COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 20.5.2020
COM(2020) 540 final
INFORME DE LA COMISIÓN
Finlandia
Informe elaborado de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 20.5.2020
COM(2020) 540 final
INFORME DE LA COMISIÓN
Finlandia
Informe elaborado de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
INFORME DE LA COMISIÓN
Finlandia
Informe elaborado de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
1. Introducción
El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La cláusula, tal como se recoge en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, facilita la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de grave recesión económica. En su Comunicación, la Comisión indicó al Consejo que, en su opinión y dada la grave recesión económica que cabe esperar a raíz de la pandemia de COVID-19, las condiciones actuales permitían activar la cláusula. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Hacienda de los Estados miembros declararon su conformidad con la valoración de la Comisión. La activación de la cláusula general de salvaguardia permite apartarse temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre que ello no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. En lo tocante al componente corrector, el Consejo puede también decidir, previa recomendación de la Comisión, la adopción de una trayectoria presupuestaria revisada. La cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Autoriza a los Estados miembros a apartarse de las obligaciones presupuestarias que, normalmente, serían de aplicación, permitiendo al mismo tiempo a la Comisión y al Consejo tomar las medidas necesarias de coordinación de las políticas en el marco del Pacto.
Los datos notificados por las autoridades finlandesas el 31 de marzo de 2020 y posteriormente validados por Eurostat 1 muestran que el déficit de las administraciones públicas del país alcanzó el 1,1 % del PIB en 2019, mientras que su deuda bruta se situó en el 59,4 % del PIB. Con arreglo al Programa de Estabilidad de 2020, Finlandia planifica, para 2020, un déficit del 7,2 % del PIB y un nivel de deuda del 69,1 % del PIB.
El déficit planificado para 2020 apunta, a primera vista, a la existencia de un déficit excesivo tal como se define en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Por tanto, ante estas circunstancias, la Comisión ha elaborado el presente informe, que analiza el cumplimiento por parte de Finlandia del criterio de déficit del Tratado. Cabe considerar que sí se ha cumplido el criterio de deuda, puesto que la ratio de deuda en 2019 fue inferior al valor de referencia del 60 % del PIB. Se tienen en cuenta todos los factores pertinentes y se toma debidamente en consideración la importante perturbación económica asociada a la pandemia de COVID-19.
Cuadro 1. Déficit y deuda de las administraciones públicas (% del PIB)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 COM |
2021 COM |
||
|
Criterio de deuda |
Saldo de las administraciones públicas |
-1,7 |
-0,7 |
-0,9 |
-1,1 |
-7,4 |
-3,4 |
|
Criterio de deuda |
Deuda bruta de las administraciones públicas |
63,2 |
61,3 |
59,6 |
59,4 |
69,4 |
69,6 |
Fuente: Eurostat, Programa de Estabilidad de 2020 y previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión.
2.Criterio de déficit
De acuerdo con el Programa de Estabilidad de 2020, se planifica que el déficit de las administraciones públicas de Finlandia alcance el 7,2 % del PIB en 2020, cifra superior y no cercana al valor de referencia del 3 % del PIB que se establece en el Tratado.
El rebasamiento del valor de referencia del Tratado en 2020 es excepcional, puesto que se deriva de una grave recesión económica. Teniendo en cuenta la repercusión de la pandemia de COVID-19 en la economía finlandesa, las previsiones de primavera de la Comisión pronostican una contracción del PIB real del 6,3 % en 2020.
El rebasamiento del valor de referencia del Tratado no es temporal con arreglo a las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión, según las cuales el déficit se mantendría por encima del 3 % del PIB en 2021.
En resumen, el déficit planificado para 2020 es superior al valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado y no se mantiene cercano a ese valor. El rebasamiento se considera excepcional, pero no temporal, según la definición del Tratado y del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por consiguiente, el análisis sugiere que, a primera vista, no se cumple el criterio de déficit definido en el Tratado y en el Reglamento (CE) n.º 1467/97.
3. Factores pertinentes
El artículo 126, apartado 3, del Tratado establece que, si un Estado miembro no cumple los requisitos de uno de estos criterios o de ambos, la Comisión debe elaborar un informe. En el informe también se debe tener en cuenta «si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás factores pertinentes, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro».
Esos factores se detallan con más claridad en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, en el que se establece también que se deberá prestar la debida consideración «a cualquier otro factor que, en opinión del Estado miembro de que se trate, sea pertinente para evaluar globalmente la observancia de los criterios en materia de déficit y deuda y que el Estado miembro haya puesto en conocimiento del Consejo y de la Comisión». Como se especifica en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, en lo tocante al criterio de déficit, dado que la ratio de deuda pública sobre PIB supera el valor de referencia del 60 % y no se cumple la doble condición, a saber, que el déficit se mantenga próximo al valor de referencia y el rebasamiento de este último sea temporal, tales factores pertinentes no pueden tomarse en consideración en las etapas conducentes a la adopción de una decisión sobre la existencia de un déficit excesivo con arreglo al criterio de déficit para Finlandia. No obstante, la Comisión es consciente de la excepcionalidad de las circunstancias que llevan a la valoración del cumplimiento del criterio de déficit en 2020.
En la situación actual, un factor adicional fundamental que debe tenerse en cuenta en relación con el año 2020 es la reciente activación de la cláusula general de salvaguardia, en vista de la repercusión económica de la pandemia de COVID-19, que incide muy notablemente en la situación presupuestaria y da lugar a unas perspectivas sumamente inciertas. La pandemia también ha supuesto la activación de la cláusula general de salvaguardia.
3.1. La pandemia de COVID-19
La pandemia de COVID-19 ha ocasionado una grave perturbación económica que ya está teniendo consecuencias negativas significativas en toda la Unión Europea. Las consecuencias para el crecimiento del PIB dependerán de la duración tanto de la propia pandemia como de las medidas adoptadas por las autoridades nacionales y a nivel europeo y mundial para ralentizar su propagación, proteger las capacidades de producción y apoyar la demanda agregada. Los Estados miembros ya han adoptado o están adoptando medidas presupuestarias para aumentar la capacidad de los sistemas sanitarios y prestar ayuda a las personas y los sectores especialmente afectados. Se han adoptado igualmente importantes medidas de apoyo a la liquidez y otras garantías. Siempre que se disponga de información más detallada, las autoridades estadísticas competentes deben examinar si dichas medidas tienen o no un efecto inmediato en el saldo de las administraciones públicas. Junto con la caída de la actividad económica, las citadas medidas contribuirán a aumentar sustancialmente los niveles de déficit y deuda públicos.
3.2 Situación económica a medio plazo
Ya antes de la crisis, el crecimiento económico de Finlandia se estaba ralentizando. El crecimiento económico se ve gravemente afectado a consecuencia de la pandemia de COVID-19 y las medidas adoptadas para su contención. Según las previsiones, el PIB real debería contraerse fuertemente en 2020, en torno a un 6,3 %, antes de repuntar y registrar un crecimiento del 3,7 % en 2021. Se espera que el consumo y la inversión privados sean las principales causas de la ralentización en 2020, mientras que el consumo y la inversión públicos apoyarían la economía. Las previsiones macroeconómicas en que se basa el Programa de Estabilidad presumen que el producto interior bruto de Finlandia se contraerá en un 5,5 % en 2020 y crecerá un 1,3 % en 2021, por el efecto de la misma combinación de factores. La marcada caída del PIB en 2020 es un factor atenuante en la valoración del cumplimiento del criterio de déficit por parte de Finlandia en 2020.
Se prevé que, en 2020, el alto grado de incertidumbre y el aumento del desempleo hagan caer la demanda interna. Es de esperar que los hogares aumenten el nivel de ahorro preventivo y que, en consecuencia, se posponga el gasto discrecional y se reduzca el consumo. La inversión privada debería disminuir de manera acusada debido a la incertidumbre de las perspectivas tanto en el mercado de la vivienda como en el sector empresarial. La contribución de las exportaciones netas será negativa. El mercado de trabajo, ya estancado antes de la crisis, se vería gravemente afectado. Cabe esperar que el desempleo aumente sensiblemente a mediados de 2020.
Hay un grado excepcionalmente alto de incertidumbre en cuanto a la evolución de la pandemia y el calendario de las medidas de desconfinamiento, así como en cuanto a sus repercusiones en la actividad económica. Los riesgos a la baja con respecto a las previsiones tienen que ver principalmente con la duración y la gravedad de la perturbación de la demanda interna y externa a raíz de la pandemia. La prolongación de la crisis en algunas actividades relacionadas con el ocio, como la industria de cruceros, podría provocar una perturbación adicional considerable para las finanzas públicas de Finlandia. Por otra parte, los principales socios comerciales de Finlandia parecen entrar en una fase de recuperación más rápido de lo inicialmente previsto.
3.3 Situación presupuestaria a medio plazo
El 13 de julio de 2018, se recomendó a Finlandia que garantizara que la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario neto no excediera del 2,9 % en 2019 («valor de referencia para el gasto»), lo que corresponde a un ajuste estructural del -0,2 % del PIB 2 . Con arreglo a los datos de ejecución y las previsiones de la Comisión, el crecimiento del gasto público primario dio lugar a una cierta desviación con respecto a la trayectoria de ajuste recomendada hacia el objetivo presupuestario a medio plazo en 2019. El saldo estructural también apunta a cierta desviación en 2019. Así pues, la valoración global de la Comisión indica que existe una cierta desviación con respecto a la trayectoria de ajuste recomendada de cara al objetivo presupuestario a medio plazo en 2019.
Es de esperar que la desaceleración económica y las medidas adoptadas por el Gobierno para contener la propagación del virus de la COVID-19 repercutan gravemente en las finanzas públicas. En el primer presupuesto suplementario para 2020, el Gobierno introdujo varias medidas específicas y de duración determinada para combatir las repercusiones de la pandemia de coronavirus en la salud humana y en la economía. Las medidas comprenden inversiones discrecionales por un total de aproximadamente 4 100 millones EUR en el período 2020-2024. Inciden en particular en el presupuesto de 2020, que ha adelantado al principio del período los gastos ligados a la ejecución del programa del Gobierno para 2019-2023.
Las medidas de ayuda en relación con la pandemia adoptadas a mediados de abril de 2020 tienen un coste fiscal del 1,7 % del PIB en 2020. La mayoría de las medidas consiste en subvenciones para los sectores más afectados de la economía, a fin de ayudar a las pymes y los profesionales independientes a sobrevivir al período de confinamiento. Asimismo, el Gobierno ha decidido reducir temporalmente las cotizaciones sociales. También están cubiertos los gastos para atención sanitaria y provisión de productos médicos, orden público y protección de las fronteras. Por otra parte, los efectos de los estabilizadores automáticos, esto es, la disminución de los ingresos fiscales y el aumento del gasto en seguridad social, que oscilan entre el 3 y el 4 % del PIB, también repercutirán en las finanzas públicas. Globalmente, las estimaciones actuales indican que, a consecuencia de la crisis, el saldo de las administraciones públicas se deterioraría hasta el -7,2 % del PIB en 2020.
Aunque se espera una recuperación económica en 2021, los ingresos públicos seguirían estando por debajo de las previsiones anteriores a la crisis, suponiendo que se mantengan las políticas. La mayor parte del gasto relacionado con la pandemia debería suprimirse por completo hacia el final de 2020, pero algunos programas de apoyo a las empresas deberían proseguir. Por otra parte, se espera que el Gobierno incurra en algunas pérdidas derivadas de los préstamos e inversiones que ha garantizado. En consecuencia, el saldo de las administraciones públicas para 2021 sería del -3,4 % del PIB, de acuerdo con las previsiones de la Comisión.
Las previsiones fiscales están rodeadas de un alto grado de incertidumbre debido a la evolución de la situación macroeconómica, el importe de las garantías ejecutadas, el coste presupuestario de las medidas de ayuda adoptadas para mitigar la pandemia de COVID-19 y la necesidad de adoptar medidas adicionales.
3.4. Situación de la deuda pública a medio plazo
Según las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión, la deuda de las administraciones públicas aumentaría del 59,4 % del PIB en 2019 al 69,6 % en 2021. La valoración de la sostenibilidad de la deuda indica que, a pesar de ciertos riesgos, la situación de la deuda sigue siendo sostenible a medio plazo, teniendo en cuenta igualmente importantes factores atenuantes (como el perfil de la deuda). En particular, si bien la situación de la deuda se deteriora como consecuencia de la crisis de la COVID-19, se prevé que, en la hipótesis de referencia, la ratio de deuda siga una trayectoria sostenible (descendente) a medio plazo 3 .
Gráfico 1: Ratio deuda pública / PIB, Finlandia, % del PIB
Fuente: Servicios de la Comisión.
3.5 Otros factores aducidos por el Estado miembro
El 11 de mayo de 2020, las autoridades finlandesas remitieron una carta en la que señalaban los factores pertinentes de conformidad con el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1467/97. El análisis presentado en las secciones anteriores abarca ya en gran medida los factores fundamentales señalados por dichas autoridades. Los otros factores aún no mencionados son los planes del Gobierno para llevar a cabo reformas estructurales y reforzar la sostenibilidad a largo plazo. Los planes se refieren en particular a los preparativos de la reforma de los servicios sociales y sanitarios, así como a un programa para reducir la brecha de sostenibilidad fiscal. Además, la carta recuerda que Finlandia tiene una sólida situación patrimonial neta, que puede usarse para promover el crecimiento futuro y mejorar la sostenibilidad a largo plazo de la economía. Por último, el Gobierno afirma que presentará un paquete de política económica en la sesión presupuestaria del otoño de 2020. Asimismo, preparará un Programa de Estabilidad completo, con objetivos plurianuales para las finanzas públicas. La carta hace hincapié en que el Programa de Estabilidad remitido el 30 de abril de 2020 solo presentaba las previsiones fiscales y macroeconómicas independientes para 2020-2022, y no los objetivos fiscales adoptados oficialmente por el Gobierno.
4. Conclusiones
De acuerdo con el Programa de Estabilidad de 2020, se planifica que el déficit global de las administraciones públicas de Finlandia en 2020 alcance el 7,2 % del PIB, cifra superior y no cercana al valor de referencia del 3 % del PIB que se establece en el Tratado. El rebasamiento planificado del valor de referencia se considera excepcional, pero no temporal.
De conformidad con el Tratado y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en el presente informe se han examinado también los factores pertinentes. Tal como se especifica en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, por lo que se refiere, sin embargo, al cumplimiento del criterio de déficit en 2020, y dado que la ratio deuda pública / PIB supera el valor de referencia del 60 % y no se cumple la doble condición —es decir, que el déficit se mantenga cercano al valor de referencia y que el rebasamiento del valor de referencia sea temporal—, esos factores pertinentes no pueden tenerse en cuenta en las etapas conducentes a la decisión sobre la existencia de un déficit excesivo en Finlandia sobre la base del criterio de déficit.
Globalmente, el análisis sugiere que no se cumple el criterio de déficit definido en el Tratado y en el Reglamento (CE) n.º 1467/1997.