Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas comunes para garantizar las conexiones aéreas básicas tras la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión»

[COM(2018) 893 final — 2018/0433 (COD)]

(2019/C 190/07)

Ponente general: Jacek KRAWCZYK

Consulta	Parlamento Europeo, 14.1.19 Consejo, 14.1.19
Fundamento jurídico	Artículo 100, apartado 2, y artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Decisión de la Mesa	22.1.2019
Aprobado en el pleno	20.2.2019
Pleno n.o	541
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	77/1/0

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha subrayado constantemente la importancia y dimensión del espacio único europeo de aviación como catalizador del crecimiento económico, la prosperidad y el mantenimiento de la competitividad europea a escala internacional. Una vez que entre en vigor la decisión del Reino Unido (RU) de dejar de ser miembro de la Unión Europea (Brexit), todos los sectores de la economía británica dejarán de formar parte integrante del mercado único europeo; su sector de la aviación ya no se beneficiará del espacio único europeo de aviación ni contribuirá al mismo.

1.2.

La evaluación de la incidencia del Brexit en el importante volumen de tráfico aéreo entre la UE y el Reino Unido dependerá de la capacidad que tengan este último y las instituciones de la UE para adoptar rápidamente las medidas reguladoras adecuadas para garantizar unos niveles elevados de competitividad entre los sectores de la aviación de la Europa de los Veintisiete y del Reino Unido.

1.3.

En la hipótesis, cada vez más probable, de que no se llegue a un acuerdo de retirada, la legislación de la UE, en particular el Reglamento (CE) n.o 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo (1), dejará de aplicarse a los servicios aéreos entre el Reino Unido y la UE. Esta situación genera inseguridad jurídica, compromete la estabilidad de la planificación y pone en peligro la continuidad de la conectividad de los servicios entre el Reino Unido y la UE.

1.4.

La propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas comunes para garantizar las conexiones aéreas básicas tras la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión (el Reglamento) constituye una solución temporal y un plan de contingencia para reducir el impacto de un Brexit abrupto. Las medidas propuestas son la única manera realista de mitigar las posibles consecuencias negativas graves que cabe esperar para el sector de la aviación si el acuerdo de retirada no se ratifica antes del 29 de marzo de 2019.

1.5.

El Reglamento concede un plazo adicional para que la Comisión y el Gobierno del Reino Unido negocien un acuerdo global de servicios aéreos (ASA), que se convertiría entonces en el marco regulador de la aviación entre la UE y el Reino Unido. Prevé también que entre tanto se mantengan las conexiones aéreas básicas entre la UE y el RU.

1.6.

Las negociaciones de un ASA entre la UE y el RU tendrán que llevarse a cabo sin demora a fin de restablecer una base jurídica que regule una competencia sólida entre las compañías aéreas de ambas partes. El CESE está dispuesto a aportar las contribuciones necesarias de las partes interesadas de la sociedad civil organizada de la Europa de los Veintisiete. En interés de la economía europea, sus ciudadanos y sus trabajadores, el CESE anima a la UE y al RU a adoptar un ASA global lo antes posible como única base jurídica para un mercado de la aviación abierto y competitivo.

1.7.

Tras la presentación por parte del Reino Unido de su solicitud, con arreglo al artículo 50, para poner fin a su pertenencia a la UE, la Comisión ha desarrollado una estrategia de negociación coherente y la ha aplicado de manera consistente y transparente, con la aprobación plena e indivisa de todas las instituciones de la UE (2). El CESE felicita a la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y los Estados miembros por su unidad. Adoptar un enfoque unido redunda en interés de los ciudadanos de la UE, y esto es igualmente cierto en lo que se refiere al sector de la aviación civil.

1.8.

El CESE apoya el objetivo de la propuesta de Reglamento, que constituye una medida de contingencia para garantizar las conexiones aéreas básicas, dado que el Reglamento no puede considerarse una extensión del Reglamento (CE) n.o 1008/2008, ni siquiera un acuerdo de retirada unilateral. Los derechos contenidos en la propuesta de Reglamento están correctamente limitados en el tiempo y en su finalidad. Es lógico y coherente limitar las oportunidades comerciales a los servicios de las libertades tercera y cuarta entre la UE y el Reino Unido. Las nuevas oportunidades comerciales para las compañías aéreas de la UE y del Reino Unido deben ser objeto de negociaciones sobre un futuro ASA entre la UE y el Reino Unido.

1.9.

Para garantizar las conexiones básicas y la competencia leal, el Reglamento propuesto contiene diversos criterios y procedimientos, como, por ejemplo, establecer un límite máximo de frecuencias en las temporadas de verano e invierno de la IATA (3), el concepto de «equivalencia»de derechos (4) y el derecho de la Comisión a reducir, modificar o revocar los derechos (5). El CESE recomienda que, a fin de reflejar mejor las actuales condiciones del mercado, el período de referencia finalice el 29 de marzo de 2019 (temporada completa de IATA, verano e invierno 2018/2019).

1.10.

Habida cuenta de las consecuencias económicas y sociales de la hipótesis más pesimista, es fundamental que la Comisión ponga en marcha un mecanismo de seguimiento riguroso y transparente. Dicho mecanismo también debe prever una estrecha cooperación entre la Comisión y los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil antes y durante el período de transición, y durante la negociación de un nuevo acuerdo de servicios aéreos. Además, el mecanismo debe prever también un seguimiento de las normas relativas a la protección de los pasajeros, los trabajadores y el medio ambiente.

1.11.

En opinión del CESE, los trabajadores del sector de la aviación del Reino Unido deberían conservar sus derechos en virtud de la legislación de la UE, entre otras cosas, en lo que respecta al tiempo de trabajo de las tripulaciones, las empresas de trabajo temporal, las limitaciones de tiempo de vuelo, la Directiva sobre el traspaso de empresas y otras disposiciones, con el fin de mantener unas condiciones de competencia equitativas para las compañías aéreas de la Unión.

2.   Observaciones generales

2.1.   Base jurídica para la prestación de servicios de transporte aéreo dentro de la UE

Como se indica en la exposición de motivos (6), los Estados soberanos organizan el transporte aéreo mediante acuerdos bilaterales de servicios aéreos. No obstante, a raíz de la liberalización del transporte aéreo dentro de la UE, la libertad de que disponen las compañías aéreas de los Estados miembros para prestar servicios aéreos intracomunitarios se basa exclusivamente en el Reglamento (CE) n.o 1008/2008. Este Reglamento establece también las normas para la concesión de licencias a dichas compañías. A falta de un acuerdo de retirada, los servicios entre el Reino Unido y los Estados miembros dejarían de estar regulados por este Reglamento y, por lo tanto, a partir del 30 de marzo de 2019, no existiría base jurídica para regular la prestación de servicios entre el Reino Unido y los Estados miembros por parte de las respectivas compañías aéreas. Además, las compañías aéreas del Reino Unido perderían la licencia de explotación de la Unión.

Aunque los Estados pueden aprobar los planes de vuelo presentados por las compañías aéreas designadas para una temporada de vuelo sobre una base de cortesía y reciprocidad, estas aprobaciones ad hoc no garantizan ninguna estabilidad en la planificación, entrañan cargas administrativas muy poco manejables en el caso de los vuelos entre el Reino Unido y los Estados miembros de la UE y suscitan a la vez la cuestión jurídica, bastante controvertida, de si la UE conservaría los derechos exclusivos para negociar las condiciones de un ASA entre la UE y el Reino Unido, sin el cual los Estados miembros no podrían aprobar legalmente ningún vuelo. Por lo tanto, es esencial crear una base jurídica para los servicios aéreos entre la UE y el Reino Unido más allá del 29 de marzo de 2019.

2.2.   Acuerdo de retirada: consecuencias para la aviación

La UE y el Reino Unido han negociado un acuerdo de retirada que contiene las medidas que deben adoptarse para facilitar la transición del Reino Unido de su condición de Estado miembro a la de tercer país no perteneciente a la UE. Este acuerdo afectaría a todos los sectores económicos. Durante el período de transición, el Reino Unido estaría sujeto tanto al Derecho de la UE vigente como a la legislación de la UE que entre en vigor durante el período de transición; no obstante, el Reino Unido no tomaría parte activa en el proceso de toma de decisiones de la UE, incluidas las adoptadas por agencias de la UE como la AESA. Esta situación continuaría así hasta que se celebrase un nuevo ASA entre el Reino Unido y la Europa de los Veintisiete.

2.2.1.   Acuerdos internacionales celebrados por la Unión

Es posible que, tras el Brexit, el Reino Unido tenga que renegociar más de 750 acuerdos internacionales celebrados por la UE en nombre de los Estados miembros. Entre ellos se cuentan, en particular, diversos acuerdos relativos a la aviación, en particular el acuerdo global sobre servicios aéreos entre la UE y los Estados Unidos, del que el Reino Unido dejará de beneficiarse. En los casos en que la UE haya celebrado un acuerdo de servicios aéreos sobre la base de una competencia exclusiva, el Reino Unido dejará de beneficiarse de dicho acuerdo cuando deje de ser un Estado miembro de la UE. En los casos en que un acuerdo celebrado sobre la base de una competencia mixta conceda beneficios a los «Estados miembros de la UE», el Reino Unido dejará de ser beneficiario de ellos. En el acuerdo de retirada, la UE se compromete a notificar a todas las partes internacionales que suscriban los acuerdos de servicios aéreos de la UE que deben tratar al Reino Unido como Estado miembro de la UE durante el período de transición. No obstante, corresponde a la tercera parte determinar si así lo hará; el acuerdo de retirada no tiene efectos vinculantes para los terceros en cuanto a seguir concediendo beneficios al Reino Unido después del 29 de marzo de 2019.

2.2.2.   Con respecto al mantenimiento, reparación y revisión (MRR), la construcción de aeronaves, las instalaciones de reparación y las normas de seguridad, estos aspectos se abordan en otro Dictamen del CESE – TEN/688 «La seguridad aérea tras el Brexit».

3.   Propuesta de Reglamento

3.1.   Contexto

Para mitigar posibles interrupciones graves del tráfico aéreo entre la UE y el Reino Unido en el supuesto de que no se llegue a ratificar un acuerdo de retirada, la Comisión ha adoptado dos propuestas de Reglamento:

—	Propuesta por la que se establecen normas comunes para garantizar las conexiones aéreas básicas tras el Brexit [COM (2018) 893 final – 2018/0433 (COD)], objeto del presente dictamen, y

—	Propuesta sobre determinados aspectos de la seguridad aérea tras el Brexit [COM (2018) 894 final – 2018/0434 (COD)] (7).

Las medidas adoptadas se refieren a asuntos de urgencia en determinados ámbitos del Derecho de la Unión en caso de que no haya acuerdo de retirada. El número limitado de medidas propuestas debe considerarse como un esfuerzo excepcional de proteger intereses vitales para la Unión Europea y sus ciudadanos a falta de acuerdo.

En particular, la Comisión subraya que las medidas no deben ser ni una reproducción de los beneficios de la pertenencia a la UE ni las condiciones del período de transición previsto. La UE adoptará las medidas de forma unilateral (con posibilidad de revocarlas en cualquier momento), y se aplicarán limitaciones temporales para las medidas específicas de cada sector. Además, debe respetarse la división de competencias consagrada, y las medidas nacionales deben cumplir la legislación de la UE. Por último, no deben servir de remedio a la falta de medidas de preparación o de una actuación oportuna.

3.2.   Medidas propuestas

3.2.1.

La propuesta de Reglamento tiene por objeto garantizar, durante un período de doce meses, las conexiones aéreas básicas entre el Reino Unido y la UE. La propuesta otorga a los operadores del Reino Unido derechos de tráfico para volar por el territorio de la UE sin aterrizar, hacer escalas en el territorio de la UE con fines no comerciales tráfico, y ofrecer rutas directas entre el territorio del Reino Unido y la UE, independientemente de si se prestan servicios de transporte de pasajeros o de carga, regulares o no regulares (8). En particular, con respecto a la capacidad de los vuelos se propone establecer como límite máximo las frecuencias previas al Brexit de las temporadas aeronáuticas IATA de invierno y verano del año 2018 (9).

3.2.2.

Los derechos concedidos a las compañías aéreas del Reino Unido dependen, además, del respeto de un principio de «equivalencia de derechos», lo que implica, en esencia, que la Comisión supervisará que las compañías aéreas de la Unión disfruten de derechos de iure y de facto equivalentes a los que disfruten las compañías aéreas británicas con arreglo a la propuesta de Reglamento. Si no ocurre así, o si el nivel de los derechos varía de un operador a otro, queda a discreción de la Comisión imponer nuevas restricciones de capacidad, exigir a los Estados miembros que denieguen, suspendan o revoquen dichas autorizaciones de explotación, o adoptar cualesquiera otras medidas oportunas (10). La Comisión puede aplicar las mismas restricciones en los casos en que constate que no está garantizada la competencia leal, por ejemplo si el Reino Unido concede subvenciones a sus compañías aéreas o si las compañías aéreas de la UE son objeto de discriminación (11).

3.2.3.

Además, la propuesta de Reglamento contiene requisitos para la obtención de autorizaciones de explotación de los Estados miembros (12), la presentación de planes operativos y calendarios a las autoridades de los Estados miembros afectados (13), las condiciones para denegar, revocar, suspender o limitar las autorizaciones (14), así como para garantizar el mantenimiento del reconocimiento de los certificados de aeronavegabilidad, los certificados de competencia o las licencias expedidas por el Reino Unido (15).

4.   Observaciones específicas

4.1.   Congelación de la capacidad

4.1.1.

Las partes interesadas europeas se mostraron divididas sobre la necesidad de imponer un límite máximo a la capacidad que se puede ofrecer (16). El argumento fundamental a favor de eliminar dicho límite máximo es el crecimiento previsto del mercado de un 6 % en los próximos años.

4.1.2.

No obstante, el CESE está de acuerdo con la Comisión en que el objetivo de este Reglamento no es ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1008/2008 ni garantizar de facto un mercado único europeo de la aviación plenamente operativo. Como el Reglamento se refiere a las frecuencias y, por tanto, a la capacidad que se puede ofrecer, sí interviene en la dinámica del mercado. Ahora bien, como consecuencia del Brexit, y a falta de cualquier otra medida aprobada —como un acuerdo de retirada—, es necesario actuar con urgencia. Por lo tanto, este Reglamento debe entenderse en el contexto de la incapacidad política de adoptar un acuerdo de retirada adecuado que amplíe la base jurídica durante un período limitado y que al mismo tiempo comprometa al Reino Unido a adoptar medidas en calidad de tercer país; si no hay acuerdo de retirada, todos los sectores económicos, en particular la aviación, se enfrentan a graves perturbaciones.

4.1.3.

La capacidad que se ofrece a través de este Reglamento, por tanto, no refleja un mercado operativo sino que refleja una medida urgente de contingencia. Sin este Reglamento, las compañías británicas corren el grave riesgo de que se revoque su licencia de explotación de la UE. El Reglamento permite garantizar una conectividad aérea básica. Además, el límite máximo proporciona seguridad a los Estados miembros en la medida en que ningún Estado miembro podría aprobar frecuencias adicionales, y también está clara la base sobre la cual adoptar las posibles medidas correctoras necesarias. Imponer un límite máximo de frecuencias subraya el carácter temporal y urgente del Reglamento. Para reflejar mejor las actuales condiciones del mercado, el período de referencia debe terminar el 29 de marzo de 2019 (temporada IATA de verano e invierno completa 2018/2019). Estará en vigor durante el tiempo necesario para acordar un nuevo ASA, con un máximo de doce meses.

4.1.4.

El CESE apoya que el límite máximo de frecuencias esté limitado en el tiempo, lo que subraya la naturaleza provisional y específica de esta medida de contingencia. No obstante, en interés de la economía europea y de sus trabajadores, el CESE anima a la UE y al Reino Unido a que adopten un ASA global lo antes posible como única base jurídica para un mercado de la aviación abierto y competitivo.

4.2.   Extensión a acuerdos de código compartido, acuerdos de arrendamiento

4.2.1.

El CESE considera que la inclusión de cláusulas para continuar el funcionamiento de los acuerdos de código compartido y de arrendamiento financiero rebasaría el objetivo del Reglamento. Estos acuerdos comerciales no pueden interpretarse como acuerdos que entran dentro de la categoría de proporcionar una conectividad básica entre dos partes. La base jurídica de estos acuerdos de cooperación comercial reside en el Reglamento (CE) n.o 1008/2008; si se quiere mantener estos acuerdos, deberán incluirse en un futuro ASA global entre la UE y el Reino Unido.

4.3.   Extensión a las operaciones de la quinta libertad (operaciones de carga)

4.3.1.

El Reglamento prevé como elemento central la conectividad, es decir, un servicio aéreo entre dos países: derechos de tráfico de las libertades tercera y cuarta. También incluye derechos técnicos, derechos de tráfico de las libertades primera y segunda. Cualquier derecho que exceda la conectividad básica entre dos países no puede entrar en el ámbito de aplicación de este Reglamento, que no pretende ofrecer nuevas oportunidades comerciales, ni siquiera ampliar la base jurídica de todas las operaciones en curso. El CESE considera que no sería coherente con la finalidad y el fundamento de la propuesta de Reglamento ampliar los derechos de tráfico comercial concedidos provisionalmente más allá de los derechos de las libertades tercera y cuarta.

4.4.   Consecuencias con respecto a los requisitos de propiedad y control

4.4.1.

El CESE considera que los requisitos de propiedad y control incluidos en el Reglamento (CE) n.o 1008/2008 no deben modificarse por causa del Brexit. Si una compañía aérea de la UE corre el riesgo de perder su licencia de explotación de la UE tras el Brexit, la propuesta de Reglamento debería prever un plazo adicional suficiente que permita a la compañía aérea ajustar su estructura de propiedad para que sea aprobada por la Comisión.

4.5.   Exención de la aplicación del Reglamento (CE) n.o 868/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (17) al tráfico de compañías aéreas del Reino Unido a la UE

4.5.1.

El CESE considera que el Reglamento (CE) n.o 868/2004 debe mantenerse como instrumento en vigor sin excepciones, ya que ello sentaría un precedente para futuras aplicaciones de este instrumento de protección comercial. Además, tal exención no es necesaria, ya que el propio Reglamento prevé medidas que pueden ser activadas en caso de que la Comisión las considere necesarias para neutralizar actos discriminatorios contra las compañías aéreas de la UE.

4.6.   Cláusula de equivalencia

4.6.1.

Se han planteado dudas sobre la cláusula de equivalencia, que permite a la Comisión exigir a los Estados miembros que revoquen o limiten los derechos a prestar servicios de las compañías aéreas británicas. De hecho, la cláusula está abierta a la interpretación y no es en modo alguno evidente que todos los Estados miembros interpreten esta cláusula de forma similar. Su principal ventaja es que evita sanciones automáticas contra las compañías aéreas y reduce así el nivel de obligación de intervenir en el mercado. Dado el carácter temporal del Reglamento, es más adecuado adoptar un enfoque pragmático que un mecanismo formalista de «ajuste de cuentas», como parece que sugiere esta cláusula en particular.

4.6.2.

El CESE reconoce las ventajas de la «equivalencia de facto o de iure de derechos», tal como se describe en el artículo 4 del Reglamento propuesto, como medio para garantizar la competencia leal y la igualdad de condiciones para las compañías aéreas que operan entre la UE y el Reino Unido. A falta de un acuerdo de retirada, las compañías aéreas del Reino Unido dejarían de estar vinculadas a las disposiciones de la UE relativas, por ejemplo, a la protección de los consumidores, el régimen de comercio de derechos de emisión o las directrices sobre ayudas estatales. Sin embargo, no solo redunda en interés de las compañías aéreas, sino también en interés de los ciudadanos de la UE, comprender mejor en qué momento determinados servicios podrían rescindirse a fin de establecer la equivalencia «fáctica o jurídica»de los derechos.

4.6.3.

Por consiguiente, el CESE recomienda que la Comisión garantice una aplicación armonizada de esta cláusula, potencialmente con ejemplos más específicos de situaciones que pudieran dar lugar a retorsión por parte de la UE.

4.7.   En opinión del CESE, los trabajadores del sector de la aviación del Reino Unido deberían mantener los derechos que se derivan de la legislación de la UE, especialmente los recogidos en la Directiva sobre ordenación del tiempo de trabajo, la Directiva sobre las agencias de trabajo temporal, el Reglamento sobre las limitaciones del tiempo de vuelo, la Directiva sobre el comité de empresa europeo, la Directiva sobre traspasos de empresas, etc., a fin de mantener unas condiciones de competencia equitativas para los transportistas de la Unión.

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(1)  Reglamento (CE) n.o 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (DO L 293 de 31.10.2008, p. 3).

(2)  COM(2018) 556 final/2; COM(2018) 880 final.

(3)  COM(2018) 893 final, art. 3, apartado 2.

(4)  COM(2018) 893 final, art 4.

(5)  COM(2018) 893 final, artículos 4 y 5.

(6)  COM(2018) 895 final.

(7)  Dictamen del CESE sobre la «Seguridad aérea tras el Brexit», TEN/688 (véase la página 37 del DO).

(8)  COM(2018) 893 final, artículo 3, apartado 1.

(9)  COM(2018) 893 final, artículo 3, apartado 2.

(10)  COM(2018) 893 final, artículo 4.

(11)  COM(2018) 893 final, artículo 5.

(12)  COM(2018) 893 final, artículo 6.

(13)  COM(2018) 893 final, artículo 7.

(14)  COM(2018) 893 final, artículo 8.

(15)  COM(2018) 893 final, artículo 9.

(16)  COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD).

(17)  Reglamento (CE) n.o 868/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativo a la protección contra las subvenciones y las prácticas tarifarias desleales, que causan perjuicios a las compañías aéreas comunitarias, en la prestación de servicios de transporte aéreo desde los países no miembros de la Comunidad Europea (DO L 162 de 30.4.2004, p. 1).