Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Fortalecer las empresas sociales sin ánimo de lucro como pilar esencial de una Europa social»

(Dictamen exploratorio)

(2020/C 429/18)

Ponente:

Krzysztof BALON

Consulta	Presidencia alemana del Consejo, 18.2.2020
Fundamento jurídico	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Sección de Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	4.9.2020
Aprobado en el pleno	18.9.2020
Pleno n.o	554
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	211/3/5

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

Teniendo en cuenta el papel que desempeñan las empresas sociales sin ánimo de lucro en la consecución de la dimensión social de la Unión Europea (UE) y en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, también y sobre todo en situaciones de crisis, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) aboga por el fortalecimiento y la promoción específica de las empresas sociales y otras organizaciones de la economía social, en particular aquellas que reinviertan íntegramente sus eventuales beneficios en cometidos definidos estatutariamente como de interés general o de utilidad pública. Además, debe reforzarse su visibilidad en toda Europa.

1.2.

Los sistemas jurídicos de muchos Estados miembros ya disponen de normas que establecen un estatuto de utilidad pública aplicable a las empresas sociales. Por lo tanto, el CESE desea animar a todos los demás Estados miembros a que integren disposiciones similares en su legislación nacional.

1.3.

Siguiendo, además, el modelo del Protocolo n.o 26 sobre los servicios de interés general, debería anexarse al TFUE un protocolo sobre la diversidad de formas de empresas, en el que se proporcione una definición distintiva de las empresas sociales sin ánimo de lucro. El CESE solicita asimismo a los Estados miembros que tengan en cuenta esta modificación en una futura revisión del Tratado.

1.4.

Convendría reforzar las empresas sociales sin ánimo de lucro y otras organizaciones sin ánimo de lucro similares dándoles prioridad en la legislación de contratación pública frente a los proveedores estatales o comerciales en cuanto a la prestación de servicios sociales de interés general. Las licitaciones públicas deben centrarse en ámbitos específicos de actividad de las empresas sociales sin ánimo de lucro en la prestación de servicios sociales, como, por ejemplo, los sectores de los cuidados y la asistencia sanitaria.

1.5.

Además, el CESE se pronuncia a favor de la posibilidad de conceder ayudas exclusivamente a organizaciones sin ánimo de lucro sin infringir la legislación de la UE en materia de ayudas estatales.

1.6.

El umbral actual del Reglamento de minimis para los SIEG debería aumentarse significativamente, pasando de 500 000 euros en tres ejercicios fiscales a unos 800 000 euros por ejercicio fiscal.

1.7.

El CESE considera que debería introducirse una exención generalizada en el uso de fondos europeos con cofinanciación nacional. Al igual que en el caso de los programas gestionados exclusivamente por la UE, en caso de haber cofinanciación nacional no debería tomarse en consideración ninguna ayuda estatal.

1.8.

El apoyo a las organizaciones de la economía social sin ánimo de lucro debería ser asimismo objeto del marcador de política social en relación con el Semestre Europeo.

1.9.

Las empresas de la economía social no solo representan un modelo de negocio sostenible, sino que también crean y mantienen empleos de calidad, promueven la igualdad de oportunidades, en particular para las personas con discapacidad y otros grupos socialmente desfavorecidos, garantizan un elevado nivel de participación y justicia social, y promueven la transformación digital y medioambiental. Así pues, la economía social es un aliado estratégico para reforzar la dimensión social en Europa. Por lo tanto, las actividades de la economía social deberían recibir un apoyo especial de los Fondos Europeos y convertirse, en particular, en un objetivo específico e independiente del FSE+.

1.10.

El CESE está dispuesto a desempeñar un papel de promoción y coordinación en el debate acerca del papel de las empresas sociales sin ánimo de lucro en la aplicación del Fondo de Recuperación tras la crisis del coronavirus y en el marco del Plan de Acción para la Economía Social 2021, así como en la necesaria reorganización del marco jurídico y financiero.

2. Introducción

2.1.

El 18 de febrero de 2020, en el marco de los preparativos para la Presidencia alemana del Consejo de la UE en el segundo semestre de 2020, el Gobierno de la República Federal de Alemania solicitó al CESE un Dictamen titulado «Reforzar las empresas sociales sin ánimo de lucro como pilar esencial de una Europa socialmente equitativa». En este contexto, el Gobierno alemán subrayó la importancia del interés general como valor europeo fundamental y vinculante, también en el ámbito de la actividad económica, y la gran capacidad innovadora de las empresas de la economía social comprometidas con este interés general que se centran en la prestación de servicios sociales.

2.2.

La economía social engloba una gran diversidad de empresas y organizaciones, entre ellas, cooperativas, mutualidades, asociaciones, fundaciones y empresas sociales, además de otras formas jurídicas específicas de cada Estado miembro, unidas por valores y principios comunes (1). La economía social en Europa ha demostrado ser muy importante y tener una relevancia sistémica, incluso en tiempos de crisis económica y social. Contribuye a crear cohesión social, a fortalecerla y a garantizarla de manera sostenible. En particular, el modelo de prestación de servicios sociales sin ánimo de lucro, cuya primacía absoluta es el objetivo social, ha demostrado ser muy flexible, cercano al ciudadano, innovador, sostenible, democráticamente legítimo y eficiente. Las empresas sociales sin ánimo de lucro también desempeñan un papel clave en la creación de igualdad de oportunidades para todos, independientemente de la edad, el sexo y el origen. Responden a las necesidades sociales de la sociedad que no están ya cubiertas por los servicios sociales públicos. En un Dictamen anterior, el CESE ya había señalado que la labor de las empresas de la economía social debe servir al interés general y no centrarse en maximizar beneficios. De este modo, la economía social crea puestos de trabajo de calidad en empresas socialmente responsables (2), entre otros en sectores como la atención sanitaria, los cuidados y la atención infantil.

2.3.

Dada la diversidad de la economía social europea, no existe una definición jurídicamente vinculante de «empresa social» en toda la UE. El CESE describe, basándose en determinadas características, a las empresas sociales como aquellas que:

—	persiguen principalmente objetivos sociales en lugar de actuar con ánimo de lucro, generando beneficios sociales en favor de la población en general o de sus miembros;

—	operan en su mayor parte sin ánimo de lucro, reinvirtiendo principalmente sus excedentes en lugar de distribuirlos a sus accionistas o propietarios privados;

—	responden a múltiples formas jurídicas o modelos, incluidas cooperativas, mutualidades, asociaciones de voluntariado, fundaciones, empresas con o sin ánimo de lucro; combinando a menudo distintas formas jurídicas y, a veces, cambiando de forma en función de sus necesidades;

—	son agentes económicos productores de bienes y servicios (frecuentemente de interés general), a menudo con un importante componente de innovación social;

—	actúan como entidades independientes, con una importante faceta de participación y codecisión (plantilla, usuarios, miembros), gobernanza y democracia (ya sea representativa o abierta);

—	a menudo proceden o se asocian con organizaciones de la sociedad civil (3).

2.4.

Tampoco existe una definición jurídicamente vinculante de la noción de «utilidad pública» a escala de la UE. Por el contrario, como señala el CESE en un Dictamen anterior, el Derecho de la UE apenas tiene en cuenta las características específicas de la economía social, en particular, su enfoque diferente con respecto a los beneficios empresariales. Hasta la fecha, el artículo 54 del TFUE se interpreta en el sentido de que opone las entidades económicamente desinteresadas (sin ánimo de lucro) a las empresas que ejercen una actividad económica a cambio de remuneración. Por lo tanto, esta segunda categoría abarca, sin diferenciarlas y con independencia de su forma jurídica, a todas las empresas que obtienen beneficios, independientemente de si los distribuyen o no (4). Sin embargo, los sistemas jurídicos de muchos Estados miembros ya disponen de normas que establecen un estatuto de utilidad pública aplicable a las empresas sociales. Por lo tanto, deben distinguirse tres tipos de actores económicamente activos: las empresas de economía social orientadas exclusivamente al ánimo de lucro, las orientadas a la obtención de beneficios limitados, como expone el CESE en su Dictamen INT/871 (5), y las empresas sociales sin ánimo de lucro. Estas últimas constituyen el objetivo del presente Dictamen.

2.5.

Teniendo en cuenta estas normas estatales, las empresas sociales que presentan las características enumeradas en el punto 2.4 y que, además, están obligadas, de conformidad con la legislación nacional, a reinvertir plenamente los beneficios en cometidos de interés general o de utilidad pública pueden considerarse empresas sociales sin ánimo de lucro.

2.6.

En un Dictamen anterior, el CESE señala que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y la práctica decisoria de la Comisión Europea (CE) revelan un interés insuficiente en las empresas denominadas «de utilidad pública» en su legislación nacional o que, al margen de su denominación, cumplen los criterios anteriormente mencionados. Por ello, el CESE considera que, siguiendo el modelo del Protocolo n.o 26 sobre los servicios de interés general, debería anexarse al TFUE un protocolo sobre la diversidad de formas de empresa, en el que se formule una definición distintiva de las empresas sociales sin ánimo de lucro y de las empresas con beneficios limitados, y pide a los Estados miembros que tengan en cuenta esta modificación en una futura revisión del Tratado (6).

3. Las empresas sociales sin ánimo de lucro como proveedoras de servicios sociales y sanitarios de interés general en el marco de la aplicación del pilar europeo de derechos sociales

3.1.

El CESE ya ha subrayado en un Dictamen anterior que, sin la contribución de las empresas de la economía social, el pilar europeo de derechos sociales no puede aplicarse eficazmente y que estas, per se, están orientadas a alcanzar objetivos del pilar como el fomento de un empleo seguro y adaptable, el diálogo social y la participación de los trabajadores, así como un entorno de trabajo seguro, saludable y adaptado, o a ofrecer respuestas innovadoras a determinadas necesidades sociales fundamentales (7). Debería reforzarse en toda Europa la visibilidad de estas organizaciones sin ánimo de lucro. Es necesario fomentar la innovación y facilitar el acceso a la financiación para que estas organizaciones puedan seguir funcionando tanto en su día a día como en situaciones de crisis. Debería haber un intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros.

3.2.

En función de la configuración del modelo social correspondiente en los Estados miembros de la UE, el Estado es el responsable de garantizar que los ciudadanos puedan disfrutar de unos servicios sociales y sanitarios de interés general universales y eficaces, accesibles, asequibles y de alta calidad. El CESE ya ha señalado que los servicios de interés general son elementos esenciales de un sistema de justicia social y que existe un derecho de acceso a «servicios esenciales» de alta calidad, incluidos los servicios sociales y sanitarios, tal y como se describen en el pilar europeo de derechos sociales (8).

3.3.

En algunos países, estos servicios se prestan mediante iniciativas, instituciones y servicios sin ánimo de lucro con preferencia sobre los servicios estatales, de manera que el Estado garantiza las condiciones marco para la prestación de los servicios, los usuarios eligen a los proveedores de servicios y los proveedores de servicios sociales financian estos servicios. La prestación de servicios debe basarse en los intereses de los beneficiarios e implicarlos de forma participativa. Esta forma de prestación de servicios, al mismo tiempo orientada al usuario y competitiva, por parte de empresas sociales sin ánimo de lucro, podría servir de base para el debate acerca de un modelo a escala europea y reforzarse, por ejemplo, frente a los procedimientos de contratación pública, en los que se priva a los usuarios de su libertad de elección.

3.4.

El CESE se pronuncia a favor de la posibilidad de conceder ayudas específicas o dirigidas exclusivamente a organizaciones sin ánimo de lucro, sin riesgo de que se contravenga la legislación europea sobre ayudas estatales. Esto es más importante que nunca en situaciones de crisis, ya que las organizaciones sin ánimo de lucro no disponen de reservas. Sin embargo, precisamente en situaciones de crisis los servicios sociales y sanitarios resultan indispensables y hay que garantizar su buena calidad.

3.5.

Para ello, y en general para reforzar la economía social sin ánimo de lucro en la prestación de servicios sociales y sanitarios de interés general, es necesario introducir cambios fundamentales en el marco jurídico europeo, en particular:

3.5.1.

introduciendo en la legislación sobre contratación pública la preferencia de los proveedores sin ánimo de lucro frente a los proveedores estatales o comerciales;

3.5.2.

aumentando significativamente el umbral actual del Reglamento de minimis para los SIEG, pasando de 500 000 euros en tres ejercicios fiscales a unos 800 000 euros por ejercicio fiscal; dicho aumento contribuiría a mejorar la aplicabilidad y, en consecuencia, a una mayor eficacia del Reglamento, reduciendo al mismo tiempo el riesgo de distorsiones de competencia reales transfronterizas;

3.5.3.

estableciendo exenciones generalizadas en la utilización de fondos europeos con cofinanciación estatal; como ocurre con los programas gestionados exclusivamente por la UE, no debería tomarse en consideración ninguna ayuda en caso de cofinanciación estatal. En determinados casos, las autoridades de los Estados miembros deben poder decidir, con carácter vinculante y respetando la confianza legítima del beneficiario de la ayuda estatal, que en tales casos no se aplica una ayuda. La Comisión o el TJUE deberían asumir a este respecto un control de los posibles abusos.

4. Marco presupuestario de las actividades de las empresas sociales sin ánimo de lucro

4.1.

El CESE ha solicitado en varias ocasiones a la CE que establezca un ecosistema favorable y sostenible para la economía social en colaboración con los Estados miembros (9). La mejora del marco presupuestario de las actividades de las empresas sociales sin ánimo de lucro incluye, entre otros, porcentajes de cofinanciación suficientes, simplificaciones administrativas como, por ejemplo, indicadores orientados a las necesidades y la aplicación y la aceptación de tarifas únicas.

4.2.

Para las empresas sociales sin ánimo de lucro que prestan servicios sociales y sanitarios es especialmente importante el apoyo de los fondos europeos, entre otros, el Fondo Social Europeo Plus (FSE+).

4.2.1.

Ya en su Dictamen acerca del proyecto de Reglamento relativo al FSE+ (10), el Comité solicitó que, dada la creciente importancia de la economía social para la dimensión social de la UE, el apoyo a las actividades de la economía social se convirtiera en un objetivo específico e independiente del FSE+ (11).

4.2.2.

El CESE también ha llamado la atención sobre los recursos financieros, a menudo insuficientes, de las empresas sociales sin ánimo de lucro y, en este contexto, ya ha pedido que las prestaciones en especie se traten en igualdad de condiciones con las contribuciones financieras en lo que respecta a la aportación de recursos propios para las actividades financiadas con los recursos del FSE+ (12).

4.2.3.

Entre las empresas sociales sin ánimo de lucro se cuentan las organizaciones locales más pequeñas, procedentes de colectivos de autoayuda. El CESE ya se ha pronunciado a favor de que se destine una proporción adecuada de los recursos del FSE+ a estas organizaciones (13). También debería ser posible fomentar de manera específica el voluntariado en la prestación de servicios sociales y sanitarios.

5. Plan de Acción para la Economía Social: las empresas sociales sin ánimo de lucro como actores relevantes en el Fondo de Recuperación tras la crisis del coronavirus

5.1.

La crisis del coronavirus demuestra que las medidas adoptadas a nivel nacional únicamente son eficaces si existe una forma coordinada de actuar. Como señala el documento de posición del CESE ECO/515 acerca del Reglamento relativo a la Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus, además de los sistemas públicos de asistencia sanitaria y de las pymes, no debería ignorarse y debería prestarse apoyo asimismo a las empresas sociales de utilidad pública y las organizaciones de la sociedad civil. Las empresas sociales de utilidad pública y las organizaciones de la sociedad civil tienen muy pocas reservas que podrían utilizar en situaciones de crisis. Sin embargo, precisamente durante una crisis resultan esenciales para la continuidad de los sistemas (sanitarios) que funcionan. En este sentido, el CESE solicita que estas funciones y organizaciones reciban más apoyo no solo para afrontar la crisis, sino también en el marco de la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, la política social y sanitaria común, el Fondo Social Europeo (FSE) y el cuadro de indicadores sociales en relación con el Semestre Europeo (14).

5.2.

El CESE respalda la posición de la CE, expresada en la carta de 24 de abril de 2020 (15) dirigida a los Gobiernos de los Estados miembros por el comisario de Empleo y Derechos Sociales, Nicolas Schmit, en el sentido de que precisamente en estos momentos de crisis se debería apoyar la economía social. Según la Comisión, las organizaciones de la economía social contribuyen ya en la práctica de muchas maneras a amortiguar los efectos de esta crisis: en colaboración con las autoridades públicas y de manera complementaria, proporcionan una amplia gama de servicios sociales, especialmente a los más débiles de la sociedad. Son asimismo importantes empleadores para los grupos vulnerables y desempeñan un papel crucial para la integración en el mercado laboral y para el desarrollo de competencias.

5.3.

Las organizaciones de la economía social sin ánimo de lucro y otras organizaciones sin ánimo de lucro deberían estar mejor conectadas en términos de comunicación, política y funcionamiento operativo. La UE y los Estados miembros deberían apoyar esta iniciativa fomentando de manera permanente la cooperación transfronteriza periódica y mejorando la conexión entre la protección civil, los servicios de emergencia y los servicios sociales y sanitarios. La vuelta a los cierres de fronteras y los enfoques puramente nacionales durante la crisis del coronavirus es contraproducente y no se ajusta a los objetivos y valores de la UE.

5.4.

En Europa, las organizaciones de la economía social y, en particular, las empresas sociales sin ánimo de lucro, por su carácter inclusivo y su objetivo de ayudar a las personas más desfavorecidas, contribuyen especialmente a prestar asistencia a los migrantes. Como ya solicitó el CESE en su Dictamen INT/785, las organizaciones de la economía social deben ser objeto de un mayor reconocimiento también en este contexto (16).

5.5.

En referencia a su Dictamen sobre la dimensión exterior de la economía social (17), el CESE reitera que la Comisión no ha tenido en cuenta la economía social en su propuesta de un nuevo consenso sobre la política de desarrollo. Precisamente la economía social sin ánimo de lucro tiene un potencial especial, basado en la autoayuda y la sociedad civil organizada, para producir un efecto sostenible para resolver los problemas sociales y medioambientales con un enfoque ascendente. Europa dispone de una economía social sin ánimo de lucro fuerte, con su experiencia de buenas prácticas. La orientación sin ánimo de lucro, que se determina en forma de una reinversión total de los beneficios en el objetivo social de la empresa, puede impedir, si se aplican los mecanismos de control estatales o democráticamente legitimados, la privatización de los fondos públicos y la maximización de los beneficios, también fuera de Europa.

5.6.

Se necesita un amplio consenso social entre empleadores, empleados y otras organizaciones de la sociedad civil sobre el papel de las empresas sociales sin ánimo de lucro y las organizaciones de la sociedad civil que las apoyen en la aplicación del Fondo de Recuperación tras la crisis del coronavirus y en el marco del Plan de Acción para la Economía Social 2021, así como para la necesaria reforma del marco jurídico y presupuestario. El CESE está dispuesto a desempeñar a este respecto un papel de fomento y coordinación.

Bruselas, 18 de septiembre de 2020.

Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Luca JAHIER

(1) DO C 282 de 20.8.2019, p. 1.

(2) DO C 240 de 16.7.2019, p. 20.

(3) DO C 24 de 28.1.2012, p. 1.

(4) Véase la nota a pie de página 1.

(5) Véase la nota a pie de página 1.

(6) Véase la nota a pie de página 1.

(7) Véase la nota a pie de página 1.

(8) DO C 282 de 20.8.2019, p. 7.

(9) DO C 13 de 15.1.2016, p. 152; DO C 62 de 15.2.2019, p. 165.