Introducción general

0.1.

El Tribunal de Cuentas Europeo es una institución (1) de la Unión Europea (UE) y el auditor externo de sus finanzas (2). Como tal, actúa de guardián independiente de los intereses financieros de los ciudadanos de la Unión y contribuye a mejorar la gestión financiera de esta. Para más información sobre el trabajo del Tribunal, pueden consultarse los informes anuales de actividades, los informes especiales, los análisis panorámicos y los dictámenes sobre nuevos textos legislativos o modificaciones de los vigentes, u otras decisiones con implicaciones para la gestión financiera (3).

0.2.

Este es el 42.o Informe Anual del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto de la UE y corresponde al ejercicio 2018. En un documento separado figura el Informe Anual sobre los Fondos Europeos de Desarrollo.

0.3.

El presupuesto general de la UE es aprobado anualmente por el Consejo y el Parlamento Europeo. El Informe Anual del Tribunal, combinado con sus informes especiales, sirve de base al procedimiento de aprobación de la gestión por el que el Parlamento, previa recomendación del Consejo, decide si la Comisión ha cumplido satisfactoriamente con sus responsabilidades de ejecución del presupuesto. Una vez publicado, el Informe Anual se transmite a los Parlamentos nacionales, al Consejo y al Parlamento Europeo.

0.4.

La declaración de fiabilidad del Tribunal sobre las cuentas (ECA request, ES only) consolidadas de la UE y la legalidad y regularidad de las operaciones constituye la parte fundamental del informe. Dicha declaración podrá completarse con observaciones específicas sobre cada uno de los ámbitos principales de la actividad de la Unión.

0.5.

Como en años anteriores, el informe del Tribunal se estructura este año de la siguiente manera: — el capítulo 1 contiene la declaración de fiabilidad y una síntesis de los resultados de la fiscalización del Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones; — el capítulo 2 presenta las constataciones sobre la gestión presupuestaria y financiera; — el capítulo 3 se centra en la información que facilitan los indicadores de rendimiento del presupuesto, presenta resultados significativos de los informes especiales del Tribunal sobre el rendimiento publicados en 2018, y analiza la aplicación por la Comisión de las recomendaciones formuladas por el Tribunal en informes especiales publicados en 2015; — el capítulo 4 presenta las constataciones sobre los ingresos de la UE; — los capítulos 5 a 10 examinan, en las principales rúbricas del actual marco financiero plurianual (MFP) (4), los resultados de la verificación de la regularidad de las operaciones y un examen de los informes anuales de actividad de la Comisión y de otros elementos de sus sistemas de control interno, así como otras disposiciones de gobernanza.

0.6.

Dado que no existen estados financieros separados para las distintas rúbricas del MFP, las conclusiones formuladas en cada capítulo no constituyen una opinión de auditoría. En cambio, los capítulos describen cuestiones significativas específicas de cada rúbrica del MFP.

0.7.

El propósito del Tribunal es presentar sus observaciones de manera clara y concisa, si bien no siempre puede evitar utilizar términos específicos de la UE, de sus políticas y presupuesto, y de contabilidad y auditoría. En el sitio web del Tribunal se ha publicado un glosario con definiciones y explicaciones de la mayor parte de estos términos específicos (5), que aparecen en cursiva la primera vez que aparecen en cada capítulo.

0.8.

Las respuestas de la Comisión (o, en su caso, de otras instituciones y órganos de la UE) a las observaciones del Tribunal se presentan junto con el informe. El Tribunal tiene la obligación, como auditor externo, de comunicar las constataciones de auditoría y de extraer las conclusiones necesarias para ofrecer una valoración independiente e imparcial de la fiabilidad de las cuentas y de la regularidad de las operaciones.

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(1)  El Tribunal de Cuentas Europeo fue establecido como institución por el artículo 13 del Tratado de la Unión Europea, también conocido como Tratado de Maastricht (DO C 191 de 29.7.1992, p. 1). No obstante, fue creado previamente por el Tratado de Bruselas en 1977 como el nuevo órgano comunitario responsable de la función de auditoría externa (DO L 359 de 31.12.1977, p. 1).

(2)  Artículos 285 a 287 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (DO C 326 de 26.10.2012, p. 47).

(3)  Disponible en el sitio web del Tribunal: www.eca.europa.eu

(4)  El Tribunal no presenta observaciones específicas sobre los gastos de la rúbrica 6 (Compensaciones) ni otros gastos ajenos al MFP. El análisis del Tribunal de las rúbricas 3 («Seguridad y ciudadanía») y 4 («Una Europa Global»), que se presenta en los capítulos 8 y 9 respectivamente, no incluye un nivel estimado de error.

(5)  https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/GLOSSARY_AR_2018/GLOSSARY_AR_2018_ES.pdf

CAPÍTULO 1

Declaración de fiabilidad e información de apoyo

ÍNDICE

Declaración de fiabilidad presentada por el Tribunal al Parlamento Europeo y al Consejo – Informe del auditor independiente

I-XXX

Introducción

1.1-1.5

La función del Tribunal de Cuentas Europeo

1.1-1.3

El gasto de la UE constituye un instrumento significativo para lograr los objetivos de las políticas

1.4-1.5

Constataciones de auditoría del ejercicio 2018

1.6.-1.41

Fiabilidad de las cuentas

1.6-1.9

Las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales

1.6-1.8

Cuestiones clave de auditoría relativas a los estados financieros de 2018

1.9

Regularidad de las operaciones

1.10-1.32

La fiscalización del Tribunal abarca los gastos aceptados por la Comisión en 2018

1.11-1.14

Los resultados de la fiscalización del Tribunal relativa al ejercicio 2018 muestran que los errores se circunscriben a tipos de gastos específicos

1.15

La complejidad de las normas y el modo en que se desembolsan los fondos de la UE inciden en el riesgo de error

1.16-1.32

Información de la Comisión sobre regularidad

1.33-1.41

La estimación del error por la Comisión se sitúa ligeramente por debajo de la valoración del Tribunal

1.35-1.36

Los distintos componentes de la estimación de la Comisión no siempre coinciden con las constataciones del Tribunal

1.37-1.39

El importe de riesgo en el momento del cierre depende de las futuras correcciones y recuperaciones estimadas

1.40-1.41

El Tribunal notifica los casos de presunto fraude a la OLAF

1.42-1.46

Conclusiones

1.47-1.49

Resultados de auditoría

1.48-1.49

Anexo 1.1 — Enfoque y metodología de auditoría

Declaración de fiabilidad presentada por el Tribunal al Parlamento Europeo y al Consejo – Informe del auditor independiente

Opinión

I. El Tribunal ha fiscalizado: a) las cuentas consolidadas de la Unión Europea, que comprenden los estados financieros consolidados (1) y los informes de ejecución presupuestaria (2) correspondientes al ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2018, aprobados por la Comisión el 26 de junio de 2019; b) la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a dichas cuentas, de conformidad con el artículo 287 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Fiabilidad de las cuentas

Opinión sobre la fiabilidad de las cuentas II. En opinión del Tribunal, las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2018 presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2018, los resultados de sus operaciones, los flujos de tesorería y los cambios en sus activos netos del ejercicio finalizado a dicha fecha, conforme a lo dispuesto en el Reglamento Financiero y las normas contables para el sector público internacionalmente aceptadas.

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas

Ingresos

Opinión sobre la legalidad y la regularidad de los ingresos III. En opinión del Tribunal, los ingresos subyacentes a las cuentas del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2018 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

Gastos

Opinión con reservas sobre la legalidad y regularidad del gasto IV. En opinión del Tribunal, salvo los efectos de la cuestión descrita en el párrafo de «Fundamento de la opinión con reservas sobre la legalidad y la regularidad del gasto», los gastos aceptados en las cuentas del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2018 son legales y regulares en todos sus aspectos significativos.

Fundamento de la opinión

V. El Tribunal ha realizado la fiscalización de acuerdo con las normas internacionales de auditoría y el código de ética de la IFAC y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores (ISSAI). En la sección «Responsabilidades del auditor en la fiscalización de las cuentas consolidadas y las operaciones subyacentes» del presente informe se describen con más detalle las responsabilidades del Tribunal con arreglo a dichas normas. El Tribunal también ha cumplido los requisitos de independencia y sus obligaciones éticas con arreglo al Código de Ética para Contables Profesionales (Código IESBA) promulgado por el Consejo de Normas Internacionales de Ética. El Tribunal considera que se ha obtenido evidencia de auditoría suficiente y apropiada en apoyo de su opinión. Fundamento de la opinión con reservas sobre la legalidad y regularidad del gasto VI. En 2018 el Tribunal constató que los gastos de alto riesgo (principalmente los basados en el reembolso, que están sujetos a normas complejas) (3) están significativamente afectados por errores. El nivel de error estimado por el Tribunal en los gastos de alto riesgo es del 4,5 %. El nivel global de error estimado (2,6 %) se mantiene por encima del umbral de materialidad fijado por el Tribunal, pero no está generalizado. Los gastos de bajo riesgo, constituidos principalmente sobre la base de derechos y sujetos a normas simplificadas o menos complejas, no están afectados por un nivel significativo de error (4).

Cuestiones clave de auditoría

El Tribunal evaluó el impacto potencial de la salida del Reino Unido de la Unión Europea en las cuentas de 2018 VII. El 29 de marzo de 2017, el Reino Unido notificó oficialmente al Consejo Europeo su intención de abandonar la UE. El 10 de abril de 2019, el Consejo Europeo acordó prorrogar el plazo de la fecha de partida del Reino Unido (5) el tiempo necesario pero, en cualquier caso, no más tarde del 31 de octubre de 2019. Según la decisión del Consejo, el Reino Unido deberá abandonar la UE el primer día del mes siguiente a la finalización de los procedimientos de ratificación o el 1 de noviembre, si esta fecha es anterior. El Reino Unido seguirá siendo un Estado miembro hasta la nueva fecha de retirada, con plenos derechos y obligaciones de conformidad con el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, y tiene derecho a revocar su notificación en todo momento. VIII. Como se indica en el apartado II, las cuentas consolidadas de la UE de 2018 han sido elaboradas para reflejar la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2018, los resultados de sus operaciones, los flujos de tesorería y los cambios en sus activos netos. Las cuentas consolidadas de la UE de 2018 reflejan el estado de las negociaciones a 31 de diciembre de 2018. En esa fecha, y hasta la fecha en que el Tribunal completó su trabajo de auditoría, el Reino Unido todavía era un Estado miembro de la UE. IX. El Tribunal no ha identificado ningún acontecimiento relativo al proceso de retirada que necesitara ajustes con arreglo a la norma internacional de contabilidad sobre acontecimientos ocurridos tras la ficha del informe (6). X. El Tribunal continuará evaluando el impacto potencial de la salida del Reino Unido en las cuentas consolidadas de la Unión Europea. Las futuras cuentas consolidadas de la UE tendrán que reflejar el estado o el efecto del proceso de retirada. En la fecha en que el Tribunal finalizó su auditoría de las cuentas de 2018, todavía no se conocía si el Reino Unido saldría efectivamente de la UE y, de ser así, en qué fecha y en qué condiciones. XI. En la situación actual, no existe ningún impacto financiero que notificar en las cuentas consolidadas anuales de 2018, y la conclusión del Tribunal es que las cuentas a 31 de diciembre de 2018 reflejan correctamente el proceso de retirada en dicha fecha. El Tribunal evaluó el pasivo por pensiones y otras prestaciones a empleados XII. En el balance de la UE figura un pasivo por pensiones y otras prestaciones a empleados por un importe de 80 500 millones de euros al final de 2018. Se trata de uno de los principales elementos del pasivo del balance, que representa más de un tercio del pasivo total de 2018, de 235 900 millones de euros. XIII. La mayor parte de este pasivo por pensiones y otras prestaciones a empleados (70 000 millones de euros) corresponde al régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea. El pasivo registrado en las cuentas refleja el importe que se habría incluido en un fondo de pensiones de haberse creado uno para pagar las actuales obligaciones en materia de pensiones de jubilación (7). Además de las pensiones de jubilación, cubre las pensiones de invalidez y las pensiones a los viudos o huérfanos del personal de la UE. El pago de las prestaciones previstas en el sistema de pensiones se hace con cargo al presupuesto de la Unión. Los Estados miembros garantizan conjuntamente el pago de las prestaciones, y los funcionarios contribuyen con una tercera parte del coste de financiación del régimen de pensiones. Eurostat calcula este pasivo en nombre del contable de la Comisión, utilizando los parámetros evaluados por los asesores actuariales de la Comisión. XIV. La segunda parte más importante de este pasivo por pensiones y otras prestaciones a empleados (8 700 millones de euros) es el pasivo estimado de la UE con respecto al régimen común del seguro de enfermedad (JSIS), y corresponde a los costes de la asistencia sanitaria del personal de la UE que deben efectuarse tras la jubilación (neto de sus contribuciones). XV. En el contexto de su auditoría, el Tribunal evaluó, con respecto al pasivo por pensiones, las hipótesis actuariales realizadas y su consiguiente valoración. El Tribunal basó esta evaluación en el trabajo efectuado por expertos actuariales externos para realizar un estudio sobre el pasivo por pensiones y el JSIS. Examinó los datos cuantitativos, los parámetros actuariales, y el cálculo del pasivo, así como la presentación efectuada en el balance consolidado y en las notas de los estados financieros consolidados. Como se indica en la nota 2.9 a los estados financieros consolidados, la Comisión continúa trabajando en el refuerzo de sus procedimientos para calcular el pasivo por prestaciones a empleados, y el Tribunal los examinará de forma periódica. El Tribunal evaluó las estimaciones significativas de fin de año presentadas en las cuentas XVI. Al final del ejercicio 2018, el valor estimado de los gastos admisibles en que incurrieron los beneficiarios pero aún no declarados ascendían a 99 800 millones de euros (100 900 millones de euros al final del ejercicio 2017) y se registraron como gastos devengados (8). XVII. Al final de 2018, el importe estimado no utilizado por los instrumentos financieros en gestión compartida y los regímenes de ayuda reconocidos en las cuentas de la UE ascendía a 6 500 millones de euros (al final de 2017: 4 700 millones de euros), y figuraba en el balance como «Otros anticipos puestos a disposición de los Estados miembros». XVIII. Para evaluar estas estimaciones de final de año, el Tribunal examinó el sistema establecido por la Comisión para los para los cálculos relativos a la separación de ejercicios y comprobó su exactitud e integridad en las direcciones generales en las que se efectúan la mayor parte de los pagos. Durante su trabajo de auditoría de la muestra de facturas y pagos de prefinanciación, el Tribunal examinó los cálculos relativos a la separación de ejercicios pertinentes para evitar el riesgo de que los devengos se hubieran declarado erróneamente. Asimismo, solicitó explicaciones adicionales a los servicios contables de la Comisión sobre la metodología general utilizada para elaborar las estimaciones. XIX. El Tribunal ha llegado a la conclusión de que el importe global de los gastos devengados y otros anticipos puestos a disposición de los Estados miembros presentado en los estados financieros definitivos consolidados es correcto.

Otros comentarios

XX. La dirección se encarga de facilitar «otra información», término que abarca el Debate y análisis de los estados financieros, pero no las cuentas consolidadas o el informe del Tribunal sobre estas. La opinión del Tribunal sobre las cuentas consolidadas no abarca esta otra información, ni formula ninguna conclusión de garantía sobre la misma. En relación con su fiscalización de las cuentas consolidadas, el Tribunal tiene la responsabilidad de leer la «otra información» y, a partir de dicha lectura, valorar si es esencialmente incompatible con las cuentas consolidadas o con las conclusiones extraídas de su fiscalización, o si presentan alguna inexactitud significativa. Si el Tribunal llega a la conclusión de que la «otra información» contiene alguna inexactitud significativa, es su obligación notificarlo. El Tribunal no tienen nada que notificar en este sentido.

Responsabilidades de la dirección

XXI. De conformidad con los artículos 310 a 325 del TFUE y con el Reglamento Financiero, la dirección es responsable de la preparación y presentación de las cuentas anuales de la UE con arreglo a las normas de contabilidad internacionalmente aceptadas para el sector público, así como de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a dichas cuentas. Esta responsabilidad consiste en crear, aplicar y mantener un sistema de control interno apropiado para la preparación y presentación de unos estados financieros libres de incorrecciones materiales, ya sea por fraude o por error. La dirección también es la responsable de garantizar que las actividades, las operaciones financieras y la información reflejada en los estados financieros se ajustan a las normas por las que se rigen. La Comisión es responsable en última instancia de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de la UE (artículo 317 del TFUE). XXII. Al preparar las cuentas consolidadas, la dirección debe evaluar la capacidad de la UE para continuar como empresa en funcionamiento, lo que incluye presentar cualquier cuestión pertinente y aplicar el principio contable de empresa en funcionamiento, a menos que pretenda liquidar la entidad o cesar su actividad, o bien no exista otra alternativa más realista que proceder de una de estas formas. XXIII. La Comisión supervisa el proceso de elaboración de informes financieros de la UE. XXIV. De conformidad con el Reglamento Financiero (Título XIII), el contable de la Comisión deberá presentar para su auditoría las cuentas consolidadas de la UE, en primer lugar como cuentas provisionales el 31 de marzo del año siguiente a más tardar, y como cuentas finales el 31 de julio a más tardar. Las cuentas provisionales ya deberían reflejar fielmente la situación financiera de la Unión Europea. Por ello, es imperativo que todos sus elementos se presenten como cálculos finales que permitan al Tribunal realizar su tarea de conformidad con el título XIV del Reglamento Financiero y en los plazos fijados. Cualquier modificación entre las cuentas provisionales y finales normalmente solo debería resultar de las observaciones del Tribunal.

Responsabilidades del auditor en la fiscalización de las cuentas y las operaciones subyacentes

XXV. Los objetivos del Tribunal son, por un lado, obtener garantías razonables de que las cuentas consolidadas de la UE estén exentas de incorrecciones materiales y las operaciones subyacentes sean legales y regulares y, por otro, proporcionar al Parlamento Europeo y al Consejo, sobre la base de la fiscalización realizada, una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Aunque las garantías razonables ofrecen un elevado nivel de fiabilidad, esto no significa que la auditoría haya detectado necesariamente todos los casos de incorrecciones materiales o de incumplimiento que hayan podido producirse. Las incorrecciones pueden ser consecuencia de fraude o error, y reciben la consideración de materiales cuando, ya sea de forma individual o conjunta, puedan influir en cualquier decisión económica fundada en estas cuentas consolidadas. XXVI. En el ámbito de los ingresos, la fiscalización que el Tribunal realiza de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido y en la renta nacional bruta toma como punto de partida los agregados macroeconómicos pertinentes sobre los que se calculan dichos recursos propios, y prosigue con la evaluación de los sistemas establecidos por la Comisión para procesar los datos hasta la recepción de las contribuciones de los Estados miembros y su inclusión en las cuentas consolidadas. En cuanto a los recursos propios tradicionales, el Tribunal examina las cuentas de las autoridades aduaneras y analiza el flujo de derechos hasta el momento en que los importes son contabilizados en las cuentas y recibidos por la Comisión. XXVII. En el caso de los gastos, el Tribunal examina las operaciones de pago cuando los gastos se han efectuado, registrado y aceptado. El examen abarca todas las categorías de pagos, con exclusión de los anticipos, en el momento en que se efectúan. Los pagos de anticipos se examinan cuando el receptor de los fondos justifica su utilización adecuada y la institución u organismo acepta dicha justificación liquidando el pago del anticipo, lo cual puede producirse en un ejercicio posterior. XXVIII. Como parte de una auditoría llevada a cabo de conformidad con las NIA y a las ISSAI, el Tribunal aplica su juicio profesional y mantiene una actitud de escepticismo profesional durante toda la auditoría. Además: a) Identifica y valora los riesgos de que se produzcan incorrecciones materiales en las cuentas consolidadas, o de que las operaciones subyacentes incumplan de manera significativa los requisitos de la normativa de la UE, ya sea por fraude o por error. y diseña y aplica procedimientos de auditoría para responder a esos riesgos, y obtener evidencia de auditoría que proporcione una base suficiente y apropiada para expresar su opinión. Los casos de incorrecciones materiales o de incumplimientos debidos a fraude son más difíciles de detectar que los que se deben a error, ya que el fraude puede implicar colusión, falsificación, omisión deliberada, manifestaciones intencionadamente erróneas o elusión de los procedimientos de control interno. Por tanto, hay un mayor riesgo de que no se detecten estos casos. b) Adquiere un conocimiento suficiente de los controles internos pertinentes para la fiscalización con el fin de concebir los procedimientos de auditoría que resulten apropiados, pero no de expresar una opinión sobre la eficacia de los controles internos. c) Evalúa la idoneidad de las políticas contables utilizadas por la dirección y el carácter razonable de las estimaciones contables y revelaciones de información relacionada efectuadas por la dirección. d) Llega a conclusiones sobre si es apropiado que la dirección utilice la hipótesis de empresa en funcionamiento y, basándose en la evidencia de auditoría obtenida, sobre la existencia o no de una incertidumbre significativa relacionada con hechos o condiciones que pueden generar dudas significativas sobre la capacidad de la entidad para continuar como empresa en funcionamiento. Si llega a la conclusión de que existe incertidumbre significativa, el Tribunal debe llamar la atención en su informe de fiscalización sobre los correspondientes datos presentados en las cuentas consolidadas o, si dichos datos presentados no son adecuados, modificar su opinión. Las conclusiones se basan en pruebas de auditoría obtenidas hasta la fecha de nuestro informe. Sin embargo, hechos o condiciones futuros pueden dar lugar a que una entidad cese en su funcionamiento. e) Evalúa la presentación global, la estructura y el contenido de las cuentas consolidadas, incluida la información revelada, y si las cuentas consolidadas representan fielmente las operaciones y eventos subyacentes. f) Obtiene pruebas de auditoría suficientes y apropiadas sobre la información financiera de las entidades incluidas en el ámbito de la consolidación de la Unión Europea para formular una opinión sobre las cuentas consolidadas y las operaciones subyacentes. El Tribunal se encarga de dirigir, supervisar y llevar a cabo la fiscalización, y es el único responsable de su opinión de auditoría. . XXIX. El Tribunal comunica a la dirección, entre otras cosas, el alcance y el momento previstos de realización de la auditoría y las constataciones significativas, así como cualquier deficiencia significativa del control interno. XXX. El Tribunal determina cuáles de las cuestiones debatidas con la Comisión y otras entidades auditadas revistieron mayor importancia en la auditoría de las cuentas consolidadas y por tanto constituyen las cuestiones clave de auditoría del período actual. El Tribunal describe estas cuestiones en su informe excepto cuando las disposiciones legales o reglamentarias prohíben revelar públicamente la cuestión o cuando, en circunstancias muy excepcionales, determine que la cuestión no se debería comunicar en su informe porque cabe razonablemente esperar que las consecuencias adversas de hacerlo sobrepasarían los beneficios en el interés público que dicha comunicación tendría.

18 de julio de 2019

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

Tribunal de Cuentas Europeo

12, rue Alcide De Gasperi, Luxemburgo LUXEMBURGO

Introducción

La función del Tribunal de Cuentas Europeo

1.1.

El Tribunal de Cuentas es el auditor independiente de la Unión Europea. De conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el Tribunal: a) emite una opinión sobre las cuentas definitivas de la UE; b) evalúa si el presupuesto de la UE se utiliza conforme a las normas y los reglamentos aplicables; c) informa sobre la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto de la UE (9); d) emite dictámenes sobre las propuestas legislativas con un impacto financiero.

1.2.

El trabajo preparatorio de la declaración de fiabilidad realizado por el Tribunal (explicado en el anexo 1.1 ) responde al primero y al segundo de estos objetivos. En la mayor parte de los ámbitos de gasto de la UE (10), el trabajo del Tribunal para el informe anual también se refiere a la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto. El Tribunal informa sobre distintos aspectos del sistema establecido por la Comisión para garantizar el buen uso de los fondos de la UE (11). En conjunto, este trabajo de auditoría también constituye una contribución importante a los dictámenes del Tribunal sobre la legislación financiera propuesta.

1.3.

El presente capítulo del Informe Anual: a) expone el contexto de la declaración de fiabilidad del Tribunal y una síntesis de los resultados de su fiscalización sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones; b) presenta información sobre casos de presunto fraude a la OLAF; c) resume el enfoque de auditoría del Tribunal (véase el anexo 1.1 ).

El gasto de la UE constituye un instrumento significativo para lograr los objetivos de las políticas

1.4.

El gasto de la UE constituye un instrumento importante, pero no único, para la consecución de los objetivos estratégicos. Además, existen otros instrumentos importantes, como la aplicación de la legislación y la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas en la UE. En 2018, el gasto de la UE ascendió a 156 700 millones de euros (12), que representan el 2,2 % del gasto total de las administraciones públicas de los Estados miembros de la UE y el 1,0 % de la renta nacional bruta de la UE (véase el recuadro 1.1 ). Recuadro 1.1 Gasto de la UE en 2018 expresado en porcentaje de la renta nacional bruta (RNB) y del gasto de las administraciones públicas Fuente: RNB de los Estados miembros: cuentas anuales de la Unión Europea correspondientes a 2018, anexo A, Ingresos; gasto de las administraciones públicas de los Estados miembros: Eurostat, cuentas nacionales anuales;gasto de la UE: Comisión Europea, cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea de 2018.

1.5.

Los fondos de la UE se desembolsan a los beneficiarios bien a través de pagos únicos o tramos anuales, bien a través de una serie de pagos dentro de los regímenes de gasto plurianual. Los pagos con cargo al presupuesto de la UE de 2018 ascendieron a 126 800 (13) millones de euros de pagos únicos, intermedios o finales, más 29 900 millones de euros de prefinanciación. Como muestra el recuadro 1.2 , la mayor proporción del presupuesto de la UE se destinó a «Recursos naturales», seguido de «Cohesión» y «Competitividad». Recuadro 1.2 Pagos de 2018 por rúbrica del Marco Financiero Plurianual (MFP) MFP 1a-Competitividad para el crecimiento y el empleo («Competitividad») MFP 1b-Cohesión económica, social y territorial («Cohesión») MFP 2-Recursos naturales MFP 3-Seguridad y ciudadanía MFP 4-Una Europa global MFP 5-Administración MFP 6-Compensaciones («Otros») Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Constataciones de auditoría del ejercicio 2018

Fiabilidad de las cuentas

Las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales

1.6.

Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas consolidadas (14) (las «cuentas») del ejercicio 2018. las cuales fueron recibidas, junto con la carta de manifestaciones del contable, el 26 de junio de 2019, antes de la fecha final de presentación con arreglo al Reglamento Financiero (15). Las cuentas están acompañadas de un «Debate y análisis de los estados financieros» (16). Este análisis no se incluye en la opinión de auditoría del Tribunal. Sin embargo, con arreglo a las normas de auditoría, se ha evaluado su coherencia con la información de las cuentas.

1.7.

Las cuentas publicadas por la Comisión reflejan que, a 31 de diciembre de 2018, el pasivo total ascendía a 235 800 millones de euros, frente a los 174 400 millones de euros del activo total. El resultado económico de 2018 ascendió a 13 900 millones de euros.

1.8.

La fiscalización del Tribunal reveló que las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales. En el capítulo 2, el Tribunal presenta sus observaciones sobre la gestión financiera y presupuestaria de los fondos de la UE.

Cuestiones clave de auditoría relativas a los estados financieros de 2018

1.9.

Las cuestiones clave de auditoría son aquellas que, según el criterio profesional del Tribunal, revistieron mayor importancia en la auditoría de los estados financieros del período corriente. Si bien examinó estas cuestiones al fiscalizar y formarse una opinión sobre los estados financieros en su conjunto, el Tribunal no emite una opinión específica sobre ellas. Con arreglo a la Norma Internacional de Auditoría de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) 1701, el Tribunal notifica cuestiones clave de auditoría en su declaración de fiabilidad.

Regularidad de las operaciones

1.10.

El Tribunal examina los ingresos y gastos de la UE para evaluar si son conformes a las normas y los reglamentos aplicables. En el capítulo 4 se presentan los resultados de auditoría de los ingresos, y, en los capítulos 5 a 10, de los gastos.

La fiscalización del Tribunal abarca los gastos aceptados por la Comisión en 2018

1.11.

Para llevar a cabo la fiscalización, el Tribunal examinó las operaciones subyacentes a las cuentas de la UE, que, en los gastos, incluían transferencias de fondos del presupuesto de la UE a los receptores finales del gasto de la UE. El Tribunal examina los gastos en el momento en que los receptores finales de los fondos de la UE han emprendido actividades o incurrido en gastos, y cuando la Comisión ha aceptado los gastos («gastos aceptados»). En la práctica, esto significa que la población de operaciones del Tribunal abarca pagos intermedios y finales. No se examinaron importes prefinanciados a menos que hubieran sido liquidados en 2018.

1.12.

Como se señalaba en el informe anual relativo a 2017 del Tribunal, las modificaciones de la legislación sectorial de «Cohesión» para el período 2014-2020 han tenido un impacto en lo que la Comisión considera «gastos aceptados» en este ámbito (17). Por consiguiente, desde 2017 la población de auditoría del Tribunal correspondiente a esta rúbrica del MFP consiste en pagos finales (incluidos los pagos de prefinanciación liquidados) del período 2007-2013 y gastos cubiertos por cuentas aceptadas anualmente por la Comisión del período 2014-2020 (véanse los apartados 2 a 4 del anexo 1.1 y los apartados 6.7 y 6.8). Esto significa que el Tribunal verifica las operaciones a las que los Estados miembros habían aplicado todas las medidas correctoras derivadas de los errores que ellos mismos habían identificado.

1.13.

El recuadro 1.3 muestra el desglose de la población de auditoría del Tribunal de 2018 en pagos únicos, intermedios (si han sido aceptados por la Comisión) y finales, y liquidaciones de prefinanciación y decisiones anuales de aceptar las cuentas. La población de auditoría del Tribunal para 2018 tenía un valor de 120 600 millones de euros. En el ámbito de cohesión, el Tribunal incluirá los pagos intermedios efectuados en 2018 correspondientes al período 2014-2020 en su población en un ejercicio posterior una vez que las cuentas sean aceptadas por la Comisión y liquidadas por una decisión anual. Recuadro 1.3 Comparación entre la población de la auditoría del Tribunal [120 600 millones (1) de euros] y el gasto de la UE [156 700 millones de euros (1)] por rúbrica del MFP en 2018 (1) Debido al redondeo, los pagos por rúbrica del MFP suman 156,6 en lugar de 156,7. (2) En el ámbito de «Cohesión», el importe de prefinanciación de 47 400  millones de euros incluye pagos intermedios de los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020 por un importe de 37 400  millones de euros. Con arreglo al enfoque del Tribunal en este ámbito, estos pagos no forman parte de la población de auditoría del Tribunal para el informe anual de 2018. Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

1.14.

El recuadro 1.4 muestra que «Recursos naturales» constituye la mayor proporción de la población global del Tribunal (48,2 %), seguido por «Cohesión» (19,6 %) y «Competitividad» (14,8 %). Recuadro 1.4 Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Los resultados de la fiscalización del Tribunal relativa al ejercicio 2018 muestran que los errores se circunscriben a tipos de gastos específicos

1.15.

Las principales constataciones del Tribunal con respecto a los ingresos y gastos de la UE fueron las siguientes: a) Los ingresos estaban exentos de errores materiales. Los sistemas relativos a los ingresos en general eran eficaces, pero los controles internos clave de los recursos propios tradicionales examinados por el Tribunal en la Comisión y en determinados Estados miembros solo lo eran parcialmente (apartado 4.22). b) En cuanto a los gastos, la evidencia general de auditoría indica que el nivel de error era significativo. El Tribunal considera que el nivel general de error estimado en los gastos es del 2,6 % (18), pero los errores materiales se limitaban principalmente a gastos sujetos a unas normas complejas (principalmente basados en reembolsos) (véanse los apartados 1.19 a 1.21), que representan alrededor del 50,6 % de la población auditada. El nivel de error general estimado por el Tribunal aumentó ligeramente el ejercicio pasado (véase el recuadro 1.5 ). Recuadro 1.5 Nivel de error estimado (2015 a 2018) Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. Un error es el importe que no debería haberse abonado con cargo al presupuesto de la UE porque no se utilizó con arreglo a las normas de la UE y, por tanto, no cumplió las finalidades perseguidas por el Consejo y el Parlamento con la legislación europea aplicable o a las normas específicas nacionales de los Estados miembros.

La complejidad de las normas y el modo en que se desembolsan los fondos de la UE inciden en el riesgo de error

1.16.

Tras un análisis de riesgos basado en anteriores resultados de auditoría, el Tribunal ha dividido su población de auditoría de las operaciones subyacentes en gastos de alto y de bajo riesgo. Los resultados de auditoría del Tribunal de 2018 confirman sus constataciones de ejercicios anteriores: concretamente, que el modo en que se desembolsan los gastos incide en el riesgo de error. — El riesgo de error es elevado en los gastos sujetos a normas complejas, sobre todo en el caso de los pagos basados en reembolsos, cuyos beneficiarios tienen que presentar declaraciones de los costes subvencionables en que han incurrido. Para obtener los pagos, los solicitantes, además de demostrar que ejercen una actividad subvencionable, deben aportar información que muestre los gastos en virtud de los cuales tienen derecho a reembolso, lo que supone ceñirse a complicadas normas sobre lo que se puede declarar (subvencionabilidad) y sobre cómo realizar debidamente el gasto (por ejemplo, mediante contratación pública o con arreglo a la normativa sobre ayudas estatales). — El riesgo de error es menor en los gastos sujetos a normas simplificadas/menos complejas. Este tipo de gasto consiste principalmente en pagos basados en derechos, y los beneficiarios reciben el pago si cumplen determinadas condiciones. Estos pagos representan un menor riesgo de error si las condiciones establecidas no son demasiado complejas.

1.17.

En 2018, el Tribunal constató una vez más que los gastos de bajo riesgo (principalmente los basados en derechos) (19) no contenían errores materiales, mientras que gastos de alto riesgo (principalmente los basados en el reembolso) seguían afectados por errores materiales (véase el recuadro 1.6 ). Recuadro 1.6 Desglose de los gastos de 2018 entre alto y bajo riesgo Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Aproximadamente el 50 % de la población de auditoría del Tribunal no contiene errores materiales

1.18.

Basándose en su trabajo de auditoría, con respecto al 49,4 % de la población de auditoría, el Tribunal llega a la conclusión de que el nivel de error es inferior a su umbral de materialidad del 2 %, al igual que en 2017. Los gastos de bajo riesgo comprenden principalmente los pagos basados en derechos y los gastos administrativos (véase el recuadro 1.7 ). Entre los pagos basados en derechos figuran las becas a estudiantes e investigadores (Competitividad-capítulo 5), la ayuda directa a los agricultores (Recursos naturales-capítulo 7) y el apoyo presupuestario a terceros países (Una Europa global-capítulo 9). Los gastos administrativos consisten principalmente en los salarios y pensiones de los funcionarios de la UE (Administración-capítulo 10). Recuadro 1.7 Desglose de los gastos de alto y bajo riesgo por rúbrica del MFP(1) (1) Debido al redondeo, los gastos de bajo riesgo suman 59,5 en lugar de 59,6. Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Siguen existiendo errores materiales en los gastos con unas condiciones de subvencionabilidad complejas

1.19.

El Tribunal observó un mayor riesgo de error cuando las condiciones establecidas son complejas. Esto es aplicable a los gastos basados en reembolsos y a una pequeña proporción de gastos basados en derechos cuando se aplican condiciones complejas (algunos regímenes de desarrollo rural). Este tipo de gastos de alto riesgo representa alrededor del 50,6 % de la población auditada. El Tribunal estimó el nivel de error en este tipo de gastos en un 4,5 % (en 2017, el 3,7 %), superior al umbral de materialidad del 2 % (véase el recuadro 1.6 ).

1.20.

La mayoría de los pagos basados en el reembolso de los fondos de la UE se gastan en proyectos de investigación: «Competitividad» (capítulo 5), proyectos relacionados con el empleo: «Cohesión» (capítulo 6), proyectos de desarrollo regional y rural: «Cohesión» (capítulo 6) y «Recursos naturales» (capítulo 7), y proyectos de desarrollo en países no pertenecientes a la UE: «Una Europa global» (capítulo 9) (véase el recuadro 1.7 ).

1.21.

Esto da lugar a errores que afectan a la conclusión del Tribunal sobre «Competitividad» (véase el apartado 5.35), «Cohesión» (véase el apartado 6.71), y «Recursos naturales» (véase el apartado 7.37).

El Tribunal constató un nivel significativo de error en el gasto en «Competitividad», «Cohesión» y «Recursos naturales»

1.22.

Este año, como en 2017, el Tribunal formula observaciones específicas sobre cuatro rúbricas del MFP: «Competitividad», «Cohesión», «Recursos naturales», y «Administración».

1.23.

El Tribunal no estima el nivel de error de otros ámbitos de gasto tales como «Seguridad y ciudadanía» (capítulo 8) y «Una Europa global» (capítulo 9). En total, el gasto abarcado por la declaración de fiabilidad del Tribunal en estos dos ámbitos ascendió a 11 000 millones de euros (el 9,1 % del gasto abarcado por su fiscalización). El trabajo en estos ámbitos sigue contribuyendo a la conclusión general del Tribunal sobre el gasto correspondiente al ejercicio 2018.

1.24.

En «Competitividad» (capítulo 5), el nivel de error estimado por el Tribunal es inferior al de los dos ejercicios anteriores. Como en años anteriores, el gasto en investigación sigue siendo un ámbito de alto riesgo y la principal fuente de error. Los errores en el gasto de investigación comprenden diversas categorías de costes no subvencionables (en particular, costes de personal directos y otros costes directos, costes indirectos y costes de subcontratación)

1.25.

En el ámbito de «Cohesión» (capítulo 6), los gastos predominantes son reembolsos. Los principales tipos de error detectados por las autoridades de auditoría era gastos no subvencionables e incumplimientos de las normas de contratación pública. Las autoridades de los Estados miembros aplicaban correcciones a este tipo de errores para reducir los porcentajes de error residual de los programas a un nivel inferior al 2 % del umbral de materialidad. No obstante, el Tribunal también halló errores que no habían detectado las autoridades de auditoría, como incumplimientos de las normas sobre ayudas estatales de la UE. Ni los Estados miembros ni la Comisión han aplicado correcciones a estos errores hasta la fecha. Sobre la base de los errores detectados bien por las autoridades de auditoría, bien por el Tribunal, y teniendo en cuenta todas las correcciones financieras pertinentes, el Tribunal considera que el nivel de error es material.

1.26.

El ámbito de «Recursos naturales» (capítulo 7) en general está afectado significativamente por errores. Sin embargo, los pagos directos con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), que representan el 71,8 % del gasto en este ámbito, están exentos de errores significativos. Los pagos directos a los agricultores están basados en los derechos y se han beneficiado de una simplificación de las normas de admisibilidad de las superficies y de un sistema eficaz de control (SIGC-Sistema integrado de gestión y control) que permite realizar controles cruzados entre distintas bases de datos. El Tribunal sigue hallando un nivel de error significativo en los demás ámbitos de gasto (desarrollo rural, medidas de mercado del FEAGA, pesca, medio ambiente y acción por el clima). Los gastos en estos ámbitos se efectúan en forma de reembolso de costes y están sujetos a unas condiciones de subvencionabilidad complejas. Los beneficiarios, las actividades o los costes declarados no subvencionables, así como la declaración de información inexacta sobre superficies o animales representan más de la mitad del nivel estimado de error en esta rúbrica del MFP.

1.27.

El ámbito de «Administración» (capítulo 10) no está afectado por errores materiales. La mayor parte del gasto administrativo consiste en salarios, pensiones e indemnizaciones abonados por las instituciones y los organismos de la UE.

Los errores de subvencionabilidad siguen siendo los que contribuyen en mayor medida al nivel de error en los gastos sujetos a unas normas complejas

1.28.

Como en años anteriores, el Tribunal se ha centrado más estrechamente en los tipos de error detectados en los gastos sujetos a unas normas complejas (principalmente los basados en reembolsos), dado que es el ámbito en el que persisten los errores materiales. En el recuadro 1.8 se presenta un desglose del nivel de error estimado del 4,5 % por el Tribunal para 2018 en los gastos de alto riesgo (en particular basados en reembolsos) por tipo de error. También figuran las cifras comparables de las estimaciones de 2017 (3,7 %) y 2016 (4,8 %). Recuadro 1.8 Contribución al nivel de error estimado por el Tribunal para 2018 en los gastos de alto riesgo (en particular basados en reembolsos) por tipo de error Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

1.29.

Los ámbitos que más han contribuido al nivel estimado de error para 2018 en los gastos de alto riesgo son «Cohesión» (43,0 %), seguido por «Desarrollo rural, medidas de mercado del FEAGA, pesca, medio ambiente y acción por el clima» en el marco de «Recursos naturales» (30,2 %), «Competitividad» (12,2 %) y «Una Europa global» (4,5 %).

1.30.

Como en ejercicios anteriores, los errores de subvencionabilidad (los costes no subvencionables en las declaraciones de gastos y los proyectos, actividades o beneficiarios no subvencionables) contribuyeron en la mayor medida al nivel estimado de error en gastos de alto riesgo. No obstante, su impacto fue inferior al de 2017 (2018: 68 %, 2017: 93 %). Esto se debió a que, en 2018, el Tribunal halló un número significativamente más elevado de errores en relación con la contratación pública, las normas sobre ayudas estatales y los procedimientos de adjudicación de subvenciones. Dichos errores contribuyeron en un 16 % el nivel de error de alto riesgo estimado por el Tribunal (2017: 1 %) y correspondían a los ámbitos de «Cohesión» y «Recursos Naturales».

1.31.

Este año, los gastos aceptados en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión representaron el 74 % del total de gastos del ámbito de «Cohesión». Las operaciones cofinanciadas por estos fondos son más proclives a errores relacionados con la contratación pública (véanse los apartados 6.26 a 6.28).

1.32.

En «Cohesión y «Recursos naturales» se encontraba la mayor parte de los errores administrativos de los organismos intermedios (20) (véase la categoría «otros» en el recuadro 6.2 y la categoría «errores administrativos» en el recuadro 7.2 ). Entre dichos errores figuran cálculos incorrectos de ayudas.

Información de la Comisión sobre regularidad

1.33.

De conformidad con el artículo 317 del TFUE, la Comisión es la responsable en último término de la ejecución del presupuesto de la UE, y gestiona el gasto de la UE junto con los Estados miembros (21). La Comisión da cuenta de sus acciones en tres informes que forman parte del «paquete integrado de información financiera» (22): a) cuentas consolidadas de la UE (provisionales en marzo, definitivas en junio); b) Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE (sin versión provisional; versión definitiva en junio); c) informe sobre el seguimiento de la aprobación de la gestión del ejercicio precedente (julio).

1.34.

En el marco de su estrategia para 2018-2020, el Tribunal trata de basar su declaración de fiabilidad en un enfoque de certificación, es decir, ofrecer garantías de la declaración (de la dirección) de la Comisión. Esta decisión se basa en la experiencia del Tribunal de aplicar este enfoque desde 1994 a la auditoría de la fiabilidad de las cuentas. En cuanto a la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas, el Tribunal coopera con la Comisión para determinar las condiciones necesarias para avanzar en este enfoque. Un elemento de especial importancia es la disponibilidad de la información para su recopilación y auditoría (23).

La estimación del error por la Comisión se sitúa ligeramente por debajo de la valoración del Tribunal

1.35.

En su informe anual de gestión y rendimiento, la Comisión presenta, con respecto a las operaciones subyacentes a las cuentas de 2018, su valoración del importe de riesgo en el momento del pago. El importe de riesgo al pago representa la estimación de la Comisión del importe, en el momento del pago, que no se ha abonado de conformidad con las normas aplicables. Este concepto es el más próximo al nivel de error estimado por el Tribunal.

1.36.

El recuadro 1.9 presenta las cifras de la Comisión correspondientes al importe de riesgo en el momento del pago en la horquilla del error estimado por el Tribunal. La estimación de la Comisión del importe de riesgo en el momento del pago de 2018 se sitúa en un 1,7 %, ligeramente por debajo del umbral del Tribunal. El nivel de error estimado por el Tribunal es del 2,6 % (2017: 2,4 %) en una horquilla comprendida entre el 1,8 % y el 3,4 %. Recuadro 1.9 Estimación efectuada por la Comisión del importe de riesgo en el momento del pago frente a la estimación del Tribunal Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Los distintos componentes de la estimación de la Comisión no siempre coinciden con las constataciones del Tribunal

1.37.

La Comisión utiliza las declaraciones de fiabilidad emitidas por sus directores generales en sus informes anuales de actividad (IAA) como base de su evaluación general del importe de riesgo en el momento del pago de los distintos ámbitos políticos. El importe de riesgo en el momento del pago se basa principalmente en los resultados de los controles ex post efectuados por la Comisión en ámbitos en régimen de gestión directa o indirecta o por las autoridades nacionales en los ámbitos de gestión compartida En el recuadro 1.10 se muestra la base para determinar el importe de riesgo en el momento del pago en distintos ámbitos de gasto. Recuadro 1.10 Base de la estimación de la Comisión del importe de riesgo en el momento del pago — «Competitividad»: En el programa Horizonte 2020, el Servicio Común de Auditoría de la Comisión (SCA) extrae una muestra representativa de las declaraciones de gastos por término medio cada 18 meses y estima el importe de riesgo en el momento del pago basándose en los resultados de auditorías completadas al final de 2018. Para la estimación de 2018, las direcciones generales de investigación utilizaron resultados de auditorías basadas en muestras de gastos desde el inicio del programa hasta el final de febrero de 2018. Para el Séptimo Programa Marco (predecesor de Horizonte 2020), los resultados de auditoría se refieren a gastos efectuados en los ejercicios anteriores a 2016. — «Cohesión»: La mayor parte de los gastos correspondientes a 2018 todavía no había pasado a través de todo el ciclo de control. Por consiguiente, la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión estimaron su importe de riesgo en el momento del pago aplicando bien el porcentaje total de nivel de error residual confirmado (gastos del ejercicio contable 2016-2017), bien el porcentaje total de nivel de error residual notificado por las autoridades de auditoría con respecto al ejercicio contable 2016-2017), dependiendo de cuál fuera el más elevado. — «Recursos Naturales»: La DG Agricultura y Desarrollo Rural utiliza las estadísticas nacionales de control que recibe de los organismos pagadores. También realiza ajustes basados en los resultados de las auditorías de los organismos de certificación, así como en sus propios controles y en su criterio profesional, para calcular los «porcentajes de error ajustados» de los pagos directos, el desarrollo rural y las medidas de mercado. — «Una Europa global»: La Comisión basa su estimación del importe de riesgo en el momento de pago en este ámbito principalmente en un estudio del porcentaje de error residual encargado anualmente por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, que tiene por objeto estimar el nivel de errores que se han sustraído a todos los controles de gestión. El estudio del porcentaje de error residual de un ejercicio determinado (año n) se basa en contratos cerrados entre el 1 de septiembre del año n-1 al 31 de agosto del año n, y excluye los contratos cuya última operación subyacente corresponda a una actividad realizada más de cinco años antes o con respecto a la cual sea imposible efectuar el trabajo necesario. — «Administración»: El importe de riesgo en el momento del pago se basa en los resultados de los controles de 2018.

1.38.

La Comisión presenta el importe de riesgo por grupos específicos de ámbitos políticos y no por rúbrica del MFP (24). En el recuadro 1.11 , el Tribunal yuxtapone su nivel estimado de error de las rúbricas del MFP de las que presenta una evaluación específica con los distintos componentes de la estimación global de la Comisión, teniendo en cuenta la diferencia entre su propio modo de estimar el nivel de error y el modo en que la Comisión presenta sus cifras en el informe anual de gestión y rendimiento (25). Recuadro 1.11 Nivel de error estimado por el Tribunal frente al importe de riesgo en el momento del pago estimado por la Comisión por rúbrica del MFP (4) (1) Direcciones generales y servicios de la Comisión: DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura, EASME, DG Asuntos Económicos y Financieros, DG Energía, ERCEA, FISMA, DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, INEA, CCI, DG Movilidad y Transportes, AEI, DG Investigación e Innovación, y DG Fiscalidad y Unión Aduanera. Algunas direcciones generales gestionan el gasto asignado a más de una rúbrica del MFP (EACEA, DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas e INEA). (2) DG Política Regional y Urbana, INEA y DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. (3) DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Acción por el Clima, DG Medio Ambiente y DG Asuntos Marítimos y Pesca. (4) En los gastos administrativos, ni el Tribunal ni la Comisión encontraron un nivel significativo de error.

1.39.

El Tribunal constató lo siguiente: — En «Competitividad», la estimación global del importe de riesgo en el momento del pago de la rúbrica del MFP (1,6 %), que el Tribunal calculó sobre la base de la información incluida en el informe anual de gestión y rendimiento, se sitúa en la horquilla de su nivel estimado de error (véanse los apartados 5.36 y 5.38). — En «Cohesión» la estimación global de la Comisión del importe de riesgo en el momento del pago de la rúbrica del MFP (26) es del (1,7) %, y se sitúa por debajo del nivel de error estimado por el Tribunal (véanse los apartados 6.56 y 6.74. — En «Recursos naturales», la estimación global del importe de riesgo en el momento del pago de la rúbrica del MFP (2,1 %), que el Tribunal calculó sobre la base de la información incluida en el informe anual de gestión y rendimiento, así como las estimaciones para el gasto de la PAC en su conjunto y para los pagos directos, coinciden con la conclusión del Tribunal (véanse los apartados 1.38, 7.37 y 7.38).

El importe de riesgo en el momento del cierre depende de las futuras correcciones y recuperaciones estimadas

1.40.

La Comisión presenta un indicador de regularidad adicional en el informe anual de gestión y rendimiento, denominado importe de riesgo al cierre, que consiste en el importe de riesgo en el momento del pago (véase el apartado 1.36) menos la estimación de las futuras correcciones y recuperaciones que esperan efectuar los gestores de los fondos de la UE con respecto a los gastos de 2018 durante el próximo año o los próximos años de los actuales programas.

1.41.

Para elaborar una estimación de las futuras correcciones y recuperaciones, la Comisión utiliza una media histórica basada en operaciones de los años anteriores. Para garantizar su relevancia en los programas actuales, las orientaciones internas de la Comisión exigen que las direcciones generales ajusten las medias históricas o que utilicen otra media o método de estimación, según corresponda, y presenten dichos ajustes y el enfoque adoptado en sus informes anuales de actividad. En 2018, la mayoría de las direcciones generales de la Comisión ajustaron sus medias históricas.

El Tribunal notifica los casos de presunto fraude a la OLAF

1.42.

El Tribunal coopera estrechamente con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) para combatir el fraude contra el presupuesto de la UE. Remite a la OLAF cualquier caso presunto de fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que haya detectado con motivo de su trabajo de auditoría (incluido el relativo al rendimiento) o sobre la base de la información facilitada al Tribunal directamente por terceros. A continuación, la OLAF da seguimiento a estos casos, decide si emprender o no una investigación y coopera con las autoridades de los Estados miembros según proceda.

1.43.

En 2018: a) el Tribunal evaluó la regularidad de 728 operaciones en su trabajo de auditoría para el informe anual y elaboró 35 informes especiales; b) el Tribunal notificó a la OLAF 9 presuntos casos de fraude detectados durante sus fiscalizaciones (trece en 2017), y no le remitió ningún caso basado en información recibida de terceras partes (seis en 2017).

1.44.

En 2018, los casos de presunto fraude detectados por el Tribunal durante su trabajo y notificados a la OLAF se referían en su mayoría a sospechas de creación artificial de las condiciones necesarias para acceder a la financiación de la UE, a la declaración de gastos que no cumplían los criterios de subvencionabilidad, o a irregularidades en la contratación pública. Algunos de los presuntos casos de fraude notificados a la OLAF implicaban varias irregularidades.

1.45.

En 2018, el Tribunal remitió a la OLAF nueve casos derivados de su trabajo de auditoría. La OLAF ha abierto dos investigaciones. En siete casos, la OLAF no abrió una investigación por alguna de las razones siguientes: — La OLAF consideró que una autoridad nacional o una institución, órgano, oficina o agencia de la UE estaba en mejor posición para tratar el caso y se lo transmitió en consecuencia. — Ya se hallaba en curso una investigación a nivel nacional, de la que el Tribunal no tenía conocimiento. — Por cuestiones de proporcionalidad. — Por sospechas insuficientes.

1.46.

Sobre la base de la información recibida del Tribunal entre 2010 y 2018, la OLAF ha recomendado la recuperación de un total de 312,8 millones de euros. Las recomendaciones financieras subyacentes se refieren a 24 casos surgidos del trabajo de auditoría del Tribunal (27).

Conclusiones

1.47.

El principal objeto de este capítulo es respaldar las opiniones de auditoría presentadas en la declaración de fiabilidad.

Resultados de auditoría

1.48.

El Tribunal llega a la conclusión de que las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales.

1.49.

En cuanto a la regularidad de las operaciones, el Tribunal considera que los ingresos no contenían errores materiales. En los gastos, los resultados de auditoría del Tribunal muestran que el nivel de error estimado aumentó ligeramente el pasado ejercicio. Como el año pasado, el Tribunal concluye que los gastos sujetos a normas simplificadas/menos complejas (principalmente los basados en derechos) están exentos de errores materiales. El nivel material de error detectado se circunscribe a los gastos sujetos a normas complejas (principalmente basados en reembolsos), que este año representaron el 50,6 % de la población de auditoría del Tribunal. .

---

(1)  Los estados financieros consolidados comprenden el balance, el estado de resultados financieros, el estado de flujos de tesorería, el estado de cambios en los activos netos y un resumen de las políticas contables significativas, además de otras notas explicativas (como la información financiera por segmentos).

(2)  Los estados de la ejecución presupuestaria incluyen asimismo las notas explicativas.

(3)  Ascendieron a 61 000 millones de euros. Para más información, véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a 2018, apartados 1.19 a 1.21.

(4)  Ascendieron a 59 500 millones de euros. Para más información, véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a 2018, apartado 1.18.

(5)  EUCO XT 20013/19 – Decisión del Consejo Europeo tomada de acuerdo con el Reino Unido por la que se prorroga el plazo previsto en el artículo 50, apartado 3, del TUE.

(6)  Véase la Norma Internacional de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) n.o 14 – Acontecimientos ocurridos tras la fecha del informe.

(7)  Véase la Norma Internacional de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) n.o 39 — Beneficios a los empleados. Para el régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea, la obligación de prestaciones definidas refleja el valor presente de los de los pagos futuros previstos que la UE deberá realizar para cumplir con las obligaciones derivadas de los servicios prestados por los empleados en el ejercicio corriente y en los anteriores.

(8)  Esta cantidad se compone de 62 900 millones de euros de gastos devengados en el pasivo del balance, y de 36 900 millones de euros que reducen el valor de la prefinanciación en el activo.

(9)  Véase el glosario: Buena gestión financiera.

(10)  Véase la parte 2 de los capítulos 5, 6, 7, 8 y 9.

(11)  Véase el capítulo 3.

(12)  Véanse las cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea del ejercicio 2018, los estados relativos a la ejecución del presupuesto y notas explicativas, MFP 4.3: Ejecución de los créditos de pago.

(13)  37 400 millones de euros de estos pagos intermedios se efectúan en el marco de la subrúbrica 1b del MFP de los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020. Con arreglo al enfoque del Tribunal en este ámbito, estos pagos no forman parte de la población de auditoría del Tribunal para el informe anual de 2018.

(14)  Las cuentas consolidadas comprenden:

a)

los estados financieros consolidados, que abarcan el balance (con el activo y el pasivo al término del ejercicio), el estado de resultados financieros (con los ingresos y gastos del ejercicio), el cuadro de flujos de tesorería (que muestra cómo afectan los cambios en las cuentas a la tesorería y a los equivalentes de tesorería), el estado de cambios en los activos netos y las notas conexas;

b)	los estados relativos a la ejecución del presupuesto, que abarcan los ingresos y gastos del ejercicio y las notas conexas.

(15)  Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1296/2013, (UE) n.o 1301/2013, (UE) n.o 1303/2013, (UE) n.o 1304/2013, (UE) n.o 1309/2013, (UE) n.o 1316/2013, (UE) n.o 223/2014 y (UE) n.o 283/2014 y la Decisión n.o 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 (DO L 193 de 30.7.2018, p. 1).

(16)  Véase la Directriz Práctica Recomendada 2 (DPR 2) «Debate y análisis de los estados financieros» del Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASB).

(17)  Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2017, apartados 1.12 y 1.13.

(18)  El Tribunal calcula, con una fiabilidad del 95 %, que el nivel estimado de error de la población está comprendido entre el 1,8 % y el 3,4 % (límites inferior y superior de error respectivamente).

(19)  Los gastos basados en derechos incluyen los gastos administrativos.

(20)  En gestión compartida, los organismos intermedios son las autoridades nacionales.

(21)  Artículo 317 del TFUE:

«La Comisión, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presupuesto en cooperación con los Estados miembros de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 322, con arreglo al principio de buena gestión financiera. Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera».

(22)  https://ec.europa.eu/info/publications/annual-management-and-performance-report-20180_en

(23)  Véase el Informe Especial n.o 27/2016 «¿Resulta conforme la gobernanza en la Comisión Europea a las mejores prácticas?», recomendación 2, letra f).

(24)  El Tribunal, en cambio, proporciona evaluaciones específicas y estima el nivel de error para las rúbricas 1a «Competitividad», 1b «Cohesión», 2 «Recursos naturales» y 5 «Administración» del MFP.

(25)  Por ejemplo, la Comisión presenta las cifras de la DG Asuntos Marítimos y Pesca en «Cohesión, Migración y Pesca», mientras que, en el recuadro 1.11, las cifras se incluyen en «Recursos naturales».

(26)  Véase el cuadro B del anexo 2 del Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE, p. 205.

(27)  La información es facilitada por la OLAF y no es examinada por el Tribunal.

CAPÍTULO 2

Gestión presupuestaria y financiera

ÍNDICE

Introducción

2.1-2.3

Gestión presupuestaria en 2018

2.4-2.21

Los compromisos y los pagos disponibles en el presupuesto se utilizaron casi totalmente

2.4-2.7

Los retrasos en la ejecución de los Fondos EIE afectaron a la ejecución del MFP

2.8-2.21

Debido principalmente a retrasos, grandes cantidades de prefinanciación anual no utilizadas de los Fondos EIE fueron devueltas al presupuesto de la UE

2.9-2.11

Una cantidad significativa del margen global para pagos no era necesaria

2.12-2.16

Los compromisos pendientes siguen aumentando

2.17-2.18

Existe el riesgo de que en los futuros presupuestos los créditos de pago sean insuficientes

2.19-2.21

Problemas de gestión financiera relativos al presupuesto de 2018 y al futuro

2.22-2.41

La absorción de los Fondos EIE por los Estados miembros sigue planteando dificultades

2.22-2.24

El incremento de las garantías aumenta la exposición al riesgo del presupuesto de la UE

2.25-2.32

Banco Europeo de Inversiones: parte integrante de la arquitectura de la UE, pero con diferentes dispositivos de rendición de cuentas

2.33-2.41

Conclusiones y recomendaciones

2.42-2.48

Conclusiones

2.42-2.47

Recomendaciones

2.48

Anexo 2.1 — Mandatos del BEI otorgados por la UE: Principales categorías

Anexo 2.2 — Instrumentos financieros de la UE gestionados por el Grupo BEI

Introducción

2.1.

En este capítulo se expone el examen realizado por el Tribunal de las cuestiones relativas a la gestión presupuestaria y financiera. Basándose en su actual trabajo y en las opiniones expresadas en sus informes especiales, estudios rápidos de casos, documentos informativos y dictámenes, el Tribunal también identifica los riesgos y los desafíos que afrontará el presupuesto de la UE en los próximos años.

2.2.

En mayo de 2018, la Comisión presentó su propuesta para el nuevo marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027 (1) al Parlamento Europeo y al Consejo (que representan conjuntamente la autoridad presupuestaria). Actualmente tienen lugar negociaciones con el fin de llegar a un acuerdo antes del final de 2019. El Tribunal ha expresado su opinión al respecto en un documento informativo (2).

2.3.

La retirada del Reino Unido de la UE no afecta a la contabilidad presupuestaria de 2018. En algunos puntos de su análisis, el Tribunal hace proyecciones sobre futuros presupuestos de la UE partiendo del supuesto de que el proyecto de acuerdo de retirada entre el Reino Unido y la UE (3) será aprobado y aplicado.

Gestión presupuestaria en 2018

Los compromisos y los pagos disponibles en el presupuesto se utilizaron casi totalmente

2.4.

Cada año, la autoridad presupuestaria fija un límite para las nuevas obligaciones financieras de la UE (créditos de compromiso) y para los pagos que pueden efectuarse con cargo al presupuesto de la UE (créditos de pago).

2.5.

En 2018, los créditos de compromiso se utilizaron casi por completo. De los 160 700 millones de euros disponibles en el presupuesto de la UE de 2018, se utilizaron 159 900 millones de euros (99,5 %) (véase el recuadro 2.1 ).

2.6.

La UE utilizó asimismo prácticamente todos los créditos de pago disponibles en el presupuesto definitivo (4). De los 144 800 millones de euros disponibles, se efectuaron pagos por un importe de 142 700 millones de euros (98,6 %) (5) (véase el recuadro 2.1 ). Esta situación se produjo después de dos años en los que los pagos fueron inferiores a lo inicialmente presupuestado. En 2018 se produjo un incremento significativo en las solicitudes de pago de los Estados miembros con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) (6), que representan en torno al 43 % del MFP 2014-2020 (7).

2.7.

La diferencia entre el presupuesto inicial y el definitivo era pequeña. Los seis presupuestos rectificativos aprobados en 2018 solo añadieron 583 millones de euros (8) de créditos de compromiso y 87 millones de euros de créditos de pago. Recuadro 2.1 Ejecución presupuestaria en 2018 Nota: El límite máximo del MFP es el importe anual máximo que se puede utilizar en virtud del actual Reglamento del MFP. Sin embargo, los créditos de compromiso y su utilización pueden superar el límite máximo en el valor de los instrumentos especiales (véase el artículo 3, apartado 2, del Reglamento del MFP). Fuente: Cuentas consolidadas anuales de la Unión Europea — Ejercicio 2018, Estados relativos a la ejecución del presupuesto – Notas 4.1 a 4.3 y ajuste técnico de 2018.

Los retrasos en la ejecución de los Fondos EIE afectaron a la ejecución del MFP

2.8.

Los Fondos EIE influyen en la planificación y ejecución del MFP por dos razones principales. En primer lugar, constituyen una parte sustancial del MFP. En segundo lugar, son ejecutados a través de compromisos plurianuales, y las solicitudes de pago pueden efectuarse en cualquiera de los años siguientes. Los retrasos en la ejecución de los Fondos EIE, ya señalados por la Comisión y confirmados por el Tribunal (9), continúan incidiendo en los últimos años del presente MFP. El Tribunal observa que, en el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), los porcentajes de ejecución fueron considerablemente superiores a los de otros Fondos EIE. Se han retrasado solicitudes de pagos de valor sustancial que se presentarán en los próximos años. Esto ha afectado al uso de la prefinanciación y a la evolución de los compromisos pendientes de liquidación, y afectará a las necesidades de créditos de pago al inicio del próximo MFP, como se describe a continuación.

Debido principalmente a retrasos, grandes cantidades de prefinanciación anual no utilizadas de los Fondos EIE fueron devueltas al presupuesto de la UE

2.9.

Todos los años, los Estados miembros reciben prefinanciación del presupuesto de la UE para operaciones de los Fondos EIE (10). Si un Estado miembro presenta solicitudes por un importe inferior a la prefinanciación recibida, la prefinanciación no utilizada es devuelta al presupuesto de la UE el año siguiente. Esto sucede en el contexto del procedimiento anual de examen y aceptación de las cuentas de los Fondos EIE, que se introdujo en el actual MFP y se aplicó por primera vez en 2017.

2.10.

Estos importes de prefinanciación no utilizados son reintegrados al presupuesto como ingresos afectados. Se reservan para utilizarse únicamente en las líneas presupuestarias pertinentes de los Fondos EIE, y pasan a ser créditos de compromiso y de pago añadidos a los créditos del presupuesto anual. Los créditos de compromiso se utilizan inmediatamente. Los créditos de pago deberán utilizarse para pagos a los Estados miembros el mismo año o al año siguiente para evitar su anulación.

2.11.

Los Estados miembros recibieron una prefinanciación anual de 6 800 millones de euros en 2016 y de 9 000 millones de euros en 2017. Debido principalmente a los retrasos en la ejecución, los Estados miembros devolvieron importes sustanciales de esta prefinanciación anual no utilizada, 6 600 millones de euros en 2017 y 8 100 millones de euros en 2018 respectivamente, lo que supuso un incremento significativo de los ingresos afectados en estos dos años. Los créditos de pago creados por estos importes restituidos se utilizaron para efectuar pagos de solicitudes presentadas por los Estados miembros por encima del presupuesto aprobado para el ejercicio, que ascendieron a 5 400 millones de euros en 2017 y a 6 900 millones de euros en 2018 (véase el recuadro 2.2 a continuación). Si estos créditos de pago no hubieran estado disponibles para reutilizarse, podría haber sido necesario recurrir al margen global para pagos (MGP) en 2018. Recuadro 2.2 Importes pagados a partir de ingresos afectados Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los informes de la Comisión sobre la gestión presupuestaria y financiera 2014-2018.

Una cantidad significativa del margen global para pagos no era necesaria

2.12.

El margen global para pagos (MGP) es un mecanismo introducido en el actual MFP para aumentar la flexibilidad de los créditos de pago. Su objetivo es evitar el riesgo de quedarse sin créditos de pago, como sucedió en los últimos años del MFP anterior (11). El mecanismo permite que los créditos no utilizados cada año, hasta el límite máximo del MFP, sean transferidos para su utilización en años futuros.

2.13.

La cantidad disponible de MGP transferida a 2018-2020 de años anteriores asciende a 33 700 millones de euros (2018: 5 300 millones de euros; 2019: 12 900 millones de euros, y 2020: 15 500 millones de euros)] (véase el recuadro 2.3 ). El MFP estableció un máximo de 36 500 millones de euros para el uso del MGP en 2018-2020 (2018: 8 000 millones de euros; 2019: 12 900 millones de euros, y (2020: 15 500 millones de euros). Recuadro 2.3 MGP disponible y límites máximos Nota: La asignación del MGP de un año se basa en el perfil de necesidades de pago previsto por la Comisión. Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los ajustes técnicos del marco financiero plurianual, los informes relativos a la ejecución presupuestaria y las notas explicativas a las cuentas consolidadas de la UE.

2.14.

En 2018 no fue necesario realizar pagos adicionales, y no se necesitaron los 5 300 millones de euros del MGP disponible de ejercicios anteriores. Sin embargo, no pudieron ser transferidos porque se habían alcanzado los límites máximos del MGP de 2019 y de 2020. Por la misma razón, no pudo ser transferido a 2019 o 2020 un importe adicional de 11 200 millones de euros en créditos de pago no utilizado en 2018 (12).

2.15.

Según el presupuesto inicial para 2019, los 12 900 millones de euros del MGP disponible para el ejercicio tampoco serán necesarios para cubrir las necesidades de pago (13). Además, según el proyecto de presupuesto para 2020 (14), es posible que en 2020 no se necesite la totalidad de los 15 500 millones de euros de MGP disponible. Por lo tanto, es posible que un total de 33 700 millones de euros del MGP disponible no sea necesario en 2018-2020.

2.16.

Salvo que las necesidades de pago aumenten en 2019-2020, los 33 700 millones de euros disponibles en el MGP se quedarán sin utilizar de aquí a 2020. Junto con los 11 200 millones de euros de créditos de pago no utilizados de 2018 que no pudieron transferirse a ejercicios posteriores (véase el apartado 2.14), se obtiene un total de 44 900 millones de euros en créditos de pago que quedarán sin utilizar de aquí a 2020. La flexibilidad ofrecida por el MGP termina con el actual MFP, en 2020. No es posible abordar las necesidades de flexibilidad en el próximo MFP (véanse los apartados 2.19 a 2.21).

Los compromisos pendientes siguen aumentando

2.17.

Los compromisos pendientes de liquidación han seguido aumentando, hasta llegar a 281 200 millones de euros al final de 2018 (2017: 267 300 millones de euros). Han aumentado un 36 % (73 700 millones de euros) a lo largo de los últimos siete años desde 2011, el año correspondiente del anterior MFP (véase el recuadro 2.4 ). Sobre la base de las previsiones a largo plazo de la Comisión (15), los compromisos pendientes de liquidación alcanzarán los 313 800 millones de euros en 2023, cifra cercana a las previsiones del Tribunal. Recuadro 2.4 Compromisos pendientes de liquidación, compromisos y pagos, incluidas las previsiones para 2023 Fuente: Para 2007-2018: cuentas consolidadas anuales de la UE. Para las proyecciones: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del presupuesto de 2019 y del documento COM(2019) 687 2018.687-Informe de la Parlamento Europeo y al Consejo «Previsión a largo plazo de las futuras entradas y salidas del presupuesto de la UE (2019-2023)».

2.18.

El Tribunal analizó detenidamente los compromisos pendientes en su análisis rápido «Compromisos pendientes de pago en el presupuesto de la UE – Análisis detallado» (16), que abarca el período de finaliza al final de 2017. El Tribunal llegó a la conclusión de que los tres principales factores contribuyeron a su aumento: la diferencia anual entre compromisos y pagos, la lentitud de ejecución de los Fondos EIE, y el aumento del volumen del presupuesto de la UE.

Existe el riesgo de que en los futuros presupuestos los créditos de pago sean insuficientes

2.19.

Existe el riesgo de que no se disponga de suficientes créditos de pago para cubrir todos los importes adeudados en los primeros años del nuevo MFP. En sus previsiones a largo plazo (17), la Comisión supone que los créditos de pago se sitúen en 2019 y 2020 muy por debajo de los límites máximos (18). Esto parece indicar que las necesidades de pago que anteriormente estaban previstas para ser cubiertas en el período 2019-2020 se transferirán a los primeros años del nuevo MFP.

2.20.

El valor de las solicitudes presentadas en el período 2021-2023 dependerá en gran medida de la ejecución por los Estados miembros de sus programas operativos de los Fondos EIE. Según el examen del Tribunal, es posible que los créditos de pago disponibles al comienzo del MFP 2021-2027 no sean suficientes para cubrir todas las necesidades de créditos de pago en los primeros años del período. Esto puede ser especialmente cierto en 2021, primer año del nuevo MFP.

2.21.

En las previsiones a largo plazo de la Comisión, los créditos de pago previstos para 2021 con respecto a los compromisos anteriores a 2021 en las rúbricas 1b y 2 (19), que en su mayor parte se refieren a los Fondos EIE, ascienden a 63 700 millones de euros. En el marco financiero plurianual 2007-2013, en torno al 40 % delos compromisos de los Fondos de Cohesión aún pendientes al final de 2013, último año del MFP, se abonaron en 2014, primer año del MFP vigente. Suponiendo que una proporción similar (40 %) de los compromisos de los Fondos EIE del actual MFP aún pendientes a finales de 2020 será exigible en 2021, es posible que la previsión de créditos de pago por un importe de 63 700 millones de euros sea insuficiente. Los compromisos pendientes de los Fondos EIE habían alcanzado los 200 900 millones de euros al final de 2018 y serán incluso más cuantiosos al final de 2020; el 40 % los compromisos pendientes de los Fondos EIE de 2018 asciende ya a 80 000 millones de euros (un importe considerablemente superior a las previsiones de créditos de pago de 63 700 millones de euros), por lo que el 40 % de los compromisos pendientes de pago de 2020 será probablemente incluso mayor. El riesgo de que los créditos de pago sean insuficientes es mayor que nunca, ya que la ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos han sufrido retrasos todavía mayores que en el anterior MFP, y que es posible que se hayan presentado más créditos que en 2014.

Problemas de gestión financiera relativos al presupuesto de 2018 y al futuro

La absorción de los Fondos EIE por los Estados miembros sigue planteando dificultades

2.22.

La absorción de los Fondos EIE cobró impulso en 2018, quinto año del actual MFP. Sin embargo, al final del año, solo una media del 27,3 % del total de las asignaciones para todo el MFP se había pagado a los Estados miembros, frente a un 33,4 % al final de 2011, el año correspondiente del anterior MFP. Durante 2018, se abonó el 10,9 % del total de las asignaciones, una proporción similar a la de las asignaciones del anterior MFP pagadas en 2011 (11,3 %). Debido a la aplicación más lenta de la prevista en los primeros años del actual MFP (20), la tasa de ejecución acumulada es significativamente inferior a la del anterior MFP. Además del riesgo de que los créditos de pago sean insuficientes al comienzo del próximo MFP, se producirá un solapamiento sustancial entre períodos del MFP, que probablemente provocará una sobrecarga de trabajo en las administraciones de los Estados miembros y causará retrasos en los primeros años del MFP 2021-2027 similares a los experimentados en el actual MFP.

2.23.

En el gráfico del recuadro 2.5 se muestra qué proporción de la asignación total de los Fondos EIE del actual MFP se había pagado al final de 2018, y cuánto al final de 2011, el año correspondiente del anterior MFP, y revela que solo Bulgaria, Luxemburgo, Austria, Rumanía y Finlandia tienen una mayor tasa de absorción durante el actual MFP que en el anterior. Recuadro 2.5 Porcentajes de absorción de los Fondos EIE por los Estados miembros al final de 2018 y el final de 2011 Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información facilitada por la Comisión.

2.24.

El bajo nivel de absorción de los Fondos EIE ha contribuido a aumentar los compromisos pendientes de dichos fondos. En el recuadro 2.6 que figura a continuación se muestran los compromisos pendientes de cada Estado miembro expresados como importe en euros y como porcentaje de su gasto general de las administraciones públicas en 2018. Recuadro 2.6 Compromisos pendientes de los Fondos EIE por Estado miembro Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información facilitada por la Comisión. Datos de Eurostat sobre el gasto general de las administraciones públicas de 2018.

El incremento de las garantías aumenta la exposición al riesgo del presupuesto de la UE

2.25.

Como se indica a continuación, en el recuadro 2.7 , en los últimos años han aumentado las garantías, principalmente debido a la inclusión de la garantía del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) y de la garantía del Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS). El objetivo de estas garantías era movilizar fondos externos a fin de aumentar el impacto potencial del presupuesto de la UE. Entre otras garantías financiadas por el presupuesto de la UE figuran las garantías del mandato de préstamos exteriores otorgadas al BEI (21) y las concedidas a las actividades de empréstitos y de préstamos respaldados por garantías de la UE, principalmente a los Estados miembros (22), que existen desde hace muchos años y han se han mantenido en un nivel bastante constante. Sin embargo, este crecimiento ha expuesto el presupuesto de la Unión a posibles riesgos que deben vigilarse permanentemente para que no lleguen a ser excesivos (23). Recuadro 2.7 Exposición máxima posible y exposición real del presupuesto de la UE a las garantías Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de las cuentas consolidadas de la Unión Europea 2015-2018.

2.26.

Los límites máximos indican la exposición máxima posible del presupuesto de la UE. La ampliación del FEIE (24) y la introducción de la garantía del FEDS aumentó en 2018 los límites máximos, que alcanzaron 125 500 millones de euros al final de 2018. La exposición real se incrementará gradualmente a medida que se realizan desembolsos (25). En total, la exposición real al final de 2018 era de 92 800 millones de euros.

2.27.

Algunas de estas garantías están respaldadas por fondos de garantía, que proporcionan una reserva de liquidez contra posibles pérdidas. Los activos que poseían los tres fondos de garantía al final de 2018 ascendían a 8 300 millones de euros (5 500 millones de euros en el Fondo de Garantía del FEIE, 2 500 millones de euros en el Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores y 300 millones de euros en el Fondo de Garantía del FEDS). Los pagos se efectúan a partir de estos fondos de garantía cuando se exige el pago de las mismas. Al final de 2018, no se habían producido exigencias significativas de pago de estas garantías.

2.28.

Acontecimientos futuros pueden desencadenar ejecuciones de garantías que requieran un pago inmediato. La Comisión basa su evaluación del riesgo de estos acontecimientos en datos históricos, parámetros de referencia, las condiciones actuales y la experiencia profesional. En el reexamen por la Comisión de la garantía del FEIE en el marco de su propuesta para una ampliación del FEIE figura un ejemplo de evaluación de riesgos (26). Asimismo, la Comisión publica anualmente un informe sobre las garantías cubiertas por el presupuesto, en el que se analizan estos riesgos (27).

2.29.

Existen diversos mecanismos para proporcionar asistencia inmediata en caso de ejecución de garantías, tales como los fondos de garantía (28). Estos fondos cubren las pérdidas causadas por las garantías de la UE y se han establecido utilizando fondos del presupuesto de la UE sin sobrepasar el límite máximo del MFP. En circunstancias normales, las necesidades de pago pueden estar cubiertas por estos fondos de garantía y por créditos de pago hasta el límite máximo del MFP. Además, existe un límite máximo de recursos propios por encima del límite máximo del MFP (véase el recuadro 2.8 ) como margen de seguridad para cubrir circunstancias extremas, como crisis económicas graves. La suma de todos los recursos propios recaudados de los Estados miembros en un año determinado no debe ser superior al 1,20 % de la suma de las RNB de todos los Estados miembros. El importe disponible entre el límite máximo del MFP y el límite máximo de los recursos propios para cubrir los compromisos de pago cada año es variable y se recalcula cada año en el marco del ajuste técnico del marco financiero plurianual (MFP). Para 2018, ascendió a 33 900 millones de euros, o sea, un 0,22 % de la suma de las RNB de todos los Estados miembros. Recuadro 2.8 MFP y límites máximos de los recursos propios (*) Sin perjuicio de cualesquiera otros ingresos eventualmente recibidos. Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del ajuste técnico de 2018.

2.30.

La retirada del Reino Unido de la UE disminuirá el importe total de la RNB de los Estados miembros, y la inclusión del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) en el presupuesto de la UE aumentará los límites máximos del MFP. Debido a estos ajustes, la Comisión ha propuesto para el próximo MFP incrementar el límite máximo de los recursos propios en un 0,09 % (29) y el 1,29 % de la suma de todas las RNB de los Estados miembros para tener en cuenta dichas modificaciones.

2.31.

Además, para el MFP 2021-2027, la Comisión reunirá los fondos de garantía en un fondo de provisión común basado en un porcentaje de provisión efectivo (30) a fin de facilitar una mejor gestión de las garantías ofrecidas (31).

2.32.

El nuevo Reglamento Financiero reconoce la creciente importancia de las garantías, la asistencia financiera y los instrumentos financieros. Ha consolidado todas las disposiciones pertinentes en un nuevo título X (artículos 208 a 220) para tener en cuenta las cuestiones relacionados con este ámbito. En su Dictamen sobre el Reglamento Financiero, el Tribunal se congratulaba de la inclusión del título X (32).

Banco Europeo de Inversiones: parte integrante de la arquitectura de la UE, pero con diferentes dispositivos de rendición de cuentas

2.33.

El objetivo del Grupo BEI (33) es conceder préstamos, garantías y otros tipos de ayuda sin ánimo de lucro para servir los intereses de la UE. Al final de 2018, el total de préstamos pendientes concedidos por el Grupo BEI era de 536 000 millones de euros (2017: 548 000) (34).

2.34.

Parte de las actividades del Grupo BEI se rigen por una serie de mandatos de la UE (véase el anexo 2.1 ). En los últimos años, la UE ha incrementado su uso de instrumentos financieros y garantías presupuestarias otorgadas al Grupo BEI para cubrir parte de sus actividades de financiación. El incremento más notable ha sido a través del FEIE, desde 2015. En total, al final de 2018, el BEI había firmado operaciones financieras subvencionadas por el FEIE por valor de 53 600 millones de euros (2017: 36 700 millones de euros). En 2019, el Tribunal publicó un informe especial sobre el funcionamiento del FEIE en el que determinaba qué acciones consideraba necesarias para garantizar el pleno éxito del FEIE (35). Además, el Tribunal ya había informado anteriormente de la gestión por el Grupo BEI de otros fondos de la UE (36).

2.35.

En el recuadro 2.9 figuran los compromisos y los pagos de la UE al Grupo BEI cada año desde 2007, y en particular las tasas por servicios de asesoramiento y gestión de los fondos de la UE, y las transferencias relativas a instrumentos financieros. Los importes incluyen el gasto de todos los sectores del presupuesto, con excepción de la rúbrica 5 del MFP, «Administración». La mayor parte del gasto de la rúbrica 1 del MFP: «Crecimiento inteligente e integrador» y la rúbrica 4 «Una Europa global». Durante el período 2007-2018 se comprometió con cargo al presupuesto de la UE un importe total de 14 700 millones de euros para el grupo del BEI, y se abonó un importe total de 12 300 millones de euros (37). En el gráfico se aprecia una sólida tendencia a largo plazo en los pagos al Grupo BEI con variaciones de un año a otro (38). Recuadro 2.9 Compromisos y pagos anuales al Grupo BEI Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

2.36.

En el recuadro 2.10 figuran los compromisos y los pagos del presupuesto de la UE desde 2007 para la dotación anual del Fondo de Garantía para acciones exteriores y del Fondo de Garantía del FEIE (39). Los compromisos para la dotación de los dos fondos de garantía ascendieron a 9 800 millones de euros, y los pagos a 7 100 millones de euros durante el mismo período, la mayoría de ellos procedentes del período 2015-2018. Recuadro 2.10 Compromisos y pagos anuales para los dos fondos de garantía Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

2.37.

Los dos gráficos ilustran la importancia creciente del Grupo BEI a lo largo del tiempo como socio en la ejecución del presupuesto de la UE. El aumento más significativo proviene de la dotación del Fondo de Garantía del FEIE.

2.38.

Las relaciones entre el presupuesto de la UE y el Grupo BEI son complejas y significativas, aunque el Grupo BEI no forma parte del presupuesto. El presupuesto de la UE presta apoyo con cargo a varias líneas presupuestarias de maneras muy diversas, entre las que figuran las subvenciones directas, las garantías presupuestarias de la UE respaldadas por fondos de garantía, y la financiación de la UE asignada al Grupo BEI a través de las autoridades de los Estados miembros en régimen de gestión compartida e indirecta. El Grupo BEI gestiona buena parte de los instrumentos financieros de la UE que financian distintas políticas de la UE (véase el anexo 2.2 ). El BEI informó al Tribunal de que, a partir de 2018, casi un 35 % de su volumen de créditos anual procede de las operaciones bajo mandato, gran parte de las cuales se realizan con la UE.

2.39.

Dado que el Grupo BEI solo comunicó al Tribunal en una fase muy tardía de la auditoría el volumen financiero de los mandatos de la UE bajo su dirección financiadas con cargo al presupuesto de la UE o de los Fondos Europeos de Desarrollo (FED), no se pudo realizar el análisis y la comprobación rigurosas de la información facilitada. En el recuadro 2.11 se detallan los principales componentes de la relación financiera entre el presupuesto de la UE y los FED, por una parte, y el Grupo BEI, por otra. En el gráfico se muestra la gestión y el flujo de fondos entre los Estados miembros, la Comisión y el Grupo BEI. Recuadro 2.11 Gestión y flujo de fondos entre los Estados miembros, la Comisión y el Grupo BEI Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

2.40.

Con arreglo a un acuerdo provisional y parcial alcanzado entre el Parlamento Europeo y el Consejo en abril de 2019, se espera que el Grupo BEI desempeñe un papel fundamental en la aplicación de la política de la UE en el próximo MFP a través del programa InvestEU, que se basa en la experiencia del FEIE (véase el recuadro 2.12 ). Recuadro 2.12 Programa InvestEU El programa InvestEU, que consiste en el Fondo InvestEU, el Centro de Asesoramiento InvestEU y el Portal InvestEU, tiene la finalidad de apoyar la competitividad, el crecimiento y el empleo mediante la inversión y la innovación en la UE. La Comisión propuso el programa InvestEU, basado en el modelo de garantía presupuestaria del FEIE. El objetivo del programa InvestEU es movilizar 650 000  millones de euros en inversiones adicionales mediante la concesión de una garantía del presupuesto de la UE de 38 000  millones de euros. El tipo de aprovisionamiento de la garantía es del 40 %, lo que significa que el programa reservará 15 200  millones de euros procedentes del presupuesto de la UE para cubrir las peticiones de ejecución de la garantía. El principal socio de ejecución de la UE será el Grupo BEI. Fuente: Propuesta de la Comisión COM(2018) 439.

2.41.

El Grupo BEI no es una institución de la UE, sino parte integrante de la arquitectura de la UE, y ha sido establecido en virtud de los Tratados de la UE para cumplir los objetivos de la UE. Sin embargo, por su especial naturaleza, tiene mecanismos de gobernanza y de gestión diferentes a los del resto del presupuesto de la UE. En la actualidad, las operaciones del grupo BEI que no son financiadas por el presupuesto de la UE pero persiguen los mismos objetivos de la Unión no están incluidas en el mandato del Tribunal, por lo que este no puede ofrecer una visión global de todas las operaciones del Grupo BEI. En su documento informativo sobre el futuro de las finanzas de la UE (febrero de 2018), el Tribunal propuso que también debería ser invitado a realizar una auditoría de las operaciones del BEI no relacionadas con el presupuesto de la UE. Ello no impediría al BEI mantener sus actuales procedimientos de auditoría con empresas privadas para verificar la fiabilidad de sus cuentas. El Parlamento Europeo respaldó esta propuesta en su Resolución relativa al Informe Anual sobre el control de las actividades financieras del BEI para 2017 (40).

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

2.42.

A continuación, sobre la base de sus observaciones, el Tribunal destaca las principales cuestiones que incidieron en la gestión presupuestaria y financiera de la UE en 2018, algunas de los cuales pueden implicar riesgos para los futuros presupuestos, en particular en los primeros años del próximo MFP.

2.43.

Los créditos de compromiso y de pago disponibles en el presupuesto final fueron casi totalmente utilizados (véanse los apartados 2.4 a 2.7).

2.44.

Los retrasos en la ejecución de los Fondos EIE han afectado a la ejecución del MFP de diferentes formas, y pueden también afectar a los futuros MFP: — Se devolvieron al presupuesto de la UE importantes cantidades de prefinanciación anual (véanse los apartados 2.8 a 2.11). — Una cantidad significativa del MGP no era necesaria, pero no puede transferirse al nuevo MFP (véanse los apartados 2.12 a 2.16). — El elevado nivel de compromisos pendientes obedece principalmente a la lentitud en la ejecución de los Fondos EIE, pero también a la diferencia anual entre compromisos y pagos, así como al aumento de magnitud del presupuesto de la UE. Los compromisos pendientes siguieron aumentando en 2018 (véanse los apartados 2.17 a 2.18). — En los primeros años del nuevo MFP puede existir el riesgo de que los créditos de pago sean insuficientes (véanse los apartados 2.19 a 2.21).

2.45.

En general, la absorción de los Fondos EIE por los Estados miembros fue inferior a la del año correspondiente del anterior MFP (véanse los apartados 2.22 a 2.24).

2.46.

Las garantías avaladas por el presupuesto de la UE han aumentado en los últimos años, con el consiguiente aumento de la exposición al riesgo del presupuesto de la UE. El nivel de pérdidas previsto por la Comisión está cubierto por los fondos de garantía, que el nuevo MFP reunirá en un fondo de provisión común (véanse los apartados 2.25 a 2.32).

2.47.

El Grupo BEI forma parte integrante de la arquitectura de la UE. En los últimos años, la UE ha incrementado su uso de instrumentos financieros y garantías presupuestarias otorgadas al Grupo BEI. También se prevé que desempeñe un papel importante en la aplicación de la política de la UE en el próximo MFP. El Grupo BEI mantiene una compleja relación con el presupuesto de la UE, y sus dispositivos de rendición de cuentas son diferentes a los de las instituciones de la UE. En la actualidad, las operaciones del Grupo BEI que no son financiadas por el presupuesto de la UE, pero persiguen los mismos objetivos de la Unión, no están incluidas en el mandato del Tribunal, por lo que este no puede ofrecer una visión global de todos los vínculos entre las operaciones del Grupo BEI y el presupuesto de la UE. Por consiguiente, el Tribunal mantiene su propuesta de que debería ser invitado a auditar las operaciones del BEI no relacionadas con el presupuesto de la UE (véanse los apartados 2.33 a 2.41).

Recomendaciones

2.48.

El Tribunal recomienda que la Comisión:

Recomendación 2.1

Adopte medidas con el fin de evitar presiones indebidas sobre el nivel de los créditos de pago en los primeros años del MFP 2021-2027. Dichas medidas podrían ser, entre otras:

a)	mejorar la precisión de las previsiones de necesidades de pago;

b)

invitar al Parlamento Europeo y al Consejo a: i) prever un equilibrio ordenado entre los créditos de compromiso y de pago presupuestados para el próximo MFP. Esto podría lograrse mediante el aumento de los créditos de pago, la modificación de las normas de liberación de créditos de compromiso, o la reducción de los créditos de compromiso, ii) al hacerlo, se tendrá en cuenta la posibilidad de que se registre una gran cantidad de solicitudes de pago en 2021 y 2022, y el hecho de que los créditos de pago no utilizados no pueden transferirse al siguiente MFP;

c)	facilitar la adopción oportuna de los marcos jurídicos, y la promoción de la planificación temprana de los proyectos.

Plazo: comienzo del período posterior al año 2020.

Recomendación 2.2

Garantizar, en cuanto se establezca el fondo de provisión común, la gestión eficaz y el control actualizado de la exposición del presupuesto de la UE a las garantías correspondientes. En este contexto, la Comisión debe fundamentar su cálculo de la tasa de provisión efectiva en una metodología prudente basada en buenas prácticas reconocidas.

Plazo: Comienzo del período posterior al año 2020.

Recomendación 2.3

Presentar anualmente a la autoridad presupuestaria el importe total y un desglose de los fondos transferidos desde el presupuesto de la UE a instrumentos financieros gestionados por el Grupo BEI.

De este modo, se proporcionará a la autoridad presupuestaria información pertinente para su trabajo sobre el control del Grupo del BEI y sus actividades, y paralelamente se aumentará la transparencia de tales operaciones.

Plazo: Mediados de la década de 2020.

---

(1)  Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece el Marco Financiero Plurianual para el período 2021 a 2027, COM(2018) 322 final.

(2)  Documento informativo: Propuesta de la Comisión para el marco financiero plurianual 2021-2027, julio de 2018

(3)  Proyecto de Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO C 66 I de 19.2.2019, p. 1).

(4)  El presupuesto definitivo consta del presupuesto inicial y de los subsiguientes presupuestos rectificativos aprobados por la autoridad presupuestaria.

(5)  El total de pagos ascendió en 2018 a 156 700 millones de euros, que consistían en 142 700 millones de euros de pagos del presupuesto definitivo de 2018, prórrogas de 1 900 millones de euros, y 12 100 millones de euros de ingresos afectados. El Tribunal ha excluido las prórrogas y los ingresos afectados porque no forman parte del presupuesto aprobado y siguen normas distintas. Para más información, véase la parte A4-A5 del «Informe sobre la gestión presupuestaria y financiera de la Comisión Europea – Ejercicio 2018».

(6)  Los Fondos EIE están compuestos por el Fondo de Cohesión del anterior MFP, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

(7)  Basado en cifras facilitadas por la Comisión de la asignación a los Estados miembros de programas de los Fondos EIE por 464 900 millones de euros y créditos de compromiso del MFP 2014-2020 por 1,087 200 billones de euros ajustados con arreglo al ajuste técnico de 2018-COM(2017) 473.

(8)  El mayor presupuesto rectificativo fue el n.o 3, que aportó 500 millones de euros al Mecanismo para los refugiados en Turquía como parte del «segundo tramo» de 3 000 millones de euros al Mecanismo en el período 2018-2019, según lo acordado en la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016.

(9)  Véanse los apartados 2.5 a 2.16 del Informe Anual relativo al ejercicio 2017, y las respuestas correspondientes de la Comisión.

(10)  En el Feader, la financiación solo se paga en los tres primeros años del período 2014-2020 [con arreglo al artículo 35, apartado 1 del Reglamento (UE) n.o 1306/2013].

(11)  Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2012, apartados 1.51 a 1.53.

(12)  Solo un pequeño margen del MGP de 219 millones de euros (183 millones de euros en precios de 2011) de los 11 400 millones disponibles en créditos de pago no utilizados de 2018 se transfirieron a 2020. Véase COM(2019) 310 final, p. 7.

(13)  El límite máximo de los créditos de pago para 2019 es de 166 700 millones de euros e incluye el MGP. Aunque se deduzca el MGP de 12 900 millones de euros, el límite máximo seguirá siendo superior a los 148 200 millones de euros de créditos de pago del presupuesto aprobado de 2019.

(14)  Véase el proyecto de presupuesto para 2020: COM(2019) 400.

(15)  COM(2018) 687 final-Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo «Previsión a largo plazo de las futuras entradas y salidas del presupuesto de la UE (2019-2023)».

(16)  Publicada en abril de 2019.

(17)  Véase la nota 15.

(18)  Este extremo quedó confirmado en el presupuesto aprobado para 2019, que incluye créditos de pago por un importe de 148 200 millones de euros (18,5 millones de euros por debajo del límite máximo de 166 700 millones de euros).

(19)  Subrúbrica 1b — Cohesión económica, social y territorial: 48 500 millones de euros y Rúbrica 2 del MFP – Crecimiento sostenible-Recursos naturales 15 200 millones de euros.

(20)  Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2017, apartados 2.13 a 2.19.

(21)  Estas garantías están respaldadas por el Fondo de Garantía para Acciones Exteriores, que proporciona una reserva de liquidez contra posibles pérdidas. Este fondo debe mantenerse en el 9 % de los préstamos garantizados pendientes al final del ejercicio. Los pagos se efectúan a partir del fondo de garantía cuando se exige el pago de la misma.

(22)  Véanse los apartados 2.42 a 2.45 del Informe Anual relativo al ejercicio 2017 y las notas 4.1.1 a 4.1.3 a los Estados financieros consolidados de la Unión Europea para el ejercicio 2018.

(23)  El presupuesto de la UE soporta varios pasivos: el pasivo real del balance, y los pasivos presupuestarios como los compromisos pendientes y los pasivos contingentes, que son principalmente las garantías.

(24)  Reglamento (UE) 2017/2396 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1316/2013 y (UE) 2015/1017 en lo que se refiere a la ampliación de la duración del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas y a la introducción de mejoras técnicas para este Fondo y para el Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión (DO L 345 de 27.12.2017, p. 34).

(25)  Los desembolsos representan los importes concedidos a los beneficiarios finales, respaldado por las garantías.

(26)  SWD(2016) 297 final – Documento de trabajo de los servicios de la Comisión-Evaluation, accompanying Commission proposal COM(2016) 597 final.

(27)  COM(2018) 609 final, Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las garantías vinculadas al presupuesto general-Situación a 31 de diciembre de 2017.

(28)  Véase la nota 2.4.1 a los Estados financieros consolidados de la Unión Europea para el ejercicio 2018.

(29)  COM(2018) 325 – Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea.

(30)  Se trata del tipo utilizado para determinar el importe de efectivo y equivalentes de efectivo necesarios en el fondo de provisión común para hacer frente a las ejecuciones de garantías.

(31)  Véase el artículo 213 del Reglamento Financiero sobre definiciones [Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046].

(32)  Dictamen n.o 1/2017 sobre una propuesta de revisión del «Reglamento Financiero».

(33)  El Grupo BEI está compuesto por el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) y la Plataforma Europea de Microfinanzas.

(34)  Informe financiero del Grupo BEI de 2018, p. 44.

(35)  Informe Especial n.o 3/2019 «Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas: Medidas necesarias para garantizar el pleno éxito del FEIE».

(36)  Véase, por ejemplo, el Informe Especial n.o 19/2016 «Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros: conclusiones que se extraen del período de programación 2007-2013», y el Informe Especial n.o 1/2018 «Asistencia conjunta a los proyectos en las regiones europeas (JASPERS): es hora de orientarla mejor».

(37)  Estos importes incluyen los compromisos y los pagos del presupuesto de la UE y del FED.

(38)  El pico de 2008 coincide con el inicio del décimo FED. El elevado importe de 2008 se debe al modo en el que los compromisos se contabilizan en el FED: contrayendo todos los compromisos para todo el período del programa al inicio del período de siete años. El presupuesto de la UE contabiliza los compromisos anualmente.

(39)  El Fondo de Garantía del FEIE está gestionado por la Comisión, mientras que el Fondo de Garantía para acciones exteriores está gestionado por el BEI.

(40)  Véase el apartado 72 del documento P8_TA-PROV (2019) 0036, Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de enero de 2019, sobre el Informe anual 2017 sobre el control de las actividades financieras del BEI para 2017, 2018/2151 (INI).

CAPÍTULO 3

Obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE

ÍNDICE

Introducción

3.1

Primera parte — ¿Qué revelan los indicadores de rendimiento de la UE?

3.2–3.35

Sección A — Los indicadores muestran una importante variación en los logros y sugieren un moderado progreso general

3.7–3.20

Subrúbrica 1a: Los indicadores muestran un buen progreso para Erasmus+ y el FEIE, y un progreso moderado para Horizonte 2020 y el Mecanismo «Conectar Europa»

3.13

Subrúbrica 1b: Los indicadores muestran un progreso relativamente bajo en la política de cohesión debido al retraso en el inicio

3.14

Rúbrica 2 — No fue posible determinar a partir de los indicadores el progreso de la mayor parte del gasto en el ámbito «Recursos naturales»

3.15

Rúbrica 3 — Los indicadores de «Seguridad y ciudadanía» muestran que dos programas progresan satisfactoriamente; uno, moderadamente, y otro, con retraso

3.16–3.17

Rúbrica 4 — Los indicadores muestran un progreso razonable general para los programas de «Una Europa global»

3.18–3.19

Instrumentos especiales — Información insuficiente sobre los progresos alcanzados

3.20

Sección B — Los indicadores no siempre ofrecían una imagen fidedigna del progreso real

3.21–3.35

Muchos indicadores no se eligieron bien

3.22–3.27

No fue posible calcular el progreso en muchos indicadores

3.28–3.30

En algunos programas, los datos disponibles no tenían suficiente calidad

3.31–3.33

Algunos programas contienen metas que no son suficientemente ambiciosas

3.34–3.35

Segunda parte — Resultados de las auditorías de gestión del Tribunal: principales conclusiones y recomendaciones

3.36–3.71

Introducción

3.36

Subrúbricas 1a «Competitividad para el crecimiento y el empleo» y 1b «Cohesión económica, social y territorial»

3.37–3.49

Rúbrica 2 «Recursos naturales»

3.50–3.52

Rúbricas 3 «Seguridad y ciudadanía» y 4 «Una Europa Global»

3.53–3.61

Rúbrica 5 «Administración»

3.62–3.64

Informes sobre «Un mercado único funcional y una unión monetaria sostenible»

3.65–3.71

Tercera parte — Seguimiento de las recomendaciones

3.72–3.78

El Tribunal analizó la aplicación de todas las recomendaciones de 2015 dirigidas a la Comisión

3.73–3.74

¿Cómo ha abordado la Comisión las recomendaciones del Tribunal?

3.75–3.78

Conclusiones y recomendaciones

3.79–3.85

Conclusiones

3.79–3.83

Recomendaciones

3.84–3.85

Anexo 3.1 —

Lista de programas incluidos en la muestra del Tribunal

Anexo 3.2 —

Recomendaciones de 2018 a los Estados miembros

Anexo 3.3 —

Estado detallado de las recomendaciones de 2015 por informe

Anexo 3.4 —

Mejoras conseguidas e insuficiencias que persisten en las recomendaciones parcialmente aplicadas por informe

Anexo 3.5 —

Seguimiento de anteriores recomendaciones correspondientes a cuestiones del marco de rendimiento

Introducción

3.1.

Cada año, el Tribunal analiza en este capítulo una serie de aspectos relacionados con el rendimiento, es decir, los resultados logrados por el presupuesto de la UE, que es ejecutado por la Comisión en cooperación con los Estados miembros (1). Este año, el Tribunal ha examinado: 1) lo que revelan los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE; 2) los principales resultados de los informes especiales del Tribunal de 2018 sobre rendimiento; 3) la aplicación de las recomendaciones que el Tribunal formuló en sus informes especiales publicados en 2015.

Primera parte — ¿Qué revelan los indicadores de rendimiento de la UE?

3.2.

En los últimos dos años, el Tribunal examinó el enfoque de la Comisión en materia de información sobre el rendimiento comparándolo con las buenas prácticas, y también valoró si la Comisión había utilizado adecuadamente la información sobre el rendimiento en la adopción de decisiones. Este año, el Tribunal ha analizado la información sobre el rendimiento publicada por la Comisión, y, en particular, ha revisado los indicadores de rendimiento en: i) las fichas de programa que acompañan al proyecto de presupuesto de 2019 (2); ii) el resumen del rendimiento de los programas del presupuesto de la UE 2014-2020, publicado por primera vez en mayo de 2018 (3).

3.3.

El resumen del rendimiento de los programas dedica dos páginas a cada programa, en las cuales figura un resumen de media página de los objetivos generales y específicos, así como el progreso realizado en una selección de indicadores, pero sin explicar bien los fundamentos de dicha selección. La publicación del resumen del rendimiento de los programas constituye un gran avance y demuestra la voluntad de la Comisión de elaborar informes de fácil lectura. La Comisión señaló que el resumen del rendimiento de los programas era un extracto de las fichas de programa adjuntas al proyecto de presupuesto de 2019. Su finalidad era presentar todos los programas de gasto de la UE (2014-2020) de manera concisa y uniforme, explicar de qué trataba cada programa y el modo en que pretendía beneficiar a los ciudadanos de la UE, ofrecer información sobre su porcentaje de ejecución, presentar el marco de rendimiento del programa, y destacar los últimos logros clave.

3.4.

Las fichas de programa se presentan en un documento de 557 páginas de lectura no demasiado fácil que no ofrece una visión general sobre el de rendimiento de los 60 programas en el marco financiero plurianual 2014-2020.

3.5.

Para su análisis, el Tribunal seleccionó 22 de los 60 programas de gasto, eligió los 4 que presentaban el gasto previsto más elevado de cada una de las 5 rúbricas del marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020, más 2 programas de instrumentos especiales. Los 22 programas seleccionados cubrían el 97 % de la programación financiera del período de siete años (véase la lista de programas en el anexo 3.1 ).

3.6.

En la sección A se resume de forma agregada la información obtenida de los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE. Cualquier interpretación de dicho análisis deberá tener en cuenta las limitaciones de la información facilitada por los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE, que el Tribunal describe en la sección B.

Sección A — Los indicadores muestran una importante variación en los logros y sugieren un moderado progreso general

3.7.

Es complicado medir los logros de las prioridades, las políticas y los programas de la UE. Puede resultar difícil distinguir el efecto del presupuesto de la UE de los efectos de los presupuestos nacionales y de los factores externos. Sin embargo, es esencial efectuar un seguimiento eficaz del rendimiento para entender la situación, identificar los problemas emergentes, y tomar decisiones con base empírica para garantizar un rendimiento adecuado.

3.8.

La revisión se centró en la información cuantitativa obtenida de los indicadores de rendimiento. Como el Tribunal señaló en su Informe Anual relativo al ejercicio 2016 (4), la Comisión no facilita información sobre la fiabilidad de los datos subyacentes en las fichas de programa.

3.9.

El Tribunal ofrece dos conjuntos de datos sobre el rendimiento en cada programa examinado: — El progreso (calculado partiendo del valor de referencia (5)) en la consecución de la meta según los datos disponibles en las fichas de programa. Este método es de uso generalizado y fácil de aplicar (6). La Comisión alude a este enfoque en sus «Better Regulation Guidelines», y recomienda que la importancia prevista de los impactos se valore en función de los cambios con respecto al valor de referencia (7). — El progreso hacia la meta, calculado a partir de cero, tal y como figura en el resumen del rendimiento de los programas de la Comisión (8). Las cifras presentadas son distintas de las que aparecen en el primer guion porque se basan en una selección de indicadores efectuada por la Comisión y se calcularon, en general, como el resultado real más reciente dividido por el valor de la meta, sin tener en cuenta el valor de referencia. También incluían previsiones en porcentaje de progreso con respecto a la meta que son mucho más elevadas para dos programas: el Fondo de Cohesión (FC) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). En general, esto explica en gran medida la diferencia entre los cálculos del Tribunal basados en las fichas de programa y los basados en el resumen del rendimiento de los programas. En el recuadro 3.1 se muestran las diferencias entre estas dos formas de cálculo del progreso. Recuadro 3.1 Distintas formas de calcular el progreso     Valor de referencia Resultado real Meta Progreso % Progreso     Progreso calculado en la consecución de la meta a partir del valor de referencia 40 70 100 30 30/(100-40)=50 %     Progreso calculado en la consecución de la meta a partir de cero 40 70 100 70 70/100=70 %   Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

3.10.

En un programa, el porcentaje de progreso con respecto al valor de referencia es la media de todos los indicadores cuyos datos necesarios estén disponibles en las fichas de programa. El Tribunal considera que, siempre que todos los indicadores presenten la calidad requerida, esta media debería ofrecer indicaciones útiles sobre el rendimiento de los programas. En el resumen del rendimiento de los programas de la Comisión, el Tribunal calculó el progreso medio en los indicadores seleccionados. El Tribunal también calculó la media ponderada de cada rúbrica del MFP basándose en la programación financiera del período 2014-2020 para ambos tipos de indicadores de progreso. El Tribunal observa que esta información puede presentar limitaciones, y que para obtener una imagen completa del rendimiento es mejor complementarla con información cualitativa.

3.11.

La disponibilidad de la información sobre el rendimiento variaba en función del modo de gestión de los programas. En los programas en régimen de gestión directa de la Comisión, los datos disponibles más recientes eran, por lo general, del final de 2017. En los programas en régimen de gestión compartida, los últimos datos facilitados por los Estados miembros eran, en general, del final de 2016. Los datos de los programas en gestión indirecta eran, sobre todo, de 2017 o de 2016, pero en algunos casos databan de 2015 o incluso de fechas anteriores. En general, en la muestra del Tribunal, los últimos datos disponibles eran de 2016 en el 42 % de los casos, y de 2017, en el 48 % de los casos.

3.12.

Aunque el progreso previsto de los indicadores de rendimiento de 2014 a 2020 en la mayoría de los casos no es lineal, de haberlo sido, habría representado el 43 % en 2016, y el 57 % en 2017 (9). En general, los datos facilitados por la Comisión muestran una importante variación en los logros de los programas, así como un moderado progreso general (véase el recuadro 3.2 ). Recuadro 3.2 Muestra total de 22 programas — Progreso arrojado por los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE   Rúbrica del MFP Número de indicadores Progreso medio con respecto a la meta calculado con diferentes metodologías (véase el apartado 3.9)     Total Progreso medible a partir del valor de referencia calculado sobre la base de las fichas de programa calculado en función del resumen del rendimiento de los programas     1A - Competitividad para el crecimiento y el empleo 147 57 46 % 71 %     1B - Cohesión económica, social y territorial 87 60 31 % 40 %     2 - Recursos naturales 105 54 31 % 51 %     3 - Seguridad y ciudadanía 74 48 49 % 64 %     4 - Europa global 65 49 49 % 68 %     Instrumentos especiales 2 1 100 % 100 %     Total 480 269       Nota: Debido a la falta de datos, los cálculos del progreso medio ponderado con respecto a la meta excluyen al FEAGA y al FSUE (tanto para el cálculo sobre la base de las fichas de programa como sobre la base del resumen del rendimiento de los programas). Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Subrúbrica 1a: Los indicadores muestran un buen progreso para Erasmus+ y el FEIE, y un progreso moderado para Horizonte 2020 y el Mecanismo «Conectar Europa»

3.13.

El Tribunal analizó los indicadores de 4 de los 23 programas de la subrúbrica 1a, «Competitividad para el crecimiento y el empleo», del MFP (véase también el capítulo 5): — El progreso medido en el Programa Marco de Investigación e Innovación de la UE (Horizonte 2020) fue moderado (40 %) (véase el recuadro 3.3 ). El resumen del rendimiento de los programas de la Comisión ofrecía una imagen más positiva del progreso realizado. Basándose en los 7 indicadores seleccionados por la Comisión en su resumen del rendimiento de los programas, el Tribunal calculó un progreso medio del 73 % con respecto a la meta. — No fue posible medir el progreso del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) en 31 de los 44 indicadores debido a la falta de datos. Los restantes indicadores reflejaban un progreso moderado del 37 %. Las cifras del resumen del rendimiento de los programas representan únicamente el importe total de los acuerdos de subvención, esto es, la absorción del presupuesto en lugar del rendimiento. — En el resumen del rendimiento de los programas de la Comisión se estimaba que el progreso del Programa de educación, formación profesional, juventud y deporte (Erasmus+) había sido del 100 %. Sin embargo, dicha medición comparaba los resultados reales con el hito de 2017, y no con la meta de 2020. El progreso del 69 % con respecto al valor de referencia se basa en los 26 indicadores en los que se pudo calcular. — La meta del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) es movilizar 500 000 millones de euros en inversiones para 2020. La cifra real para 2017 fue de 256 300 millones de euros. El resumen del rendimiento de los programas comparaba los resultados con la meta de 315 000 millones de euros para mediados de 2018, fijada en un principio para los tres primeros años de funcionamiento. La selección de 6 indicadores del resumen del rendimiento de los programas arrojaba un 100 % de logros de las metas intermedias de 2017 (10). Recuadro 3.3 Subrúbrica 1a del MFP — Progreso arrojado por los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE   Programa Número de indicadores Progreso medio con respecto a la meta calculado con diferentes metodologías (véase el apartado 3.9)     Total Progreso medible a partir del valor de referencia calculado sobre la base de las fichas de programa calculado en función del resumen del rendimiento de los programas     Horizonte 2020 52 13 40 % 73 %     MCE 44 13 37 % 23 %     Erasmus+ 38 26 69 % 100 %     FEIE 13 5 82 % 100 %     Total 147 57         Media ponderada     46 % 71 %   Fuente Tribunal de Cuentas Europeo.

Subrúbrica 1b: Los indicadores muestran un progreso relativamente bajo en la política de cohesión debido al retraso en el inicio

3.14.

Aunque el progreso con respecto al porcentaje calculado del valor de referencia (31 %) era bastante bajo, la cifra calculada por el Tribunal basándose en el resumen del rendimiento de los programas de la Comisión (40 %) mostraba un progreso moderado en la subrúbrica 1b, «Cohesión económica, social y territorial» del MFP cuando se basaba en la previsión y no en los datos reales. Estos resultados se explican principalmente por la adopción tardía de la legislación y el posterior retraso en la ejecución de los programas de cohesión, o sea, el FEDER y el Fondo Social Europeo (FSE). La rúbrica incluye 4 programas (véase también el capítulo 6), todos ellos incluidos en la muestra del Tribunal: — Los indicadores del Fondo de Cohesión y del FEDER también mostraron pocos progresos porque solo reflejaban los resultados de las operaciones plenamente ejecutadas (11). Aun incluyendo las previsiones, cuya fuente no se explica, la cifra calculada por el Tribunal basándose en el resumen del rendimiento de los programas de la Comisión solo reflejaba un progreso moderado (35 % y 34 %, respectivamente) en el Fondo de Cohesión y en el FEDER (véase el recuadro 3.4 ). — En el FSE, el progreso con respecto al porcentaje del valor de referencia (75 %) solamente pudo calcularse a partir de 3 de los 13 indicadores. La cifra calculada por el Tribunal basándose en el resumen del rendimiento de los programas de la Comisión (12) era inferior (55 %). — En el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas, el Tribunal calculó un progreso moderado con respecto al valor de referencia del 39 % a partir del único indicador del objetivo específico que medía el «número de personas que reciben asistencia del Fondo». El porcentaje de progreso global obtenido por el Tribunal (50 %) era más elevado porque el indicador «personas en riesgo de pobreza o exclusión social» del objetivo general arrojó un progreso del 61 %. Recuadro 3.4 Subrúbrica 1b del MFP — Progreso arrojado por los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE   Programa Número de indicadores Progreso medio con respecto a la meta calculado con diferentes metodologías (véase el apartado 3.9)     Total Progreso medible a partir del valor de referencia calculado sobre la base de las fichas de programa calculado en función del resumen del rendimiento de los programas     FEDER 50 42 13 % 34 %     FSE 13 3 75 % 55 %     Fondo de Cohesión 22 13 26 % 35 %     Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas 2 2 50 % 100 %     Total 87 60         Media ponderada     31 % 40 %   Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Rúbrica 2: No fue posible determinar a partir de los indicadores el progreso de la mayor parte del gasto en el ámbito «Recursos naturales»

3.15.

El progreso medio ponderado para la rúbrica 2, «Recursos naturales», sobre la base de la muestra del Tribunal, fue del 31 % (véase el recuadro 3.5 ), el más bajo de todas las rúbricas del MFP junto con la subrúbrica 1b. La UE lleva a cabo su política en el marco de la rúbrica 2 del MFP a través de 5 programas (véase también el capítulo 7), de los cuales, los 4 más grandes están incluidos en la muestra del Tribunal: — En el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), principalmente debido a la falta de metas cuantitativas, el Tribunal solo pudo calcular el progreso con respecto al valor de referencia en 1 de los 27 indicadores incluidos en la ficha de programa. El indicador en cuestión («Porcentaje de gasto (FEAGA + Feader) con estadísticas o el 100 % de los controles») no basta para ofrecer una imagen representativa de los logros del programa. El FEAGA representa cuatro quintas partes del gasto de la rúbrica 2. — En el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), el progreso fue del 28 % sobre la base de 24 indicadores. En la mayoría de los casos, esta cifra únicamente reflejaba los logros en el primer año de ejecución. Los datos más recientes eran de 2016, y la gran mayoría de los programas de desarrollo rural mediante los cuales los Estados miembros y regiones ejecutan el Feader habían comenzado en 2015. El progreso había sido mayor en los 10 indicadores seleccionados por la Comisión para el resumen del rendimiento de los programas. — En el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) y en el Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE), el Tribunal pudo calcular el progreso con respecto al valor de referencia basándose en más de la mitad de los indicadores. El resultado fue del 58 % para el FEMP (sobre la base de 8 de los 15 indicadores) y del 77 % para el Programa LIFE (sobre la base de 21 de los 33 indicadores). Recuadro 3.5 Rúbrica 2 del MFP — Progreso arrojado por los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE   Programa Número de indicadores Progreso medio con respecto a la meta calculado con diferentes metodologías (véase el apartado 3.9)     Total Progreso medible a partir del valor de referencia calculado sobre la base de las fichas de programa calculado en función del resumen del rendimiento de los programas     FEAGA 27 1 s. o. s. o.     Feader 30 24 28 % 51 %     FEMP 15 8 58 % 33 %     LIFE 33 21 77 % 89 %     Total 105 54         Media ponderada sin tener en cuenta el FEAGA     31 % 51 %   Nota: Debido a la falta de datos, los cálculos del progreso medio ponderado con respecto a la meta excluyen al FEAGA (tanto para el cálculo sobre la base de las fichas de programa como sobre la base del resumen del rendimiento de los programas). Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Rúbrica 3 — Los indicadores de «Seguridad y ciudadanía» muestran que dos programas progresan satisfactoriamente; uno, moderadamente, y otro, con retraso

3.16.

El Tribunal seleccionó 4 de los 11 programas en el marco de la rúbrica 3 del MFP, «Seguridad y ciudadanía» (véase también el capítulo 8): el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior, Alimentos y piensos y el Programa Europa Creativa. Su progreso medio ponderado combinado con respecto al valor de referencia arrojó un valor total razonable del 49 % (véase el recuadro 3.6 ).

3.17.

El progreso medio, cuando podía calcularse, y a partir de datos de 2017, indicaba que tanto el Fondo de Asilo, Migración e Integración (53 %) como el Fondo de Seguridad Interior (56 %) avanzaban adecuadamente. El Programa Europa Creativa registró un progreso moderado del 41 %, mientras que el programa Alimentos y piensos se quedaba rezagado con un progreso del 20 %. Recuadro 3.6 Rúbrica 3 del MFP — Progreso arrojado por los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE   Programa Número de indicadores Progreso medio con respecto a la meta calculado con diferentes metodologías (véase el apartado 3.9)     Total Progreso medible a partir del valor de referencia calculado sobre la base de las fichas de programa calculado en función del resumen del rendimiento de los programas     Fondo de Asilo, Migración e Integración 23 20 53 % 60 %     Fondo de Seguridad Interior 20 19 56 % 55 %     Alimentos y piensos 7 2 20 % 81 %     Programa Europa Creativa 24 7 41 % 84 %     Total 74 48         Media ponderada     49 % 64 %   Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Rúbrica 4 — Los indicadores muestran un progreso razonable general para los programas de «Una Europa global»

3.18.

El Tribunal analizó 4 de los 15 programas en el marco de la rúbrica 4 del MFP, «Una Europa global»: el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), el Instrumento Europeo de Vecindad (IEV), el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP II) y Ayuda humanitaria (véase también el capítulo 9). Su progreso medio ponderado con respecto al valor de referencia fue, en general, razonable, del 49 % (para los 49 de los 65 indicadores en los que se pudo calcular) (véase el recuadro 3.7 ).

3.19.

En todos los programas salvo el ICD, el resumen del rendimiento de los programas de la Comisión mostró un nivel de progreso mucho mayor debido a la selección de los indicadores. En el caso del ICD, la Comisión, de manera excepcional, calculó el progreso con respecto a la meta a partir del valor de referencia, sin explicar en el resumen del rendimiento de los programas que había utilizado este método. Recuadro 3.7 Rúbrica 4 del MFP — Progreso arrojado por los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE   Programa Número de indicadores Progreso medio con respecto a la meta calculado con diferentes metodologías (véase el apartado 3.9)     Total Progreso medible a partir del valor de referencia calculado sobre la base de las fichas de programa calculado en función del resumen del rendimiento de los programas     ICD 11 11 50 % 31 %     IEV 24 18 46 % 79 %     IAP II 19 11 41 % 94 %     Ayuda humanitaria 11 9 67 % 93 %     Total 65 49         Media ponderada     49 % 68 %   Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Instrumentos especiales — Información insuficiente sobre los progresos alcanzados

3.20.

Las fichas de programa indican que se han conseguido las metas de los 2 instrumentos especiales del MFP 2014-2020, aunque esto no se justifica: — En el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE), la Comisión consideró que se había conseguido la meta para 2017, pues las medidas combinadas adoptadas cubrían el 100 % de la población afectada por una situación de crisis. Sin embargo, la información de los resultados reales incluida en las fichas de programa publicadas en mayo de 2018 únicamente ofrecía algunos datos sobre 4 de las 10 solicitudes de ayuda recibidas en 2017. — Gracias al Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), se comunicó que el 57 % de los trabajadores despedidos se habían reintegrado en el empleo, lo que supera la meta del 50 %. Sin embargo, en la legislación (13) se preveía un objetivo diferente, que se refiere a «beneficiarios que encuentran empleo sostenible lo antes posible […]». Recuadro 3.8 Instrumentos especiales — Instrumentos especiales — Progreso arrojado por los indicadores de rendimiento del presupuesto de la UE   Programa Número de indicadores Progreso medio con respecto a la meta calculado con diferentes metodologías (véase el apartado 3.9)     Total Progreso medible a partir del valor de referencia calculado sobre la base de las fichas de programa calculado en función del resumen del rendimiento de los programas     FSUE 1 0 s. o. s. o.     FEAG 1 1 100 % 100 %     Total 2 1         Media ponderada excluido el FSUE     100 % 100 %   Nota: Debido a la falta de datos, los cálculos del progreso medio ponderado con respecto a la meta excluyen al FSUE (tanto en el cálculo basado en las fichas de programa como en el basado en el resumen del rendimiento de los programas). Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Sección B — Los indicadores no siempre ofrecían una imagen fidedigna del progreso real

3.21.

En la presente sección, el Tribunal se centra en las insuficiencias detectadas en la información sobre el rendimiento facilitada por la Comisión. Los actos jurídicos en los que se basan los programas para el MFP 2014-2020 definen los indicadores de rendimiento con respecto a los cuales la Comisión debe informar.

Muchos indicadores no se eligieron bien

Los indicadores se centraban principalmente en los recursos y en las realizaciones más que en los resultados y en los impactos

3.22.

El seguimiento del rendimiento requiere efectuar un control de recursos, realizaciones, resultados e impactos (véase el cuadro 3.1 ). Los indicadores de recursos y de realizaciones son importantes para la gestión diaria de los programas de gasto público. Los indicadores de resultados y de impacto resultan más útiles para evaluar el progreso con respecto a los objetivos del programa y, por tanto, son más pertinentes para los informes de alto nivel sobre el rendimiento, como las fichas de programa. Cuadro 3.1 Recursos, realizaciones, resultados e impactos     Definición de los indicadores Ejemplos ilustrativos de indicadores extraídos de las fichas de programa     Recursos Medios financieros, humanos y materiales que se movilizan para la ejecución del programa — Inversión total en ahorro de energía y eficiencia energética (Feader). — Porcentaje de los pagos directos totales disociados (FEAGA). — Volumen de inversión en proyectos de interés común (MCE).     Realizaciones (14) Productos específicos de la intervención. — Número de intervenciones que respaldan la aplicación del Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (LIFE). — Longitud total de líneas de tranvía y de metro nuevas o mejoradas (FEDER). — Número de estudiantes y becarios participantes en el Programa, según país, sector, acción y género (Erasmus+).     Resultados Efectos inmediatos de la intervención, con especial referencia a los destinatarios directos — Número de empleos creados a través de proyectos con el apoyo de LEADER (Feader). — Reducción en el consumo anual de energía primaria en edificios públicos (FEDER). — Solicitudes de patentes y patentes concedidas en las Tecnologías Futuras y Emergentes (Horizonte 2020).     Impactos Efecto previsto de la intervención en cuanto a impacto en la economía o la sociedad en general, más allá de los directamente afectados por la intervención — Proporción de las exportaciones agrícolas de la UE en el mercado mundial (FEAGA). — Valor de la producción acuícola en la UE (FEMP). — Porcentaje de energías renovables en el consumo energético final bruto (Fondo de Cohesión).   Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

3.23.

El análisis del Tribunal muestra que más del 60 % de los indicadores incluidos en las fichas de programa eran indicadores de recursos o de realización (15) (véase el recuadro 3.9 ). El predominio de estos dos tipos de indicadores reduce la utilidad de la información facilitada sobre los avances con respecto a las consecución de los objetivos (16). Recuadro 3.9 Elevada proporción de indicadores de recursos y de realización Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Algunos indicadores de rendimiento no tenían una vinculación clara con el gasto de la UE

3.24.

Una de las principales funciones de las fichas de programa es ofrecer, con respecto a cada programa de gasto, información sobre el progreso en el rendimiento del programa y su contribución a las principales políticas y objetivos de la UE (17). Esto puede lograrse mejor con indicadores de resultados y de impacto que guarden una estrecha vinculación con los objetivos del programa y que se puedan ver significativamente afectados por el programa de la UE en cuestión (18).

3.25.

El Tribunal halló casos en los que los indicadores utilizados eran casi completamente irrelevantes para los efectos del gasto de la UE (véase el cuadro 3.2 ). En algunos casos, las fichas de programa destacaban incluso el hecho de que los programas no afectaran a los indicadores (19). Cuadro 3.2 Ejemplos de indicadores con vínculos imprecisos con el gasto y los objetivos de la UE   Programa Objetivo declarado Indicador Análisis     Ayuda humanitaria En casos concretos, prestar asistencia y socorro a las poblaciones de los terceros países víctimas de catástrofes naturales o de origen humano, y protegerlas para hacer frente a las necesidades humanitarias resultantes de esas diversas situaciones. Número de fallecimientos provocados por desastres naturales La ejecución del programa afecta únicamente de manera muy indirecta al indicador.     FEAGA Ofrecer garantías razonables a la Comisión de que los Estados miembros han puesto en marcha sistemas de gestión y control para proteger los intereses financieros de la UE. Porcentaje de gasto (FEAGA + Feader) con estadísticas o el 100 % de los controles El objetivo y el indicador no están directamente relacionados con los resultados del programa.   Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Ciertos aspectos de algunos objetivos de los programas no cuentan con indicadores

3.26.

Las fichas de programa tienen una estructura jerárquica, con objetivos organizados en dos niveles: «objetivos generales», de mayor nivel, y «objetivos específicos», de menor nivel (20). Cada objetivo, ya sea general o específico, cuenta con al menos un indicador, y, normalmente, tienen más de uno. En la mayoría de los casos, los vínculos entre objetivos generales y específicos están claros, pero no se indican expresamente en las fichas de programa. Determinados objetivos específicos se pueden vincular a más de un objetivo general, y viceversa.

3.27.

El análisis que efectuó el Tribunal de las 22 fichas de programa seleccionadas para el examen reveló que un indicador no cubría determinados aspectos de los objetivos, como por ejemplo: — Fondo de Cohesión: El objetivo específico 4 («Promover el transporte sostenible y eliminar los estrangulamientos en las infraestructuras de red fundamentales») tenía 6 indicadores, pero ninguno relativo a «eliminar los estrangulamientos en las infraestructuras de red fundamentales». — ICD: El objetivo específico 1 («Reducir la pobreza y promover un desarrollo económico, social y medioambiental sostenible») tenía 5 indicadores, pero ninguno que cubriera el desarrollo medioambiental sostenible. — FEDER: El objetivo específico 9 («Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza y cualquier forma de discriminación») contaba con 4 indicadores sobre inclusión social, pero ninguno dedicado a la lucha contra la pobreza y la discriminación.

No fue posible calcular el progreso en muchos indicadores

3.28.

En la sección A, el Tribunal presentaba sus porcentajes de progreso para las distintas rúbricas del MFP. Sin embargo, como se indica en el recuadro 3.10 , no fue posible calcular el porcentaje de casi la mitad de los indicadores incluidos en la muestra del Tribunal (44 %), sobre todo porque: — no había metas específicas y cuantificadas (por ejemplo, las metas se definían como «aumento», «mantenimiento», etc.); — no se facilitaba el valor de referencia; — no había datos sobre el progreso realizado; — los valores de referencia, los datos sobre el progreso realizado y las metas no se presentaban en el mismo formato. Recuadro 3.10 En casi la mitad de todos los indicadores no se puede calcular el progreso con respecto a la meta Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

3.29.

FEAGA y Horizonte 2020 constituyen dos ejemplos de programas en los que numerosos indicadores (26 de los 27 indicadores, y 39 de los 52, respectivamente) no permitían calcular el porcentaje de progreso. En el FSUE solo había un indicador (21), pero por la gran cantidad de datos disponibles no fue posible calcular su progreso.

3.30.

Con frecuencia faltaban hitos anuales. Cuando se contaba con hitos, la Comisión exponía sus reservas sobre su uso (22), y, sin embargo, el Tribunal considera que son importantes para seguir el rendimiento.

En algunos programas, los datos disponibles no tenían suficiente calidad

En algunos programas, numerosos indicadores carecían de datos posteriores a 2015 o de datos relativos al progreso realizado

3.31.

El Tribunal comprobó que, en algunos programas (véase el recuadro 3.11 ), más del 25 % de los indicadores no incluían datos posteriores a 2015 ni datos del progreso realizado, y que el marco de rendimiento contaba con algunos indicadores pese a conocerse sus problemas de disponibilidad de datos (23).

3.32.

En su recomendación sobre la aprobación de la gestión para el ejercicio 2017, el Consejo subrayaba la necesidad de incluir información sobre el rendimiento actualizada en los informes de rendimiento sobre los progresos realizados hacia la consecución de las metas (24). Asimismo, el Parlamento Europeo, en su aprobación de la gestión del ejercicio 2017, pedía a la Comisión que incluyera «información actualizada sobre rendimiento en los informes de rendimiento, en particular en el informe anual de gestión y rendimiento, acerca de los progresos realizados hacia la consecución de objetivos […]» (25). Recuadro 3.11 Muchos indicadores no cuentan con datos recientes o reales Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Otros problemas de calidad de los datos

3.33.

Hay otros problemas en la calidad de los datos que complican aún más el análisis del progreso, como: — Cambios importantes en el alcance del indicador, lo que da lugar a incoherencias entre el valor de referencia, los datos sobre el progreso realizado y la meta: por ejemplo, el indicador 2 del objetivo específico 2 del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), «número de proyectos financiados con cargo al ICD para promover la democracia, el Estado de Derecho, la buena gobernanza y el respeto de los derechos humanos en los países beneficiarios del ICD». Los códigos del Sistema Común de Información RELEX (CRIS) utilizados para extraer los datos de este indicador se ampliaron significativamente a partir de 2016 para abarcar una gama más amplia de sectores incluidos en el indicador. — Los valores de referencia, los hitos y los datos sobre el progreso realizado se consignaron en formatos diferentes, haciendo imposible la evaluación del progreso conseguido, como, por ejemplo, en el caso del indicador 2 de los objetivos específicos 8 a 12 del programa Horizonte 2020. Los resultados («número de solicitudes de patentes») para estos indicadores no están en el mismo formato que los valores de referencia y la meta, que muestran el «número de solicitudes de patentes para una financiación de 10 millones de euros». — Los valores de referencia de los indicadores están desfasados y dan lugar a resultados poco realistas en «progreso con respecto a la meta» y «distancia hasta la meta»: por ejemplo, el indicador 3 del objetivo general 1 del programa del FEDER «Emisiones de gases de efecto invernadero» (también utilizado para el indicador 1 del objetivo general 1 del Fondo de Cohesión). El valor de referencia para una reducción prevista del 20 % en las emisiones de gases de efecto invernadero para el año 2020 es el año 1990 pero, según las fichas de programa, ya se había producido una reducción del 19,8 % antes de que los programas comenzaran en 2014.

Algunos programas contienen metas que no son suficientemente ambiciosas

3.34.

Varios programas (17 de los 22 programas examinados) incluían metas que el Tribunal consideró carentes de ambición. El grado de ambición de una meta puede convertirse en una cuestión de evaluación profesional. El Tribunal estableció las siguientes categorías que considera, inequívocamente, carentes de ambición: 1) Metas que se consiguen totalmente en los primeros años del período de siete años de ejecución de los programas: Por ejemplo, el indicador «rentabilidad de la flota pesquera de la UE por segmento de flota» del FEMP, para el que la meta, consistente en tener un margen de beneficio neto medio de la flota pesquera de la UE del 10 al 12 %, ya se había conseguido en 2015. 2) Metas especialmente bajas: Por ejemplo, la meta para el indicador «longitud total de nueva línea ferroviaria» del Fondo de Cohesión, fijada en 64 km (RTE-T) para la totalidad del período de programación, alrededor de 9 km al año para toda la UE (26). 3) Metas equivalentes al valor de referencia o muy próximas a dicho valor: Por ejemplo, el indicador de Horizonte 2020 «solicitudes de patentes y patentes concedidas en las distintas tecnologías instrumentales e industriales» de Horizonte 2020 para el objetivo específico 5, «Liderazgo industrial», tenía una meta incluso menor que el valor de referencia (27).

3.35.

En el recuadro 3.12 se muestran los programas en los que el porcentaje de indicadores con metas poco ambiciosas era equivalente o superior al 15 %. Recuadro 3.12 Numerosas metas poco ambiciosas para algunos programas Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Segunda parte — Resultados de las auditorías de gestión del Tribunal: principales conclusiones y recomendaciones

Introducción

3.36.

Cada año, el Tribunal publica informes especiales en los que analiza en qué medida se han aplicado los principios de buena gestión financiera al ejecutar el presupuesto de la UE. En 2018, el Tribunal publicó 35 informes especiales (28) (29), que abarcaban todas las rúbricas del MFP (30) y contenían un total de 380 recomendaciones sobre una amplia gama de temas (véase el recuadro 3.13 ). Las respuestas a los informes del Tribunal publicadas muestran que el 78 % de las recomendaciones fueron plenamente aceptadas por las entidades auditadas, en comparación con el 68 % de 2017 (véase el recuadro 3.14 ). En el anexo 3.2 se resumen las recomendaciones dirigidas a los Estados miembros en los informes especiales del Tribunal de 2018. Recuadro 3.13 Las recomendaciones abarcan una amplia variedad de temas Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. Recuadro 3.14 Las entidades auditadas por el Tribunal aceptaron la gran mayoría de sus recomendaciones Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Subrúbricas 1a «Competitividad para el crecimiento y el empleo» y 1b «Cohesión económica, social y territorial»

3.37.

En 2018, el Tribunal publicó 12 informes especiales para estas subrúbricas del MFP (31). El Tribunal desea destacar algunas conclusiones y recomendaciones principales de seis de estos informes.

a)   Informe Especial n.o 8/2018 — Apoyo de la UE a las inversiones productivas en empresas

3.38.

El Tribunal comprobó que los proyectos fiscalizados, en general, habían logrado las realizaciones previstas y que, en la mayoría de los casos, dichas realizaciones todavía existían y se utilizaban. No obstante, en una quinta parte de los casos los resultados conseguidos no duraron. El Tribunal llegó a la conclusión de que esto se debía, principalmente, a que la Comisión y las autoridades nacionales y regionales no se habían preocupado de la durabilidad de los resultados de la gestión ni en los programas ni en los proyectos.

3.39.

El Tribunal recomendó que: — la Comisión prestara especial atención a la manera en que los Estados miembros abordan la cuestión de la durabilidad de los resultados durante el proceso de aprobación de los programas operativos; — los Estados miembros mejoraran sus procedimientos y criterios de selección.

b)   Informe Especial n.o 9/2018 — Asociaciones público-privadas en la UE

3.40.

El Tribunal constató que, pese a que las APP tenían el potencial para ejecutar las políticas con mayor rapidez y garantizar unos niveles de mantenimiento de calidad a lo largo de su vida útil, las APP financiadas por la UE examinadas durante la fiscalización no siempre se gestionaron de forma eficaz ni presentaron una relación calidad-precio adecuada. Los posibles beneficios de las APP auditadas a menudo no se lograron, dado que, de forma similar a los proyectos licitados tradicionalmente, sufrieron demoras, aumentos de costes y una infrautilización de los resultados de los proyectos. Además, faltaron unos análisis adecuados del potencial de las APP para ofrecer una relación calidad-precio adicional, así como una falta de estrategias adecuadas sobre la utilización de las APP y de los marcos institucionales y jurídicos.

3.41.

El Tribunal recomendó que la Comisión y los Estados miembros evitaran promover un uso más intensivo y generalizado de las APP hasta que se abordaran los problemas detectados.

c)   Informe Especial n.o 12/2018 — La banda ancha en los Estados miembros de la UE

3.42.

El Tribunal comprobó que, aunque en general la cobertura de banda ancha había mejorado en toda la UE, no se lograrían todos los objetivos fijados para 2020. Aunque todos los Estados miembros habían elaborado estrategias de banda ancha, las metas de las estrategias examinadas no siempre eran coherentes con la Estrategia Europa 2020. Además, no todos los Estados miembros visitados habían establecido un marco jurídico y normativo adecuado sobre la competencia entre proveedores. Por último, no siempre se habían atendido adecuadamente las necesidades de financiación para las infraestructuras de banda ancha en las zonas rurales y suburbanas.

3.43.

El Tribunal recomendó que: — los Estados miembros elaboraran nuevos planes para el período posterior a 2020; — la Comisión aclarara la aplicación de directrices sobre ayudas estatales, y ayudara a los Estados miembros a promover una mayor competencia en banda ancha; — el Banco Europeo de Inversiones dirigiera las ayudas que concede a proyectos de pequeña y mediana envergadura en los ámbitos en los que el apoyo al sector público es más necesario.

d)   Informe Especial n.o 17/2018 — Absorción

3.44.

El Tribunal constató que, en los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020, la aprobación tardía del marco legislativo supuso una aprobación tardía de los programas operativos, con el consiguiente efecto dominó en el inicio del gasto de los fondos asignados. Aunque las medidas adoptadas por la Comisión dieron lugar a un marcado incremento en la absorción durante el período 2007-2013, se prestó poca atención a los resultados.

3.45.

El Tribunal recomendó que la Comisión: — propusiera un calendario a las autoridades legislativas para garantizar que la ejecución pueda comenzar al principio del período de programación; — garantizara que la atención se centre en la obtención de resultados.

e)   Informe Especial n.o 30/2018 — Derechos de los pasajeros

3.46.

A juicio del Tribunal, los reglamentos abarcan los principales medios de transporte público, lo que hace que el marco de la UE para los derechos de los pasajeros sea único en el mundo. Sin embargo, muchos pasajeros no eran suficientemente conscientes de sus derechos y con frecuencia no se beneficiaban de los mismos por problemas en el cumplimiento de la normativa. Asimismo, el grado de protección depende del medio de transporte utilizado, a pesar de que los derechos básicos tienen por objeto proteger a todos los pasajeros en los cuatro medios de transporte público.

3.47.

El Tribunal recomendó que la Comisión: — mejorara la coherencia, claridad y eficacia del marco de derechos de los pasajeros de la UE; — adoptara medidas para promover y coordinar el lanzamiento de campañas de sensibilización por los organismos nacionales competentes; — abordara en sus propuestas de modificación de los reglamentos existentes la necesidad de proporcionar a los organismos nacionales competentes herramientas adicionales para la aplicación de los derechos de los pasajeros.

f)   Informe Especial n.o 28/2018 — Horizonte 2020

3.48.

La conclusión general del Tribunal en este informe especial fue que la mayoría de las medidas de simplificación adoptadas por la Comisión han sido eficaces para reducir la carga administrativa de los beneficiarios de Horizonte 2020, pero no todas las acciones habían obtenido el resultado deseado y todavía se podía mejorar. Los beneficiarios necesitan más orientaciones e instrumentos de fácil utilización, y la Comisión tiene que seguir comprobando la idoneidad y utilidad de los nuevos regímenes de financiación. La estabilidad de las normas también es importante y, aunque los beneficiarios pueden adaptarse a la complejidad, las modificaciones frecuentes pueden provocar confusión e incertidumbre.

3.49.

El Tribunal recomendó que la Comisión: — mejorase su comunicación con los solicitantes y beneficiarios; — intensificara el examen de los importes a tanto alzado; — estudiara la posibilidad de recurrir más a las evaluaciones de propuestas en dos fases; — revisara las condiciones de remuneración de los expertos encargados de las evaluaciones; — incrementara el reconocimiento del Sello de Excelencia; — garantizara la estabilidad de las normas y las orientaciones para los participantes; — mejorase la calidad de las auditorías externalizadas; — simplificara en mayor medida los instrumentos y orientaciones destinados a las pymes.

Rúbrica 2 «Recursos naturales»

3.50.

El Tribunal publicó 8 informes especiales relativos al crecimiento sostenible y los recursos naturales y al medio ambiente y la acción por el clima. También publicó un documento informativo sobre el futuro de la política agrícola común (PAC), seguido del Dictamen n.o 7/2018, relativo a las propuestas de Reglamentos de la Comisión en relación con la política agrícola común para el período posterior a 2020.

3.51.

Los informes especiales del Tribunal que tratan los distintos aspectos de la política agrícola incluían recomendaciones para mejorar el rendimiento de los instrumentos, la financiación y los regímenes de la PAC, del siguiente modo: — En su Informe Especial n.o 5/2018, el Tribunal insistía en las posibles sinergias entre la política de energía renovable y los fondos concebidos para facilitar el desarrollo rural sostenible, pero observaba que este potencial todavía seguía sin explotarse en gran medida. Las recomendaciones del Tribunal se referían a la sostenibilidad de la futura política de energía renovable. — En el Informe Especial n.o 10/2018, el Tribunal llegaba a la conclusión de que, aunque el régimen de pago básico para agricultores funcionaba desde el punto de vista operativo, tenía una repercusión limitada en la simplificación, la orientación y la convergencia de los niveles de ayuda. El Tribunal recomendaba que las medidas propuestas de apoyo a la renta de los agricultores se vincularan a objetivos operativos adecuados y a niveles de referencia con los que se pueda comparar el rendimiento de las ayudas. — El Informe Especial n.o 11/2018 examinaba las nuevas opciones para la financiación de proyectos de desarrollo rural, que, pese a ser más simples, no se centraban en los resultados. El Tribunal recomendaba que la Comisión evaluara la posibilidad de dejar de centrarse en el reembolso de costes para ocuparse del reembolso basado en los resultados.

3.52.

Los demás informes especiales, que abarcan ámbitos políticos como la energía, el clima, el medio ambiente, la calidad del aire y el bienestar animal, también formulaban recomendaciones encaminadas a mejorar el rendimiento del presupuesto de la UE mediante un aumento de las sinergias entre sectores y una mayor rendición de cuentas. Por ejemplo: — integración de la política de calidad del aire en otras políticas de la UE (Informe Especial n.o 23/2018); — refuerzo de los vínculos entre el sistema de condicionalidad y el bienestar animal (Informe Especial n.o 31/2018); — aumento de la coherencia entre los marcos de agricultura, clima, medio ambiente e investigación para mejorar la protección del suelo (Informe Especial n.o 33/2018); — mejora de los elementos críticos de gobernanza y rendición de cuentas en el programa de la UE para la demostración de la captura y el almacenamiento de carbono seguros desde un punto de vista medioambiental y de tecnologías innovadoras de energías renovables a escala comercial (Informe Especial n.o 24/2018); — mejora de la selección de proyectos sobre la base de criterios objetivos y pertinentes para proyectos de prevención de inundaciones (Informe Especial n.o 25/2018), captura de carbono o proyectos innovadores de energías renovables (Informe Especial n.o 24/2018).

Rúbricas 3 «Seguridad y ciudadanía» y 4 «Una Europa Global»

3.53.

El Tribunal, que publicó ocho informes especiales sobre estas rúbricas del MFP, desea destacar las conclusiones y recomendaciones principales de cuatro de estos informes.

a)   Informe Especial n.o 7/2018 — Turquía

3.54.

El Tribunal comprobó que la ayuda en general estaba bien concebida y que los proyectos habían obtenido sus realizaciones. Sin embargo, la ayuda de la UE no había respondido de manera suficiente a algunas necesidades fundamentales del país para mejorar su gobernanza y el Estado de Derecho, debido sobre todo a la falta de voluntad política y a la escasa utilización de condiciones por parte de la Comisión. Además, con frecuencia existía un riesgo para la sostenibilidad de los resultados. Por consiguiente, el Tribunal consideró que la financiación fue más bien poco eficaz.

3.55.

El Tribunal recomendó que la Comisión y, en su caso, el Servicio Europeo de Acción Exterior: — orientara los fondos del Instrumento de Ayuda Preadhesión de manera más específica en ámbitos en los que las reformas han sufrido retrasos; — mejorara las evaluaciones del enfoque sectorial; — incrementara la aplicación de la condicionalidad; — mejorara el seguimiento de los resultados de los proyectos; — redujera los desfases mediante la aplicación selectiva de la gestión indirecta.

b)   Informe Especial n.o 20/2018 — La Arquitectura de Paz y Seguridad de África (APSA)

3.56.

El Tribunal constató que el apoyo de la UE, financiado con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo, había tenido escasa repercusión y necesitaba reorientarse. Pese a contar con un amplio marco estratégico, el apoyo de la UE a la APSA se había centrado durante mucho tiempo en la contribución a sus gastos operativos básicos. Dada la escasa apropiación financiera por parte de la Unión Africana, la APSA había dependido durante muchos años en gran medida del apoyo de los donantes. A pesar de la contribución económica de la UE a los componentes de la APSA, las capacidades de estos componentes variaban considerablemente y aún quedaban problemas por resolver.

3.57.

El Tribunal recomendó que la Comisión y, en su caso, el Servicio Europeo de Acción Exterior: — promovieran la apropiación de la APSA por parte de la UA para lograr independencia financiera, y reorientaran el apoyo de la UE para que deje de centrarse en los gastos operativos y se dirija a las medidas de desarrollo de capacidades; — lograran que las intervenciones se basen sistemáticamente en los resultados, reduzcan los retrasos en la contratación y la financiación retroactiva, mejoren el seguimiento y hagan un uso coherente de los instrumentos de financiación.

c)   Informe Especial n.o 27/2018 — El Mecanismo para los refugiados en Turquía

3.58.

El Tribunal observó que, en un contexto difícil, el Mecanismo para los refugiados en Turquía había movilizado rápidamente 3 000 millones de euros para ofrecer una rápida respuesta a la crisis de los refugiados. No obstante, no había logrado plenamente su objetivo de coordinar esta respuesta de manera eficaz. Los proyectos fiscalizados prestaron apoyo útil a los refugiados, la mayoría de ellos habían completado sus realizaciones, pero la mitad todavía no había producido los efectos esperados. Además, en opinión del Tribunal podía mejorarse la eficiencia de los proyectos de ayuda en efectivo. Por tanto, el Tribunal llegó a la conclusión de que el Mecanismo podría haber sido más eficaz y que podría lograr un mejor uso de los fondos.

3.59.

El Tribunal recomendó que la Comisión: — abordara mejor las necesidades de los refugiados en materia de infraestructura municipal y apoyo socioeconómico; — mejorara la racionalización y la complementariedad de la ayuda repartiendo claramente las tareas entre las distintas fuentes de financiación; — aplicara una estrategia para la transición desde la ayuda humanitaria a la ayuda al desarrollo; — aumentara la eficiencia de los proyectos de asistencia en efectivo; — respondiera, en colaboración con las autoridades turcas, a la necesidad de mejorar el entorno operativo de las ONG internacionales; — reforzara el seguimiento y la información sobre el Mecanismo para los refugiados en Turquía.

d)   Informe Especial n.o 32/2018 — Fondo Fiduciario de Emergencia de la Unión Europea para África

3.60.

El Tribunal constató que el Fondo Fiduciario de la UE para África era una herramienta flexible, pero, dados los retos sin precedentes a los que se enfrentaba, debería haber sido más concreto en su diseño. El Fondo Fiduciario de la UE para África fue más rápido que los instrumentos tradicionales en la puesta en marcha de los proyectos, pero se enfrentó a dificultades parecidas que retrasaron su ejecución. Aunque los proyectos fiscalizados se hallaban en una fase temprana, ya habían comenzado a obtener realizaciones.

3.61.

El Tribunal recomendó que la Comisión: — mejorara la calidad de los objetivos del Fondo Fiduciario de la UE para África; — revisara el procedimiento de selección de los proyectos; — adoptara medidas que aceleraran su ejecución; — mejorara la supervisión del Fondo Fiduciario de la UE para África.

Rúbrica 5 «Administración»

3.62.

En 2018, el Tribunal publicó tres informes especiales en el ámbito de la administración. El Tribunal desea destacar las conclusiones y recomendaciones principales de uno de estos informes.

a)   Informe Especial n.o 34/2018 — Espacio de oficinas de las instituciones de la UE

3.63.

El Tribunal constató que las instituciones gestionaron su gasto para espacio de oficinas de manera eficiente, pero las estrategias inmobiliarias no siempre se formalizan. Las instituciones cooperaron y aplicaron principios parecidos en la toma de decisiones. La información transmitida a las autoridades presupuestarias no permite realizar comparaciones ni analizar la eficiencia. Los mecanismos de financiación de los grandes proyectos de construcción analizados por el Tribunal a menudo eran complejos, lo que afectó a la transparencia. La mayoría de estos proyectos sufrieron retrasos, lo que en algunos casos dio lugar a costes adicionales.

3.64.

El Tribunal recomendó que las instituciones: — actualizaran y formalizaran sus estrategias inmobiliarias y actualizaran periódicamente los documentos de planificación; — aumentaran la transparencia presupuestaria del uso de mecanismos de financiación de proyectos de construcción; — establecieran procedimientos de gestión adecuados para grandes proyectos de construcción y renovación; — mejoraran la coherencia de los datos y el seguimiento del parque inmobiliario.

Informes sobre «Un mercado único funcional y una unión monetaria sostenible»

3.65.

Por último, el Tribunal publicó cuatro informes especiales sobre «Un mercado único funcional y una unión monetaria sostenible» y desea señalar las conclusiones y recomendaciones principales de tres de estos informes.

a)   Informe Especial n.o 2/2018 — La eficiencia operativa de la gestión por el BCE de las crisis de los bancos

3.66.

En esta fiscalización se examinó la eficiencia operativa de la gestión del Banco Central Europeo (BCE) de una función específica de supervisión: la gestión de crisis. El BCE había establecido un marco de gestión de crisis, pero debía abordar algunos fallos de concepción e indicios de aplicación ineficiente. Existían procedimientos para evaluar los planes de reestructuración de los bancos y los evaluadores tuvieron acceso a instrumentos y orientaciones útiles, pero los resultados de las evaluaciones de los planes de reestructuración no se utilizaron de forma sistemática para identificar las crisis y darles respuesta. El BCE no contaba con un sistema para usar activadores específicos de bancos, que podrían alertar de un posible deterioro de la posición financiera de una entidad. Además, los sistemas y las directrices para una evaluación de intervención temprana rápida estaban poco desarrollados, y había que mejorar la información de gestión sobre la calidad de los activos de los bancos débiles y la correspondiente capacidad sobre el terreno.

3.67.

El Tribunal recomendó que el BCE: — siguiera desarrollando sus directrices sobre las evaluaciones para una actuación temprana, incluida la respuesta rápida ante las crisis; — definiera un conjunto claro de indicadores para la identificación de las crisis y la respuesta a las mismas; — mejorara el seguimiento y el uso de la información de los planes de reestructuración.

b)   Informe Especial n.o 3/2018 — Procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM)

3.68.

El Tribunal examinó la aplicación por la Comisión del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM), cuyo objeto es identificar, prevenir y subsanar los desequilibrios macroeconómicos que pudieran afectar negativamente a la estabilidad económica. La conclusión del Tribunal fue que, aunque en general la concepción del PDM era buena, la Comisión no lo estaba aplicando de forma que se garantizase la prevención y la corrección efectivas de los desequilibrios. Con carácter más general, las recomendaciones específicas por país (REP) publicadas por la Comisión presentaban varias insuficiencias, la clasificación de los Estados miembros con desequilibrios carecía de transparencia, los análisis en profundidad de la Comisión, pese a su buen nivel, habían perdido visibilidad y faltaba un conocimiento público del procedimiento y sus implicaciones. Asimismo, el procedimiento no facilitaba adecuadamente la detección precoz de los desequilibrios, puesto que sus indicadores se basaban en datos desfasados y medias móviles que lo hacían ciego a acontecimientos recientes.

3.69.

El Tribunal recomendó que la Comisión mejorara sustancialmente ciertos aspectos de su gestión y confiriera un mayor protagonismo al PDM.

c)   Informe Especial n.o 18/2018 — ¿Se cumple el objetivo principal del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento?

3.70.

El Tribunal constató que, en varios Estados miembros con elevada deuda, el PEC no había logrado avances suficientes con respecto a los objetivos a medio plazo en un plazo razonable. La Comisión Europea había ejercido sus facultades discrecionales de manera muy amplia a fin de reducir las exigencias de ajuste, tanto al establecer las normas de aplicación como en las distintas decisiones.

3.71.

El Tribunal recomendó que la Comisión: — cambiara los ajustes exigidos en la «matriz de ajustes» para aumentar los ajustes exigidos a los Estados miembros con una ratio de deuda superior al 60 % y responder a los efectos acumulados de las desviaciones permitidas al conceder múltiples cláusulas; — reformara la actual aplicación de las cláusulas de flexibilidad, limitando la flexibilidad a los costes reales de las reformas y garantizando que la cláusula de inversión en su forma actual se interrumpa y se reforme para asegurarse de que todos los gastos adicionales derivados de desviaciones de la trayectoria original hacia el objetivo presupuestario a medio plazo (es decir, en todos los años posteriores a la concesión de la cláusula) correspondan a la inversión y lleven a un aumento de la ratio de inversión pública en porcentaje del PIB; — garantizara la coherencia entre los requisitos de los componentes preventivo y corrector; — incluyera requisitos más claros en las recomendaciones específicas por país, explicando mejor los requisitos y los riesgos si no se aplican a tiempo.

Tercera parte — Seguimiento de las recomendaciones

3.72.

Cada año, el Tribunal revisa el grado en que las entidades auditadas por el Tribunal han adoptado medidas para responder a sus recomendaciones. Este seguimiento de las recomendaciones del Tribunal constituye una etapa importante del ciclo de auditoría. Ofrece información sobre el impacto del trabajo del Tribunal y anima a las entidades auditadas a aplicar sus recomendaciones.

El Tribunal analizó la aplicación de todas las recomendaciones de 2015 dirigidas a la Comisión

3.73.

En años anteriores, el Tribunal examinó únicamente una selección de las recomendaciones formuladas tres años antes, pero este año ha analizado las 185 recomendaciones dirigidas a la Comisión en los veinticinco informes especiales aprobados en 2015. No examinó la aplicación de una recomendación porque ya había dejado de ser pertinente. Tampoco efectuó un seguimiento de las 48 recomendaciones dirigidas a los Estados miembros.

3.74.

El Tribunal utilizó exámenes documentales y entrevistas al personal de la Comisión para llevar a cabo su seguimiento y, para garantizar un examen imparcial y equilibrado, envió posteriormente sus constataciones a la Comisión y tuvo en cuenta sus respuestas en el análisis final.

¿Cómo ha abordado la Comisión las recomendaciones del Tribunal?

3.75.

De las 184 recomendaciones sometidas a seguimiento, la Comisión había aplicado íntegramente 114 (62 %). Había aplicado mayoritariamente 26 de las recomendaciones restantes (14 %), 33 (18 %) en algunos aspectos, y las restantes 11 (6 %) no se habían aplicado en absoluto (véase el recuadro 3.15 ). El anexo 3.3 muestra pormenorizadamente el porcentaje de ejecución de las recomendaciones. Recuadro 3.15 Aplicación de las recomendaciones de las auditorías de gestión de 2015 del Tribunal Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

3.76.

En algunos ámbitos, la Comisión había sido especialmente sensible a las recomendaciones del Tribunal. En los tres informes especiales relativos a las energías renovables en África Oriental (IE n.o 15/2015), la ayuda financiera a los países con dificultades (IE n.o 18/2015) y la asistencia técnica a Grecia (IE n.o 19/2015), todas las recomendaciones se habían aplicado en su totalidad.

3.77.

La Comisión no aceptó 15 recomendaciones y aceptó 17 en algunos aspectos. Sin embargo, 10 de las 17 recomendaciones parcialmente aceptadas en última instancia se aplicaron en su totalidad, mientras que dos de las recomendaciones rechazadas se aplicaron íntegramente y otras dos, en algunos aspectos.

3.78.

En conclusión, el Tribunal observó que las auditorías de gestión habían dado lugar a varias mejoras esenciales, aunque persistían algunas insuficiencias detectadas. En el anexo 3.4 se describen las insuficiencias que persisten en las recomendaciones parcialmente aplicadas.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

1)   Los indicadores muestran una importante variación en los logros y sugieren un moderado progreso general (apartados 3.7 a 3.20)

3.79.

En general, de los datos incluidos en las fichas de programa, se deduce que el progreso con respecto a los objetivos de rendimiento es moderado. El retraso en el inicio de los programas de cohesión y desarrollo rural y su lentitud constituyó un importante factor limitador.

2)   Los indicadores no siempre ofrecieron una imagen fidedigna del progreso real (apartados 3.21 a 3.35)

3.80.

Tanto el cálculo del progreso con respecto a la meta a partir del valor de referencia como el cálculo del progreso con respecto a la meta comunicado por la Comisión en el resumen del rendimiento de los programas deberían ser tratados con cautela, por diversos motivos: a) Muchos indicadores no se eligieron bien (apartados 3.22 a 3.27) — Los indicadores se centraron en recursos y realizaciones, más que en resultados e impactos. — Determinados indicadores no midieron los logros del presupuesto de la UE. — No hubo indicadores para determinados aspectos de algunos objetivos de los programas. b) No fue posible calcular el progreso en muchos indicadores (apartados 3.28 a 3.30) — En casi la mitad de los indicadores, no fue posible calcular el progreso con respecto a la meta a partir del valor de referencia. Si bien esto puede explicarse por varios factores, el motivo principal fue la ausencia de cifras para los valores de referencia, el progreso conseguido o las metas. c) En algunos programas, los datos disponibles no tenían suficiente calidad (apartados 3.31 a 3.33) — En algunos programas, numerosos indicadores carecían de datos posteriores a 2015 o de datos relativos al progreso realizado. — Hubo otros problemas en la calidad de los datos que complicaron aún más el análisis del progreso. d) Algunos programas contienen metas que no son suficientemente ambiciosas (apartados 3.34 a 3.35) — Numerosos programas incluían metas que el Tribunal considera poco ambiciosas. En 7 programas, estas metas constituían al menos el 15 % de todas las metas.

3.81.

En el recuadro 3.16 se ofrece un resumen de las conclusiones del Tribunal sobre el grado en que las insuficiencias detectadas en las letras a) a d) afectaron particularmente a los programas: a) programas con un porcentaje de indicadores de recursos y de realización que supera el 66 %; b) programas en los que, en al menos el 33 % de los indicadores, no se pudo medir el progreso; c) programas en los que al menos el 25 % de los indicadores no tenían datos posteriores a 2015 y ningún dato del progreso realizado; d) programas en los que al menos el 15 % de los indicadores carecía de ambición. Esto demuestra que no hay ningún programa en la muestra del Tribunal que no esté afectado por estas insuficiencias. Recuadro 3.16 Resumen de las conclusiones   Programas examinados y porcentaje de programación financiera del período 2014-2020 en la muestra en cada recuadro Progreso medio con respecto a la meta: cálculo del Tribunal (a partir del valor de referencia)     Progreso medio con respecto a la meta equivalente o inferior al 20 % Progreso medio con respecto a la meta superior al 20 % e inferior al 50 % Progreso medio con respecto a la meta equivalente o superior al 50 %     Marco de rendimiento sin ninguna de las cuatro insuficiencias detectadas           Marco de rendimiento con una de las cuatro insuficiencias detectadas FEDER, Alimentos y piensos Feader, IEV, IAP II Erasmus+, Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas, Fondo de Asilo, Migración e Integración, Fondo de Seguridad Interior, ICD, Ayuda humanitaria, Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización     21 % de la programación financiera de la muestra 13 % de la programación financiera de la muestra 6 % de la programación financiera de la muestra     Marco de rendimiento con al menos dos de las cuatro insuficiencias detectadas   Horizonte 2020, MEC, Fondo de Cohesión, Programa Europa Creativa FEIE, FSE, FEMP, LIFE     17 % de la programación financiera de la muestra 11 % de la programación financiera de la muestra   Nota: No se pudo calcular el progreso en la consecución de la meta en el FEAGA ni en el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (32 % de la programación financiera de la muestra). Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

3.82.

En los apartados 3.36 a 3.71 se presentan las conclusiones y recomendaciones principales a partir de una selección de informes especiales que el Tribunal publicó en 2018.

3.83.

El seguimiento de recomendaciones pasadas efectuado este año (véanse los apartados 3.72 a 3.78) confirma que, como en años anteriores, el 76 % de las recomendaciones que el Tribunal evaluó se habían aplicado íntegramente o en muchos aspectos. En el 18 % de los casos, las recomendaciones se habían aplicado solo en algunos aspectos, dejando importantes insuficiencias pendientes. Solo el 6 % de las recomendaciones se habían quedado sin aplicar.

Recomendaciones

3.84.

En el anexo 3.5 figura el resultado del seguimiento de las tres recomendaciones formuladas por el Tribunal en el capítulo 3 de su Informe Anual relativo al ejercicio 2015. Las tres recomendaciones se habían aplicado en algunos aspectos.

3.85.

A raíz de sus conclusiones del ejercicio 2018, el Tribunal formula las siguientes recomendaciones:

Recomendación 3.1 — La Comisión debería fomentar que, en las fichas de programa, se incluyeran indicadores que:

a)	ofrezcan más información pertinente sobre los logros de los programas de gasto de la UE mediante un mayor equilibrio entre recursos, realizaciones, resultados e impactos;

b)	tengan una relación clara con las acciones financiadas por los programas de gasto de la UE;

c)	reflejen los logros de los programas de gasto de la UE en lugar del rendimiento de la Comisión y de otros organismos que los ejecutan;

d)	cubran los objetivos de los programas.

Fecha de aplicación: Publicación en 2022 de las fichas de programa para el presupuesto de 2023

Recomendación 3.2 — Para poder calcular el progreso con respecto a la meta a partir del valor de referencia, la Comisión debería proponer, para todos los programas, marcos de rendimiento que contengan indicadores de rendimiento con las características que se indican a continuación, y, si no lo considera pertinente para un indicador específico, debería explicar su elección en las fichas de programa.

a)	valores de referencia cuantitativos con la indicación del año;

b)	hitos cuantitativos;

c)	metas cuantitativas con la indicación del año;

d)	datos con el nivel de calidad necesario para poder calcular fácilmente el progreso con respecto a la meta a partir del valor de referencia.

Fecha de aplicación: Publicación en 2022 de las fichas de programa para el presupuesto de 2023

Recomendación 3.3 — La Comisión debería velar por recibir puntualmente información sobre el rendimiento de todos los indicadores de rendimiento, por ejemplo, introduciendo nuevas herramientas de notificación en plataformas de internet.

Fecha de aplicación: Inicio de los proyectos en 2021.

Recomendación 3.4 — La Comisión debería documentar las metas propuestas para que la autoridad presupuestaria pueda evaluar su nivel de ambición. Esto implicará proponer metas para todos los indicadores en los programas de gasto.

Fecha de aplicación: Publicación en 2022 de las fichas de programa para el presupuesto de 2023

Recomendación 3.5 — La Comisión debería continuar mejorando el resumen del rendimiento de los programas, especialmente:

a)	utilizando un método de cálculo del progreso con respecto a la meta con respecto al valor de referencia. Si la Comisión considera que esto no es viable para un indicador específico, debería explicar su enfoque en el resumen del rendimiento de los programas;

b)	explicando los motivos de la selección de los indicadores de rendimiento de cada programa.

Fecha de aplicación: Publicación del resumen del rendimiento de los programas de 2021

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(1)  Artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

(2)  Véase «Proyecto de presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2019 — Documento de trabajo — Parte I — Fichas de programa para los gastos operativos», COM(2018) 600, mayo de 2018.

(3)  Véase «EU Budget 2014-2020 Programmes’ Performance Overview» — Extract from programme statements of operational expenditure Draft Budget 2019, COM(2018) 600, mayo de 2018.

(4)  Nota: En la recomendación 5 del capítulo 3 del Informe Anual de 2016 (apartado 3.77), el Tribunal solicitaba a la Comisión que indicara «en los informes centrales sobre el rendimiento si, hasta donde alcanza su conocimiento, la información sobre el rendimiento facilitada es de calidad suficiente».

(5)  Los valores de referencia dependían de la disponibilidad de información, pero, en principio, eran los datos sobre el aspecto relevante del programa disponibles el 1 de enero de 2014.

(6)  Véase, por ejemplo, OCDE: «Measuring distance to the Sustainable Development Goal (SDG) targets — An assessment of where OECD countries stand», junio de 2017, p. 15, «Table 3. Pros and cons of different normalisation procedures».

(7)  Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión «Better Regulation Guidelines», SWD(2017)350 Final, 7.7.2017, p. 26.

(8)  Tal y como se explica en la «nota metodológica» del resumen del rendimiento de los programas, p. 2.

(9)  Transcurridos 3 y 4 años de 7, respectivamente.

(10)  Nota: Para calcular el progreso con respecto al valor de referencia, el Tribunal consideró que el valor de referencia de los indicadores era cero, aunque esta información no se facilitaba en las fichas de programa.

(11)  Se está modificando la legislación pertinente para que se puedan comunicar las operaciones parcialmente ejecutadas.

(12)  Basada en 5 indicadores.

(13)  Reglamento (UE) n.o 1309/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (2014-2020) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1927/2006 (DO L 347 de 20.12.2013, p. 855).

(14)  Véanse las definiciones de «realización», «resultado» e «impacto» en el artículo 2 del Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de la Unión (julio de 2018), y en la p. 49 de las Directrices para la mejora de la legislación [SWD(2017) 350 final].

(15)  En algunos casos, la clasificación de los indicadores que realiza el Tribunal era distinta de la utilizada por la Comisión o de la que establece la legislación pertinente de la UE.

(16)  Las «OECD Best Practices for Performance Budgeting», publicadas por el Comité de Gobernanza Pública de la Dirección de Gobernanza Pública de la OCDE, (GOV/PGC/SBO(2018)7, 23 de noviembre de 2018) también señalan este extremo. Entre otras cuestiones, la tercera de dichas buenas prácticas indica que: la administración use una combinación de medidas de rendimiento, estableciendo un equilibrio entre la necesidad de medir los efectos de la política a largo plazo y la necesidad de efectuar un seguimiento del progreso a corto plazo.

(17)  COM(2018) 600 — mayo de 2018: Proyecto de presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2019 — Documento de trabajo — Parte 1 — Fichas de programa para los gastos operativos, p. 5.

(18)  En su caso, también con medidas de acompañamiento no basadas en el gasto (por ejemplo, mediante la reglamentación de la UE).

(19)  Véase, por ejemplo, la siguiente nota a pie de página de dos indicadores del objetivo general del programa de Ayuda humanitaria («número de fallecimientos por desastres naturales registrados en la base de datos EM-DAT» y «número de países con un riesgo muy elevado de desastre en el Índice INFORM»): Cabe señalar que una parte muy importante de los resultados y de la evolución anuales de este indicador depende de factores externos completamente ajenos al control de la Comisión. La contribución específica de la ayuda humanitaria a la evolución de este indicador es difícil de evaluar.

(20)  Todos los programas tenían objetivos específicos. No obstante, algunos programas no tenían ningún objetivo general.

(21)  «Número de personas a las que se ha ayudado a superar una situación de crisis que haya afectado a sus condiciones de vida».

(22)  En los cuadros de rendimiento del anexo 11 del informe anual de actividad de la DG Política Regional y Urbana, por ejemplo, se señala que, respecto de las cifras de los hitos incluidas en dichos cuadros, los cálculos eran puramente indicativos y no deberían utilizarse para identificar casos de rendimiento insuficiente.

(23)  Por ejemplo, en el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), en el indicador 2 del objetivo específico 1 («porcentaje de alumnos que comienzan en primero y que llegan hasta el último curso de la primaria, desglosado por sexos»), una nota a pie de página indica que es necesario señalar que el indicador todavía no está disponible: no se ha definido la metodología y no hay datos. Tendrán que transcurrir de 3 a 5 años para que este indicador pueda usarse de conformidad con la UNESCO, que se encarga de los indicadores de los ODS en materia de educación.

(24)  Recomendación del Consejo sobre la aprobación de la gestión de la Comisión relativa a la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea correspondiente al ejercicio 2017, capítulo 3, apartado 3.

(25)  Aprobación de la gestión 2017: presupuesto general de la UE — Comisión y agencias ejecutivas, P8_TA-PROV(2019)0242, apartado 236.

(26)  No obstante, la red básica de la UE cuenta con más de 138 000 km de líneas ferroviarias.

(27)  El valor de referencia y la meta eran, respectivamente, 3,2 y 3,0 solicitudes de patentes por 10 millones de euros de financiación.

(28)  https://www.eca.europa.eu

(29)  Otras publicaciones del Tribunal de 2018 consistían en nueve productos basados en análisis: dos análisis panorámicos, seis documentos informativos y un análisis rápido de casos.

(30)  1a («Competitividad para el crecimiento y el empleo»), 1b («Cohesión económica, social y territorial»), 2 («Crecimiento sostenible: recursos naturales»), 3 («Seguridad y ciudadanía»), 4 («Una Europa global»), y 5 («Administración»).

(31)  Nota: A continuación, en la rúbrica 2, figuran los informes especiales que abordan la acción de la UE en favor del clima y el medio ambiente.