Comunicación de la Comisión

Lista de fuga de carbono preliminar (2021-2030)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2018/C 162/01)

1.   Introducción

La subasta es el método general de asignación de derechos de emisión a las empresas que participan en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE.

La asignación gratuita de derechos de emisión es una excepción a esa regla que se aplica únicamente durante un período transitorio. Abarca una cuota decreciente de derechos de emisión. La asignación gratuita transitoria de derechos de emisión no está concebida como un modo de otorgar subvenciones a los productores beneficiarios, sino que su finalidad es reducir el impacto económico de la introducción inmediata e unilateral de un mercado de derechos de emisión por parte de la Unión Europea.

En sí, la asignación gratuita se destina a sectores industriales bien definidos como medida de salvaguardia frente a un riesgo significativo de fuga de carbono, hasta que otros países adopten medidas de política climática comparables. El concepto de fuga de carbono alude a una situación que se produce si, por razones de costes ligados a las políticas de clima, las empresas de determinados sectores o subsectores industriales se ven abocadas a transferir la producción a otros países con restricciones de emisión menos severas, lo que podría conducir a un aumento de sus emisiones totales a nivel mundial y, por ende, socavar la efectividad de las políticas de mitigación de las emisiones de la UE y reducir, como consecuencia de la pérdida de cuota de mercado, la producción económica de las empresas de la UE que son grandes consumidoras de energía.

La asignación gratuita responde a la inquietud por la competitividad, un hecho contrastado, reduciendo los costes efectivos del carbono de sectores y subsectores industriales que retienen recursos financieros que pueden utilizarse para invertir en tecnologías hipocarbónicas.

La Directiva sobre el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (RCDE UE), recientemente revisada (1), fija las normas del sistema de asignación gratuita para el período 2021-2030 y faculta a la Comisión Europea para adoptar un acto delegado que complete la Directiva en lo que respecta a los sectores y subsectores expuestos al riesgo de fuga de carbono.

Se han iniciado los trabajos preparatorios para la elaboración de la lista de fuga de carbono que estará vigente durante los diez años comprendidos entre 2021 y 2030, lo que brindará a la industria un elevado grado de seguridad del sistema y de certidumbre de cara a sus inversiones a largo plazo. El objetivo de la presente Comunicación es publicar los resultados de la evaluación de primer grado (en lo sucesivo denominada «lista de fuga de carbono preliminar») para permitir que los sectores o subsectores interesados dispongan de tiempo suficiente para preparar sus solicitudes de conformidad con los criterios de elegibilidad expuestos en la sección 4.2 y con la suficiente antelación al plazo establecido en la Directiva sobre el RCDE revisada (30 de junio de 2018 en el caso de las solicitudes presentadas a través de los Estados miembros —«ruta del Estado miembro»—).

2.   Régimen de Comercio de Derechos de Emisión en el período 2021-2030

La lista de fuga de carbono es un requisito previo para otros actos legislativos (2) que aplicarán la reforma del RCDE UE para el período posterior a 2020 y servirán para determinar la asignación gratuita que recibirán las industrias como protección frente al riesgo de fuga de carbono. Para que estén preparados al inicio del cuarto período de comercio el 1 de enero de 2021, esos actos legislativos deben adoptarse secuencialmente, y ha de tenerse en cuenta un margen de tiempo suficiente para la participación de las partes interesadas. La lista de fuga de carbono para el período 2021-2030 debe publicarse antes de que la industria presente a través de los Estados miembros los datos para actualizar los valores de los parámetros técnicos de referencia y para determinar la asignación gratuita.

La Directiva sobre el RCDE UE revisada contiene un conjunto de disposiciones para asegurar que la lista de fuga de carbono esté más focalizada (sea más breve) que las decisiones previas relativas a la fuga de carbono, con el fin de garantizar que los sectores con una gran exposición al riesgo de fuga de carbono reciban un número adecuado de derechos de emisión de asignación gratuita. De este modo se garantizará también la conformidad de la UE con las obligaciones derivadas de la OMC. En concreto, la Directiva sobre el RCDE UE revisada detalla el modo en que deben elaborarse las normas de asignación gratuita y la lista de fuga de carbono.

La inclusión de un sector o subsector en la lista de fuga de carbono otorga a todas las instalaciones de dicho sector o subsector el 100 % de su asignación gratuita calculada sobre la base de los parámetros de referencia (3), mientras que aquellos sectores o subsectores que no figuren en la lista recibirán un 30 % (hasta 2026), asignación que irá reduciéndose paulatinamente hasta suprimirse en 2030. En consecuencia, la lista de fuga de carbono tendrá una importancia económica, pues las asignaciones gratuitas revisten un valor financiero sustancial.

3.   Proceso

Durante la consulta en línea entre noviembre de 2017 y febrero de 2018, se invitó a las partes interesadas a exponer sus puntos de vista sobre las opciones metodológicas para determinar la lista de fuga de carbono. Entre los consultados figuraban asociaciones sectoriales (102), empresas a título individual (43), ONG (5) y entidades públicas (5), así como un ciudadano. En total respondieron a la consulta 156 partes interesadas. Los encuestados se mostraron partidarios de las evaluaciones de segundo grado, cuyo objetivo es reproducir el nivel de solidez, justicia, transparencia y equidad de las evaluaciones cuantitativas de primer grado. Expresaron su apoyo a un marco de evaluación uniforme basado en la participación de las partes interesadas. Las industrias abogaron por ser consultadas antes del término de la evaluación.

En las reuniones específicas sobre la preparación de la lista de fuga de carbono mantenidas con los Estados miembros el 22 de febrero y el 22 de marzo de 2018, se debatieron el proceso de fuga de carbono y la continuación de los trabajos sobre las evaluaciones necesarias.

El 2 de marzo de 2018, se organizó un taller para ofrecer a las partes interesadas una visión general sobre el marco jurídico revisado y el proceso de aplicación del RCDE UE en lo que respecta a la asignación gratuita y la fuga de carbono. El principal aspecto debatido fue el proceso, el contenido y los criterios de las evaluaciones preparatorias de la lista de fuga de carbono para el período 2021-2030. Está previsto otro encuentro con las partes interesadas el 16 de mayo de 2018, en el que se analizarán los resultados de la lista de fuga de carbono preliminar con los sectores industriales y otras partes interesadas (Estados miembros, ONG, grupos de reflexión, etc.) a nivel europeo.

4.   Criterios para determinar la lista de fuga de carbono (2021-2030)

Para determinar la exposición al riesgo de fuga de carbono, la Comisión debe realizar una evaluación de todos los sectores y subsectores industriales pertinentes aplicando los criterios establecidos en la Directiva sobre el RCDE UE.

La evaluación sobre la fuga de carbono se lleva a cabo en dos etapas consecutivas:

4.1.   Evaluación de primer grado

La evaluación cuantitativa «de primer grado» se realiza utilizando la nomenclatura estadística de actividades económicas en la Comunidad Europea. Se han evaluado todas las industrias extractivas y manufactureras de las secciones de actividad B (industrias extractivas) y C (industria manufacturera), dado que todas las instalaciones sujetas al RCDE UE están clasificadas dentro de esas dos secciones. Se ha utilizado como punto de partida un nivel de desagregación NACE-4.

El indicador de fuga de carbono se define en el artículo 10 ter de la Directiva sobre el RCDE UE como el producto que resulta de multiplicar la intensidad del comercio con terceros países del sector por su intensidad de emisiones. Se considera que los sectores y subsectores cuyo indicador de fuga de carbono es superior a 0,2 están expuestos a un riesgo de fuga de carbono.

La intensidad del comercio con terceros países se define en la Directiva sobre el RCDE UE revisada como la proporción entre el valor total de las exportaciones a terceros países más el valor de las importaciones de terceros países y la dimensión total del mercado para el Espacio Económico Europeo (volumen de negocios anual más el total de las importaciones de terceros países).

La intensidad de emisiones se mide en kg de CO2 por euro de valor bruto añadido y se expresa como la suma de las emisiones directas e indirectas del sector, dividida por el valor bruto añadido.

Se considera que los datos del Diario de Transacciones de la Unión Europea (DTUE) constituyen la fuente más exacta y transparente de los datos sobre las emisiones de CO2 de las instalaciones y, por tanto, son los que se han utilizado para calcular las emisiones directas de los sectores. Las instalaciones se han atribuido a los sectores en el nivel NACE-4 sobre la base de la información sobre instalaciones facilitada por los Estados miembros en las medidas nacionales de aplicación con arreglo a la Decisión 2011/278/UE (6).

En lo que respecta a la evaluación del consumo de electricidad utilizado para el cálculo de las emisiones indirectas, se considera que los datos recogidos directamente de los Estados miembros constituyen la fuente disponible más fiable, dado que no se dispone de los datos a nivel de EU-28 (7). El consumo de electricidad se convierte en emisiones indirectas aplicando el factor de emisión de la electricidad. El cálculo es el mismo que en los dos pasados ejercicios relativos a la fuga de carbono, donde la producción eléctrica total media es el valor de referencia basado en la intensidad de emisiones media de la UE derivada de la combinación de combustibles total para la producción de electricidad, teniendo en cuenta todas las fuentes de energía de Europa, dividido por el volumen correspondiente de producción de electricidad.

La Comisión ha actualizado el factor de emisión de la electricidad teniendo en cuenta la descarbonización del sistema eléctrico y la creciente cuota de las energías renovables. El valor utilizado en las dos listas de fuga de carbono previas utiliza 2005 como año de referencia, y el valor nuevo toma como referencia 2015, lo que se corresponde con los «datos de los tres últimos años naturales disponibles» (2013-2015), tal como se señala en el artículo 10 ter, apartado 5, de la Directiva sobre el RCDE UE. Sobre esta base, el valor actualizado se ha fijado en 376 gramos de dióxido de carbono por kWh.

4.2   Elegibilidad para solicitar una evaluación de segundo grado

La Directiva sobre el RCDE UE revisada establece disposiciones de aplicación sobre la elegibilidad de sectores y subsectores específicos a efectos de una segunda evaluación en caso de que no cumplan el criterio principal de fuga de carbono para su inclusión en la lista de fuga de carbono.

La Directiva sobre el RCDE UE revisada aclara que la inclusión de sectores y subsectores en la lista de fuga de carbono a raíz de una evaluación de segundo grado es una decisión de la Comisión. De hecho, la Directiva establece una clara distinción entre la elegibilidad para solicitar la evaluación de segundo grado, el proceso de evaluación y sus criterios, por un lado, y la inclusión efectiva de un sector en la lista, por otro. La presente lista preliminar se refiere a la elegibilidad para solicitar una evaluación de segundo grado.

En los casos en que el indicador de fuga de carbono se sitúa entre 0,15 y 0,2, puede solicitarse una evaluación cualitativa de acuerdo con los criterios expuestos en el artículo 10 ter, apartado 2, para lo que deben aportarse pruebas sobre el potencial de reducción, las características del mercado y los márgenes de beneficio.

Los sectores y subsectores con una intensidad de emisiones (utilizada para el cálculo del indicador de fuga de carbono, véase la sección 4.1) superior a 1,5 pueden solicitar una evaluación cualitativa o una evaluación cuantitativa desagregada (Prodcom-6 o Prodcom-8).

Los sectores y subsectores cuya asignación gratuita se calcula sobre la base de los parámetros de referencia de las refinerías también pueden solicitar ambos tipos de evaluación.

Los sectores y subsectores enumerados en la lista de fuga de carbono del período 2015-2020 en el nivel Prodcom-6 o Prodcom-8 (8) pueden solicitar una evaluación cuantitativa desagregada.

Los criterios de elegibilidad para las evaluaciones «de segundo grado» figuran en el artículo 10 ter, apartados 2 y 3, de la Directiva revisada y se resumen en el cuadro 1:

Cuadro 1

Síntesis de los criterios de elegibilidad para solicitar evaluaciones «de segundo grado»

5.   Lista de fuga de carbono preliminar para el período 2021-2030

El resultado de la evaluación de primer grado, que comprende todos los sectores industriales, constituye la lista de fuga de carbono preliminar. Esta lista incluye los sectores que se consideran expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono en el período de comercio 2021-2030 del RCDE UE, enumerados en el cuadro 2 del anexo de la presente Comunicación. Los sectores y subsectores que se consideran elegibles para solicitar una evaluación adicional con arreglo a los cuatro criterios de elegibilidad establecidos en la Directiva sobre el RCDE UE revisada (expuestos en la sección 4.2) se presentan en los cuadros 3, 4 y 5 del anexo de la presente Comunicación.

6.   Próximas etapas

Los sectores y subsectores elegibles para solicitar una evaluación de segundo grado con arreglo a los criterios A, B o C pueden presentar una solicitud a la Comisión Europea en un plazo de tres meses a partir de la publicación de la presente lista de fuga de carbono preliminar. Las solicitudes, junto con los documentos justificativos pertinentes, deben enviarse por vía electrónica a la siguiente dirección: CLIMA-CARBON-LEAKAGE@ec.europa.eu

Además, sobre la base de las solicitudes presentadas a los Estados miembros por sectores y subsectores elegibles para una evaluación de segundo grado con arreglo al criterio D, los Estados miembros pueden solicitar, a más tardar el 30 de junio de 2018, la inclusión en la lista de fuga de carbono de aquellos sectores y subsectores cuyo indicador de fuga de carbono supere el umbral de 0,2. Las solicitudes presentadas por esos sectores y subsectores a los Estados miembros deberán contener datos completos, verificados y auditados, debidamente justificados, relativos a los cinco años más recientes, e incluir todos los demás datos que resulten pertinentes. La Comisión publicará orientaciones complementarias a este respecto.

Sobre la base de los resultados de esas evaluaciones y de la evaluación de impacto proporcional realizada por la Comisión, esta tiene previsto adoptar antes de finalizado el año 2018 la lista de fuga de carbono para el período 2021-2030.

(1)  Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814.

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018L0410&from=EN

(2)  Esos otros actos legislativos se refieren a la revisión de las normas de asignación gratuita, la actualización de los valores de los parámetros de referencia sobre los avances de las instalaciones industriales, la fijación de normas sobre los ajustes de la asignación gratuita a raíz de cambios de actividad y la determinación de la asignación gratuita a cada instalación.

(3)  Asignación gratuita = parámetro de referencia x nivel de actividad histórica x factor de exposición a la fuga de carbono x factores de corrección. Para más información, véase el documento de orientación n.o 5, sobre la fuga de carbono: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/allowances/docs/gd5_carbon_leakage_en.pdf

(4)  Eurostat, nomenclatura estadística de actividades económicas en la Comunidad Europa, NACE Revisión 2.

(5)  Se entiende por nivel desagregado un nivel inferior al de cuatro dígitos de la NACE (NACE-4), por ejemplo, Prodcom-8.

(6)  Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 130 de 17.5.2011, p. 1).

(7)  Para obtener los datos sobre el consumo de electricidad en el nivel NACE-4 utilizados para el cálculo de los costes indirectos por sector resultó necesaria una recopilación específica de datos. Lo mismo se hizo respecto a las listas previas de fuga de carbono de 2009 y 2014.

(8)  Decisión 2014/746/UE de la Comisión.