COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 22.10.2019
COM(2019) 497 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
relativa a la verificación de la plena aplicación del acervo de Schengen por parte de Croacia
I.Introducción
La libre circulación de personas es un derecho fundamental garantizado por la UE para sus ciudadanos. Da derecho a todo ciudadano de la UE a viajar, trabajar y vivir en cualquier Estado miembro, sin formalidades especiales. La cooperación de Schengen refuerza esa libertad al permitir a más de 400 millones de ciudadanos de la UE y nacionales de terceros países que se encuentran legalmente en el territorio de la Unión desplazarse de un Estado miembro a otro sin tener que someterse a inspecciones fronterizas. El espacio Schengen sin controles fronterizos en las fronteras interiores está actualmente integrado por veintiséis Estados, con el objetivo común de compartir ese logro con más Estados miembros.
Los Estados miembros deben cumplir una serie de condiciones para poder formar parte plenamente del espacio Schengen. Deben estar preparados para asumir la responsabilidad del control de las fronteras exteriores en nombre de los demás Estados de Schengen y de la expedición de visados Schengen uniformes, y tener la capacidad necesaria para ello. Deben ser capaces de cooperar de manera eficiente con las agencias encargadas de la aplicación de la ley de otros Estados Schengen, con objeto de mantener un alto nivel de seguridad una vez eliminados los controles fronterizos internos. Deben aplicar el conjunto común de normas de Schengen, como el control de las fronteras terrestres, marítimas y aéreas (aeropuertos), la expedición de visados, la cooperación policial y la protección de los datos personales. Por último, deben ser capaces de conectarse al Sistema de Información de Schengen y de utilizarlo.
Para verificar que se cumplen las condiciones necesarias para que se apliquen todas las partes del acervo de Schengen, los Estados miembros que deseen pasar a integrar el espacio Schengen deben someterse a una evaluación
. Desde 2013, los Estados miembros y la Comisión asumen conjuntamente la responsabilidad del mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen, con el apoyo de los órganos y organismos de la UE y con la Comisión desempeñando un papel de coordinación general. La Comisión prepara y planifica la evaluación y adopta informes de evaluación, mientras que el Consejo se responsabiliza de la adopción de recomendaciones de medidas correctoras.
Esta es la primera ocasión en la que se inicia una evaluación de Schengen en todos los ámbitos estratégicos pertinentes con arreglo al nuevo mecanismo, destinado a verificar que un Estado miembro que desea integrarse en el espacio Schengen sin controles en las fronteras interiores cumple las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes pertinentes del acervo de Schengen. El proceso se basa en visitas sobre el terreno de expertos de los Estados miembros y de la Comisión, una serie de informes de evaluación con sus respectivas constataciones, y recomendaciones de medidas correctoras formuladas por el Consejo, seguidas por planes de acción diseñados por el Estado miembro.
El Acta de adhesión de 2011 dispone que el acervo completo de Schengen solo se aplicará en Croacia en virtud de una Decisión del Consejo a tal efecto, previa comprobación, de acuerdo con los procedimientos de evaluación de Schengen vigentes, de que se cumplen en Croacia las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes del acervo correspondiente, lo que incluye la aplicación efectiva de todas las normas de Schengen de conformidad con las disposiciones comunes acordadas y con los principios fundamentales. A la hora de adoptar esa decisión, el Consejo también debe tener en cuenta la existencia de un informe de la Comisión que confirme que Croacia continúa cumpliendo aquellos compromisos asumidos durante sus negociaciones de adhesión que sean pertinentes en lo que respecta al acervo de Schengen, en particular los relativos al poder judicial y los derechos fundamentales (anexo VII del Acta de adhesión), incluido el desarrollo constante de registros sobre reformas del poder judicial y eficiencia del mismo y sobre lucha contra la corrupción. Seis de los diez compromisos enumerados en el anexo VII son pertinentes en lo que respecta al acervo de Schengen.
El objeto de la presente comunicación es hacer balance de los avances realizados por Croacia en el cumplimiento de las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes del acervo de Schengen, teniendo en cuenta los resultados de las evaluaciones de Schengen y la respuesta de Croacia a ellos desde el comienzo de la evaluación en 2016 hasta octubre de 2019. Asimismo, facilita información sobre el cumplimiento por parte de Croacia de los compromisos asumidos en las negociaciones de adhesión que guardan relación con el acervo de Schengen, en el período comprendido entre la fecha de la adhesión (1 de julio de 2013) y septiembre de 2019.
II.Evaluación de Schengen
El 6 de marzo de 2015, Croacia declaró estar lista para que el proceso de evaluación de Schengen en todos los ámbitos estratégicos pertinentes se iniciase a partir del 1 de julio de 2015, con vistas a una aplicación plena del acervo de Schengen. Tras la «Declaración de preparación» emitida por Croacia y de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 1053/2013 del Consejo, el proceso de evaluación de Schengen comenzó en 2016 con la puesta en marcha de un mecanismo de evaluación y seguimiento para verificar la aplicación del acervo de Schengen, sujeto a la coordinación general de la Comisión.
La evaluación de Schengen dedicada a Croacia se realizó de conformidad con el artículo 1, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1053/2013. Entre junio de 2016 y mayo de 2019, equipos formados por expertos de la Comisión y de los Estados miembros verificaron la aplicación del acervo de Schengen por parte de Croacia en los ámbitos de la protección de datos, la cooperación policial, la política común de visados, la gestión de las fronteras exteriores, los retornos, el Sistema de Información de Schengen, las armas de fuego y la cooperación judicial en materia penal. En el curso de esas evaluaciones, se prestó particular atención al respeto de los derechos fundamentales y al funcionamiento de las autoridades que aplican las partes pertinentes del acervo de Schengen. El proceso dio lugar a la adopción por la Comisión de una serie de informes de evaluación en el período de 2016 a 2019, que contenían constataciones y valoraciones, y a la adopción por el Consejo de recomendaciones destinadas a subsanar las deficiencias detectadas. En respuesta a las recomendaciones del Consejo y en consonancia con el artículo 16 del Reglamento (UE) n.º 1053/2013, Croacia presentó a la Comisión y al Consejo planes de acción sobre el modo de subsanar las deficiencias detectadas en los informes de evaluación correspondientes. Con base en los informes de seguimiento recibidos, la Comisión evaluó la plena aplicación de los planes de acción e informó al Grupo «Cuestiones Schengen» del Consejo sobre la aplicación regular de los planes de acción.
Resultados del proceso de evaluación de Schengen para cada ámbito de actuación
La evaluación en materia de protección de datos tuvo lugar en febrero de 2016 y concluyó con la valoración global de que Croacia cumple las condiciones necesarias para la aplicación del acervo de Schengen en el ámbito de la protección de datos. No se detectaron puntos «no conformes». No obstante, se constató la necesidad de mejoras, especialmente en relación con la independencia de la autoridad responsable de la protección de datos y el refuerzo de la posición del responsable de la protección de datos en el Ministerio del Interior. El 30 de enero de 2019, la Comisión informó a Croacia y al Consejo de que Croacia había aplicado suficientemente las recomendaciones de mejora formuladas mediante una recomendación del Consejo.
También la evaluación relativa a la cooperación policial, que tuvo lugar en junio de 2016, concluyó de modo general que Croacia cumple las condiciones necesarias para la aplicación del acervo de Schengen en ese ámbito estratégico. No se determinó la existencia de problemas de incumplimiento del acervo de Schengen en el ámbito de la cooperación policial. No obstante, se detectaron una serie de ámbitos en los que se consideró necesario mejorar, como la aplicación y modernización de los acuerdos de cooperación policial con los Estados miembros vecinos, el refuerzo de la organización policial en el ámbito de la cooperación policial internacional y el refuerzo del intercambio de información mediante la adopción de medidas técnicas específicas. El 28 de mayo de 2019, tras un cuidadoso análisis de los informes de seguimiento presentados por Croacia sobre la aplicación de las recomendaciones del Consejo en relación con las mejoras necesarias, la Comisión comunicó a Croacia y al Consejo que se consideraba que las recomendaciones se habían aplicado en términos generales. Sin embargo, aún tiene que aplicarse plenamente la recomendación relacionada con la continuación de la renegociación del acuerdo bilateral con Eslovenia sobre las formas especiales de cooperación policial transfronteriza para la prevención de la delincuencia. Se ha solicitado a Croacia que prosiga sus esfuerzos en pos de una firma y ratificación rápidas del acuerdo bilateral con Eslovenia y que mantenga a la Comisión informada sobre los avances que se consigan.
Para la evaluación de la política común de visados, se llevaron a cabo visitas sobre el terreno a las embajadas croatas en Pristina (Kosovo) y Moscú (Federación Rusa) en junio de 2016. La valoración global resultante fue que Croacia cumple las condiciones necesarias para la aplicación del acervo de Schengen en el ámbito de la política común de visados. No se detectaron problemas de incumplimiento. Sin embargo, se consideró necesario llevar a cabo mejoras en determinados aspectos, en particular en lo que se refiere a las secciones de visados y el Sistema de Información de Visados croata. Tras analizar el plan de acción y los informes de seguimiento relacionados con la aplicación de las recomendaciones del Consejo para subsanar las necesidades de mejora detectadas, así como tras la firma el 17 de junio de 2019 del «Acuerdo entre el Gobierno de la República de Croacia y el Gobierno de la Federación Rusa sobre viajes mutuos de nacionales de la República de Croacia y nacionales de la Federación Rusa» modificado, la Comisión consideró que las recomendaciones se habían aplicado plenamente, lo cual se comunicó a Croacia y al Consejo el 28 de junio de 2019.
La evaluación de Schengen en el ámbito de los retornos tuvo lugar en junio de 2016. Las conclusiones llevaron a la valoración general de que el cumplimiento por parte de Croacia de las condiciones necesarias para la aplicación del acervo de Schengen en el ámbito de los retornos dependía de que la Ley de Extranjería croata se ajustara más, también en lo que respecta a su aplicación, a lo dispuesto en la Directiva sobre retornos. Los ámbitos especialmente afectados son la expedición de prohibiciones de entrada y su validez en toda la UE, la tipificación de la estancia ilegal que pueda suponer un riesgo de retraso en el proceso de retorno y la ausencia de una definición de «riesgo de fuga». De acuerdo con el plan de acción y los informes de seguimiento presentados en relación con la aplicación de las recomendaciones del Consejo, la Ley de Extranjería croata fue sometida a las necesarias adaptaciones con respecto a la Directiva sobre retornos. El 18 de marzo de 2019, la Comisión comunicó a Croacia y al Consejo que se había completado la plena aplicación de las recomendaciones del Consejo en relación con la evaluación de los retornos.
En vista del resultado positivo de la evaluación de Schengen relativa a Croacia en el ámbito de la protección de datos, realizada en febrero de 2016, y tras la verificación de que, desde un punto de vista técnico, el Sistema de Información de Schengen nacional croata estaba listo para su integración en el Sistema de Información de Schengen (SIS), el 11 de abril de 2017 el Consejo adoptó una decisión sobre la aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen relativo al SIS. El pleno funcionamiento del SIS en Croacia comenzó el 27 de junio de 2017, con excepción de las descripciones para la denegación de entrada o de estancia en el espacio Schengen (hasta que se eliminen los controles en las fronteras interiores). La evaluación de Schengen correspondiente tuvo lugar en septiembre de 2017. La evaluación llegó a la conclusión de que la aplicación del SIS es satisfactoria y de que Croacia cumple las condiciones necesarias para la aplicación del acervo en este ámbito. Croacia ha puesto en funcionamiento una arquitectura sólida y adaptada al estado de la técnica, que garantiza un alto grado de disponibilidad y la continuidad de la actividad. No obstante, aún se consideró necesario realizar algunos ajustes en cuanto a las funcionalidades de búsqueda y el sistema de gestión de casos SIRENE. El 4 de junio de 2019, tras analizar el plan de acción y los informes de seguimiento relacionados con la recomendación del Consejo que se presentaron para garantizar las mejoras necesarias, la Comisión informó a Croacia y al Consejo de que se había completado la aplicación de las acciones relacionadas con las recomendaciones.
La evaluación relativa a la legislación sobre armas de fuego se llevó a cabo por medio de un cuestionario en septiembre de 2016. Se concluyó que, en general, el marco jurídico de las armas de fuego, las estructuras administrativas y los procedimientos de cooperación policial cumplían el acervo de Schengen. Se consideraron necesarias ciertas mejoras en lo que respecta a los requisitos legales que impone la UE, como adaptar la clasificación de las armas de gas fácilmente transformables a la Directiva 91/477/CE (parte II del anexo I) y garantizar que los requisitos de marcado de las armas importadas cumplen, en la práctica, lo dispuesto en el Reglamento (UE) 258/2012 [artículo 2, punto 15, letra c)]. El 6 de noviembre de 2018, la Comisión comunicó a Croacia y al Consejo que se había completado la aplicación de las acciones relacionadas con las recomendaciones del Consejo.
La evaluación en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal había tenido un alcance limitado, dado que la gran mayoría de las disposiciones del acervo de Schengen relativas a ese ámbito habían sido sustituidas por instrumentos jurídicos no pertenecientes a Schengen en las relaciones entre Estados miembros. Por ese motivo, entre julio y octubre de 2018 se llevó a cabo, mediante un cuestionario, una evaluación de la transposición y aplicación por parte de Croacia de aquellas disposiciones del acervo de Schengen que no habían sido sustituidas. La valoración general fue que el marco jurídico de Croacia en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal, en particular en lo que respecta a la asistencia mutua en esa materia y el principio de non bis in idem, cumple las condiciones necesarias para la aplicación del acervo de Schengen en el ámbito citado. No se formularon recomendaciones de mejora al respecto. En su lugar, se concluyó que Croacia cumpliría plenamente con el acervo de Schengen en el momento en que se convirtiese en Parte del Convenio relativo a la asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea, de 20 de mayo de 2000, y su Protocolo adicional. Esto sucederá una vez que el Consejo determine por unanimidad la fecha de entrada en vigor de dicho Convenio y su Protocolo.
La evaluación en el ámbito de la gestión de las fronteras exteriores tuvo lugar en mayo de 2016 mediante visitas sobre el terreno a las fronteras aéreas, terrestres y marítimas de Croacia. Las deficiencias detectadas durante las visitas están relacionadas, en particular, con la vigilancia de las fronteras terrestres, el número de efectivos disponible para llevar a cabo un control de fronteras operativo y la infraestructura de los aeropuertos. Por tanto, el informe de evaluación concluyó que el sistema croata de gestión de los fronteras exteriores no alcanzaba, en esta fase, los estándares de Schengen. En consecuencia, en noviembre y diciembre de 2017 tuvo lugar una nueva visita a las fronteras aéreas y terrestres, con el objetivo de verificar, con base en la aplicación del plan de acción resultante de la evaluación de 2016, si Croacia había cumplido las condiciones necesarias para la aplicación del acervo de Schengen en el ámbito de la gestión de las fronteras exteriores.
Esta nueva visita de 2017 mostró que las deficiencias en materia de infraestructuras aeroportuarias se habían subsanado convenientemente. No obstante, en vista de las deficiencias, incluidas una serie de puntos «no conformes» que aún persistían en las fronteras exteriores terrestres de Croacia, se formuló la valoración general de que Croacia aún no cumplía las condiciones necesarias. Las deficiencias en las fronteras terrestres consistían en: la escasez de personal permanente; el hecho de que el sistema de vigilancia técnica en la frontera con Bosnia y Herzegovina no estaba aún en funcionamiento; la existencia de un elevado número de «pasos fronterizos» para el tráfico fronterizo local; el hecho de que varias carreteras de paso en esa frontera aún no habían sido cerradas y el bajo número de perros de rastreo para la vigilancia de la frontera terrestre. En su Comunicación al Consejo sobre la evaluación de la adecuación del plan de acción de Croacia para subsanar las deficiencias detectadas en la nueva visita de 2017
, la Comisión reconoció los destacables avances realizados por Croacia y consideró que el plan de acción era adecuado. Pese a ello, se detectó la necesidad de organizar otra visita a la frontera terrestre, enfocada en las deficiencias y los puntos «no conformes» detectados durante las visitas sobre el terreno de 2016 y 2017, especialmente en el ámbito de la vigilancia de las fronteras terrestres.
La tercera visita, centrada especialmente en la frontera terrestre entre Croacia y Bosnia y Herzegovina, se llevó a cabo en mayo de 2019. El equipo sobre el terreno verificó los avances realizados en la aplicación de los planes de acción destinados a subsanar las deficiencias detectadas durante las evaluaciones de 2016 y 2017. No se consignaron nuevos puntos «no conformes». No obstante, se puso de manifiesto la existencia de puntos adicionales considerados «conformes pero con necesidad de mejora». Se extrajo la conclusión de que existía una serie de recomendaciones relacionadas con los «puntos no conformes» detectados durante las visitas de 2016 y 2017 cuya aplicación aún no se había completado en el momento de la visita de 2019. Estas cuestiones pendientes principales consistían en un mayor desarrollo y aplicación del concepto croata de vigilancia de las fronteras terrestres, la adquisición y mayor desarrollo de sistemas técnicos y equipos de vigilancia terrestre, el uso de perros de vigilancia y las cifras de personal. También se concluyó que era necesario aplicar plenamente esas recomendaciones para poder confirmar que Croacia cumplía totalmente las condiciones necesarias para la aplicación del acervo de Schengen en al ámbito de la gestión de las fronteras exteriores. El borrador de informe de evaluación correspondiente a la nueva visita de mayo de 2019 recibió el dictamen positivo de todos los miembros de la Comisión de Schengen (formado por Estados miembros y presidido por la Comisión) el 5 de septiembre de 2019.
De conformidad con la obligación de información establecida en el artículo 16, apartado 3, del Reglamento (UE) n.º 1053/2013 del Consejo, y tras las conclusiones extraídas durante la nueva visita de 2019, los días 12 de julio, 6 de agosto, 19 de septiembre y 2 de octubre de 2019 Croacia presentó a la Comisión informes de seguimiento sobre la aplicación de los planes de acción relacionados con las visitas de 2016 y 2017, así como aclaraciones adicionales. Después de la nueva visita de 2019, Croacia informó de los siguientes avances relacionados con las deficiencias detectadas durante las visitas de 2016 y 2017:
-Las autoridades croatas aclararon las acciones adoptadas en relación con las recomendaciones relativas a las cifras actuales y previstas de personal dedicado al control de las fronteras, incluida la vigilancia de las fronteras terrestres. De acuerdo con la planificación, Croacia tendrá 6 339 puestos de control de fronteras (incluidos 457 para medidas compensatorias), que se cubrirán según lo dispuesto en la planificación inicial, entre otros medios mediante la redistribución de personal (6 300 agentes de policía de fronteras en el momento de la adhesión). Además, para el final de 2019, el 100 % de los puestos de trabajo de los oficiales de policía destinados a las inspecciones fronterizas y a la vigilancia de fronteras se destinarán a los tramos más vulnerables de las fronteras exteriores.
-Croacia ha aceptado totalmente la recomendación relativa a los cursos de formación para el personal responsable de la planificación operativa y la gestión a nivel táctico de la vigilancia de fronteras, los cuales también deberían abordar la táctica operativa y la planificación de la vigilancia de fronteras en relación con el uso de perros de rastreo, el uso táctico de helicópteros, los sistemas de vigilancia técnica y las técnicas de patrullaje e intercepción.
-Las recomendaciones formuladas para actualizar el concepto de vigilancia de las fronteras terrestres utilizado por Croacia se han tenido en cuenta en la versión más reciente del concepto (julio de 2019). Dicha versión incluye la correlación entre las (nuevas) capacidades técnicas y el uso del personal y otros recursos dedicados a la vigilancia de fronteras en consonancia con el análisis de riesgos. Asimismo, refleja la metodología de trabajo de los diferentes niveles responsables de la vigilancia de las fronteras terrestres, incluidos los centros de coordinación nacional, regionales y locales.
-En cuanto a la mejora de la capacidad de vigilancia de las fronteras terrestres y la toma de conciencia al respecto, y a las recomendaciones formuladas con el fin de seguir desarrollando sistemas técnicos de vigilancia en las fronteras terrestres exteriores con Bosnia y Herzegovina y Montenegro y de aumentar el número de vehículos móviles de termovisión, Croacia destacó los procedimientos de contratación pública, finalizados y en curso, dedicados a la adquisición de esos sistemas y equipos y señaló las fechas de entrega previstas (la última de las cuales era el final de 2019). También se recibió información sobre las recién planificadas contratación y formación de dieciocho perros de servicio adicionales.
Como consecuencia de la evaluación de los avances arriba mencionados realizados por Croacia después de la visita de 2019, la Comisión considera que Croacia ha tomado las medidas necesarias para garantizar que se cumplen las condiciones necesarias para la aplicación del acervo de Schengen en materia de gestión de las fronteras exteriores. Croacia deberá seguir trabajando de forma coherente en la aplicación de todas las acciones en curso relacionadas con este ámbito para garantizar que continúa produciéndose ese cumplimiento.
III.Compromisos pertinentes para el acervo de Schengen
Como exige el Acta de adhesión, Croacia asumió compromisos específicos en el ámbito del poder judicial y de los derechos fundamentales. El anexo VII del Acta de adhesión de 2011 enumera diez compromisos específicos. El artículo 4, apartado 2, del Acta de adhesión establece la pertinencia para el acervo de Schengen de que seis de ellos se cumplan de manera continuada, a saber:
-continuar garantizando la aplicación efectiva de su Estrategia y Plan de Acción de Reforma Judicial;
-continuar reforzando la independencia, la rendición de cuentas, la imparcialidad y la profesionalidad del poder judicial;
-continuar mejorando la eficiencia del poder judicial;
-continuar garantizando un historial constante de resultados relevantes basados en la eficiencia, la eficacia y la equidad de la investigación, el enjuiciamiento y las resoluciones judiciales en relación con los casos de delincuencia organizada y de corrupción a todos los niveles, incluido el más alto, y en sectores vulnerables como la contratación pública;
-continuar mejorando su historial de refuerzo de las medidas preventivas en la lucha contra la corrupción y los conflictos de intereses; y
-continuar mejorando la protección de los derechos humanos.
La presente sección hace balance del cumplimiento de estos seis compromisos desde la fecha de la adhesión (1 de julio de 2013) hasta septiembre de 2019, y se limita a los aspectos pertinentes para el acervo de Schengen, según lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
Continuar garantizando la aplicación efectiva de su Estrategia y Plan de Acción de Reforma Judicial
En lo que respecta al compromiso de continuar garantizando la aplicación efectiva de la Estrategia y Plan de Acción de Reforma Judicial, el Parlamento croata adoptó la Estrategia de Reforma Judicial para 2011-2015 el 15 de diciembre de 2010
, y la Estrategia de Desarrollo Judicial para 2013-2018 el 14 de diciembre de 2012
. En junio de 2013, el Ministerio de Justicia publicó el Plan de Acción para la Aplicación de las Directrices Estratégicas de la Estrategia de Desarrollo Judicial para los años 2013-2014, que se basaba en los planes de acción anteriores.
El objetivo de ambas estrategias era mejorar la independencia, la imparcialidad, la profesionalidad y la eficiencia del poder judicial croata, integrarlo mejor como parte del poder judicial europeo, mejorar el acceso a la justicia y reformar el sistema de justicia penal (estrategia 2011-2015), gestionar los recursos humanos del poder judicial de forma más eficaz y aprovechar el potencial de las tecnologías modernas (estrategia 2013-2018).
Tras la adopción de estas estrategias y planes de acción, durante el período de referencia se han adoptado una serie de medidas destinadas al cumplimiento de los citados objetivos, en particular:
-una reforma de los criterios utilizados para la selección y la promoción de los jueces
;
-una reforma de las normas procesales y algunas otras normas, dirigida principalmente a mejorar la eficiencia del sistema de justicia
;
-una reforma destinada a reforzar la gestión de los presidentes de los tribunales en el poder judicial
;
-y una reforma destinada a promocionar en mayor medida los métodos alternativos de resolución de litigios
.
Croacia continúa cumpliendo este compromiso.
Continuar reforzando la independencia, la rendición de cuentas, la imparcialidad y la profesionalidad del poder judicial
Las autoridades croatas adoptaron una serie de medidas para abordar estas cuestiones:
I)Con el fin de reforzar la independencia y la imparcialidad del poder judicial, se han tomado varias medidas durante el período de referencia, como el aumento de los salarios que perciben los jueces de los tribunales de primera instancia
. Con el fin de minimizar los riesgos de influencia política indebida y de mejorar la transparencia de los procesos de selección por los que se designa al Presidente del Tribunal Supremo y al Fiscal General del Estado, respectivamente, se modificó la legislación
.
No obstante, aún persisten dificultades, particularmente en lo relativo a la percepción de la independencia judicial, que según los datos del Cuadro de Indicadores de la Justicia de la UE de 2019 se encuentra entre las más bajas de la Unión
. En consonancia con las recomendaciones GRECO, en 2016 las autoridades croatas llevaron a cabo un estudio sobre las razones de la desconfianza pública en el sistema de justicia croata
.
II)Para reforzar la rendición de cuentas del poder judicial, se han puesto en práctica una serie de medidas durante el período de referencia, como aumentar la transparencia de las declaraciones financieras de los jueces y fiscales
, crear un sistema de información financiera armonizado para los jueces y fiscales (que incluye una base de datos electrónica) y reforzar el intercambio de información entre las autoridades sobre impuestos y propiedades inmobiliarias
.
III)En lo que se refiere al compromiso de continuar reforzando la profesionalidad del poder judicial, se han introducido varias medidas, como criterios objetivamente verificables para la evaluación cuantitativa del trabajo de jueces y fiscales
, la formación continua
y el refuerzo de las directrices sobre ética profesional
.
Además de los esfuerzos destinados a mejorar la profesionalidad del poder judicial, se han adoptado medidas para mejorar la calidad del sistema de justicia, como la reforma gradual del mapa judicial, que ha llevado a la fusión de tribunales menores y a una distribución más uniforme de la carga de trabajo
. Gracias al aumento de la inversión en TCI, se ha ido implantando gradualmente el sistema electrónico de gestión de asuntos en todos los tribunales, se han dado pasos para mejorar la comunicación electrónica en los tribunales y se ha incentivado el uso de Internet para la presentación de demandas y el pago de tasas
. No obstante, como se ha puesto de manifiesto en el Semestre Europeo, se necesitan esfuerzos adicionales para seguir mejorando la calidad de la justicia
.
Croacia continúa cumpliendo este compromiso. Hay que destacar que la eficacia del sistema de justicia croata se evalúa en el contexto de los informes por país de la Comisión en el marco del Semestre Europeo y ha sido mencionada en las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo en relación con Croacia.
Continuar mejorando la eficiencia del poder judicial
En lo que respecta al compromiso de continuar mejorando la eficiencia del poder judicial, los datos de los tribunales muestran avances en comparación con el inicio del período de referencia en casi todos los tipos de asuntos. Sin embargo, ciertas ineficiencias del sistema de justicia, como la larga duración de los procedimientos ante los tribunales, deben ser objeto de una atención continua.
Con arreglo al Cuadro de Indicadores de la Justicia de la UE de 2019, el número de asuntos pendientes en los tribunales de primera instancia ha descendido en un 20 % en los órdenes civil, mercantil y administrativo
. No obstante, siguen existiendo retrasos sustanciales y los avances se han logrado en parte gracias a una menor cantidad de asuntos. En los últimos años, la cifra de asuntos penales pendientes ha aumentado, aunque estos suponen un porcentaje inferior. Las medidas aplicadas han llevado a una reducción de alrededor del 40 % en la cifra de asuntos que se prolonguen por espacio superior a diez años en comparación con la situación de 2016.
La duración de los procedimientos ante los tribunales ha descendido en casi todos los tipos de asuntos, especialmente los del orden administrativo
. Sin embargo, a pesar de las mejoras los procedimientos siguen siendo largos, especialmente en lo que respecta a los asuntos contenciosos civiles en primera instancia (alrededor de 850 días de media), los asuntos mercantiles (700 días) y los procedimientos penales en primera instancia (650 días en los tribunales municipales)
.
De acuerdo con el Cuadro de Indicadores de la Justicia de 2019 de la UE, los tribunales han podido asumir el número de asuntos entrantes, con tasas de resolución superiores al 100 % en los últimos años en casi todos los tipos de asuntos, y a menudo alcanzando y superando el 120 %
.
Si bien persiste la necesidad de seguir garantizando la eficiencia del sistema judicial, Croacia continúa cumpliendo su compromiso de mejorar la eficiencia del poder judicial.
Continuar garantizando un historial constante de resultados relevantes basados en la eficiencia, la eficacia y la equidad de la investigación, el enjuiciamiento y las resoluciones judiciales en relación con los casos de delincuencia organizada y de corrupción a todos los niveles, incluido el más alto, y en sectores vulnerables como la contratación pública
Croacia cuenta con un marco institucional desarrollado de lucha contra la corrupción, en el que existen varios comités y departamentos encargados de esa tarea
. La Oficina de Lucha contra la Corrupción y la Delincuencia Organizada (USKOK, por sus siglas en croata) y la policía especializada en la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada (PNUSKOK, por sus siglas en croata) llevan a cabo las investigaciones al respecto. La USKOK ha sido elogiada por su historial de investigaciones proactivas y enjuiciamientos satisfactorios, algunos de ellos en casos destacables que afectaban a cargos, tanto electos como designados, de alto nivel
. Las estadísticas muestran una cifra considerable de investigaciones e imputaciones en casos relacionados con la delincuencia organizada y la corrupción en los últimos años
.
Varios casos de corrupción de alto nivel están aún pendientes de resolución en procedimientos prolongados. Aún existe la percepción de una corrupción generalizada
. Las ineficiencias en el sistema de justicia penal obstaculizan la lucha contra los delitos económicos y financieros, y el Consejo ha recomendado reducir la duración de los procedimientos ante los tribunales
. Se ha reforzado la Oficina del Fiscal General del Estado con recursos humanos adicionales, pero su capacidad para luchar contra la delincuencia económica y financiera sigue siendo limitada
.
El 1 de enero de 2017 entró en vigor una nueva ley sobre la contratación pública
, que contribuye a la lucha contra la corrupción por medio de una mayor trazabilidad y transparencia de los procedimientos de contratación pública y unos procedimientos más sólidos de investigación y sanción de las infracciones. La contratación electrónica en Croacia está avanzada y sienta las bases para un refuerzo de la transparencia. También se han dado pasos positivos con el desarrollo del registro de contratos y la posibilidad de presentar denuncias por vía electrónica anta la Comisión Estatal para la Supervisión de los Procedimientos de Contratación Pública
.
El marco institucional general para la contratación pública aún necesita reforzarse, especialmente a nivel local
. Además, existen retrasos y escasez de personal en la mayoría de las instituciones que participan en la contratación pública
. La contratación pública en el sector de la construcción es vulnerable a la corrupción, fundamentalmente debido a la gran proporción de contratación interna de las entidades de propiedad estatal, que está sujeta a controles más laxos
. La adopción en mayo de 2019 de la estrategia de lucha contra la corrupción para las empresas de titularidad estatal debe servir para hacer frente a estos problemas
.
En general, Croacia sigue cumpliendo su compromiso de avanzar en la consecución de un historial constante basado en una investigación y un enjuiciamiento eficientes y eficaces que den como resultado sentencias judiciales en los casos de delincuencia organizada y de corrupción.
Continuar mejorando su historial de refuerzo de las medidas preventivas en la lucha contra la corrupción y los conflictos de intereses
La Estrategia de Lucha contra la Corrupción 2015-2020 de Croacia y los planes de acción que la acompañan tienen por fin mejorar los marcos institucional y legislativo y reforzar las medidas preventivas para la detección de los riesgos de corrupción. El Consejo para la Prevención de la Corrupción, un órgano consultivo gubernamental compuesto por representantes de las instituciones públicas y las ONG, y el Consejo Nacional para la supervisión de la aplicación del programa de lucha contra la corrupción supervisan la aplicación de la citada estrategia
.
La adopción de la Ley del Derecho de Acceso a la Información y el nombramiento de un Comisario de Información han propiciado un aumento de la transparencia, y la adopción de la Ley de Protección de los Denunciantes de Irregularidades ha introducido un nuevo sistema de denuncia de las irregularidades y de protección de los denunciantes. También ha habido avances en lo que respecta a la regulación de las cuentas de los partidos políticos y la financiación de las campañas electorales
. Las autoridades continúan con sus esfuerzos en pos de reforzar el control de las declaraciones financieras de jueces y fiscales. No obstante, según datos procedentes de las encuestas más recientes, la mayor parte de la población croata se siente afectada por la corrupción en su vida diaria (59 %) y Croacia registra el mayor porcentaje entre todos los Estados miembros de la UE (16 %) de encuestados que declaran haber estado expuestos personalmente a casos de corrupción. El último seguimiento realizado en el marco del Semestre Europeo concluyó que Croacia debe mejorar la gobernanza empresarial en lo que respecta a las empresas de titularidad estatal y reforzar la prevención y sanción de los casos de corrupción, en particular a escala local
.
Existe preocupación en relación con los conflictos de intereses, fundamentalmente a escala local y dentro de las empresas de titularidad estatal o controladas por el Estado. La actual Ley de Autogobierno Local y Regional concede a los funcionarios locales un grado considerable de discrecionalidad y de independencia en la toma de decisiones relativas a la disposición de activos, incluidos los financieros, hasta un valor de un millón de HRK y a la designación de los miembros del consejo de administración de las empresas públicas locales.
Se está preparando una nueva norma sobre la prevención de los conflictos de intereses. Las versiones previas de dicha norma no hacían referencia a cuestiones como la exclusión de su ámbito de aplicación de los presidentes y miembros del consejo de las unidades gubernamentales locales de propiedad mayoritaria, así como de los presidentes y miembros del consejo de las empresas cuya propiedad mayoritaria corresponde a las primeras. Además, dificultaban que la Comisión de Conflictos de Intereses iniciara procedimientos de imposición de sanciones a los funcionarios que presentaran declaraciones de activos inexactas. Por otra parte, en aras de la eficacia de las medidas preventivas previstas, el proyecto de norma debería ampliar el círculo de funcionarios a los que se aplica a incluir mecanismos de sanción eficaces. Se ha destacado la necesidad de garantizar que la Comisión de Conflictos de Intereses tenga competencias suficientes para imponer sanciones disuasorias
, así como la necesidad de prestar un mayor apoyo a su esencial función preventiva
.
Otras propuestas legislativas previstas tienen que continuar avanzando
. Los desplazamientos del sector privado al público («puertas giratorias») siguen sin estar regulados. Deben desarrollarse códigos de conducta completos para los cargos electos, tanto en el nivel central como en el local, con los correspondientes instrumentos de rendición de cuentas y sanciones disuasorias para las posibles violaciones de esos códigos
. Un código de conducta para los parlamentarios, junto con sus correspondientes mecanismos de supervisión y aplicación, también recomendados por GRECO
, está pendiente de adopción.
Una serie de elementos del marco jurídico de prevención de la corrupción en Croacia tienen que ser reforzados. Croacia continúa cumpliendo su compromiso de avanzar en el refuerzo de las medidas preventivas de lucha contra la corrupción y los conflictos de intereses.
Continuar mejorando la protección de los derechos humanos.
En lo que respecta al compromiso de seguir mejorando la protección de los derechos humanos, Croacia ha realizado una serie de avances durante el período de referencia. Según lo declarado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, las sentencias del Tribunal han dado lugar a varias reformas en Croacia, como la formulación de una estrategia nacional de mejora de la calidad y la eficiencia en la escolarización de los niños romaníes
. En los últimos años, los tribunales croatas han aplicado la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (en lo sucesivo, «la Carta»)
. En 2008 se concedió a la institución del Defensor del Pueblo la «categoría A» con arreglo a los Principios de París de las Naciones Unidas, lo cual fue confirmado en 2019
. El presupuesto anual del Defensor del Pueblo ha aumentado desde 1,2 millones EUR en 2013 hasta 1,6 millones EUR en 2018
. En 2012 se amplió su mandato
, y en 2014 y 2015 se inauguraron nuevas oficinas regionales
para poder asumir el creciente número de denuncias nacionales
. En los últimos años, se ha acelerado la aplicación de las recomendaciones del Defensor del Pueblo por los organismos competentes
. Ya se han creado los organismos especializados en materia de derechos humanos, como los defensores de los derechos del niño y la igualdad de género y de las personas con discapacidad, han sido ya creados
.
La protección de los derechos humanos de los solicitantes de asilo y otros migrantes, y las acusaciones de denegación de acceso al procedimiento de asilo y de uso de la fuerza por parte de los agentes de policía en la frontera siguen siendo problemáticas. Todas las medidas adoptadas por Croacia para el control de sus fronteras exteriores deben ser acordes con lo dispuesto en la Carta y cumplir las obligaciones en materia de derechos humanos a escala de la UE y a escala internacional (incluidos el principio de no devolución y el acceso efectivo al procedimiento de asilo). Croacia se ha comprometido a investigar las acusaciones de maltrato a los migrantes y los refugiados en las fronteras exteriores, vigilar de cerca esa situación y mantener informada a la Comisión sobre los avances realizados.
La Comisión ha apoyado activamente los esfuerzos de Croacia por garantizar plenamente los derechos fundamentales en sus fronteras. A este respecto, parte de los 6,8 millones EUR en concepto de financiación de emergencia concedidos a Croacia en diciembre de 2018 para el refuerzo de la gestión de las fronteras se dedicaron a un nuevo mecanismo de vigilancia. Con ello se pretende garantizar que las actividades de control de las fronteras por parte de los guardias de fronteras croatas siguen cumpliendo plenamente las normas de la UE y las obligaciones internacionales y respetando los derechos fundamentales y los derechos derivados del acervo de la UE en materia de asilo, incluido el principio de no devolución. Debe asimismo posibilitar la vigilancia independiente de las actividades llevadas a cabo por la policía de fronteras croata, entre otros medios a través de la revisión de los procedimientos, los mecanismos operativos y los manuales, la formación del personal pertinente y el apoyo al mismo y la asistencia en relación con las denuncias y los incidentes notificados. Al finalizar el proyecto, los resultados del mecanismo de seguimiento se debatirán con la Comisión Europea, la Oficina del Defensor del Pueblo croata y las organizaciones de la sociedad civil.
Teniendo en cuenta las medidas adoptadas por Croacia para mejorar la protección de los derechos humanos, incluido su compromiso de investigar las acusaciones de maltrato a los migrantes y refugiados en las fronteras exteriores, Croacia continúa cumpliendo su compromiso en relación con la protección de los derechos humanos.
IV.Conclusión
La presente Comunicación es el resultado de un largo proceso de evaluación y cooperación con el fin de cumplir el objetivo de que Croacia alcance los estándares requeridos para permitir la plena aplicación del acervo de Schengen. La secuencia del seguimiento por parte de la Comisión y los Estados miembros, y la respuesta a través de planes de acción, ha permitido una mejora gradual en la capacidad de Croacia para cumplir las condiciones necesarias de cara a la aplicación de todas las partes pertinentes del acervo de Schengen. Asimismo, la Comisión ha continuado vigilando los compromisos asumidos por Croacia en relación con la adhesión en el ámbito del poder judicial y los derechos fundamentales.
La Comisión considera que Croacia ha tomado las medidas oportunas para garantizar el cumplimiento de las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes pertinentes del acervo de Schengen. Croacia deberá continuar trabajando de un modo coherente en la aplicación de todas las acciones en curso, en particular en el ámbito de la gestión de las fronteras exteriores, para garantizar que se siguen cumpliendo estas condiciones. La Comisión también confirma que Croacia continúa cumpliendo los compromisos vinculados al acervo de Schengen que contrajo en sus negociaciones de adhesión. La Comisión invita al Consejo a que debata esta Comunicación con el objetivo de incorporar a Croacia al espacio Schengen, en consonancia con el Acta de adhesión de 2011.