Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre:

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión del asilo y la migración y por el que se modifican la Directiva 2003/109/CE del Consejo y la propuesta de Reglamento (UE) XXX/XXX [Fondo de Asilo y Migración]

[COM(2020) 610 final — 2020/279 (COD)]

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las situaciones de crisis y de fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo

[COM(2020) 613 final — 2020/277 (COD)]

(2021/C 155/09)

Ponente:

Dimitris DIMITRIADIS

Consulta	Parlamento Europeo, 11.11.2020 Comisión Europea, 27.11.2020
Fundamento jurídico	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	08.2.2021
Aprobado en el pleno	25.2.2021
Pleno n.o	558
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	235/5/25

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

Garantizar una tramitación equilibrada de las solicitudes de asilo —de modo que las personas que necesitan protección internacional la reciban y las que no la necesitan sean devueltas efectivamente— no debe ser responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro, sino que es algo que ha de ser gestionado por la UE en su conjunto.

1.2.

El CESE reconoce que la migración es un fenómeno humano estructural, y que el asilo y la protección internacional son derechos fundamentales de las personas perseguidas y constituyen una obligación legal en virtud del Derecho internacional para los Estados parte en la Convención de Ginebra. El CESE llama la atención sobre el hecho de que los derechos fundamentales y los datos personales deben estar protegidos en el marco de las propuestas de Reglamento abordadas en el presente Dictamen.

1.3.

El CESE acoge con satisfacción la mejora que estos Reglamentos prevén en la información a los solicitantes de asilo sobre el proceso de solicitud y sobre sus derechos y obligaciones en dicho proceso, mejora que les permitirá defender más eficazmente esos derechos. El derecho de recurso se refuerza al definir el alcance del recurso y fijar un objetivo para que las resoluciones judiciales se adopten dentro de un plazo armonizado. Además, las normas sobre los recursos se han adaptado para acelerar y armonizar considerablemente el proceso de apelación.

1.4.

El CESE también se congratula de que el derecho a la vida privada y familiar y los derechos de los menores no acompañados se refuercen ampliando el ámbito de aplicación para incluir en los criterios de reagrupación familiar a los hermanos y hermanas, así como a las familias formadas en los países de tránsito, y aplicando el principio del interés superior del menor.

1.5.

El CESE reconoce la importancia de que las propuestas no tengan el estatuto jurídico de Directivas sino de Reglamentos, que son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en los Estados miembros de conformidad con los Tratados. Sin embargo, es necesario que todos los Reglamentos pertinentes propuestos se adopten conjuntamente para constituir una verdadera política: la no adopción de cualquiera de ellos tendría consecuencias nefastas para la aplicación del resto. Además, el hecho de que algunos Estados miembros hayan incumplido en el pasado la legislación vinculante de la UE deja un amplio margen de duda sobre la aplicación de varias disposiciones de los Reglamentos propuestos.

1.6.

El CESE acoge con satisfacción que las propuestas sean fruto de consultas exhaustivas con las partes interesadas, las autoridades nacionales y locales (1), las organizaciones de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales e internacionales, como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) (2) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) (3), así como los grupos de reflexión y el mundo académico.

1.7.

El CESE se congratula de que los Reglamentos invoquen los principios de solidaridad y reparto equitativo de la responsabilidad, pero considera que esta carga no está suficientemente equilibrada por un grado de solidaridad equivalente. Dicho llanamente, la solidaridad —en forma de reubicaciones— no puede ser voluntaria. La solidaridad debe ser vinculante, en forma de reubicaciones obligatorias.

1.8.

El CESE comparte una doble preocupación: de un lado por la seguridad de las personas que buscan protección internacional o una vida mejor y, de otro, por el bienestar de los países situados en las fronteras exteriores de la UE, que temen que las presiones migratorias superen sus capacidades.

1.9.

El CESE coincide en que el Reglamento Dublín III no estaba diseñado para abordar situaciones de presión migratoria ni para repartir equitativamente las responsabilidades en los Estados miembros. Tampoco tenía en cuenta la situación de la gestión de los flujos migratorios mixtos y la consiguiente presión que ejercen estos flujos en los sistemas migratorios de los Estados miembros.

1.10.

Sin embargo, dado que el concepto general del Pacto sobre Migración y Asilo (PMA) se basa en el control fronterizo y la evitación de movimientos secundarios, aumenta la carga de responsabilidad y los trastornos para los países de primera entrada, como también los aumentan las obligaciones previstas en las propuestas relativas a los controles previos y el control fronterizo. Dichas obligaciones resultan onerosas para esos países porque hacen que aumente el número de personas que deben permanecer en la frontera, con posibles consecuencias graves tanto para su propio bienestar como para las sociedades de acogida.

1.11.

El CESE considera alentador que se reconozca la necesidad de un concepto más amplio de solidaridad y que la solidaridad debe revestir carácter obligatorio con el fin de garantizar una respuesta predecible y efectiva ante una situación cambiante, en la que el porcentaje de flujos migratorios mixtos hacia la Unión es cada vez mayor, y asegurar un reparto equitativo de responsabilidades en consonancia con el Tratado. Sin embargo, esto no satisface las expectativas de un mecanismo de solidaridad que alivie realmente la carga de los Estados de primera entrada.

1.12.

El CESE propone que la política de retorno a los países de origen propuesta cuente con el respaldo de un sistema de incentivos y desincentivos claros para terceros países. Además, la política de retorno debe abordarse previendo un papel y una participación más importantes de la UE, con políticas nacionales que ayuden en los casos en que el Estado miembro de que se trate tenga influencia sobre un tercer país concreto. Es necesario redoblar los esfuerzos en relación con el llamado triple nexo entre la acción humanitaria, el desarrollo y la paz en los países de origen de los solicitantes de asilo.

1.13.

El CESE apoyaría medidas inmediatas y obligatorias como las que se establecen en la propuesta de la Comisión Europea, puesto que un continente tan grande y rico como Europa debería poder contribuir en mayor medida a la protección efectiva de los refugiados.

1.14.

Puesto que la elección entre la reubicación y el retorno patrocinado es voluntaria, el CESE podría aceptar una asignación obligatoria de reubicaciones, ya que si todos los Estados optasen por financiar los retornos pero deciden no practicar reubicaciones o aceptan solo un número muy reducido de estas se agravaría aún más la situación actual en los países de primera entrada.

1.15.

El CESE se plantearía estudiar la propuesta relativa a la necesidad de establecer mecanismos de seguimiento para supervisar el procedimiento, desde el control previo hasta el retorno, y asegurarse de que respeta los derechos fundamentales. Estos mecanismos podrían, entre otras cosas, evitar el uso de las denominadas devoluciones forzosas. Además, deberá darse tiempo suficiente para establecer el mecanismo, ya que los procedimientos generales propuestos en el Reglamento de control y en el Reglamento sobre los procedimientos de asilo y los plazos correspondientes parecen bastante difíciles de cumplir.

1.16.

El CESE es partidario de reforzar el Reglamento relativo a las situaciones de crisis y fuerza mayor mediante la introducción de disposiciones jurídicas sustantivas en materia de protección de datos personales. Además, sugiere ampliar el plazo para la suspensión de las obligaciones internacionales de un Estado en crisis mientras dure esta.

1.17.

El CESE manifiesta su escepticismo respecto de la aplicación efectiva de las disposiciones previstas en la propuesta de Reglamento de que se trata, así como su preocupación por el hecho de que las personas que necesitan asilo no puedan beneficiarse de sus derechos debido a las deficiencias de los procedimientos previstos.

2. Antecedentes

2.1.

La crisis de 2015 reveló importantes carencias y deficiencias estructurales en la concepción y aplicación de la política europea de asilo y migración, incluido el sistema de Dublín, que no fue concebido para garantizar un reparto sostenible de responsabilidades respecto a los solicitantes de protección internacional en la UE. Las Conclusiones del Consejo Europeo de 28 de junio de 2018 exigieron una reforma del Reglamento de Dublín basada en un equilibrio de responsabilidades y en la solidaridad en relación con las personas desembarcadas tras operaciones de búsqueda y salvamento.

2.2.

El Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, presentado junto con la propuesta de un nuevo Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, pretende marcar un nuevo comienzo en materia de migración basado en un enfoque integral de la gestión de la migración. Esta propuesta establece un marco común para la gestión del asilo y la migración a escala de la UE como una contribución esencial a dicho enfoque integral y busca fomentar la confianza mutua entre los Estados miembros.

Las recientes crisis migratorias ponen de relieve, en particular, los siguientes retos:

2.2.1.

ausencia de un enfoque integrado para la aplicación de la política europea de asilo y migración:

—	desigualdad de condiciones entre los Estados miembros, que obstaculiza los esfuerzos para garantizar el acceso a los procedimientos, la igualdad de trato, la claridad y la seguridad jurídica;

2.2.2.

ineficiencias nacionales y falta de armonización a escala de la UE en la gestión del asilo y la migración:

—	dificultades asociadas al nexo entre retorno y asilo;

—	uso limitado de los programas de retorno voluntario asistido;

—	falta de procedimientos simplificados a la llegada;

—	retrasos en el acceso al procedimiento de asilo adecuado y lentitud en la tramitación de las solicitudes;

—	dificultad en el uso del procedimiento fronterizo;

2.2.3.

ausencia de un mecanismo de solidaridad amplio y flexible:

—	la reubicación no es la única respuesta eficaz para hacer frente a los flujos mixtos;

2.2.4.

ineficiencias en el sistema de Dublín:

—	ausencia de un reparto sostenible de responsabilidades en el marco del sistema actual;

—	las normas actuales sobre la transferencia de responsabilidad contribuyen a los movimientos no autorizados;

—	tratamiento ineficiente de los datos;

—	las ineficiencias de procedimiento del sistema de Dublín crean una carga administrativa;

2.2.5.

falta de mecanismos específicos para hacer frente a situaciones extremas de crisis:

—	dificultad de que la UE garantice el acceso al asilo u otros procedimientos en las fronteras en situaciones de crisis extrema;

2.2.6.

ausencia de un sistema justo y eficaz para el ejercicio de los derechos fundamentales y dificultades para definir nuevas vías legales de asilo y abordar eficazmente las causas de la migración, incluidas las cuestiones humanitarias y las cuestiones relativas al desarrollo y la paz.

2.3.

Se espera que las propuestas aborden estos retos de la siguiente manera:

2.3.1.

un sistema de gestión de la migración más eficiente, fluido y armonizado:

—	enfoque integral para una gestión eficaz del asilo (propuesta de Reglamento por el que se establece un marco común para la gestión del asilo y la migración en la UE);

—	procedimiento de retorno y asilo sin fisuras y mayor facilidad de uso de los procedimientos acelerados y fronterizos;

—

una fase de control coordinada, eficaz y rápida (propuesta de Reglamento por el que se establece el control de los nacionales de terceros países interceptados con ocasión del cruce no autorizado de las fronteras exteriores, desembarcados tras operaciones de búsqueda y salvamento o que soliciten protección internacional en los puestos fronterizos);

2.3.2.

un enfoque más justo e integral de la solidaridad y la reubicación:

—	un mecanismo de solidaridad que prevea la solidaridad obligatoria con un ámbito de aplicación más amplio (propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración);

2.3.3.

normas simplificadas y más eficientes para una gestión sólida de la migración:

—	una definición más amplia y justa de los criterios de responsabilidad, que limite el cese y la transferencia de responsabilidad (propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración);

—	una recogida/tratamiento de datos más eficiente, que permita contabilizar los solicitantes en vez de las solicitudes e incluya una categoría específica para las operaciones de búsqueda y salvamento (Reglamento Eurodac refundido);

—	una mejora de la eficiencia de los procedimientos (propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración);

2.3.4.

un mecanismo específico para hacer frente a situaciones de crisis extrema (propuesta de Reglamento relativo a las situaciones de crisis);

2.3.5.

una defensa más eficaz de los derechos fundamentales de los migrantes y solicitantes de asilo (4).

3. Observaciones a la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión del asilo y la migración y por el que se modifican la Directiva 2003/109/CE del Consejo y la propuesta de Reglamento (UE) XXX/XXX [Fondo de Asilo y Migración]

3.1.

El PMA apunta correctamente a las incoherencias entre los sistemas de asilo y retorno de los Estados miembros, y señala la necesidad de fortalecer la solidaridad interna de la UE superando las deficiencias en la aplicación, así como de mejorar y reforzar la cooperación con los países terceros. Sin embargo, no está claro si el principio de solidaridad voluntaria y selectiva ayudará a resolver los principales retos de coordinación de la última década, especialmente teniendo en cuenta que la carga recae de manera desproporcionada en los Estados de primera entrada.

3.2.

Según se señala en el Dictamen SOC/649 del CESE (5), el nuevo mecanismo de solidaridad prevé que los Estados miembros puedan participar en la reubicación o el retorno patrocinado de las personas en situación irregular. El CESE alberga dudas sobre la viabilidad de este mecanismo, que se basa en una hipotética solidaridad voluntaria. No se mencionan los incentivos que serían necesarios para que los Estados miembros participaran en este mecanismo, especialmente ante la negativa de algunos de ellos a participar en el anterior programa de reubicación (6) y la falta de obligatoriedad expresa. Este mecanismo «basado en la solidaridad» también puede tener el efecto contrario de que, si no se cumple con el retorno efectivo en ocho meses, la persona en cuestión quede reubicada en el territorio del Estado miembro patrocinador, lo que da lugar a lagunas en materia de responsabilidad en relación con los derechos de las personas retornadas. Además, en el marco del nuevo mecanismo de solidaridad propuesto, se incentiva a los Estados miembros a no participar en la reubicación —la opción que supone mayor presión, dificultad y costos— sino a optar por el retorno (7). Por lo tanto, deben adoptarse medidas de solidaridad vinculantes en forma de acciones obligatorias como las contempladas en la Comunicación de la Comisión Europea.

3.3.

El CESE valora positivamente que se reduzcan de cinco años a tres los plazos para alcanzar la residencia de larga duración para las personas beneficiarias de protección internacional cuando decidan permanecer en el Estado miembro que les ha proporcionado dicha protección. Se entiende que ello busca facilitar la integración en las comunidades locales, aunque puede entenderse como una limitación de la movilidad dentro de la UE, que confirmaría que la carga sigue siendo soportada por los países de primera entrada.

3.4.

El CESE acoge con satisfacción que se plantee el concepto de un reparto equitativo de la responsabilidad; sin embargo, considera que la carga de dicha responsabilidad no está suficientemente equilibrada por un grado de solidaridad equivalente.

3.5.

El CESE valora positivamente las acciones para mejorar la coordinación entre las estrategias nacionales sobre políticas de asilo y retorno, pero lamenta que se hayan formulado más propuestas relativas a la coordinación de los instrumentos de retorno que a la coordinación de los procesos de asilo y de acogida de personas refugiadas.

3.6.

El CESE toma nota de las dificultades de los países de la UE para lograr un retorno efectivo y de la voluntad de la Comisión de avanzar hacia un sistema de retornos europeo común y efectivo. La propuesta se basa en mejorar los apoyos operativos al retorno y prevé la designación de coordinadores nacionales de retornos. El CESE lamenta que no se determinen correctamente los problemas de funcionamiento de los programas de retorno (8), que hacen que esta figura —considerada estratégica— dependa de la voluntad de colaboración de los países terceros, ya sean de origen o de tránsito. Por consiguiente, la UE debería asumir un papel más importante en relación con una política global de retorno.

3.7.

El CESE sugiere que la solidaridad debe ser automática. Las obligaciones de solidaridad de los Estados de primera entrada resultan desproporcionadas. Los procedimientos siguen siendo complejos y dilatados, y no ofrecen garantías de reubicación. Solo existen procedimientos fronterizos obligatorios, sin un mecanismo de reparto automático. Las medidas que deben adoptar los Estados miembros consisten en reforzar las infraestructuras (tiendas de campaña, asistencia en especie, etc.), el apoyo financiero o los retornos voluntarios. No existen criterios claros sobre el modo en que contribuirá cada país. Esto no es eficaz —lo único que hace es aumentar la presión sobre el Estado de entrada— y su aplicación lleva mucho tiempo (ocho meses), por lo que existe el riesgo de que los solicitantes se fuguen. Lo que se necesita es un mecanismo más automático que permita una mejor distribución de los solicitantes entre todos los Estados miembros.

3.8.

Desde ese mismo punto de vista, el CESE sugiere que no resulta práctico que a efectos de la solidaridad existan tres categorías diferentes de emergencias (casos de presión o amenaza de aumento de la presión, de crisis y de operaciones de búsqueda y rescate). Los Estados miembros tendrán que solicitar ayuda en una de estas tres categorías. La Comisión determinará si la solicitud es válida (con veintiún criterios de evaluación) y pedirá a otros países asistencia práctica, que puede adoptar dos formas principales: la reubicación y el patrocinio del retorno. Es un proceso disfuncional y lento: primero hay que pedir solidaridad, después se emite el dictamen, a continuación se abre la posibilidad de contribuir mediante solidaridad voluntaria y, finalmente, se toma la decisión que establece la solidaridad obligatoria. Incluso en el caso de la solidaridad obligatoria, la decisión de la Comisión depende del dictamen de un comité especial, y si este no emite un dictamen favorable no se adopta medida alguna.

3.9.

El CESE considera que, aparte de la falta de precisión en las definiciones proporcionadas (especialmente en el Reglamento relativo a las situaciones de crisis y fuerza mayor), el concepto de presión migratoria no está definido con claridad, a pesar de las frecuentes referencias que se hacen a él a lo largo del texto propuesto del Reglamento.

3.10.

Aunque pueda resultar atractiva la idea de que los Estados miembros practiquen retornos en función de sus relaciones con terceros países, existe la posibilidad de que esta no funcione porque cambien las condiciones en el país de origen o, sencillamente, porque los países en cuestión prohíban los retornos. También existe el problema de que, en esencia, se crean condiciones de detención: inevitablemente, las personas que van a ser retornadas permanecen en la frontera, convirtiendo al país de primera entrada en un gran centro previo a la salida. En la práctica, ni siquiera es seguro que la aceleración de los procedimientos (prevista en el Reglamento sobre el control) tenga un impacto real a la hora de aumentar el número de retornos, ya que estos dependen principalmente de la cooperación de terceros países con los que la UE aún debe negociar ofreciéndoles contrapartidas (por ejemplo, en materia de expedición de visados), aumentando las posibilidades de violación de los derechos humanos, pero también de presión sobre las comunidades locales.

3.11.

El CESE entiende que puede determinarse que el país responsable de la solicitud de asilo —que constituye la espina dorsal del nuevo procedimiento de gestión del asilo— es aquel en el que un inmigrante tiene uno o más hermanos, aquel en el que ha trabajado o estudiado o aquel en el que se ha expedido un visado. Aunque esta ampliación de los criterios es bienvenida, no hace sino confirmar la pesada carga que sigue recayendo en los países de primera entrada.

4. Observaciones a la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las situaciones de crisis y de fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo

4.1.

El CESE acoge favorablemente la introducción de un componente de crisis y fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo. Sin embargo, considera que las propias definiciones no resultan claras ni adecuadas. Este hecho, sumado a la existencia o inexistencia de indicadores objetivos, crea inseguridad jurídica.

4.2.

El CESE señala que, si bien ofrece una oportunidad para una solidaridad vinculante, el Reglamento relativo a las situaciones de crisis y fuerza mayor contempla ayudas en materia de procedimientos, más que medidas de solidaridad de emergencia. La solidaridad se ve socavada por los complejos y burocráticos procedimientos necesarios para su aplicación. Es evidente que, en una situación de crisis o de presión, es necesario garantizar las reubicaciones. Además, deben adoptarse medidas para evitar situaciones de crisis en los Estados miembros.

4.3.

El CESE subraya que el establecimiento de procedimientos y mecanismos para hacer frente a situaciones de crisis y fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo también debe ser compatible con los derechos fundamentales y los principios generales de la Unión, así como con el Derecho internacional.

4.4.

El CESE acoge con satisfacción el hecho de que, en situaciones de crisis, el Estado miembro que active el mecanismo pueda suspender sus obligaciones internacionales (por ejemplo, relativas a la tramitación de las solicitudes de asilo) durante un período máximo de tres meses. Además, este plazo debe poder prorrogarse mientras dure la crisis. Podría ser útil aclarar cómo se determinarán las situaciones de crisis y fijar puntos de referencia claros sobre la cuestión de cuándo la capacidad de un país está o podría verse sobrecargada.

4.5.

El CESE acoge favorablemente la propuesta de proporcionar a los Estados miembros el tiempo adicional que se necesita para hacer frente a las situaciones de crisis y, al mismo tiempo, asegurar un acceso eficaz y lo más rápido posible a los procedimientos y derechos pertinentes, así como el hecho de que la Comisión pueda autorizar la aplicación del procedimiento de gestión de crisis de asilo y el procedimiento de gestión de crisis de retorno por un período de seis meses, prorrogable hasta un período no superior a un año. Tras la expiración del período pertinente, los plazos ampliados previstos en los procedimientos de gestión de crisis de asilo y retorno no se deben aplicar a las nuevas solicitudes de protección internacional.

4.6.

No obstante, el CESE considera que el limitado alcance de esta propuesta —consistente en acelerar los procedimientos o ampliar sus plazos— debilita su función como mecanismo aplicable en el caso de medidas de solidaridad de emergencia.

4.7.

Aunque el CESE cree que dicha propuesta puede servir como oportunidad para defender la solidaridad vinculante, no forma parte del cuerpo del Reglamento pertinente. Por ello, el CESE considera que, para evitar incertidumbres y eliminar el riesgo de que no se adopte, la propuesta debería incorporarse al articulado del Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión del asilo y la migración y por el que se modifican la Directiva 2003/109/CE del Consejo y de la propuesta de Reglamento (UE) XXX/XXX [Fondo de Asilo y Migración], ya que ninguno de los Reglamentos puede existir sin el otro.

Bruselas, 25 de febrero de 2021.

La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo

Christa SCHWENG

(1) Por ejemplo, el Plan de acción de Berlín sobre una nueva política europea de asilo, de 25 de noviembre de 2019, firmado por 33 organizaciones y municipios.

(2) Recomendaciones del ACNUR para la propuesta de Pacto sobre Migración y Asilo de la Comisión Europea, enero de 2020.

(3) Recomendaciones de la OIM relativas al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de la Unión Europea, febrero de 2020.

(4) SWD (2020) 207 final.

(5) DO C 123 de 9.4.2021, p. 15.

(6) Sentencia acumulada C-715/17, C-718/17 y C-719/17 Comisión/Polonia, Comisión/Hungría y Comisión/República Checa.

(7) Desgraciadamente, no existen salvaguardias contra situaciones en las que algunos gobiernos decidan convertirse en agentes clave del retorno como parte de una estrategia de movilización populista contra migrantes y refugiados.

(8) Comunicación COM(2017) 200 final.