros en la elaboración de planes nacionales de recuperación y resiliencia sólidos y con perspectivas de futuro para impulsar a Europa hacia una senda sostenible y socialmente justa. Su apoyo se basará en las directrices facilitadas a los Estados miembros en el marco de la evaluación de sus planes nacionales de energía y clima y se servirá de las iniciativas emblemáticas europeas identificadas en el marco de la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible de 2021, en el contexto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
En este contexto, es necesario redoblar sin demora los esfuerzos por reducir las ayudas al consumo de energía ineficiente y redirigirlas hacia medidas que fomenten la transición hacia energías limpias. Tal y como se recoge en el Pacto Verde Europeo, deben eliminarse las subvenciones a los combustibles fósiles. Para fomentar la acción y promocionar el uso eficiente de las asignaciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, la Comisión colaborará con los Estados miembros para reforzar las acciones destinadas a reducir el consumo de combustibles fósiles y eliminar gradualmente las subvenciones que se destinan a estas fuentes de energía. En este marco, se incluyen las acciones anunciadas en la Comunicación «Evaluación, a escala de la UE, de los planes nacionales de energía y clima» 86 .
Asimismo, la Comisión realizará esfuerzos para contrarrestar la disminución de las inversiones en investigación e innovación a escala nacional a fin de fortalecer el potencial de crecimiento sostenible a largo plazo. En dichos esfuerzos se incluirá la combinación de financiación pública y privada en toda la cadena de valor mediante alianzas industriales, como en el caso de las baterías o del hidrógeno. En las próximas conversaciones con los Estados miembros, la industria y las partes interesadas, la Comisión se centrará en las industrias y agentes de innovación de la UE que desarrollen las tecnologías limpias necesarias y puedan promocionarlas por todo el mundo.
La Comisión seguirá trabajando estrechamente con los Estados miembros y propondrá soluciones específicas cuando siga haciendo falta un impulso para aplicar la legislación adoptada. Esto incluye, por ejemplo, la plataforma de desarrollo de energías renovables de la UE y el mecanismo de financiación de energías renovables de la UE. Además de la legislación ya adoptada, las iniciativas que se están planteando en la actualidad sobre los edificios y el metano complementan nuestros esfuerzos por intensificar la ambición climática de Europa para 2030. En los próximos meses de este año, a estas se sumarán otras iniciativas relativas a las energías marinas y la infraestructura energética transeuropea.
A partir del debate público general y el proceso de consulta, la Comisión elaborará las propuestas legislativas clave a más tardar en junio de 2021, lo que allanará el camino hacia una adopción rápida, a fin de lograr la nueva ambición climática y energética para 2030 y contribuir a los objetivos del Pacto Verde Europeo.
El Reglamento sobre la gobernanza concibió el informe sobre el estado de la Unión de la Energía como la base para que el Parlamento Europeo y el Consejo aborden los progresos realizados y para propiciar el diálogo con todas las partes interesadas. Este año, ese diálogo es más crucial que nunca.
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 14.10.2020
COM(2020) 950 final
ANEXO
del
INFORME AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Informe de 2020 sobre el estado de la Unión de la Energía, de conformidad con el Reglamento (UE) 2018/1999, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima
Informe de situación sobre el mercado interior de la energía
1. Introducción
2. Mercados mayoristas de electricidad
2.1. Indicadores clave:
2.1.1. Precios al por mayor: indicios de que los mercados funcionan
2.1.2. Alcance geográfico de los mercados de la electricidad: queda trabajo por delante para superar la fragmentación
2.1.3. Concentración del mercado: el dominio de los operadores sigue siendo un problema en muchos países
2.2. Principales novedades en materia de reglamentación
2.2.1. Un proyecto único: el acoplamiento del mercado de la UE
2.2.2 Armonización global de las normas de comercio y de funcionamiento del sistema a través de códigos de red: una nueva forma de armonización energética colectiva en toda la UE ………....
2.2.3. Paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos»: progresos realizados en la puesta en marcha del nuevo diseño del mercado de la electricidad
2.2.3.1. Desbloquear las fronteras de la electricidad: la «regla del 70 %»
2.2.3.2. Mecanismos de capacidad más coordinados y menos perjudiciales
2.2.3.3. Aplicación adecuada de las normas de separación para el almacenamiento
3. Mercado mayorista de gas
3.1. Indicadores clave: concentración, liquidez y convergencia
3.2. Principales novedades en materia de reglamentación
3.2.1. Fusiones de mercado
3.2.2. Códigos de la red de gas
3.3. Descarbonización del sector del gas
3.3.1. Integrar a los productores de biometano y de pequeña escala
3.3.2. Problemas de calidad del gas
3.3.3. Preparar el mercado y la infraestructura para el hidrógeno
4. Mercados al por menor
4.1. Concentración del mercado
4.1.1. Electricidad
4.1.2. Gas
4.2. Precios al por menor (incluidos los componentes de precio)
4.2.1. Precios de la electricidad
4.2.2. Precios del gas
4.3. Intervenciones estatales en los precios de la electricidad y el gas al por menor
4.3.1. El segmento doméstico
4.3.2. El segmento no doméstico
4.4. Protección y empoderamiento de los consumidores
1.Introducción
Si bien el mercado interior se ha considerado a menudo como un instrumento para mantener controlados los precios a los consumidores y establecer señales de inversión eficientes para los inversores, en los últimos años se ha hecho patente que también tiene una importancia fundamental para cumplir los ambiciosos objetivos climáticos de la UE. La integración de veintisiete sistemas energéticos nacionales en un mercado de toda la UE es crucial para lograr una descarbonización eficiente, ya que permitirá que la energía renovable se comercialice a través de las fronteras, beneficiándose de la diversidad y la complementariedad del potencial de generación que existe en las diferentes regiones de la UE. Los mercados transfronterizos pueden ahorrar importantes emisiones de CO2 de la generación fósil de reserva que sería necesaria en unos sistemas energéticos nacionales fragmentados. Los mercados bien conectados también mejoran la seguridad del suministro.
A pesar de todos los esfuerzos que requieren un gasto público, este no podrá cubrir por sí solo las enormes inversiones necesarias para la transición energética. Solamente los mercados bien organizados y bien regulados podrán movilizar las inversiones privadas necesarias para lograr una economía libre de carbono. Un mercado interior de la energía plenamente integrado y que funcione bien es el medio más eficiente de asegurar: i) las señales de precios necesarias para las inversiones en energía y tecnología ecológica, ii) precios de energía asequibles, y iii) suministro energético seguro en una vía de menor coste hacia la neutralidad climática 1 .
El paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos», en particular las nuevas normas de diseño del mercado de la electricidad adoptadas en 2019 2 , allanó el camino para afrontar mejor las nuevas realidades de los mercados energéticos, cada vez más dominados por la producción de energía renovable, y fomentar la participación de los consumidores en los mercados de la energía. Asimismo, promueve las energías renovables para que estas se conviertan en el nuevo pilar del sistema eléctrico. El paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos» también ha allanado el camino para una mejor utilización de los interconectores entre los Estados miembros (véase el punto 2.2.3.1 para más detalles). Unas normas claras para maximizar el uso de la capacidad de interconexión impulsarán el comercio transfronterizo, al permitir que los recursos energéticos se utilicen de manera más eficiente en toda la UE. La aplicación del amplio conjunto de reglamentos técnicos de la UE (códigos de red) está avanzando con buenos resultados, como lo demuestra el exitoso despliegue del acoplamiento de los mercados de la UE en el sector de la electricidad, o el éxito en la diversificación de los suministros y el aumento de la liquidez en los mercados del gas (véase el punto 2.2.1 para más detalles).
Sin embargo, siguen existiendo deficiencias en el mercado de la energía, tanto a nivel minorista como mayorista, que contribuyen a incrementar innecesariamente los costes para los consumidores y la industria. La subsanación de estas deficiencias es, por lo tanto, un aspecto crucial para el éxito de la recuperación y la base para la transición de la economía hacia la neutralidad climática. La necesidad de descarbonizar el sistema energético también trajo consigo nuevos desafíos, como el diseño de las intervenciones estatales necesarias para apoyar la transición energética de manera que no se obstaculice o fragmente indebidamente el mercado interior. Las cuestiones relativas a los planes de apoyo compatibles con el mercado para la energía renovable o la generación tradicional («mecanismos de capacidad») han tenido una repercusión creciente en el funcionamiento del mercado en los últimos años. El paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos» aborda este problema e incluye normas específicas para optimizar dichas intervenciones estatales.
El año 2020 trajo grandes desafíos debido a la crisis de la COVID-19. Los mercados energéticos tuvieron que hacer frente al impacto de las medidas de distanciamiento social que redujeron repentinamente la demanda de energía y cambiaron de forma radical el comportamiento de cientos de millones de europeos. A pesar del aumento de la volatilidad y la fluctuación de la liquidez, el mercado interior de la energía soportó la conmoción y demostró su resiliencia frente a la crisis, mientras que los sistemas de energía hicieron frente con éxito a los niveles récord de electricidad renovable.
De conformidad con los requisitos del Reglamento sobre la gobernanza 3 , y la legislación sectorial aplicable 4 , en el presente informe se analizan los progresos generales realizados en la creación de un mercado energético completo y operativo y, en particular, en la aplicación de las Directivas sobre el gas y la electricidad.
2.Mercados mayoristas de electricidad
2.1. Indicadores clave:
2.1.1. Precios al por mayor: indicios de que los mercados funcionan
Se ha comprobado que las observaciones recientes sobre la reducción de los precios al por mayor en una revisión intermedia desde 2009 5 son ciertas con respecto a los dos últimos años. Si bien otros factores, como el rápido crecimiento de la generación de energía renovable, contribuyen a esta evolución, la constante disminución de los precios de los mayoristas demuestra que la competencia tiene efectos tangibles para estos 6 .
Tras aumentar entre 2016 y 2018, los precios al por mayor cayeron de forma abrupta en 2019 a medida que la penetración de las renovables alcanzó nuevos récords, los precios del carbón y el gas disminuyeron, y la demanda siguió siendo moderada. La caída de los precios en todo el continente fue desigual, lo que dio lugar a una creciente divergencia de precios entre los distintos mercados regionales. En el primer semestre de 2020, en comparación con el mismo período de 2019, los precios cayeron entre el 30 % en algunos mercados regionales de Europa meridional y hasta el 70 % en algunas regiones septentrionales. Las crecientes diferencias podrían explicarse por la insuficiente capacidad de interconexión, el aumento desigual de la generación de energías renovables en los distintos mercados y un precio del CO2 considerablemente más elevado, lo que afectaba especialmente a los Estados miembros que tienen una mayor presencia de combustibles fósiles en la combinación de generación de electricidad. En 2020, todas estas tendencias se magnificaron debido al impacto negativo de la COVID-19 en la actividad económica, que ha causado una importante caída en la demanda de electricidad, lo cual, junto con el aumento de la penetración de las renovables y la caída de los precios del gas, ha empujado los precios al por mayor a niveles muy bajos 7 .
Figura 1: Precios mayoristas de la electricidad más bajos y precios regionales más altos
Fuente: Platts, European Power Exchange
Nota: El fondo gris representa la diferencia entre el precio máximo y mínimo
2.1.2. Alcance geográfico de los mercados de la electricidad: queda trabajo por delante para superar la fragmentación
La ulterior puesta en práctica del acoplamiento de mercados ha traído consigo progresos tangibles en la mejora de las oportunidades de suministro a través de las fronteras nacionales (para más detalles, véase la sección 2.2.1 a continuación). Existen indicios de que la competencia transfronteriza está aumentando en determinadas regiones, como la región nórdica, y las importaciones y exportaciones de electricidad han aumentado de forma constante en los últimos años.
Figura 2: Suma anual de las importaciones/exportaciones para EU-28
Fuente: « EUROSTAT [NRG_CB_E]»
Sin embargo, el análisis de la estructura de los mercados de la electricidad de la UE muestra que las condiciones de la oferta y la demanda siguen siendo muy diferentes entre la mayoría de los Estados miembros, y que es necesario seguir esforzándose por eliminar los obstáculos transfronterizos 8 . A fin de superar la fragmentación restante de los mercados de la Unión Europea, será fundamental establecer un acoplamiento de los mercados de toda la Unión Europea y aplicar plenamente los códigos y directrices de la red de la Unión Europea, que tienen por objeto reducir los obstáculos técnicos existentes.
2.1.3. Concentración del mercado: el dominio de los operadores sigue siendo un problema en muchos países
El funcionamiento de los mercados energéticos requiere un grado mínimo de competencia. Cuanto menor sea la concentración del mercado, mayor será el grado de competencia potencial. En general, los mercados con mayores niveles de competencia (es decir, menor concentración) muestran un nivel de precios más bajo que los mercados dominados por uno o pocos actores. Un análisis de la forma en que se ha desarrollado la competencia en el mercado mayorista de la electricidad en Europa muestra que más de veinte años después del inicio de la liberalización del mercado, los operadores tradicionales siguen ocupando una posición dominante en la mayoría de los Estados miembros. En algunos países, los operadores tienen incluso una cuota de mercado superior al 80 %, lo que los acerca a un monopolio. Cabe señalar que el tamaño de un país influirá fuertemente en el nivel de concentración del mercado. Es poco probable que los mercados pequeños y desconectados apoyen a un gran número de proveedores. Además, la tendencia a regular los precios en esos países ha resultado ser a menudo un obstáculo adicional para los participantes que desean entrar en competencia con los operadores establecidos 9 .
Figura 3: Cuota de mercado de las mayores empresas de generación de electricidad en 2018
Fuente: Hojas de datos de la DG ENER por países, basadas en las encuestas de Eurostat sobre los indicadores de los mercados de la electricidad .
La figura 3 muestra que, a pesar de la liberalización, la participación del principal generador en la producción nacional sigue siendo elevada en muchos países. Por lo tanto, permitir la competencia a nivel de la generación y el suministro debe seguir siendo una prioridad de la política energética nacional y de la UE, incluso mediante la aplicación de la normativa de competencia. La figura 3 también muestra los beneficios de vincular los mercados a través de las fronteras, ya que una mayor interconexión física y unos sistemas de comercio de electricidad más eficientes, como el acoplamiento de mercados, pueden sustituir, al menos en parte, las alternativas de suministro que faltan a nivel nacional, en beneficio de los consumidores. La electricidad renovable viable en el mercado también ha facilitado la entrada de nuevos actores en el mercado y ha contribuido a la disminución de la concentración del mercado.
2.2. Principales novedades en materia de reglamentación
2.2.1. Un proyecto único: el acoplamiento del mercado de la UE
En el proyecto de la Unión Europea, se ha realizado una importante labor para conectar los mercados nacionales mediante el acoplamiento de los mercados. El proyecto ha seguido avanzando en el último año, con avances significativos, en particular con el acoplamiento del mercado intradiario.
El hecho de que los mercados de la electricidad de la UE funcionaran de manera descoordinada en gran medida y de que la electricidad no fluyera hacia donde más se necesitaba, llevó a algunos Estados miembros a iniciar proyectos de acoplamiento voluntario de mercados hace unos diez años. El acoplamiento de mercados permite agregar las ofertas y las licitaciones de electricidad en varios Estados miembros, a fin de asegurar que la electricidad fluya hacia donde más se necesita dentro de la región en cuestión 10 . La introducción progresiva del acoplamiento de mercados se hizo legalmente vinculante en 2015
La introducción del acoplamiento de mercados en más de veinte países, que beneficia a 380 millones de clientes, sigue siendo el único proyecto de este tipo en todo el mundo. A pesar de sus complejidades técnicas, estuvo a punto de concluirse en 2019. En los gráficos que figuran a continuación se muestra la evolución de la ampliación del proyecto de acoplamiento de mercados paneuropeos intradiarios (esto es, a corto plazo) y diarios (esto es, en un plazo de veinticuatro horas). En los años 2018 y 2019, que fueron especialmente provechosos, se realizaron el lanzamiento y la ampliación del acoplamiento intradiario único a la mayoría de los países de la UE, y la ampliación del proyecto de acoplamiento diario a nuevas áreas.
Figura 4: Ampliaciones geográficas de acoplamiento intradiario
Fuente: DG ENER
Figura 5: Ampliaciones geográficas de acoplamiento diario
Fuente: DG ENER
Con la ampliación del acoplamiento diario e intradiario, los mercados y sistemas eléctricos europeos se han vuelto cada vez más resilientes, eficientes y líquidos, y están más capacitados para integrar las energías renovables a un menor coste.
2.2.2 Armonización global de las normas de comercio y de funcionamiento del sistema a través de códigos de red: una nueva forma de armonización energética colectiva en toda la UE
La puesta en marcha del acoplamiento de mercados es la prueba más visible de que la aplicación de los códigos de la red eléctrica comenzó con éxito. Los ocho códigos de la red eléctrica se adoptaron entre 2015 y 2018 para eliminar los obstáculos técnicos que quedaban para el comercio de electricidad y el funcionamiento coordinado de la red mediante un proceso de armonización gradual 11 . Con este fin, los códigos de red proporcionan un marco global para el desarrollo conjunto de métodos comunes de armonización 12 . Los gestores de redes de transporte y los intercambios de energía están obligados, en virtud de los códigos de red, a elaborar propuestas conjuntas de armonización en un ámbito determinado (por ejemplo, acoplamiento de mercados o funcionamiento coordinado del sistema). A continuación, los reguladores nacionales tienen que examinar y, si es necesario, volver a redactar estos métodos comunes de armonización, y aprobarlos conjuntamente. Si existen opiniones divergentes, pueden decidir por mayoría cualificada 13 .
La experiencia en la aplicación de los códigos de red y el desarrollo de las metodologías necesarias ha demostrado que el nuevo instrumento y la posibilidad de decidir por mayoría cualificada ha supuesto un avance significativo para superar la fragmentación existente en el funcionamiento del mercado y de la red. Desde 2015, los organismos reguladores ya han aprobado conjuntamente más de cien métodos en el nuevo marco de armonización colectiva.
Sin embargo, en algunos ámbitos, la entrega de los métodos requeridos se ha retrasado. Este es el caso en particular en el ámbito del cálculo de la capacidad conjunta, en el que algunas propuestas de métodos conjuntos no se presentaron en el plazo exigido y en el que la coordinación entre los organismos reguladores resultó particularmente compleja. Dado que los beneficios de la eliminación de las barreras resultantes del cálculo no coordinado de la capacidad son particularmente importantes para la evolución del mercado interior de la electricidad 14 , la Comisión, en estrecha cooperación con los organismos reguladores nacionales y la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER), permanecerá atenta a la utilización de todos los instrumentos de ejecución disponibles para asegurar el progreso de la adopción de los métodos coordinados necesarios.
2.2.3. Paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos»: progresos realizados en la puesta en marcha del nuevo diseño del mercado de la electricidad
El nuevo diseño del mercado de la electricidad, adoptado en el marco del paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos», representa un importante paso adelante para el mercado interior de la electricidad. Sin embargo, ahora que se ha aprobado la legislación, su éxito dependerá de que se aplique con rapidez y eficacia. Muchas de las reglas de diseño del mercado están contenidas en el Reglamento sobre la electricidad refundido 15 , que entró en vigor en enero de 2020. En particular, ya están en vigor las disposiciones para hacer que el mercado se adapte a una mayor proporción de renovables, generación distribuida y respuesta a la demanda (mercados a más corto plazo, plena participación en el mercado de las renovables y el almacenamiento, etc.) y para hacer que las renovables se adapten al mercado (eliminación gradual del despacho prioritario para las nuevas grandes instalaciones e introducción de la plena responsabilidad de balance). Además, el Reglamento sobre la electricidad refundido contiene algunos elementos importantes, pero complejos, en relación con el comercio transfronterizo y los mecanismos de capacidad.
2.2.3.1. Desbloquear las fronteras de la electricidad: la «regla del 70 %»
En los últimos años, el mercado único de la electricidad se ha ido integrando cada vez más y se está construyendo cada vez más capacidad de interconexión entre los Estados miembros. La interconexión mejora la competencia en beneficio de los consumidores, contribuye a un suministro más seguro de la electricidad y favorece la descarbonización, porque su flexibilidad permite aprovechar plenamente las complementariedades que existen entre las diferentes combinaciones de generación en toda Europa, por ejemplo, entre la generación térmica y la generación renovable variable, y permite que diferentes áreas compartan los servicios del sistema y la generación de reserva.
Sin embargo, como ha informado periódicamente la ACER en sus informes de seguimiento del mercado 16 , la capacidad físicamente disponible en los interconectores suele ser limitada en determinadas regiones. Los interconectores infrautilizados impiden que todos los beneficios de estos proyectos lleguen hasta los consumidores.
La razón principal de estas limitaciones tiene que ver con la congestión estructural interna. La congestión estructural de la red se produce cuando la red interna de una zona de ofertas (o zona de precios) no es suficiente para hacer fluir la electricidad desde el lugar donde se genera hasta el lugar donde se consume. Esto puede dar lugar a que se utilicen interconectores y redes eléctricas de los vecinos en su lugar para asegurarse de que la electricidad fluye. Cuando esto sucede, se priorizan de forma efectiva los intercambios interiores, por encima de los intercambios transfronterizos, algo que no debería suceder en el mercado único. De hecho, esto contraviene varios artículos del Tratado de la Unión Europea, incluido el artículo 18 del TFUE, que prohíbe la discriminación. También se puede considerar que ese comportamiento de un gestor de red de transporte infringe el artículo 102 del TFUE, que prohíbe el abuso de la posición dominante. Hasta ahora, las posibles violaciones de estas normas han sido investigadas principalmente en casos antitrust por la Dirección General de Competencia, en particular el asunto 39351, Interconectores suecos, a partir de 2010 17 , y el asunto 40461, Interconector DE/DK, a partir de 2019 18 .
La refundición del Reglamento sobre la electricidad, negociada en el marco del paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos», confirma los principios clave en los que se basan las normas para el comercio de electricidad de acuerdo con el Tratado de la UE: la maximización y la no discriminación. Estos principios, que ya existían tanto en el anexo 1 del Reglamento (CE) n.º 714/2009 19 como en la Directriz sobre la asignación de capacidad y la gestión de las congestiones 20 , se mantienen en el artículo 16 y se completan con determinados elementos adicionales. Si bien la refundición del Reglamento sobre la electricidad vuelve a recalcar la importancia de reducir la congestión estructural interna, también introduce un nuevo objetivo mínimo del 70 % para las capacidades de los interconectores que se pondrán a disposición del comercio transfronterizo de electricidad 21 , al tiempo que dota a los Estados miembros de flexibilidad en la forma de alcanzar el objetivo. Los Estados miembros podrán ampliar su red, optar por volver a configurar sus zonas de ofertas para reflejar mejor la congestión estructural o adoptar un plan de acción con inversiones en la red a fin de aliviar esta congestión estructural antes de que finalice 2025.
Aunque sobre la base del Tratado UE y las normas sectoriales de electricidad, los gestores de redes de transporte ya tienen hoy en día la obligación de maximizar plenamente las capacidades de interconexión, el paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos» 22 tiene por objeto garantizar que el 70 % de la capacidad, como mínimo, esté disponible a más tardar a finales de 2025 en cada uno de los interconectores de la UE. Esta nueva legislación equilibra el objetivo de aumentar el comercio mediante la introducción de un objetivo, al tiempo que garantiza que los GRT dispongan de las herramientas necesarias para mantener el funcionamiento seguro del sistema.
2.2.3.2. Mecanismos de capacidad más coordinados y menos perjudiciales
En los últimos años, el mercado europeo de la electricidad se ha transformado rápidamente con el rápido aumento de la generación de energía variable, unido a la disminución de la demanda de electricidad tras la crisis financiera y económica de 2008-2009. Los generadores de energía renovable variable con bajo coste marginal han desplazado o reducido significativamente las horas de funcionamiento de las centrales de energía térmica. Al mismo tiempo, las centrales de energía térmica, como las centrales eléctricas de gas, pueden proporcionar una importante flexibilidad al sistema. Esta evolución ha suscitado la preocupación de algunas partes interesadas y de los gobiernos sobre si el sistema de energía será capaz de satisfacer la demanda a largo plazo. En respuesta, muchos Estados miembros han introducido mecanismos de capacidad en apoyo de la suficiencia de la generación.
Los mecanismos de capacidad apoyan a las centrales de energía para que estén disponibles para generar electricidad cuando sea necesario. A cambio, los mecanismos proporcionan pagos a estas centrales de energía. Estos pagos por capacidad se suman a las ganancias que las centrales de energía obtienen por la venta de electricidad en el mercado de la energía. Los mecanismos de capacidad mal diseñados pueden distorsionar gravemente el mercado interior 23 . La refundición del Reglamento sobre la electricidad establece un nuevo marco para la introducción y el diseño de mecanismos de capacidad destinados a facilitar la labor de la Comisión para hacer cumplir la legislación en materia de ayudas estatales y completar las normas vigentes que rigen los mecanismos de capacidad.
Las nuevas normas exigen que los Estados miembros que sufren problemas de adecuación, que se detectaron sobre la base de la evaluación de la adecuación realizada con arreglo a la metodología de evaluación de la adecuación en toda la Unión Europea, elaboren y ejecuten un plan de ejecución (plan de reforma del mercado), en el que se exponga la forma en que se proponen abordar las causas fundamentales de su problema de adecuación con reformas del mercado. Deben remitir este plan a la Comisión para que esta emita un dictamen sobre si las reformas de mercado propuestas son adecuadas para el propósito 24 . Se introdujo un proceso para supervisar la forma en que se aplican estas reformas 25 . Las nuevas normas garantizan que las opciones de diseño de los mecanismos de capacidad minimicen su impacto en el funcionamiento del mercado. Esto significa que deben:
·estar abiertas a la participación de los generadores del otro lado de la frontera;
·estar limitadas en el tiempo; y
·eliminarse gradualmente cuando se resuelvan los problemas de adecuación subyacentes.
Los mecanismos de capacidad también deben estar abiertos a todas las tecnologías, incluidas las renovables. Sin embargo, hay una condición importante: las centrales de energía que participan en los mecanismos de capacidad no pueden emitir más que el límite de emisión de 550 g CO2/kWh 26 . Esto garantiza que las centrales eléctricas verdaderamente contaminantes, como las instalaciones de generación a partir de carbón, queden efectivamente excluidas de los mecanismos.
Hasta ahora, la Comisión ha emitido dictámenes sobre seis planes de reforma del mercado 27 . Algunas de estas medidas son relativamente concretas. Por ejemplo, las normas aconsejan que se eliminen gradualmente los regímenes regulados de precios al consumidor final (o al menos que se flexibilice la regulación de los precios), que se elimine toda restricción de precios en los mercados mayoristas, que se fije el valor de las reservas del sistema para equilibrar los precios de la energía (la «función de fijación de precios de escasez») y que se aumente la interconexión con los vecinos. Otro grupo de medidas son relativamente abiertas, como la eliminación de todas las distorsiones reglamentarias o la habilitación de la participación del lado de la demanda, la autogeneración y la eficiencia energética.
Actualmente, la ACER, las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) y los GRT están llevando a cabo una labor adicional para implementar la nueva legislación. La ACER ha adoptado metodologías para la realización de una avanzada evaluación de la adecuación de la UE, el cálculo del valor de la carga perdida y la norma de fiabilidad. Además, la ACER y la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad (REGRT de Electricidad) también están elaborando un conjunto de metodologías para permitir la participación transfronteriza en los mecanismos de capacidad. Además, la ACER ha publicado una guía sobre cómo calcular el límite de emisiones de CO2 28 .
La nueva legislación tiene por objeto aportar un enfoque coordinado a los mecanismos de capacidad, asegurándose de que no distorsionen el mercado interior de la electricidad de la Unión Europea más de lo necesario y de que no se utilicen para sustituir las reformas necesarias en los Estados miembros. La nueva legislación también complementará la labor de la Comisión Europea en la ejecución de la legislación en materia de ayudas estatales, que seguirá siendo la principal herramienta de la UE para garantizar que los mecanismos de capacidad individual se ajusten a las normas del mercado interior. Por último, ayudará a conciliar los objetivos de seguridad de suministro con el imperativo de la transición hacia la energía limpia.
2.2.3.3. Aplicación adecuada de las normas de separación para el almacenamiento
El almacenamiento de energía eléctrica mediante diversas tecnologías (como la acumulación de agua por bombeo, el almacenamiento químico en baterías o la presión del aire) es un aspecto importante del sistema eléctrico. Con la creciente participación de las energías renovables variables en la producción total de electricidad, y con los avances en las diferentes tecnologías de almacenamiento, se prevé que el almacenamiento desempeñe un papel cada vez más importante en el mercado interior. Más allá de la acumulación de agua (por bombeo) tradicional, que sigue siendo el principal depósito de almacenamiento de energía eléctrica en la UE 29 , el almacenamiento químico en baterías se ha ampliado considerablemente y se ha convertido en un importante factor de mercado, en particular para los servicios del sistema, como el suministro de capacidad de balance. La UE apoya firmemente el desarrollo de las tecnologías de almacenamiento de energía para que se conviertan en una tecnología clave para el éxito de la transición energética. El amplio marco de gobernanza de la Unión de la Energía y el plan de acción estratégico para las baterías 30 fueron pasos importantes para ayudar a construir una base industrial sobre baterías integrada, sostenible y competitiva a escala mundial. Los progresos realizados se evaluaron y se resumieron en un informe de la Comisión 31 .
A fin de permitir que el almacenamiento de la energía alcance su pleno potencial en lo que respecta a una gama de servicios y una variedad de tecnologías, es importante garantizar mercados abiertos y competitivos para los servicios de almacenamiento de energía. El paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos» establece importantes principios para la no discriminación del almacenamiento, la respuesta a la demanda y la generación distribuida, excluyendo por ejemplo las reglas de mercado que favorecerían arbitrariamente la generación de electricidad convencional.
Una importante decisión adoptada en la refundición de la Directiva sobre la electricidad fue la de excluir, en general, a los gestores de redes de transporte o distribución de la propiedad y la explotación de los sistemas de almacenamiento de electricidad. La exigencia de la plena separación de los activos de almacenamiento tiene por objeto abordar las ventajas sistémicas de los gestores de redes que, de otro modo, podrían discriminar en favor de sus propios activos frente a los de sus competidores, por ejemplo adquiriendo servicios del sistema principalmente a partir de sus propios activos. Este riesgo es aún mayor que para la mayoría de los activos de generación clásicos, ya que el almacenamiento de energía (debido a su gran flexibilidad, pero capacidad de almacenamiento limitada) a menudo obtendrá una mayor proporción de ingresos procedentes de los servicios de la red que de la venta directa de electricidad en el mercado. Además, los gestores de redes podrían influir en el desarrollo y el funcionamiento de la red de tal manera que se requiera, o se reduzca, la necesidad de servicios específicos de la red. Así pues, la creación de intereses propios de los gestores de redes en el mercado en desarrollo del almacenamiento de energía podría convertirse en un obstáculo importante para el desarrollo de este mercado y el logro de los objetivos de la Unión de la Energía.
En vista de lo anterior, los artículos 36 y 54 de la refundición de la Directiva sobre la electricidad excluyen en general a los gestores de redes de transporte y distribución de la propiedad, el desarrollo, la gestión o la explotación de instalaciones de almacenamiento de energía. Sin embargo, la refundición de la Directiva sobre la electricidad reconoce la posibilidad de hacer excepciones a esta exclusión en dos casos.
En primer lugar, con sujeción a la aprobación reglamentaria, los gestores de redes podrán poseer y explotar componentes de red totalmente integrados. Esta excepción está destinada a los componentes de la red que tradicionalmente han formado parte de las redes de transporte o distribución de electricidad, como los condensadores integrados en subestaciones.
En segundo lugar, cuando se reconozca que una instalación de almacenamiento de energía es necesaria para asegurar que el funcionamiento del sistema sea eficiente, fiable y seguro, pero esta instalación no se utilice para comprar o vender electricidad, se podrá llevar a cabo un procedimiento de licitación. Si en un procedimiento de licitación abierto, transparente y no discriminatorio se demuestra que otras partes no están dispuestas o no son capaces de prestar esos servicios a un coste razonable y de manera oportuna, la autoridad nacional de reglamentación podrá dar su aprobación al gestor de la red para que posea y administre una instalación de almacenamiento de energía. Cuando se haya concedido una excepción, la capacidad del mercado para prestar esos servicios se someterá a un examen periódico, con miras a eliminar gradualmente la actividad del gestor de red en ese ámbito.
Esta opción de excepción otorga a las ANR un papel importante, exigiéndoles que evalúen detenidamente toda solicitud de concesión de excepciones. Es importante que las excepciones no se conviertan en la norma y se limiten a circunstancias excepcionales, a fin de permitir el desarrollo de servicios de almacenamiento de energía innovadores y eficientes en un mercado competitivo. La Comisión apoyará a las autoridades reguladoras en esta tarea y vigilará de cerca la implementación.
3.Mercado mayorista de gas
Actualmente, en la UE se consumen cada año alrededor de 5 000 TWh de gas natural, lo que constituye alrededor del 95 % de la demanda total de combustible gaseoso actual. Representa aproximadamente el 25 % del consumo total de energía de la UE, incluido alrededor del 20 % de la producción de electricidad de la UE, y el 39 % de la producción de calor. Los combustibles gaseosos son un insumo clave para los procesos industriales, como portadores de energía y como materias primas. Los gases son una fuente de flexibilidad para un sistema energético cada vez más basado en la generación de sistemas de energía renovable variables y, junto con las energías renovables, están sustituyendo progresivamente tanto al carbón como al petróleo
Los mercados de combustibles gaseosos que funcionan bien y tienen liquidez desempeñan un papel crucial en el logro de las aspiraciones ambientales del Pacto Verde Europeo 32 , que prevé la descarbonización del sector del gas mediante un diseño orientado al futuro para mercados del gas descarbonizados competitivos. El buen funcionamiento de los mercados es también un requisito previo para garantizar una energía asequible para los consumidores, la competitividad de las industrias y la seguridad del suministro.
3.1. Indicadores clave: concentración, liquidez y convergencia
Los mercados mayoristas de gas se han desarrollado mucho en los últimos años. Los volúmenes comercializados en los centros de distribución de gas natural se elevaron a un máximo histórico en 2019. Esta tendencia continuó en 2020, y los volúmenes comercializados en los centros de distribución de gas europeos registraron un aumento interanual del 32 % en el primer trimestre de 2020 (hasta 5 010 TWh). El aumento en 2020 puede atribuirse principalmente al incremento de la actividad de cobertura en los mercados, ya que los precios se volvieron más volátiles y las diferencias de precios de los contratos se ampliaron también como resultado de la crisis de la COVID-19. El Mecanismo de Transferencia de Títulos (TTF) de los Países Bajos se está convirtiendo en un punto de referencia también para el gas natural licuado (GNL) comercializado a escala internacional 33 .
La conectividad y el acceso a las diferentes fuentes de gas también siguen mejorando. Solo tres mercados tenían acceso a menos de tres fuentes de suministro. Sin embargo, dos de ellos (Irlanda y Dinamarca-Suecia) están conectados a un centro de distribución diversificado y también obtienen buenos resultados en el índice de concentración del mercado [índice Herfindahl-Hirschmann (IHH)] y el índice de oferta residual [índice de fuerza relativa (RSI por sus siglas en inglés)]. Esto deja solo a los mercados letón-estonio y finlandés por debajo del indicador del modelo de objetivo mínimo de gas.
Figura 6 Visión general de los Estados miembros según la métrica de salud del mercado del modelo objetivo del gas de la ACER [ACER Gas Target Model (AGTM)] (RSI de las empresas de fases iniciales, IHH y número de fuentes de suministro), 2019
Fuente: Cálculo de la ACER basado en los datos de capacidad de la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Gas (REGRT de Gas), Eurostat y las ANR.
La convergencia de precios había mejorado en los últimos años y era mayor en el noroeste de Europa. Sin embargo, a nivel europeo disminuyó en 2019, mostrando mayores diferencias de precios entre mercados durante más días a lo largo del año. Esto podría atribuirse a la dinámica general de los altos precios del gas en 2019 34 .
Figura 7: Convergencia de precios diarios entre el TTF y algunos centros de distribución de la UE (2017-2019); % de días de comercio dentro de un rango de precios determinado
Fuente: Cálculo de la ACER basado en los datos de los precios de Platts e ICIS Heren.
Notas: Los diferenciales en euros/MWh se calculan como el diferencial de precio absoluto entre pares de centros de distribución, independientemente del descuento o la prima.
Los costes de abastecimiento de gas disminuyeron considerablemente en 2019 en la mayoría de los Estados miembros. Esto dio como resultado una factura de importación de gas sustancialmente menor para la UE. Las estimaciones para 2019 indican una factura de importación de gas de la UE por un total de 69 000 millones EUR, una reducción de casi el 30 % que refleja el impacto de la caída de los precios de importación.
Figura 8: Costes medios estimados de aprovisionamiento de gas de los proveedores en 2019 por los Estados miembros de la UE y las partes contratantes de la Comunidad de la Energía y delta con precios de cobertura del centro de distribución TTF; euros/MWh
Fuente: Cálculo de la ACER basado en Comext de Eurostat, ICIS y las ANR tanto de los Estados miembros de la UE como de los CP de la Comunidad de la Energía.
Nota: Los precios de importación de AT, NL, FR y PL no pudieron evaluarse.
3.2. Principales novedades en materia de reglamentación
3.2.1. Fusiones de mercado
El modelo de objetivos de gas propone superar la segmentación del mercado interior, causada, entre otras cosas, por las tarifas de entrada/salida aplicadas y su consecuente acumulación («pancaking») 35 , mediante fusiones graduales, voluntarias y ascendentes en el área del mercado. La experiencia demuestra que las fusiones de mercados transfronterizos no se materializan fácilmente. Cuanto más profunda sea la integración, mayor será la necesidad de acordar un conjunto de normas armonizadas, lo que hace que una fusión completa del mercado sea una empresa compleja. Hasta ahora, no existe ejemplo alguno de una fusión transfronteriza completada entre países en la UE. Sin embargo, hay algunos intentos en curso. El marco reglamentario para la cooperación e integración regionales en el mercado del gas es relativamente débil en comparación con el mercado de la electricidad. En la actualidad no existen disposiciones que orienten o exijan sistemáticamente el proceso de fusión de mercados y faciliten la integración de los mercados regionales.
3.2.2. Códigos de la red de gas
El tercer paquete energético sienta la base jurídica para establecer normas europeas comunes más detalladas en forma de códigos de red de gas y directrices marco, con el fin de armonizar y coordinar los diferentes procesos de los mercados y sistemas energéticos. Desde la entrada en vigor del Reglamento (CE) n.º 715/2009 36 en 2011, se han adoptado cinco códigos y directrices de red, que abarcan los mecanismos de asignación de capacidad (CR CAM 37 ), las normas de balance de gas (CR BAL 38 ), los procedimientos de gestión de la congestión (Directriz CMP 39 ), la interoperabilidad entre sistemas de gas (CR IO 40 ) y las estructuras tarifarias de transporte (CR TAR 41 ). La armonización de estas normas técnicas ha contribuido a la mejora del funcionamiento del mercado a escala nacional (en particular el CR BAL) y ha desarrollado aún más la interconexión de los mercados nacionales de gas. En particular, el CR CAM ha armonizado plenamente el procedimiento y el calendario de reserva de la capacidad de transporte, lo que fomenta la competencia y la accesibilidad de los mercados nacionales. El CR TAR más recientemente adoptado ha introducido amplios requisitos de publicación sobre los parámetros y cálculos de las tarifas del gas, lo que proporciona una mayor transparencia y previsibilidad de las tarifas para los usuarios de la red en toda la UE, al tiempo que pone de relieve los posibles valores atípicos de las tarifas. Si bien la aplicación de los códigos de red está muy avanzada en todos los Estados miembros 42 , la aplicación continua de estas normas por parte de la Comisión sigue siendo crucial para la realización del mercado interior de la energía.
3.3. Descarbonización del sector del gas
La Estrategia de la Unión Europea para la integración del sistema energético 43 y la Estrategia de hidrógeno 44 , adoptadas por la Comisión en el verano de 2020, establecieron la forma en que los mercados energéticos podrían contribuir al logro de los objetivos del Pacto Verde Europeo, incluida la descarbonización de la producción y el consumo de gas necesarios en la transición hacia la neutralidad climática.
A fin de permitir una descarbonización rentable, la Estrategia de integración del sistema energético anuncia que se reexaminará el marco reglamentario del mercado del gas «de manera que facilite la adopción de gases renovables y la facultación de los clientes, al tiempo que se garantice un mercado interior del gas integrado, líquido e interoperable en la UE».
Si bien el hidrógeno renovable y con bajas emisiones de carbono es actualmente el tema principal de la integración de los sistemas energéticos, otros gases renovables y con bajas emisiones de carbono, como el biometano, ya están desempeñando un papel importante en el sector de la energía.
3.3.1. Integrar a los productores de biometano y de pequeña escala
Actualmente, la producción más importante de gases renovables en la UE son el biogás y el biometano 45 con unos 17 bcm anuales. Había más de 17 000 instalaciones de biogás en 2015 46 y unas quinientas plantas de biometano en la UE están conectadas a la red de gas. El biogás se utiliza principalmente para producir electricidad y calor, a menudo en el marco de planes de apoyo 47 . Una vez que los planes de apoyo terminen, las plantas de biogás existentes pueden decidir invertir en la mejora del biogás para convertirlo en biometano e inyectarlo en la red de gas 48 . Se espera que las inversiones en nuevas plantas contribuyan a un aumento considerable de la producción de biogás y biometano.
La gran mayoría de las 500 plantas de biometano actuales están conectadas a nivel de distribución. En la práctica, la inyección a nivel de distribución requiere que los consumidores conectados a esa red local consuman. En los casos de exceso de oferta a nivel de distribución y sin posibilidad de inyectar gas desde el nivel de distribución hasta el nivel de transporte, los productores de biometano se ven privados del acceso a los mercados mayoristas y al comercio transfronterizo. Esto podría distorsionar la igualdad de condiciones con respecto a otros productores de gas y puede ser un obstáculo para el aumento de la producción de gas renovable en el futuro.
Figura 9: Evolución de la producción de biogás y biometano en la UE (2010-2018); TWh/año
Fuente: Cálculos de la ACER basados en Eurostat.
3.3.2. Problemas de calidad del gas
La integración de volúmenes cada vez mayores de biometano, GNL y cierto interés de los Estados miembros por mezclar hidrógeno en la red de gas natural plantea nuevos retos para el funcionamiento de las redes de gas. Se plantean cuestiones relativas a la calidad del gas, tanto a nivel de transporte como de distribución, que pueden afectar al diseño de la infraestructura del gas, a las aplicaciones para usuarios finales, así como a la interoperabilidad de los sistemas transfronterizos.
Las normas sobre la calidad del gas, es decir, sobre las propiedades químicas y físicas de los gases, garantizan la integridad y la seguridad tanto de la infraestructura del gas como de los aparatos finales (por ejemplo, las turbinas de gas en la producción de electricidad o los hornos en los procesos industriales). Al mismo tiempo, es esencial que las especificaciones de calidad del gas no obstaculicen la producción y el transporte de gases renovables y descarbonizados a los consumidores. En el pasado, los Estados miembros elaboraron normas nacionales de calidad del gas 49 basadas en la calidad relativamente estable de sus fuentes de gas históricas 50 . En caso de que surjan problemas de comercio transfronterizo debido a diferencias en la calidad del gas o en su especificación entre los Estados miembros, el código de red sobre las normas de interoperabilidad y de intercambio de datos 51 define un procedimiento de solución de controversias. Sin embargo, este procedimiento se limita a los puntos de interconexión transfronterizos y se basa en los principios generales de alto nivel de la solución de controversias de la ACER. Más allá de las divergentes normas nacionales de calidad de los gases, existe una norma del Comité Europeo de Normalización («CEN») relativa a la calidad del gas del Grupo H (EN 16726:2015 52 ), que define el ancho de banda aceptable para una serie de parámetros pertinentes. Sin embargo, esta norma de calidad de gas CEN no es vinculante y no incluye el índice de Wobbe, que es un indicador clave de la intercambiabilidad de los diferentes gases. A fin de garantizar la inclusión de este importante parámetro en la norma del gas del Grupo H, la Comisión invitó al CEN a proponer un rango y una tasa de cambio aceptables para el índice de Wobbe en la UE 53 . Este proceso del CEN sigue en curso.
3.3.3. Preparar el mercado y la infraestructura para el hidrógeno
El hidrógeno goza de una renovada y creciente atención, ya que ofrece una solución para descarbonizar los procesos industriales y los sectores económicos en los que la reducción de las emisiones de carbono es urgente y difícil de lograr. Mientras que el tercer paquete energético se aplica a todos los gases que pueden ser inyectados con seguridad en la red de gas, no es aplicable a las redes que transportan hidrógeno puro. La Estrategia de hidrógeno establece la visión de la Comisión de apoyar el desarrollo progresivo de una economía de la UE más basada en el hidrógeno y, entre otras cosas, prevé una revisión de la actual legislación de la UE para los mercados del gas.
El uso de la infraestructura ha aumentado especialmente en el caso de las terminales para GNL. La mayor utilización de las terminales de GNL refleja la posición competitiva del GNL frente al gas por gasoducto.
Figura 10: Tasas de utilización de envío diario en los países de la UE con terminales para GNL en funcionamiento
Fuente: Figura 6 del Estudio de Trinomics sobre la mejora y modernización del mercado del gas. Marco regulador de las terminales para GNL, mayo de 2020
El Reglamento (UE) n.º 347/2013 (RTE-E) 54 obliga a las REGRT de Gas y Electricidad a utilizar escenarios conjuntos para sus respectivos planes decenales de desarrollo de la red. Las REGRT han trabajado con objeto de desarrollar estos escenarios conjuntamente para el plan decenal de desarrollo de la red 2020. El trabajo de análisis de distintos supuestos no solo se lleva a cabo para probar las futuras necesidades y proyectos de infraestructura de electricidad y gas, sino que también se basa en las interacciones entre los sistemas de gas y electricidad a fin de evaluar la infraestructura de un sistema de energía híbrido.
La Estrategia de integración del sistema energético identificó la revisión del alcance y la gobernanza del plan decenal de desarrollo de la red para garantizar la plena coherencia con los objetivos de descarbonización de la UE y la planificación intersectorial de la infraestructura como parte de la revisión del Reglamento RTE-E (2020) y otra legislación pertinente (2021).
4.Mercados al por menor
4.1. Concentración del mercado
4.1.1. Electricidad
Con respecto al mercado de la electricidad, los principales minoristas de la UE han ido perdiendo cuotas de mercado. En 2018, la proporción de los mayores minoristas disminuyó en dieciséis Estados miembros en comparación con 2017. Por otra parte, el número de minoristas disminuyó en trece Estados miembros y aumentó solo en nueve de ellos, y la concentración del mercado aumentó en seis.
En Chequia, Eslovaquia, España, Grecia y Portugal el número de minoristas creció, mientras que los principales actores del mercado perdieron cuotas de mercado. Esto apunta a un aumento de las opciones de los consumidores y de la competencia. Por otra parte, en Bélgica, Estonia, Finlandia, Lituania y Suecia el número de minoristas disminuyó y la cuota de mercado de los principales actores aumentó. En Chipre, Grecia y Malta, todavía hay un solo minorista en el mercado. En Croacia, dos actores principales acumulan el 88 % del mercado entre ellos.
Figura 11: Principales minoristas de electricidad y sus cuotas de mercado acumuladas en 2018
Fuente: Hojas de datos, por países, de la Dirección General de Energía (DG ENER) basadas en las encuestas de Eurostat sobre los indicadores de los mercados de la electricidad.
4.1.2. Gas
En cuanto a los mercados del gas, en 2018 los principales minoristas perdieron cuotas de mercado en trece Estados miembros y solo ganaron terreno en nueve. Por otra parte, el número de minoristas disminuyó en catorce Estados miembros y solo aumentó en seis de ellos.
En Austria, Letonia y Lituania el número de minoristas aumentó, mientras que los principales operadores del mercado perdieron cuotas de mercado. En Hungría los operadores dominantes también perdieron cuotas de mercado, pero el número de operadores se mantuvo sin cambios. En Estonia, el principal minorista seguía copando el 90 % del mercado. En Italia, Polonia y el Reino Unido, la concentración del mercado aumentó al disminuir el número de minoristas, mientras que los principales operadores ganaron cuotas de mercado.
En Bulgaria, Letonia, Lituania y Polonia solo dos empresas se reparten la mayor parte del mercado minorista. Por el contrario, hay por lo menos seis minoristas principales en Austria, Bélgica, Chequia, Eslovenia, Grecia, Irlanda, Portugal y Rumanía.
Figura 12: Principales minoristas de gas y sus cuotas de mercado acumuladas en 2018
Fuente: Hojas de datos, por países, de la DG ENER basadas en las encuestas de Eurostat sobre los indicadores de los mercados del gas natural .
En Estonia y en el aislado mercado finlandés, todavía hay un solo minorista que domina el mercado. Los mayores minoristas también tienen la mayoría del mercado en Letonia y Lituania. Por otra parte, la empresa más grande no posee más del 30 % del mercado en Bélgica, Chequia, Italia y Rumanía.
Figura 13: Cuota de mercado del mayor minorista de gas natural en 2018
Fuente: Hojas de datos, por países, de la DG ENER basadas en las encuestas de Eurostat sobre los indicadores de los mercados del gas natural .
4.2. Precios al por menor (incluidos los componentes de precio)
4.2.1. Precios de la electricidad
El progreso del mercado único de la energía siguió avanzando en la medida en que las diferencias entre los componentes de la energía en los distintos Estados miembros son menores que antes. Desde 2010, se han distribuido un 14 % y un 9 % menos entre los hogares y los consumidores industriales, respectivamente 55 . Esto contribuyó al aumento de la convergencia de los precios minoristas totales que se observa desde 2016. Sin embargo, la convergencia vino acompañada por un aumento a largo plazo de los precios de la electricidad al por menor. Entre 2017 y 2019 el precio medio de venta al público para los hogares de la Europa de los Veintisiete aumentó un 4 %, prosiguiendo su tendencia al alza desde 2010 56 .
Los precios de la electricidad para los consumidores domésticos oscilaban entre 98 EUR/MWh en Bulgaria y 295 EUR/MWh en Dinamarca. El precio medio de la Europa de los Veintiocho fue de 217 EUR/MWh 57 . Dinamarca y Alemania notificaron los componentes de impuestos más altos, de casi 190 y 156 EUR/MWh respectivamente, lo que representaba más de la mitad del precio total de venta al público en 2019. Por término medio, los componentes de precio que no son el resultado de la competencia, sino que son fijados por los reguladores (por ejemplo las tasas de red reguladas y los impuestos y gravámenes) siguen dominando el precio al por menor. Esto dificulta los esfuerzos por empoderar a los consumidores para que participen activamente en el mercado de la electricidad, por ejemplo por medio del ajuste de su demanda o la activación de la autogeneración, beneficiándose de las diferencias en la demanda y la oferta 58 . Los impuestos más bajos sobre la electricidad, tanto en términos absolutos como relativos, fueron evaluados en Malta (8 EUR/MWh) 59 . Bélgica registró el mayor componente de la red, de 109 EUR/MWh, en 2019. En el lado opuesto del espectro, Malta y Bulgaria tenían las tarifas de red más bajas (25 EUR/MWh) 60 . Los mayores componentes energéticos se registraron en los sistemas insulares de Irlanda (125 EUR/MWh), Chipre (124 EUR/MWh) y Malta (97 EUR/MWh). Los valores más bajos del componente energético se registraron en Hungría (42 EUR/MWh) y Polonia (43 EUR/MWh), mercados con formas más fuertes de regulación de precios 61 .
Figura 14: Precios de la electricidad de consumo doméstico en la UE en 2019 (banda DC)
Fuente: Informe sobre los precios y costes de la energía en Europa, COM(2020) 951.
4.2.2. Precios del gas
La evolución de los precios en el mercado del gas también demuestra que hay un progreso en la realización del mercado interior. Los precios del gas al por menor para los clientes domésticos aumentaron un 2,1 % anual entre 2010 y 2019, mientras que para los clientes industriales de nivel medio los precios aumentaron solo ligeramente, un 0,1 %, y para los grandes industriales disminuyeron un 1,3 % 62 .
Los precios del gas para los hogares, en su condición de consumidores, oscilaron entre 33 EUR/MWh en Hungría y 116 EUR/MWh en Suecia 63 . En Dinamarca la cuota del componente energético fue la más baja (apenas el 26 % en 2019), mientras que la cuota de impuestos fue la más alta (41 EUR/MWh) 64 . Los consumidores de Luxemburgo fueron los que menos gastaron en impuestos y gravámenes. En 2019, los componentes de red más altos para los precios del gas natural en los hogares se registraron en Portugal 65 .
Figura 15: Precios del gas de consumo doméstico en 2019 (banda DC)
Fuente: Informe sobre los precios y costes de la energía en Europa, COM(2020) 951.
.
4.3. Intervenciones estatales en los precios de la electricidad y el gas al por menor
En 2018, catorce países comunicaron una intervención directa en el mecanismo de fijación de los precios de la electricidad al por menor en el segmento doméstico. En el caso del segmento no doméstico, ocho informaron sobre esos mecanismos. En cuanto a los precios del gas, once países comunicaron la intervención en el segmento doméstico y cinco en el segmento no doméstico 66 . Hubo un claro progreso en el segmento no doméstico del mercado de la energía, ya que ha disminuido el volumen tanto de gas como de electricidad afectado por los precios regulados. Por otra parte, se realizaron escasos progresos en el segmento doméstico.
4.3.1. El segmento doméstico
La regulación de los precios al usuario final de la electricidad se aplicó a los hogares en nueve países (Bulgaria, Chipre, España, Francia, Hungría, Lituania, Malta, Polonia y Portugal) 67 y del gas en ocho (Bulgaria, Croacia, España, Francia, Hungría, Letonia, Polonia y Portugal). En el Reino Unido y Bélgica, la intervención en los precios se refería únicamente a los mecanismos de precios especiales para clientes vulnerables.
En Bulgaria, Lituania y Malta, en el caso de la electricidad, y en Bulgaria y Polonia, en el del gas, el 100 % de los hogares se abastecen con arreglo a un mecanismo de intervención de precios. En Hungría y Polonia, el porcentaje de hogares del país afectados por la intervención en los precios es superior al 90 % en el caso de la electricidad, y en Croacia y Hungría en el del gas.
Figura 16: Intervención en los precios de la electricidad y el gas en 2018 (consumo doméstico)
Fuente: Monitoring Report on the Performance of European Retail Markets in 2018 [«Informe de seguimiento del rendimiento de los mercados minoristas europeos en 2018» documento en inglés], Informe del CEER.
4.3.2. El segmento no doméstico
La regulación de los precios al usuario final de la electricidad existía en seis países (Bulgaria, Chipre, Francia, Hungría, Malta y Portugal) y en cuatro países en el caso del gas (Bulgaria, Francia, Hungría y Portugal) 68 . En Chipre y en Malta todos los consumidores de electricidad no domésticos se abastecieron con precios regulados. En los otros cuatro países, en lo que respecta al consumo, menos del 10 % de los consumidores no domésticos pagaron precios regulados 69 . En todos los países se ha registrado una disminución de la proporción de clientes no domésticos en los precios regulados.
En lo que respecta a los precios del gas, en Bulgaria todos los consumidores no domésticos se abastecían a precios regulados. Por otra parte, el consumo regulado era insignificante en Portugal y Francia 70 . En cuanto a la electricidad, la proporción de gas consumido a precios regulados en el grupo de tarifas no domésticas ha disminuido.
Figura 17: Intervención en los precios de la electricidad y el gas en 2018 (consumo no doméstico)
Fuente: Monitoring Report on the Performance of European Retail Markets in 2018 [«Informe de seguimiento del rendimiento de los mercados minoristas europeos en 2018» documento en inglés], Informe del CEER.
4.4. Protección y empoderamiento de los consumidores
La refundición de la Directiva sobre la electricidad, adoptada en 2019 como parte del paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos», tiene por objeto garantizar un mercado de la electricidad competitivo en la UE, que esté centrado en el consumidor, y sea flexible y no discriminatorio. Coloca al consumidor en el centro de la transición a la energía limpia y refuerza aún más los derechos de los consumidores, incluida la participación activa en el mercado de la energía, tiempos de cambio más cortos, acceso a herramientas de comparación de precios y contadores inteligentes, así como facturas de energía más claras y frecuentes.
La refundición de la Directiva sobre la electricidad también permite a los consumidores participar de forma activa en el mercado de la energía, con la posibilidad de generar y vender energía desde sus hogares. Esto podría cambiar de forma drástica el sistema eléctrico, aunque los consumidores residenciales que producen y consumen electricidad en sus casas —principalmente a través de paneles fotovoltaicos (FV)— ya existen en algunos Estados miembros 71 . Sin embargo, a pesar del aumento del uso de paneles fotovoltaicos, la participación de los consumidores en el mercado de la energía seguía siendo baja antes de la adopción de la refundición de la Directiva sobre la electricidad 72 .
La refundición de la Directiva sobre la electricidad tiene por objeto facilitar y acelerar el cambio de proveedor. Permite a los consumidores cambiar de proveedor de electricidad en tres semanas. Para 2026, esto será posible en veinticuatro horas. El cambio de proveedores es gratuito, salvo en el caso de la rescisión anticipada de los contratos de plazo fijo. En la mayoría de los Estados miembros, la duración máxima legal de un cambio de electricidad y gas era de tres semanas o entre quince y dieciocho días laborables (según datos de 2018). Sin embargo, los tiempos de cambio reales eran aún más largos en algunos países 73 . El cambio en veinticuatro horas solo era posible en Italia 74 . En general, las tasas de cambio de domicilio han aumentado para el gas y la electricidad en la mayoría de los Estados miembros en 2018. En cuanto a la electricidad, en tres países no se informó de ningún o casi ningún cambio de proveedor, mientras que en dos solo había un proveedor y el cambio no era posible 75 .
Figura 18: Tasas de cambio anuales para clientes domésticos de electricidad (por puntos de medición)
Fuente: CEER Monitoring Report on the Performance of European Retail Markets [«Informe de seguimiento del CEER sobre el rendimiento de los mercados minoristas europeos», documento en inglés] 76
Figura 19: Tasas de cambio anual para clientes domésticos de gas (por puntos de medición)
Fuente: CEER Monitoring Report on the Performance of European Retail Markets [«Informe de seguimiento del CEER sobre el rendimiento de los mercados minoristas europeos», documento en inglés]
Según una encuesta realizada en 2018, las principales preocupaciones de los consumidores con respecto a los mercados de servicios públicos eran la elección y la comparabilidad 77 . Los consumidores tuvieron dificultades para comparar las ofertas de gas y electricidad, especialmente en lo que respecta a las características principales de la oferta y las condiciones para rescindir el contrato 78 . Cuando se les preguntó sobre las opciones para aumentar la comparabilidad, algunos clientes expresaron su preferencia por un formato normalizado para las ofertas. Las nuevas normas exigen que los proveedores presenten información sobre el consumo y los costes de energía en cada factura de manera clara y fácil de comprender. La información debe presentarse de manera que facilite la comparación por parte de los clientes. Además, la refundición de la Directiva sobre la electricidad ayuda a los consumidores a elegir con mayor conocimiento de causa al introducir el requisito de establecer instrumentos de comparación fiables. Los consumidores tienen derecho a acceder al menos a un instrumento de comparación de precios que sea gratuito y que cumpla con las normas mínimas de calidad.
La refundición de la Directiva sobre la electricidad otorga a los consumidores el derecho a solicitar un contador inteligente que muestre el consumo de energía y el coste en tiempo real y que pueda ser leído a distancia. Los consumidores también pueden optar por contratos de precios dinámicos. Los contadores inteligentes y los precios dinámicos se sustentarían en las leyes de aplicación previstas en materia de interoperabilidad de los datos. Serán fundamentales para ayudar a los clientes, así como a los nuevos proveedores de servicios, a participar activamente en el mercado y a navegar por él con más confianza.
En 2018, había alrededor de 99 millones de contadores eléctricos inteligentes en toda la UE o el 34 % de todos los puntos de medición de electricidad, en comparación con alrededor de 12 millones de contadores inteligentes de gas 79 .
En el mismo año, doce países alcanzaron al menos un 50 % de despliegue de contadores eléctricos inteligentes. Al mismo tiempo, siete estados decidieron no aplicar el despliegue de contadores inteligentes 80 . A finales de 2019, más del 80 % de los consumidores de Luxemburgo deberían haber recibido contadores eléctricos inteligentes, seguidos de Dinamarca, Austria, Francia y Gran Bretaña en 2020.
El despliegue de los contadores inteligentes de gas sigue siendo limitado, con solo cinco países que lo habían iniciado en 2018.
Entre los problemas importantes a los que se enfrentan algunos consumidores de energía en el mercado interior está la pobreza energética. A fin de apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos por hacer frente a esta situación, la Comisión ha publicado orientaciones sobre la pobreza energética a lo largo de este documento 81 . También sigue prestando apoyo al Observatorio Europeo de la Pobreza Energética, que reúne datos, elabora indicadores y difunde las mejores prácticas para hacer frente a la pobreza energética.
Conclusiones del Consejo Europeo de 12 y 13 de diciembre de 2019 (EUCO 29/19).
Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad (DO L 158 de 14.6.2019).
Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE.
Reglamento (UE) 2019/942 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, por el que se crea la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (DO L 158 de 14.6.2019, p. 22).
El presente informe cumple las obligaciones previstas en el artículo 35, apartado 2, letras f), g) y k), del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima (DO L 328 de 21.12.2018, p. 1).
Artículo 52, apartado 1, de la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, DO L 211 de 14.8.2009, p. 94 («Directiva sobre el gas») y artículo 47, apartado 1, de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE, DO L 211 de 14.8.2009, p. 55 («Directiva sobre la electricidad»). En el informe también se hace referencia a las Directivas sobre el gas y la electricidad como el tercer paquete energético. El apartado 1 del artículo 47 ha sido refundido por el apartado 1 del artículo 69 de la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, DO L 158 de 14.6.2019, p. 125 («Refundición de la Directiva sobre la electricidad»).
Véanse los informes de situación anteriores, por ejemplo la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Pasos adelante en la realización del mercado interior de la energía» de 13 de octubre de 2014, COM(2014) 634 final, p. 2 - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0634&qid=1558357809501&from=ES .
Véase también ACER/CEER Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2018, Electricity Wholesale Markets Volume [«Informe Anual de la ACER y el CEER sobre los resultados de la supervisión de los mercados interiores de la electricidad y el gas natural en 2018, volumen sobre los mercados mayoristas de la electricidad», documento en inglés], noviembre de 2019.
Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre los precios y costes de la energía, Sección sobre tendencias de los precios de la energía COM(2020) 951.
En la mayoría de las decisiones sobre competencia de la Comisión, los mercados mayoristas de electricidad (por ejemplo los mercados de generación y suministro de electricidad, y los mercados de servicios auxiliares) siguen definiéndose como de alcance nacional en la mayoría de los casos, véase, por ejemplo, COMP/M.8660 - Fortum/Uniper; véase anteriormente, por ejemplo, COMP/M.5979 - KGHM/TAURON Wytwarzanie/JV, ap. 24; COMP/M.5711 - RWE/Ensys, ap. 21; COMP/M.4180 - GDF/Suez, ap. 726.
La regulación de los precios de la electricidad para el usuario final sigue aplicándose a los hogares en nueve Estados miembros, y la regulación de los precios del gas para el usuario final, en ocho. En el sector no doméstico, la regulación de los precios de la electricidad para el usuario final existía en seis Estados miembros y la regulación de los precios del gas, en cuatro.
En los intercambios finales de electricidad, el acoplamiento de mercados contribuyó a aumentar del 60 % en 2010 al 87 % en 2018 la cantidad de intercambios que van en la dirección correcta, es decir, de zonas con precios más bajos a zonas con precios más altos. Esto ofrece un modelo asequible para la transición energética, que garantiza la expedición de electricidad de menor coste en toda Europa en beneficio de los consumidores.
Reglamento (UE) 2015/1222 de la Comisión, de 24 de julio de 2015, por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad y la gestión de las congestiones (DO L 197 de 25.7.2015, p. 24).
Reglamento (UE) 2016/1719 de la Comisión, de 26 de septiembre de 2016, por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad a plazo (DO L 259 de 27.9.2016, p. 42).
Reglamento (UE) 2017/2195 de la Comisión, de 23 de noviembre de 2017, por el que se establece una directriz sobre el balance eléctrico (DO L 312 de 28.11.2017, p. 6).
Reglamento (UE) 2017/2196 de la Comisión, de 24 de noviembre de 2017, por el que se establece un código de red relativo a emergencia y reposición del servicio (DO L 312 de 28.11.2017, p. 54).
Reglamento (UE) 2016/1388 de la Comisión, de 17 de agosto de 2016, por el que se establece un código de red en materia de conexión de la demanda (DO L 223 de 18.8.2016, p. 10).
Reglamento (UE) 2016/631 de la Comisión, de 14 de abril de 2016, que establece un código de red sobre requisitos de conexión de generadores a la red (DO L 112 de 27.4.2016, p. 1).
Reglamento (UE) 2016/1447 de la Comisión, de 26 de agosto de 2016, por el que establece un código de red sobre requisitos de conexión a la red de sistemas de alta tensión en corriente continua y módulos de parque eléctrico conectados en corriente continua (DO L 241 de 8.9.2016, p. 1).
Reglamento (UE) 2017/1485 de la Comisión, de 2 de agosto de 2017, por el que se establece una directriz sobre la gestión de la red de transporte de electricidad (DO L 220 de 25.8.2017, p. 1).
Los códigos de red que se utilizan hablan de «términos, condiciones o metodologías» que deben desarrollar los gestores de redes o las centrales eléctricas.
En caso de desacuerdo sobre un método, los reguladores nacionales deciden con la ayuda de la ACER con una mayoría de dos tercios.
Véase, por ejemplo, ACER, Monitoring report on the implementation of the CACM Regulation and the FCA Regulation of 31 January 2019 [«Informe de seguimiento de la aplicación del Reglamento del sobre la asignación de capacidad y la gestión de las congestiones y del Reglamento sobre la asignación de capacidad a plazo, de 31 de enero de 2019», documento en inglés], p. 61 y Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2017-Electricity Wholesale Markets Volume [«Informe anual sobre los resultados de la supervisión de los mercados interiores de electricidad y gas natural en 2017. Volumen de los mercados mayoristas de electricidad», documento en inglés], 18 de octubre de 2018, p. 46.
Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad, DO L 158 de 14.6.2019, p. 54 («Refundición del Reglamento sobre la electricidad»).
Véanse las referencias a los informes de seguimiento de la ACER en la nota a pie de página 14
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_39351
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_40461
Reglamento (CE) n.º 714/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad (DO L 211 de 14.8.2009, p. 15).
Reglamento (UE) 2015/1222 de la Comisión, de 24 de julio de 2015, por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad y la gestión de las congestiones (DO L 197 de 25.7.2015, p. 24);
El 70 % se calcula respetando los llamados límites de seguridad de la operación (generalmente entendidos como el flujo máximo en un interconector). La forma más directa de entender el objetivo es considerar lo que cubre el 30 %; este es un límite máximo para las deducciones que los gestores de red de transporte (GRT) pueden hacer para los flujos en bucle, los flujos internos y los márgenes de fiabilidad. El resto debe ponerse a disposición de la calculadora de capacidad regional para realizar deducciones comerciales y de seguridad a escala regional cuando sea necesario (por ejemplo para cumplir la norma de seguridad N-1 en el proceso basado en los flujos). Cabe señalar que, en este marco, los GRT siempre mantienen el control de la red y tienen la capacidad de adoptar cualquier medida necesaria para mantener la seguridad de la operación de la red.
La ACER ha emitido una recomendación sobre cómo hacer un seguimiento del nuevo objetivo del 70 %, véase la Recomendación 01/2019: https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Recommendations/ACER%20Recommendation%2001-2019.pdf ; tres Estados Miembros han optado hasta ahora por ejecutar un plan de acción para reducir la congestión interna, mientras que varios más están estudiando la posibilidad de reconfigurar sus zonas de ofertas mediante la actual revisión de las zonas de ofertas, véase: Metodología e hipótesis de la revisión de las zonas de ofertas de 2019 tal como se presentaron a las autoridades nacionales de regulación: https://www.entsoe.eu/news/2019/10/07/bidding-zone-review-methodology-assumptions-and-configurations-submitted-to-nras/
Véase con más detalle la Comunicación de la Comisión «Realizar el mercado interior de la electricidad y sacar el máximo partido de la intervención pública», de 5 de noviembre de 2013, C(2013) 7243 final.
Apartado 4 del artículo 20 del Reglamento sobre la electricidad refundido.
Apartado 6 del artículo 20 del Reglamento sobre la electricidad refundido.
Artículo 22 del Reglamento sobre la electricidad refundido.
Pueden consultarse en el siguiente enlace: https://ec.europa.eu/energy/topics/markets-and-consumers/capacity-mechanisms_es#commission-opinions-and-consultations
Study on energy storage – Contribution to the security of the electricity supply in Europe [«Estudio sobre el almacenamiento de energía: contribución a la seguridad del suministro de electricidad en Europa», documento en inglés] véase https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6eba083-932e-11ea-aac4-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search
Anexo 2 de la Comunicación Europa en movimiento. Una movilidad sostenible para Europa: segura, conectada y limpia,
COM/2018/293 final.
Informe de la Comisión sobre la ejecución del Plan de acción estratégico para las baterías: creación de una cadena
de valor estratégica para las baterías en Europa, COM(2019) 176 final.
Comunicación de la Comisión: El Pacto Verde Europeo, COM(2019) 640 final («Pacto Verde Europeo»).
Para más detalles, véase el Informe trimestral de la Comisión Europea sobre el seguimiento del mercado del gas .
Acumulación de las tarifas que deben pagar los comerciantes cuando transportan el gas a través de varias fronteras.
Reglamento (CE) n.º 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte de gas natural (DO L 211 de 14.8.2009, p. 36).
Reglamento (UE) 2017/459, por el que se establece un código de red sobre los mecanismos de asignación de capacidad en las redes de transporte de gas (DO L 72 de 17.3.2017, p. 1).
Reglamento (UE) n.º 312/2014, por el que se establece un código de red sobre el balance del gas en las redes de transporte (DO L 91 de 27.3.2014, p. 15).
Orientaciones sobre las mejores prácticas para los procedimientos de gestión de la congestión en las redes de transporte de gas natural [SWD(2014) 250].
Reglamento (UE) 2015/703, por el que se establece un código de red sobre las normas de interoperabilidad y de intercambio de datos (DO L 113 de 1.5.2015, p. 13).
Reglamento (UE) 2017/460, por el que se establece un código de red sobre estructuras tarifarias armonizadas de transporte de gas (DO L 72 de 17.3.2017, p. 29).
Véanse los informes de aplicación de la ACER sobre los códigos de red individuales en https://acer.europa.eu/Official_documents/Publications/Pages/Publication.aspx .
Comunicación de la Comisión. Impulsar una economía climáticamente neutra: Una estrategia de la UE para la integración del Sistema Energético, COM(2020) 299 final («Estrategia de integración del sistema energético»).
Comunicación de la Comisión. Una estrategia del hidrógeno para una Europa climáticamente neutra, COM(2020) 301 final («Estrategia del hidrógeno»).
El biogás está compuesto por alrededor de un 60 % de metano, un 40 % de CO2 + algunas impurezas. Para mejorar el biogás hasta el nivel del biometano es necesario eliminar el CO2 y las impurezas. A veces se argumenta que el CO2 obtenido en la producción de biometano a partir del biogás crea emisiones «negativas» si se utiliza y, lo que es más importante, se almacena.
In-depth analysis in support of the Commission Communication COM(2018) 773 [«Análisis en profundidad en apoyo en la Comunicación de la Comisión COM(2018) 773», documento en inglés]. Un planeta limpio para todos. La visión estratégica europea a largo plazo de una economía próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra. Capítulo 4.2.
Esto se debe a los planes de subvención, así como a los costes adicionales en caso de transformarlo en biometano para la inyección en la red.
Según la Österreichische Vereinigung für das Gas- und Wasserfach (2019) y su informe Kostenbetrachtung der Einbindung existierender Biogasanlagen in das österreichische Gasnetz, 74 de las 301 plantas de biogás de Austria podrían conectarse con una inversión prevista de 100 millones EUR, inyectando 16 813 Nm3/hh.
Una especificación de la calidad del gas describe los límites aceptables para diversas características de un gas con el fin de garantizar la seguridad y la integridad de la infraestructura, y prevenir un impacto negativo en aplicaciones particulares. Las normas implican establecer el ancho de los límites de los principales parámetros de calidad del gas. Los límites amplios dotan de flexibilidad a la procedencia de los gases (es decir, de diferentes lugares de producción, gases renovables e hidrógeno), mientras que los límites estrechos garantizan que las propiedades del gas consumido por el usuario final estén plenamente definidas y permitan un funcionamiento seguro, así como la optimización del proceso.
Las fuentes de gas natural son estables para cada uno de los Estados miembros, pero difieren cuando se comparan en toda la UE, incluida la producción de gas autóctono (los principales productores son el Reino Unido, los Países Bajos, Rumanía, Alemania y Dinamarca), el gas por gasoducto de Rusia y Noruega, así como del norte de África, el GNL de Qatar, Rusia y los Estados Unidos. La variedad de las diferentes fuentes de gas que fluyen hacia Europa indica que hay también una variedad correspondiente de calidades de gas. Para datos detallados recientes, consúltese el DG Energy Quarterly Report on European Gas Markets [«Informe trimestral de la Dirección General de Energía sobre los mercados europeos del gas», documento en inglés], Volumen 14, T4 2019.
Reglamento (UE) 2015/703 de la Comisión, de 30 de abril de 2015, por el que se establece un código de red sobre las normas de interoperabilidad y de intercambio de datos, DO L 113 de 1.5.2015, p. 13.
Esta norma se elaboró sobre la base del Mandato M/400 de la Comisión Europea para la calidad del gas del Grupo H.
Mediante la ampliación del Mandato de normalización M/400.
Reglamento (UE) n.º 347/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2013, relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas, DO L 115 de 25.4.2013, p. 39.
Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al documento Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre los precios y costes de la energía en Europa, SWD(2020) 951 («SWD, Precios y costes de la energía en Europa»).
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
Véase en este contexto también el considerando 38 de la Directiva (UE) 2019/944, sobre la electricidad: «Para maximizar los beneficios y la eficacia de la fijación de precios dinámicos de la electricidad, los Estados miembros deben evaluar el potencial para hacer más dinámica o para reducir la proporción de componentes fijos en las facturas de electricidad y, cuando exista este potencial, adoptar las medidas oportunas».
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
SWD, Precios y costes de la energía en Europa.
Monitoring Report on the Performance of European Retail Markets in 2018 [«Informe de seguimiento del rendimiento de los mercados minoristas europeos en 2018», documento en inglés], Informe del Consejo de Reguladores de Energía Europeos (CEER), Ref: C19-MRM-99-02,
4 de noviembre de 2019, p. 53 [Monitoring Report de 2018 del CEER].
Monitoring Report de 2018 del CEER, p. 55.
Monitoring Report de 2018 del CEER, p. 60.
Monitoring Report de 2018 del CEER, p. 60.
Monitoring Report de 2018 del CEER, p. 61.
Según un informe de 2018, solo trece ANR informaron sobre el uso de paneles fotovoltaicos entre los consumidores domésticos; ACER Market Monitoring Report 2018 – Consumer Empowerment Volume, 2019, p. 31.
ACER Market Monitoring Report 2018 – Consumer Empowerment Volume, 2019, 2019, pp. 28-29.
ACER Market Monitoring Report 2018 – Consumer Empowerment Volume, 2019], 2019, p. 29.
Monitoring Report de 2018 del CEER, pp. 29-30.
Disponible en: https://www.ceer.eu/1765 .
Comisión Europea, Dirección General de Justicia y Consumidores, Cuadro de Indicadores de los Mercados de Consumo: Asegurando el buen funcionamiento de los mercados en interés de los consumidores , edición de 2018, p. 38.
Comisión Europea, Dirección General de Justicia y Consumidores, Estudio de consumidores: Pre-contractual information and billing in the energy market - improved clarity and comparability [«La información precontractual y la facturación en el mercado de la energía: mayor claridad y comparabilidad», documento en inglés] , 2018, p. 208.
ACER Market Monitoring Report 2018 – Consumer Empowerment Volume, 2019, p. 23.
ACER Market Monitoring Report 2018 – Consumer Empowerment Volume, 2019, p. 24.
Recomendación sobre pobreza energética C(2020) 9600.
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 14.10.2020
COM(2020) 950 final
ANEXO
del
INFORME AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Informe de 2020 sobre el estado de la Unión de la Energía, de conformidad con el Reglamento (UE) 2018/1999, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima
Anexo. Subvenciones a la energía en la UE
1. Introducción
El Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima (el «Reglamento sobre la gobernanza») exige a la Comisión que informe cada año sobre «los avances de los Estados miembros hacia la eliminación gradual de subsidios energéticos, en particular a combustibles fósiles» 1 .
El presente anexo atiende dicho requisito facilitando información acerca de los esfuerzos de la UE para eliminar gradualmente estas subvenciones, en consonancia con los compromisos contraídos en el Acuerdo de París 2 , con las conclusiones/compromisos del G7 3 y el G20 4 , y con el principio de comunicación del Pacto Verde Europeo de «no ocasionar daños», tal y como se recuerda en el instrumento Next Generation EU.
La supervisión y el análisis de las subvenciones son importantes, puesto que las medidas de subvención pueden influir en la incorporación de las nuevas tecnologías al sector energético y en el consumo de energía procedente de otras fuentes, así como suponer una carga considerable para los hogares y las empresas. En función de cómo estén estructuradas las subvenciones, pueden constituir un obstáculo o un trampolín para fomentar la integración del sistema energético y, en líneas más generales, para su descarbonización. Las subvenciones también influyen en los precios de la energía, puesto que pueden afectar a los ingresos de quienes la consumen, así como al suministro de productos energéticos.
Las subvenciones a los combustibles fósiles resultan costosas para los presupuestos públicos y debilitan la transición ecológica. En muchos casos, van en contra de los incentivos para la inversión en ecotecnologías y no ayudan a equilibrar las condiciones de competencia para todas las fuentes de energía, incluidas las renovables. A fin de respaldar los esfuerzos por eliminar gradualmente las subvenciones a los combustibles fósiles, en los últimos años la Comisión y los Estados miembros han reforzado el proceso de supervisión de las subvenciones a la energía, y concretamente a los combustibles fósiles. Este informe se basa, por tanto, en dos fuentes. En primer lugar, un estudio exhaustivo elaborado por la Comisión («el estudio») 5 , que abarca a todos los Estados miembros de la Unión y las principales fuentes de energía de los distintos sectores económicos. En segundo lugar, los datos facilitados por los Estados miembros mediante los planes nacionales de energía y clima (PNEC) para informar sobre las subvenciones a la energía, especialmente sobre los combustibles fósiles y los avances logrados en su eliminación gradual.
En el presente anexo se analizan distintos tipos de subvenciones, incluidas las medidas relativas a la producción, la demanda y la eficiencia energéticas, así como la infraestructura y la I+D en este ámbito. Asimismo, arroja luz sobre las subvenciones en el sector energético, el transporte, los hogares y las industrias. No obstante, las subvenciones declaradas por los Estados miembros en sus PNEC incluyen solo una pequeña parte. Esto se debe a que actualmente no existe ninguna definición normalizada de las subvenciones a la energía en la UE, de modo que los Estados miembros tienen bastante libertad a la hora de facilitar información a este respecto. En varios de estos planes nacionales, la información sobre las subvenciones también aparece fragmentada, o bien es inexistente.
El informe de este año confirma que, a pesar de los avances positivos en algunos Estados miembros, sigue aumentando el número total de subvenciones a la energía, especialmente a los combustibles fósiles, que debilitan el progreso hacia la neutralidad climática y la consecución de los objetivos generales del Pacto Verde, como la calidad del aire y la salud. No obstante, algunos Estados miembros (Austria, Dinamarca, Estonia y Hungría) han presentado una tendencia contraria a la general, pues han reducido considerablemente sus subvenciones a los combustibles fósiles.
La pandemia de COVID-19 ha propiciado la necesidad de adoptar medidas adecuadas para garantizar una recuperación resiliente en los Estados miembros de la Unión. En la actualidad, no existen datos fidedignos basados en pruebas que permitan valorar el impacto de la COVID-19 en las subvenciones. No obstante, las estimaciones iniciales sugieren que la crisis podría haber dado pie a más subvenciones a la energía, incluidas aquellas destinadas a los combustibles fósiles.
Esta cuestión se tratará en profundidad en el informe del próximo año.
2. Las subvenciones a la energía y a los combustibles fósiles en la UE
2.1. Las subvenciones a la energía en la UE
En el presente informe, se entenderá que existe una subvención energética cuando haya una contribución financiera de un Gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un Estado miembro 6 , atendiendo al mismo concepto utilizado en el estudio de la Comisión. Las subvenciones pueden tener diversos formatos, como la transferencia directa de fondos (por ejemplo, ayudas y préstamos), la condonación de ingresos públicos (por ejemplo, incentivos y créditos fiscales), la provisión de bienes y la prestación de servicios, el pago a mecanismos de financiación y las ayudas a la renta o el sostenimiento de los precios.
En líneas generales, se estima que el total de subvenciones a la energía en la UE en 2018 fue de 159 000 millones EUR 7 . Esta cifra ha presentado una tendencia al alza en la última década, si bien dicho crecimiento se ha ralentizado, con un aumento de solo un 5 % desde 2015. Aunque en la última década el aumento de las subvenciones se vio impulsado en gran medida por el apoyo a las energías renovables, esta franja solo ha crecido un 4 % desde 2015. Las subvenciones a la eficiencia energética han aumentado un 21 % desde 2015, lo que contribuye a la inversión en moderar la demanda energética. Las subvenciones relacionadas con la demanda energética, que incentivan el consumo de energía (por ejemplo, mediante desgravaciones fiscales o ayudas a la renta), aumentaron un 8 % también durante ese periodo.
Figura 1: Evolución de las subvenciones a la energía en la UE en función de su finalidad
Fuente: Estudio sobre los costes, los impuestos y el impacto de las intervenciones gubernamentales en las inversiones, en materia de energía
En 2018, la relación entre las subvenciones a la energía y el PIB osciló entre el 3,3 % en Letonia y el 0,2 % en Luxemburgo, mientras que la media en la UE fue del 1,2 %. Sin embargo, también variaron los principales tipos de subvención. En Letonia, por ejemplo, las subvenciones se utilizaron principalmente para respaldar medidas de eficiencia energética, mientras que casi dos tercios del volumen total de subvenciones en Alemania se destinaron a las energías renovables. En Bélgica, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda y Polonia, la mayoría se destinaron a los combustibles fósiles (aunque en términos absolutos, las subvenciones a los combustibles fósiles en Francia fueron ligeramente inferiores a las de Alemania).
Figura 2: Subvenciones a la energía en cifras absolutas y en porcentaje del PIB en los Estados miembros de la UE en 2018
Fuente: Estudio sobre los costes, los impuestos y el impacto de las intervenciones gubernamentales en las inversiones, en materia de energía. La franja «Electricidad» hace referencia a ayudas específicas generales no tecnológicas para la electricidad, mientras que «Todas las energías» remite a medidas que no se pueden atribuir a una única tecnología (o ayudas multitecnológicas).
La mayoría de las subvenciones en 2018 se destinaron 8 al sector energético (92 000 millones EUR), seguido por la industria (20 000 millones EUR), los hogares (17 000 millones EUR), el transporte (13 000 millones EUR) y la agricultura (5 000 millones EUR).
La energía renovable recibió casi tres cuartos de las subvenciones del sector energético, lo que demuestra la importancia continuada de las subvenciones a la energía renovable a la hora de facilitar su implantación en el sector energético. En los últimos años, los regímenes de subvención han perdido importancia en el caso de los nuevos proyectos, principalmente debido a la disminución del coste de inversión de la generación de energía eólica y solar, lo que se ha traducido en un menor crecimiento de las subvenciones a las energías renovables en la UE. Las tres tecnologías renovables más importantes (solar, eólica y biomasa) recibieron un 30, un 22 y un 16 %, respectivamente, del volumen total de subvenciones al sector energético.
Los tres regímenes de subvención más importantes para promover las energías renovables fueron las tarifas reguladas (que siguen suponiendo un 70 % del total de subvenciones a las energías renovables 9 ), las primas reguladas y las cuotas de energías renovables con certificados negociables. Además del sector energético, las renovables también están presentes en el transporte, donde aproximadamente un 10 % de las subvenciones guardan relación con los biocombustibles.
La eficiencia energética recibió aproximadamente un 9 % del total de las subvenciones a la energía de la UE en 2018, y los mayores receptores fueron los hogares. En la UE, las subvenciones a la eficiencia energética supusieron solo un 0,1 % del PIB, mientras que en Letonia ascendieron al 2,4 % y en Hungría y Bulgaria, al 0,7 %. La eficiencia energética, especialmente en los sectores residencial e industrial, contribuye a alcanzar los objetivos en materia de cambio climático, al contrario que las subvenciones destinadas a la demanda energética o al consumo de combustibles fósiles.
Entre las subvenciones específicas, los mecanismos de pago por capacidad 10 recibieron aproximadamente 2 200 millones EUR en subvenciones en 2018, y se han mantenido de forma estable en unos 2 000 millones EUR durante los últimos años.
En cuanto a los principales destinatarios de las subvenciones, los hogares recibieron aproximadamente un 11 % del total de las subvenciones en 2018, eminentemente en forma de subvenciones a la demanda o la eficiencia energéticas o de ayudas al consumo de electricidad.
La imagen que los PNEC ofrecen sobre las subvenciones es bastante diversa. En ocho PNEC no se cuantifican las subvenciones y en otros cuatro no consta ninguna información sobre subvenciones. Cuatro Estados miembros facilitan únicamente información parcial, mientras que otros seis (Alemania, Austria, España, Francia, Letonia y Lituania) incluyen un calendario de eliminación gradual de las subvenciones existentes (al menos de una parte de ellas). Cuatro Estados miembros (Chequia, Croacia, Finlandia y Malta) declaran expresamente que no tienen planes para eliminar progresivamente las subvenciones que ayuden a la transición energética.
Las subvenciones a la energía señaladas en los PNEC que incluían información relevante ascienden a 55 000 millones EUR, es decir, una tercera parte del importe calculado en el estudio. Asimismo, el número de medidas señaladas en el estudio es muy superior al insinuado en los PNEC. Es posible que los distintos Estados miembros hayan interpretado de manera diferente el modo de informar sobre las subvenciones a la energía: mientras que algunos facilitaron datos correspondientes a 2018 o a 2019, otros hacían referencia a periodos anteriores, y algunos no especificaron el año al que correspondía la información.
Para que el proceso de información sobre el progreso de la eliminación gradual de las subvenciones a la energía resulte más exhaustivo e ilustrativo, especialmente en lo que respecta a los combustibles fósiles, es necesario abordar la falta de información completa y de coherencia en las prácticas de notificación en los informes de progreso y planes actualizados que se lleven a cabo en el futuro, así como facilitar directrices más claras a los Estados miembros acerca de cómo informar sobre las subvenciones.
2.2. Las subvenciones a los combustibles fósiles en la UE
Las subvenciones a los combustibles fósiles, que ascendieron a 50 000 millones EUR en 2018 11 , se han mantenido relativamente estables durante la última década, con un valor máximo de 53 000 millones EUR en 2012. Desde 2015, han empezado a aumentar de nuevo, con un crecimiento del 6 % hasta 2018.
En términos de porcentaje del PIB, oscilaron entre el 1 % en Grecia y menos del 0,1 % en Luxemburgo, con una media de 0,4 % 12 . Mientras que las subvenciones a los productos petrolíferos fueron mayores en Francia e Italia, en el caso de Alemania tuvieron más importancia aquellas destinadas al carbón y al gas.
Figura 3: Subvenciones a los combustibles fósiles en valores absolutos y como porcentaje del PIB en los Estados miembros en 2018
Fuente: Estudio sobre los costes, los impuestos y el impacto de las intervenciones gubernamentales, en materia de energía
Para contextualizar esta cifra de 50 000 millones EUR de subvenciones a los combustibles fósiles, las inversiones en nuevas capacidades de generación de energía eólica 13 ascendieron a 16 000 millones EUR en 2018 en la UE, mientras que las inversiones en generación de energía solar fueron de unos 8 000 millones EUR durante ese mismo periodo. Las inversiones en el transporte de electricidad y en los sistemas de distribución (incluidas nuevas capacidades y reacondicionamiento) ese mismo año ascendieron a 31 000 millones EUR.
Entre 2015 y 2018, el país donde más aumentaron las subvenciones a los combustibles fósiles fue Francia (con un aumento de más de 2 000 millones EUR, o un 27 %, principalmente debido a las medidas de ayuda al consumo de combustible en el transporte de mercancías). Sin embargo, al mismo tiempo descendieron en algunos países, como Italia (con una reducción de 400 millones EUR, o un 6 %, debido eminentemente a una disminución de las exenciones del impuesto especial en el transporte y a la reducción de las tarifas reguladas en la generación de energía) y Alemania (con una reducción de 300 millones EUR, o un 2 %, debido a factores como la reducción de las subvenciones al sector del carbón).
Más de un 60 % de las subvenciones a los combustibles fósiles podrían relacionarse con las medidas de ayuda a la demanda energética en 2018, lo que implica que este apoyo supuso un aumento del consumo de combustibles fósiles. Las ayudas a la generación de electricidad a partir de combustibles fósiles también son importantes, pues suponen un 30 %, mientras que solo un 5 % se destinó a la reconversión industrial a fin de ayudar a reducir la dependencia de los combustibles fósiles. Esto también indica que hace falta modificar las medidas para enfocarlas al objetivo de reducir el consumo de combustibles fósiles.
Las subvenciones a los productos petrolíferos, que supusieron casi la mitad del total, aumentaron un 18 % entre 2015 y 2018, mientras que otras subvenciones a los combustibles fósiles se estancaron o disminuyeron. La subida de los precios del petróleo durante este periodo también podría haber afectado a las subvenciones a los productos petrolíferos.
Las subvenciones al carbón, al gas natural y a otros combustibles combinados (por ejemplo, la producción combinada de calor y electricidad) supusieron, cada uno, aproximadamente un 17-18 % del total en 2018.
En comparación con 2015, las subvenciones al carbón disminuyeron un 9 %, lo que refleja la reducción de la cuota del carbón en la generación energética, mientras que las subvenciones al gas natural subieron un 4 %. Estos datos no reflejan la transición del carbón al gas que tuvo lugar en la combinación de generación de energía de la UE en 2019, pero puede suponerse que, junto con la reducción en el consumo, también han disminuido las subvenciones al carbón desde 2018, y podrían haber aumentado las destinadas al gas en el sector energético.
Entre 2015 y 2018 se mantuvieron estables las subvenciones a los combustibles fósiles en el sector energético, de las que un 30 % correspondía al carbón. El sector del transporte recibió un 20 % más de subvenciones a los combustibles fósiles en 2018 que tres años antes, mayoritariamente en forma de subvenciones a los productos petrolíferos. Las subvenciones a los combustibles fósiles en la agricultura aumentaron un 6 % durante ese mismo periodo y estuvieron casi exclusivamente relacionadas con las subvenciones a los productos petrolíferos. En el sector industrial y de los hogares, estas últimas aumentaron solo un 3-4 %. Mientras que los combustibles fósiles recibieron un 10 % del total de subvenciones destinadas a los hogares, esta cuota fue de más de la mitad en la industria.
En lo que respecta a las fuentes de financiación, las subvenciones a los combustibles fósiles procedieron principalmente de gastos fiscales 14 (cerca de un 70 % del total, incluidas las exenciones al impuesto sobre el consumo y al impuesto especial, las deducciones, las devoluciones, etc.). Las ayudas a la renta y el sostenimiento de los precios fueron tres veces inferiores. Por su parte, las transferencias directas, esencialmente en forma de ayudas, desempeñaron un papel más limitado.
Figura 4: Subvenciones a los combustibles fósiles en distintos sectores de la economía
Fuente: Estudio sobre los costes, los impuestos y el impacto de las intervenciones gubernamentales en las inversiones, en materia de energía
Los datos agregados procedentes de los PNEC únicamente informan de subvenciones a los combustibles fósiles por valor de 30 000 millones EUR, es decir, un 60 % de los resultados del estudio de la Comisión. Tres Estados miembros (Croacia, Estonia y Malta) han expresado de manera explícita que no tienen planes de eliminar gradualmente determinadas subvenciones concretas a combustibles fósiles, aludiendo principalmente a la protección de la competencia o a la viabilidad económica de diversos sectores.
Trece Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania y Portugal) han indicado que tienen intención de elaborar planes para eliminar gradualmente las subvenciones a los combustibles fósiles, si bien no todos ellos los han desarrollado por completo. La ausencia de datos completos no nos permite crear una imagen exhaustiva de la situación y requiere de una mejora significativa en la información que se proporcione en el futuro.
Los Estados miembros tendrán que establecer sus objetivos nacionales de eliminación gradual de las subvenciones a la energía, especialmente a los combustibles fósiles, en el marco de los informes de situación que exige el Reglamento sobre la gobernanza.
3. Comparativa internacional de subvenciones a los combustibles fósiles
Los países del G20 que no pertenecen a la UE gastan más en subvenciones a los combustibles fósiles, proporcionalmente a su PIB, que la media de la UE del 0,4 % (con algunas excepciones, principalmente Canadá, China, Corea del Sur, Estados Unidos y Japón). Los principales países productores de energías fósiles tienden a gastar más proporcionalmente en las subvenciones relacionadas. Arabia Saudí gastó más de un 8 % de su PIB en subvenciones a los combustibles fósiles en 2018, una cifra que por sí sola supera el gasto en subvenciones a los combustibles fósiles en la UE, principalmente como medida de apoyo al consumo nacional de productos petrolíferos. Por su parte, Rusia ha gastado en subvenciones a los combustibles fósiles un porcentaje de su PIB tres veces superior al de la UE.
Figura 5: Subvenciones a los combustibles fósiles en cifras absolutas y en forma de porcentaje del PIB en los Estados miembros de la UE y en países del G20 que no forman parte de la UE
Fuente: Estudio sobre los costes, los impuestos y el impacto de las intervenciones gubernamentales en las inversiones, en materia de energía, y cálculos propios. En el caso de los países no pertenecientes a la UE, a la vista de la comparabilidad limitada en lo que respecta a la clasificación y la metodología relativas a las subvenciones, a lo que se suman dificultades para la recopilación de los datos, conviene interpretar los resultados con cautela. Aunque no se aprecia claramente en el gráfico, Arabia Saudí gastó más de un 8 % de su PIB en subvenciones a los combustibles fósiles.
4. Conclusiones
Las conclusiones del presente informe se basan en gran medida en el estudio sobre las subvenciones llevado a cabo por la Comisión, que proporciona información sobre las subvenciones más exhaustiva que los datos sobre subvenciones a los combustibles fósiles facilitados en los PNEC.
Las subvenciones a los combustibles fósiles no han disminuido de forma sustancial durante la última década, y en algunos casos incluso han aumentado.
Además, hace falta mejorar la exhaustividad y la coherencia de los PNEC de los distintos Estados miembros. Su comparación con el estudio de la Comisión demuestra que los Estados miembros infravaloraron las subvenciones en sus planes nacionales. Asimismo, solo algunos Estados miembros presentaron una planificación detallada para la eliminación gradual de las subvenciones. Todo ello demuestra que es necesario tomar medidas adicionales.
Una forma de mejorar la situación y hacer que los futuros informes de situación sean más exhaustivos y precisos sería la elaboración por parte de la Comisión de unas directrices relativas a la definición, la exhaustividad y la metodología para la presentación de información sobre las subvenciones a la energía, incluidas aquellas destinadas a los combustibles fósiles, de forma más coherente y comparable por parte de los Estados miembros. La Comisión también publicará los resultados detallados de su estudio sobre las subvenciones, a fin de proporcionar una imagen completa de la situación 15 .
.
Artículo 35, letra n), del Reglamento (UE) 2018/1999, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima.
https://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/english_paris_agreement.pdf
Declaración de los líderes del G7: https://www.mofa.go.jp/files/000160266.pdf
Declaración de los líderes del G20 tras la cumbre de Pittsburgh: http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html#energy
Estudio sobre los costes, los impuestos y el impacto de las intervenciones gubernamentales en las inversiones, en materia de energía ( https://ec.europa.eu/energy/studies_main/final_studies/study-energy-costs-taxes-and-impact-government-interventions-investments_en ), en lo sucesivo, el «estudio de la Comisión».
De conformidad con los conceptos establecidos en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ( https://www.wto.org/spanish/tratop_s/scm_s/scm_s.htm )
Fuente: Estudio de la Comisión
Las subvenciones con distintos propósitos tienen una importancia diferente en los distintos sectores económicos. Las destinadas a apoyar la producción energética (por ejemplo, las tarifas reguladas) y la infraestructura energética se observaron casi de forma exclusiva en el sector energético, mientras que las subvenciones al consumo (demanda energética, como pueden ser las exenciones fiscales a los combustibles) fueron características de sectores consumidores de energía como la industria, el transporte, los hogares y la agricultura. Las subvenciones a la eficiencia energética se distribuyeron de manera más uniforme entre los distintos sectores.
Las subvenciones elevadas en forma de tarifas reguladas son herencia de los mecanismos anteriores, ya que esta forma de ayuda ya no se utiliza, con la excepción de los pequeños productores.
Una parte considerable de estos pagos por capacidad puede asociarse a las centrales eléctricas alimentadas con combustibles fósiles, mientras que las renovables o la respuesta de la demanda representan una proporción inferior.
Fuente: Estudio de la Comisión
En cifras absolutas, entre 10 millones EUR en Malta y 12 200 millones EUR en Alemania. Habida cuenta de la diversidad en tamaño de las economías de la UE, tiene más sentido expresar las subvenciones como porcentajes sobre el PIB a fines comparativos entre países.
Fuente: Estudio de la Comisión. Se incluyen las nuevas instalaciones terrestres y marinas, que ascendieron a 6,8 y 0,6 GW respectivamente en 2018. Las nuevas instalaciones solares incluyen tecnología fotovoltaica y calefacción solar térmica solar, que supusieron respectivamente 7,1 y 1,4 GW durante ese mismo periodo.
Es importante señalar a este respecto que, en el caso de los beneficios fiscales, a la hora de calcular las subvenciones solo se tienen en cuenta las diferencias de tipo impositivo de un mismo combustible. Las subvenciones a varios combustibles no se tienen en cuenta, puesto que resultaría extremadamente complicado hacerlo de manera homogénea en todos los sectores y para todos los tipos de combustible. No obstante, a partir de los datos parciales de los países, el estudio proporciona estimaciones sobre la subvención cruzada del diésel y la gasolina. Estas cifras no se incluyen en el importe total de las subvenciones en la UE, ya que no se dispone de la información completa. También se estiman las posibles subvenciones a los combustibles en el sector marítimo internacional y en la aviación, pero no se incluyen en las cifras totales de subvenciones en la UE. Para obtener más información, véase el Estudio sobre los costes, los impuestos y el impacto de las intervenciones gubernamentales en las inversiones, en materia de energía [enlace].
Véase el Estudio sobre los costes, los impuestos y el impacto de las intervenciones gubernamentales en las inversiones, en materia de energía (con fichas informativas de cada país) (https://ec.europa.eu/energy/studies_main/final_studies/study-energy-costs-taxes-and-impact-government-interventions-investments_en)