Durante más de medio siglo, la Unión Europea y Marruecos han mantenido una colaboración gratificante y pluridimensional materializada, en particular, en el Acuerdo Euromediterráneo por el que se establece una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra 1 (en adelante, denominado «Acuerdo de Asociación UE-Marruecos» o «Acuerdo de Asociación»), que entró en vigor en 2000. El Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos 2 (en adelante, el «Acuerdo de Liberalización»), que entró en vigor en 2012, introdujo medidas de liberalización del comercio de productos agrícolas, productos agrícolas transformados, pescado y productos de la pesca.

Es también en virtud de esta asociación privilegiada que, en 2008, se concedió a Marruecos un «estatuto avanzado», que reconoce la solidez de los vínculos bilaterales, así como las aspiraciones y los compromisos de ambas partes con vistas a impulsar sus iniciativas conjuntas, como la buena gobernanza y las reformas políticas y socioeconómicas.

Paralelamente, la Unión Europea continúa reafirmando su deseo de que se solucione el conflicto en el Sáhara Occidental. No reconoce la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental, pero apoya plenamente los esfuerzos del Secretario General de las Naciones Unidas y de su enviado personal para ayudar a las partes a llegar a una solución política justa, duradera y aceptable para ambas, que propicie la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental, en el marco de acuerdos que cumplan con los principios y los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas enunciados en las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en particular, en las resoluciones 2152 (2014) y 2218 (2015).

En su sentencia de 21 de diciembre de 2016 en el asunto C-104/16 P 3 , el Tribunal de Justicia de la Unión Europea consideró que el Acuerdo de Asociación y el Acuerdo de Liberalización celebrados entre la Unión Europea y Marruecos no eran aplicables al Sáhara Occidental.

Tras la sentencia del Tribunal de Justicia, ya no podían aplicarse de facto las preferencias comerciales previstas por el Acuerdo de Asociación y sus protocolos a los productos originarios del territorio no autónomo del Sáhara Occidental, a menos que se modificaran los protocolos n.º 1 (importación en la Unión Europea de productos agrícolas, productos agrícolas transformados, pescado y productos de la pesca marroquíes) y n.º 4 (sobre las normas de origen) para establecer que los productos originarios del Sáhara Occidental reciban el mismo tratamiento que los obtenidos en Marruecos.

El 29 de mayo de 2017, el Consejo autorizó a la Comisión a entablar negociaciones con vistas a establecer una base jurídica para conceder preferencias a los productos originarios del Sáhara Occidental y adoptó directrices de negociación. Tuvieron lugar dos rondas de negociaciones. La primera se celebró el 15 y el 16 de junio de 2017, y la segunda, el 18 de julio de 2017. Los responsables de la negociación rubricaron el proyecto de acuerdo el 31 de enero de 2018.

La presente propuesta introduce modificaciones en los protocolos n.º 1 y n.º 4 del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos a fin de cumplir con las exigencias de la sentencia del Tribunal de 21 de diciembre de 2016 y sienta las bases jurídicas para la concesión de preferencias a los productos originarios del Sáhara Occidental.

El propósito de la propuesta es no perturbar el comercio con el Sáhara Occidental, manteniendo el acceso al mercado de la Unión Europea a un nivel estable, puesto que no se concede ninguna nueva preferencia. En particular, pretende facilitar el desarrollo económico del Sáhara Occidental, concediendo a sus exportaciones hacia la Unión Europea el mismo tratamiento que el otorgado a las exportaciones de productos de origen marroquí. Por consiguiente, estas medidas evitarán que el Sáhara Occidental se encuentre en una situación de desventaja competitiva y pierda, así, oportunidades de inversión respecto de los países vecinos, que sí se benefician de preferencias arancelarias por diferentes motivos (acuerdos de asociación o un sistema de preferencias generalizadas).

Por último, conviene destacar que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de febrero de 2018 en el asunto C-266/16 está relacionada con el acuerdo de colaboración entre la Unión Europea y Marruecos en el sector pesquero, que es una cuestión distinta del acceso al mercado al que se refiere el Acuerdo de Asociación y, por consiguiente, esta propuesta.

Se entiende que todos los acuerdos son provisionales hasta que se solucione el conflicto en el marco de las Naciones Unidas y con arreglo a las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En este contexto, se observa que el acuerdo estipula que su celebración se entenderá sin perjuicio de las posiciones respectivas de la Unión Europea y de Marruecos sobre el estatuto del Sáhara Occidental.

La presente propuesta es conforme con la política comercial actual. Cabe destacar que las autoridades aduaneras aplicaron de facto preferencias a los productos del Sáhara Occidental con certificación de origen marroquí hasta el 21 de diciembre de 2016, fecha de la sentencia del Tribunal en el asunto C-104/16 P. Ni Marruecos ni el Sáhara Occidental se beneficiarán de ninguna preferencia comercial adicional a las otorgadas en la práctica antes del 21 de diciembre de 2016, pues el objetivo perseguido es simplemente ampliar la zona geográfica cubierta por las preferencias, y no modificar los contingentes ni los productos a los que estas se aplican.

La propuesta es conforme con los objetivos generales de la política europea de vecindad, en la medida en que contribuye a mejorar las relaciones comerciales y económicas con los países vecinos meridionales en un espíritu de cooperación estrecha. También es conforme con la política general de la Unión Europea respecto de Marruecos, que tiene por objeto reforzar la asociación privilegiada con dicho país, independientemente del resultado del proceso de la Organización de las Naciones Unidas en relación con el Sáhara Occidental.

El hecho de que las preferencias comerciales puedan tener un alcance más amplio que el territorio de las partes contratantes no es una situación excepcional, pues el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos incluye dos declaraciones conjuntas en las que se afirma que «Marruecos aceptará como productos originarios de la Comunidad de conformidad con el Acuerdo» los productos originarios de la República de San Marino y del Principado de Andorra.

Las preferencias arancelarias concedidas a Marruecos por los protocolos n.º 1 y n.º 4 pueden extenderse a los productos del Sáhara Occidental en determinadas condiciones, siempre que exista la base jurídica adecuada. El establecimiento de la base jurídica es precisamente el propósito del proyecto de acuerdo anejo. La modificación de los protocolos en cuestión del Acuerdo de Asociación permite asimismo fundar la concesión de preferencias arancelarias de la Unión en una evaluación de las ventajas que reporta a las poblaciones locales y del respeto de los derechos humanos.

La base jurídica que permite la firma del acuerdo es el artículo 207, conjuntamente con el artículo 218, apartado 5, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), pues se trata de una cuestión relativa a la política comercial común.

La política comercial común es competencia exclusiva de la Unión (artículo 3, apartado 1, del TFUE) y, de conformidad con el artículo 5, apartado 3, del TFUE, el principio de subsidiariedad no es aplicable a los ámbitos de competencia exclusiva.

La propuesta constituye una respuesta proporcionada a la cuestión que se plantea. El acuerdo no modificará el grado de acceso al mercado de la Unión de los productos de originarios del Sáhara Occidental existente con anterioridad a la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2016. Las normas de origen se definen en el protocolo n.º 4 del Acuerdo de Asociación. Las modificaciones realizadas en dicho protocolo están destinadas a alcanzar el objetivo que se persigue y dar respuesta en un plazo razonable a las incertidumbres comerciales actuales que afectan a las exportaciones hacia la Unión Europea de productos provenientes del Sáhara Occidental, independientemente del proceso instruido por la Organización de las Naciones Unidas en relación con el Sáhara Occidental y del resultado final del conflicto.

Por consiguiente, la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos sobre la modificación de los Protocolos n.º 1 y n.º 4 del Acuerdo Euromediterráneo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra, no va más allá de lo necesario o adecuado para alcanzar los objetivos establecidos.

Los protocolos en cuestión solo pueden modificarse por medio de un acuerdo entre las partes. Esta exigencia afecta asimismo a la cooperación entre las autoridades necesaria para la aplicación de las preferencias comerciales.

El acuerdo consiste en un canje de notas ente la Unión Europea y el Reino de Marruecos. La firma de dicho acuerdo es la única manera de conferir un origen preferencial a los productos importados originarios del Sáhara Occidental, pues las autoridades marroquíes son las únicas capaces de garantizar el respeto de las normas necesarias para la concesión de dichas preferencias.

El proyecto de acuerdo prevé la posibilidad de aplicar el acuerdo con carácter provisional antes de su celebración. Sin embargo, no se considera necesario proponer dicha aplicación provisional.

Tal y como pidió el Consejo, la Comisión evaluó los posibles efectos del acuerdo sobre el desarrollo sostenible, en particular, en lo relativo a las ventajas y desventajas para las poblaciones afectadas de las preferencias arancelarias concedidas a los productos originarios del Sáhara Occidental.

Los criterios de evaluación se fundan en los principios pertinentes establecidos en el artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas, que dispone que quienes «asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo» y «aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible [...] el bienestar de los habitantes de esos territorios».

Así pues, la evaluación examina los flujos comerciales provenientes del Sáhara Occidental, en particular, los productos de la pesca, los productos agrícolas y los fosfatos, así como los efectos sobre los recursos naturales, el empleo y los derechos humanos. Dicha evaluación se basa no solamente en un análisis de los datos existentes, sino también en proyecciones. Habida cuenta de la situación particular del Sáhara Occidental y de la dificultad para la Unión Europea en su calidad de tercero de realizar investigaciones en su territorio, la Comisión se esforzó por obtener datos objetivos y fiables, en particular, mediante el intercambio de información con las autoridades marroquíes, la sociedad civil y el Frente Polisario, así como refiriéndose a los datos de dominio público. La Comisión también tuvo en cuenta cualquier otra información disponible. En algunos casos, los datos siguen siendo poco concluyentes y limitados.

Los servicios de la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior llevaron a cabo un amplio proceso de consulta de las poblaciones del Sáhara Occidental.

Dichas consultas revelaron una opinión mayoritaria favorable a la modificación del Acuerdo de Liberalización a fin de ampliar las preferencias arancelarias a los productos del Sáhara Occidental. La mayoría de los interlocutores observaron que la modificación tendría un impacto positivo en toda la población y destacaron, en particular, el impulso determinante que las preferencias comerciales darían a la inversión privada. Manifestaron que un acceso privilegiado a los mercados europeos mejoraría el entorno de negocios y las inversiones directas europeas, reforzando así el nuevo modelo de desarrollo participativo y sostenible del Sáhara Occidental. Por el contrario, según esa misma opinión mayoritaria, la inseguridad jurídica permanente que afecta a los flujos comerciales con el Sáhara Occidental reduciría en gran medida las posibilidades de desarrollo socioeconómico del territorio, tal y como demuestra la desaceleración de los intercambios comerciales del Sáhara Occidental con algunos Estados miembros de la UE o en determinados sectores. Según estos interlocutores, limitar el acceso del Sáhara Occidental a los mercados y a las inversiones extranjeras impediría el desarrollo de las actividades económicas internas y pondría en riesgo cierta evolución socioeconómica y política precisamente cuando parece que el desarrollo del Sáhara Occidental debería empezar a tomar impulso.

El Frente Polisario, a quien también se ha consultado, y otras organizaciones no gubernamentales expresaron opiniones negativas. Sin embargo, dichas opiniones no estuvieron motivadas por los efectos negativos específicos que la aplicación de las preferencias arancelarias previstas podría tener sobre la población del Sáhara Occidental, sino más bien por el temor de que estas perpetúen el statu quo del Sáhara Occidental que, según ellos, está bajo ocupación marroquí.

De la evaluación se desprende que la concesión de las preferencias arancelarias previstas por el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos tiene un impacto positivo en la economía del Sáhara Occidental y que dicho impacto debería perdurar e incluso aumentar en el futuro. El temor de que la ampliación de las preferencias arancelarias implique el reconocimiento del status quo no está fundado, pues ninguna parte del acuerdo implica el reconocimiento de la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental.

Derechos Humanos

En lo que respecta a la situación de los derechos humanos en el Sáhara Occidental, esta se corresponde en general con la de Marruecos. Los mecanismos y las leyes que rigen la protección de dichos derechos son los mismos. Sin embargo, existen especificidades propias del Sáhara Occidental que están relacionadas con los desacuerdos políticos, en particular, en lo relativo a las libertades de expresión, de manifestación y de asociación. En efecto, todo aquello que «atente contra la integridad territorial», incluido el independentismo a favor del Frente Polisario, está prohibido y puede acarrear multas e incluso penas de prisión.

En términos generales, en lo que respecta al impacto previsto de la ampliación de las preferencias arancelarias a los productos del Sáhara Occidental sobre la situación de los derechos humanos en el territorio, conviene establecer una analogía con los efectos del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos sobre la situación de los derechos humanos en Marruecos. En la medida en que el acuerdo promueve la convergencia reglamentaria hacia las normas de la Unión Europea en diversos ámbitos, se observa un efecto indirecto positivo, en particular, en lo que respecta a las condiciones de trabajo (por ejemplo, las medidas de seguridad), la legislación laboral (por ejemplo, la protección de los menores), las medidas fitosanitarias y la protección de los consumidores.

Impacto económico y comercial

En lo que respecta a los distintos sectores de la economía, las conclusiones son las siguientes:

El Sáhara Occidental cuenta con una producción agrícola, sobre todo, de frutas y hortalizas frescas (tomates y melones), para la cual existe un mercado en la Unión Europea. Se calcula que se producen 64 000 toneladas que representan unos 14 000 empleos directos. El valor de las importaciones es de alrededor de 65 millones de euros. Si no se aplicaran las preferencias arancelarias, deberían pagarse 6,6 millones de euros en concepto de derechos de aduana por dichas exportaciones.

Estos beneficios económicos podrían ser aún mayores si, en el futuro, el Sáhara Occidental desarrollase en mayor medida la producción y las exportaciones hacia la Unión Europea en el marco de proyectos que se están analizando. Ello tendría también un impacto sobre las cifras de empleo, que podrían multiplicarse por cinco, según algunas proyecciones. En lo que respecta a las alegaciones de que el desarrollo de las actividades agrarias que fomenta el acuerdo tendrían un impacto sobre la explotación de los recursos naturales, en particular, el agua, unas estimaciones marroquíes sobre la utilización de la napa freática, puestas en duda por algunos, sugieren, sin embargo, que el impacto sobre las reservas acuíferas no renovables es moderado. Asimismo, se implementan medidas para disminuir la utilización de agua subterránea (el riego localizado, la desalinización de agua de mar). En términos generales, por un lado, hoy en día no parece haber muchas alternativas viables para posibilitar el desarrollo económico del territorio en cuestión y, por otro, los inconvenientes derivados de la explotación de los recursos hídricos se ven compensados por el impacto económico positivo para el Sáhara Occidental.

En lo que respecta al sector de los productos de la pesca, en el Sáhara Occidental existe una importante industria de transformación de productos pesqueros integrada por 141 establecimientos autorizados a exportar hacia la Unión Europea. En 2015 y 2016, las exportaciones de productos pesqueros del territorio representaron entre 100 y 200 millones de euros. Unos 45 000 empleos dependieron, directa o indirectamente, de esas exportaciones hacia la Unión Europea. Así pues, la ampliación de las preferencias arancelarias a esas importaciones tendría un impacto considerable en la economía del territorio y, por ende, en el empleo. También sería coherente con la contribución financiera de la Unión Europea al mantenimiento y al desarrollo de la competitividad del sector, el empleo y la calidad de vida de los pescadores del Sáhara Occidental, así como a la explotación sostenible de los recursos naturales del territorio. A la inversa, denegar la concesión de esas preferencias comprometería las exportaciones y el empleo y facilitaría la transferencia de esas actividades de transformación hacia otros lugares, como Marruecos. También sería contrario a los objetivos de la Unión Europea de apoyar el desarrollo de ese sector en el Sáhara Occidental.

Los importadores europeos de productos pesqueros del Sáhara Occidental afirmaron que, habida cuenta del elevado nivel del arancel exterior común (sin preferencia – tipos no preferenciales), la compra de esos productos sería mucho menos ventajosa si no se les concediera un tratamiento preferencial.

Por último, en lo que respecta a la industria del fosfato, teniendo en cuenta su estado actual, la exclusión del Sáhara Occidental del Acuerdo de Asociación no parece tener un impacto directo e inmediato sobre este sector. Esto se debe a tres razones principales: 1. algunos productos (los fosfatos brutos) están libres de derechos (cláusula de nación más favorecida); 2 - en la Unión Europea, no existe un mercado para los fosfatos producidos 3 - la transformación en Marruecos (o en otros países con los que la Unión Europea ha concluido acuerdos preferenciales) de determinados fosfatos producidos en el Sáhara Occidental sería suficiente para conferir a esos productos un origen preferencial de Marruecos, por lo que el beneficio derivado de las preferencias concedidas a esos productos transformados no depende del origen de los minerales.

Al mismo tiempo, la concesión de preferencias a los productos originarios del Sáhara Occidental parece afectar el desarrollo futuro de la producción de determinados fosfatos. En efecto, las considerables inversiones anunciadas (más de 2 000 millones de dólares) para la producción de derivados del fosfato en el Sáhara Occidental (en particular, de ácido fosfórico y fertilizantes) se verían comprometidas si las exportaciones hacia la Unión Europea de estos productos fosfatados no recibieran un tratamiento preferencial. En ausencia de preferencias, sería más atractivo invertir en otros territorios cuya producción obtiene preferencias (por ejemplo, Marruecos) que en el Sáhara Occidental. La interrupción de las inversiones en el Sáhara Occidental incidiría en la capacidad de producción, la diversidad de productos y, por ende, en el empleo en el sector del fosfato en la región.

Por consiguiente, de manera general, la concesión de preferencias arancelarias debería tener un impacto considerable en el desarrollo económico del territorio. No obstante, con el objeto de garantizar el seguimiento de este impacto, el acuerdo prevé explícitamente un marco y un procedimiento adecuados que permitan a las partes evaluar las repercusiones de su implementación sobre la base de intercambios periódicos de información.

A pesar de las dificultades de obtener datos precisos, este estudio permite concluir que en el Sáhara Occidental existen actividades económicas y de producción que se beneficiarían considerablemente de obtener las mismas preferencias arancelarias que se le conceden al Reino de Marruecos. De hecho, hasta el 21 de diciembre de 2016, algunos de estos productos obtuvieron esas preferencias, lo cual favoreció el desarrollo de la actividad económica y la creación de empleo en el Sáhara Occidental: este es el caso, en particular, del sector de los productos pesqueros y de determinados productos agrícolas. La extensión de las preferencias arancelarias de la Unión a esos productos permitiría garantizar la continuidad de esas exportaciones.

La diversificación necesaria del potencial económico del Sáhara Occidental supone la promoción de las inversiones extranjeras, lo cual exige como condición previa una mayor seguridad jurídica y, por ende, la clarificación de las condiciones arancelarias aplicables a las exportaciones actuales y futuras hacia la Unión de productos provenientes del Sáhara Occidental. Hacer extensivo el beneficio de las preferencias arancelarias a los productos originarios del Sáhara Occidental garantizará unas condiciones de inversión favorables y, habida cuenta del potencial económico sin explotar del territorio y del bajo nivel de inversiones extranjeras directas, contribuirá a una expansión rápida y significativa que permitirá el desarrollo del empleo local.

Por el contrario, la ausencia de estas preferencias arancelarias comprometería seriamente las exportaciones del Sáhara Occidental, en particular, las relacionadas con los productos de la pesca y agrícolas, y es probable que provoque una disminución aún mayor de esta producción ya limitada, lo cual constituiría un obstáculo adicional al desarrollo del territorio. En efecto, de no ampliarse las preferencias, los productos del Sáhara Occidental estarían sujetos a los derechos de aduana aplicables en la Unión Europea, de conformidad con el régimen de la nación más favorecida, y no tendrían un acceso privilegiado al mercado de la Unión. Este trato no preferencial tendría un impacto muy limitado sobre las exportaciones de productos industriales (los fosfatos), pero muy negativo sobre las exportaciones de productos de la pesca y agrícolas hacia la Unión.

De manera más general, la concesión de preferencias arancelarias debería tener un impacto significativo sobre el desarrollo de la economía del Sáhara Occidental, al fomentar las inversiones en esos sectores. Por ejemplo, ya se prevén inversiones en determinados fosfatos (en particular, el ácido fosfórico y los fertilizantes), así como proyectos de desarrollo agrícola y de la pesca. Sin embargo, si no se concedieran las preferencias mencionadas, las inversiones, el desarrollo y la diversificación de las actividades económicas y el empleo podrían verse obstaculizados.

Se desprende del Derecho internacional, en particular, del artículo 36 de la Convención de Viena, que la concesión de preferencias es, en sí, un derecho adicional del territorio del Sáhara Occidental que no comporta obligaciones como contrapartida, por lo que se entiende que constituye un beneficio para dicho territorio. En efecto, los supuestos efectos negativos posibles son solo indirectos y se relacionan con la explotación de los recursos hídricos y el empleo. En lo que respecta a los derechos humanos, no puede atribuirse ningún efecto negativo a las preferencias arancelarias.

La propuesta no está vinculada al programa REFIT.

En lo relativo a los ingresos aduaneros, no debería registrarse una incidencia considerable en el presupuesto de la Unión Europea. Conviene recordar al respecto que, hasta el 21 de diciembre de 2016, los productos originarios del Sáhara Occidental se beneficiaron de facto de la exención del pago de derechos de aduana al entrar en la Unión Europea.

Con el objeto de garantizar el seguimiento de los efectos del acuerdo sobre las poblaciones afectadas y la explotación de los recursos naturales del territorio en cuestión, el acuerdo prevé explícitamente un marco y un procedimiento adecuados que permitan a las partes evaluar las repercusiones de su implementación sobre la base de intercambios periódicos de información. La Unión Europea y Marruecos acordaron intercambiar información al menos una vez al año en el marco del comité de asociación creado por el Acuerdo de Asociación UE-Marruecos. Las modalidades específicas de este ejercicio de evaluación serán definidas con posterioridad para su adopción por parte del comité de asociación.

Por otro lado, los servicios de la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior informarán a la sociedad civil sobre la implementación del acuerdo.