COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 19.12.2018
COM(2018) 855 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO EMPTY
Situación actual y camino a seguir por lo que se refiere a la situación de no reciprocidad en el ámbito de la política de visados
I. INTRODUCCIÓN
El 12 de abril de 2016, la Comisión presentó una Comunicación sobre el estado de la cuestión y posibles maneras de avanzar por lo que se refiere a la situación de no reciprocidad con algunos terceros países en el ámbito de la política de visados 1 . En dicha Comunicación se señalaba que, con el apoyo activo de la Comisión, se había resuelto la inmensa mayoría de los casos de no reciprocidad notificados en relación con ocho terceros países. Sin embargo, la Comunicación recordaba que, si el tercer país en cuestión no había suprimido la obligación de visado para el 12 de abril de 2016, el Reglamento (CE) n.º 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, en su versión modificada por el Parlamento Europeo y el Consejo mediante el Reglamento (UE) n.º 1289/2013, de 11 de diciembre de 2013, obliga a la Comisión a adoptar un acto delegado por el que se suspende temporalmente, por un periodo de doce meses, la exención de visado para los nacionales del tercer país en cuestión 2 . El Reglamento también exige que la Comisión tenga en cuenta las consecuencias de la suspensión de la exención de visado para las relaciones exteriores de la UE y de sus Estados miembros.
La Comunicación de abril de 2016 examinaba las consecuencias y efectos de la suspensión de la exención de visado para los ciudadanos y las empresas de la UE así como para los nacionales de los terceros países afectados, e instaba al Parlamento Europeo y al Consejo a debatir el modo adecuado de avanzar. Posteriormente, la Comisión presentó cuatro comunicaciones de seguimiento: en julio 3 y diciembre 4 de 2016, y en mayo 5 y diciembre 6 de 2017. En su última Comunicación sobre la reciprocidad de visado de diciembre de 2017, la Comisión proporcionó una visión general del estado de la cuestión y las posibles maneras de avanzar por lo que se refiere a la situación de no reciprocidad con los EE.UU. (notificación de Bulgaria, Croacia, Chipre, Polonia y Rumanía), el único caso de falta de reciprocidad 7 .
En el momento de la presentación de la última Comunicación en el Parlamento Europeo, algunos miembros de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo pidieron a la Comisión que adoptara un acto delegado de suspensión de la exención de visado para los nacionales de los EE.UU., mientras que otros se mostraron de acuerdo con la Comisión sobre el impacto que dicha suspensión tendría sobre las relaciones transatlánticas, y reconocieron los esfuerzos en curso para lograr la reciprocidad de visado. Como ya se ha indicado en anteriores comunicaciones, en el transcurso de los últimos doce meses el Consejo no ha debatido la cuestión.
La presente Comunicación hace balance de los avances logrados hacia la plena reciprocidad de visado con los EE.UU. desde diciembre de 2017.
II. ÚLTIMOS ACONTECIMIENTOS / EVOLUCIÓN RECIENTE
1.Requisitos y evolución del programa de exención de visado de EE. UU.
EE. UU. establece los requisitos del programa de exención de visado ateniéndose a su legislación nacional, especialmente por lo que se refiere al índice de denegación de visados, o en función de requisitos ejecutivos introducidos por el Departamento de Seguridad del Territorio Nacional.
El programa de exención de visado es considerado por EE. UU. tanto un programa de facilitación de los viajes como un programa de seguridad. EE. UU. reforzó los elementos de seguridad del programa, en particular mediante la introducción de mejoras adicionales en diciembre de 2017. Las mejoras fueron introducidas por el Departamento de Seguridad del Territorio Nacional y se refirieron principalmente a las tasas de permanencia no autorizada, la seguridad de la aviación y el endurecimiento de los requisitos en materia de seguridad, en particular exigiendo la plena aplicación de los actuales acuerdos sobre intercambio de información para controlar sistemáticamente los datos de los pasajeros con la información en materia de lucha contra el terrorismo de los EE. UU. 8 . La Comisión está siguiendo de cerca estos cambios, que se aplican tanto a los miembros actuales como futuros del programa de exención de visado, y que ahora deben considerarse «requisitos básicos».
A la hora de evaluar a los cinco Estados miembros afectados, a fin de que puedan participar en el programa de exención de visado, EE. UU. se ha centrado en particular en los siguientes requisitos:
Índice de denegación de visados
Con arreglo a la legislación de EE. UU., tal como se estipula en su Ley de inmigración y nacionalidad, los países aspirantes al programa de exención de visado deben presentar un índice de denegación de visados de no inmigrante inferior al 3 % anual o una media inferior al 2 % durante un periodo de dos años. Según las estadísticas de denegación de visados para 2017, cuatro de los cinco Estados miembros están por encima del umbral del 3 % máximo requerido (Bulgaria 14,97 %, Croacia 5,1 %, Rumanía un 5,92 % y Polonia 11,76 %). Los Estados miembros afectados están trabajando activamente en la reducción del índice de denegación. Cabe señalar que se han realizado progresos, ya que el índice de denegación de visados se ha reducido en el caso de varios de los Estados miembros interesados en comparación con las cifras de 2016. Bulgaria ha registrado una disminución constante del índice de denegación de visados a lo largo de los últimos años, con descensos del 17,3 % en 2015, el 16,9 % en 2016 y el 14,97 % en 2017. El índice de denegación de Croacia también pasó del 6,8 % en 2016 al 5,1 % en 2017. Chipre ha permanecido por debajo del umbral del 3 %, con una reducción del índice de denegación del 2 % en 2016 al 1,69 % en 2017 9 . Aunque el índice de denegación de visados para Polonia en 2017 se caracterizó por un ligero aumento con respecto al año anterior (5,4 % en 2016), las cifras globales muestran una tendencia a la baja constante a lo largo de los últimos años. En el caso de Rumanía, los índices de denegación de visados se han mantenido constantes a lo largo de los últimos años, con un ligero aumento en 2017 en comparación con 2016 (11,4 %).
Varios Estados miembros han estado realizando campañas de información, con el apoyo financiero de la UE y la participación activa de las secciones consulares locales de EE. UU., a fin de difundir información sobre las condiciones para viajar a EE. UU. y, por lo tanto, reducir el índice de denegación de visados (este es el caso, en particular, de Croacia, Bulgaria y Rumanía a lo largo de 2017). Otros Estados miembros afectados también llevaron a cabo actividades de divulgación similares en el pasado. Bulgaria ha trabajado con la sección consular local de EE. UU. para elaborar directrices que explican el proceso de solicitud de visado de los EE. UU., incluida la entrevista de visado. Otros Estados miembros afectados también llevaron a cabo actividades de divulgación similares en el pasado.
A este respecto, se ha solicitado a las autoridades de EE. UU. un desglose detallado del índice de denegación de visados para los Estados miembros afectados a fin de orientar mejor sus campañas de información.
Aplicación del Acuerdo en materia de prevención y lucha contra delitos graves
Además de la firma del Acuerdo en materia de prevención y lucha contra delitos graves, las mejoras específicas introducidas por el Departamento de Seguridad del Territorio Nacional de EE. UU. en 2017 han hecho obligatoria la plena aplicación de este Acuerdo para los países que deseen participar en el programa de exención de visado. Todos los Estados miembros afectados han progresado en el cumplimiento de este criterio. Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía han firmado y ratificado este de acuerdo con EE. UU. y han trabajado en su plena aplicación a fin de cumplir los requisitos del programa de exención de visado establecidos por los EE. UU.
En la reunión tripartita de mayo de 2018 (véase la sección II.2), Polonia anunció su intención de relanzar las negociaciones con EE. UU. para firmar el Acuerdo en materia de prevención y lucha contra delitos graves, rubricado en 2013 pero aún no firmado. En la reunión tripartita celebrada en octubre, los debates se centraron en cómo acelerar los trabajos para la firma y la celebración del Acuerdo en materia de prevención y lucha contra delitos graves entre los EE. UU. y Polonia y se decidió fijar finales de 2018 como plazo límite para la revisión del acuerdo rubricado. La Comisión apoya una rápida celebración y aplicación del Acuerdo, puesto que se trata de un requisito impuesto por los EE. UU. para participar en el programa.
Aplicación del Acuerdo «Directiva Presidencial sobre Seguridad Nacional 6 / Centro de Detección de Terroristas 10 »
De igual forma, además de la firma del Acuerdo «Directiva Presidencial sobre Seguridad Nacional 6 / Centro de Detección de Terroristas», las enmiendas ejecutivas introducidas por el Departamento de Seguridad del Territorio Nacional en el programa de exención de visado en diciembre de 2017 han hecho obligatoria su plena aplicación. Todos los Estados miembros afectados han firmado y ratificado el Acuerdo, sin embargo, para considerar que este se aplica plenamente, EE. UU. exige una mayor frecuencia de notificación y el uso sistemático de la información facilitada por EE. UU. Todos los Estados miembros afectados han registrado progresos en el cumplimiento de este requisito estableciendo, por ejemplo, un intercambio de información operativo entre sus autoridades nacionales y el Centro de Deteccióin de Terroristas de EE. UU.
Notificación de pasaportes perdidos y robados.
Como medida de seguridad, EE. UU. exige que todos los países del programa de exención de visado notifiquen los pasaportes perdidos y robados a organizaciones multilaterales como Interpol, a más tardar 24 horas después de haber tenido conocimiento del robo o la pérdida. La mayoría de los Estados miembros ya han establecido soluciones automatizadas para la notificación diaria. Chipre notifica manualmente los pasaportes perdidos y robados todos los días y está trabajando actualmente para introducir la notificación automatizada en 2019.
Además de las medidas descritas anteriormente, el progreso registrado por los cinco Estados miembros afectados en el cumplimiento de los criterios también debe contemplarse como parte de la labor general de la UE en ámbitos tales como el de la seguridad aérea, la lucha contra el terrorismo, y la seguridad de los documentos, en los que la UE y EE. UU. están comprometidos en un esfuerzo conjunto de alcance mundial para reforzar la seguridad frente a las amenazas comunes.
Por último, en cuanto a la evolución general del programa de exención de visado, hay que señalar que la Ley de inmigración y nacionalidad de EE. UU. dispone que, una vez se haya establecido el sistema de salidas por vía aérea de EE. UU., se devolverá al Secretario del Departamento de Seguridad del Territorio Nacional el derecho a establecer una excepción al umbral máximo del 3 % para el índice de denegación de visados. Llegado ese momento, podría considerarse la participación en el programa de exención de visado de los países con un índice de denegación de visados de menos del 10 %, siempre que se cumplan los demás requisitos. La Comisión también observa que el sistema biométrico de salidas por vía aérea ha sido señalado como una cuestión importante por muchos legisladores de EE. UU. No obstante, las autoridades de EE. UU. han aludido a las restricciones presupuestarias como razón para el retraso en la ejecución del sistema de salidas por vía aérea y la puesta en marcha de proyectos piloto en un número limitado de aeropuertos. En sus contactos con EE. UU., la Comisión ha señalado que la UE ha adoptado un sistema similar (Sistema de Entradas y Salidas), que se está aplicando en la actualidad, y que está dispuesta a compartir su experiencia con EE. UU.
En lo que respecta a los requisitos pendientes del Programa de Exención de Visados, el principal obstáculo jurídico para cuatro Estados miembros sigue siendo el índice de denegación de visados. Además, de acuerdo con las autoridades de EE. UU., algunos de los Estados miembros afectados aún no cumplen otros requisitos del Programa de Exención de Visados, como la notificación diaria de los pasaportes perdidos y robados a la base de datos de Interpol y la firma y plena aplicación del Acuerdo en materia de prevención y lucha contra delitos graves.
2.Panorámica de los contactos entre la UE y EE. UU.
Durante los últimos doce meses se han intensificado los contactos políticos y técnicos y la Comisión ha seguido instando a EE. UU. siempre que ha tenido ocasión a cooperar con los cinco Estados miembros afectados y a acelerar los avances hacia la plena reciprocidad de la exención de visado. En sus contactos con EE. UU., en coordinación con los cinco Estados miembros afectados, la Comisión hizo un llamamiento a que estos esfuerzos condujeran a una acción más intensa y concreta de todas las partes, sobre la base de criterios objetivos.
La reciprocidad en materia de visado se discutió en todas las reuniones oficiales entre la UE y EE. UU., en particular con ocasión de las dos reuniones ministeriales UE-EE. UU. de Justicia y Asuntos de Interior celebradas en Sofía en mayo y en Washington D.C. en noviembre, en las reuniones UE-EE. UU. de altos funcionarios de Justicia y Asuntos de Interior, celebradas en febrero y en septiembre de 2018, y en las reuniones tripartitas entre la Comisión, EE. UU. y los cinco Estados miembros afectados, que tuvieron lugar en Washington D.C. en mayo y, de nuevo, en octubre de 2018 en Bruselas.
Reunión tripartita celebrada en Washington D.C.
Después de seis reuniones tripartitas celebradas en Bruselas, a principios de mayo de 2018 tuvieron lugar por primera vez conversaciones a tres bandas en Washington D.C. En los contactos con altos funcionarios participó una amplia gama de expertos de EE. UU., lo que brindó la oportunidad a los cinco Estados miembros afectados y a la Comisión de colaborar con interlocutores clave de los EE. UU. Los cinco Estados miembros afectados completaron una matriz de autoevaluación facilitada por el Departamento de Seguridad del Territorio Nacional sobre el cumplimiento de los requisitos del programa de exención de visado a fin de evaluar las áreas en las que se había progresado y de acelerar el trabajo en los requisitos que las autoridades de EE. UU. consideran pendientes (véase la sección II.1).
También se celebraron reuniones paralelas con diversas partes interesadas, incluidos funcionarios del Congreso, en Washington D.C., con el fin de informar sobre la cuestión de la reciprocidad de visado y el gran alcance de las medidas adoptadas por la UE, incluidos los cinco Estados miembros afectados, para el refuerzo de la seguridad y de la gestión de las fronteras exteriores.
Reunión ministerial de Justicia y Asuntos de Interior UE-EE. UU. en Sofía
En la reunión ministerial UE-EE. UU. de Justicia y Asuntos de Interior celebrada los días 22 y 23 de mayo, la Presidencia búlgara del Consejo de la UE y la Comisión subrayaron la urgencia de avanzar hacia la plena reciprocidad de visados UE-EE UU. EE. UU. reiteró su posición de que todos los países tienen que cumplir los requisitos legales de EE. UU. para participar en el programa de exención de visado, lo que todavía no ocurre en el caso de los cinco Estados miembros afectados, y que seguirá trabajando con dichos Estados miembros sobre este asunto. En la declaración conjunta emitida tras la reunión ministerial se declaró que la Unión Europea y EE. UU. hacían balance de los avances constantes de la Unión Europea y EE. UU., incluidos los de los cinco Estados miembros de la UE, hacia el cumplimiento de los requisitos legales del programa de exención de visado a fin de poder participar en el programa.
Reunión tripartita celebrada en Bruselas
La siguiente reunión tripartita se celebró en octubre en Bruselas. En ella se continuó con el seguimiento de los avances realizados por cada uno de los Estados miembros sobre la base de la matriz de autoevaluación actualizada. Se tomó nota de los progresos realizados desde la última reunión tripartita celebrada en mayo y se centró la atención en los esfuerzos por reducir el índice de denegación de visados, en el trabajo en pro de la plena aplicación de los acuerdos de seguridad pertinentes y en la obtención de directrices claras y objetivas de EE. UU. por lo que respecta a lo que queda por hacer para cumplir los requisitos pendientes. La conclusión que se sacó de esta reunión tripartita fue que se habían realizado progresos en algunos de los Estados miembros afectados en relación con la plena aplicación de los acuerdos pertinentes que forman parte de los requisitos.
Reunión ministerial de Justicia y Asuntos de Interior UE-EE. UU. en Washington D. C.
En la reunión ministerial de Justicia y Asuntos de Interior UE-EE. UU. celebrada en Washington D.C. el 9 de noviembre de 2018, tanto la Comisión como la Presidencia austriaca del Consejo de la UE reiteraron su llamamiento al progreso en pos de la reciprocidad de visado. La Comisión insistió en la necesidad de parámetros de referencia concretos y objetivos para los Estados miembros afectados de forma que puedan centrar mejor su trabajo para cumplir los requisitos del programa de exención de visado. En la declaración conjunta emitida tras la reunión ministerial se subrayó que ambas partes convinieron en la importancia de avanzar hacia la reciprocidad de la exención de visado con arreglo a sus respectivos marcos jurídicos y, a raíz de la anterior reunión tripartita sobre reciprocidad de visado, se acogieron con satisfacción los avances de los cinco Estados miembros afectados en el cumplimiento de los requisitos legales para poder participar en el programa de exención de visado. En la reunión ministerial se registraron los avances logrados y se obtuvo el compromiso de EE. UU. para trabajar con los Estados miembros afectados y ofrecer directrices adicionales para orientar el trabajo en curso destinado a cumplir los requisitos del programa de exención de visado.
III. Compromiso permanente de la Comsión y próximos pasos
1.Apoyo y coordinación con los Estados miembros afectados
Aunque la mayoría de los requisitos del programa de exención de visado establecidos por los Estados Unidos entra en el ámbito de la cooperación bilateral entre EE. UU. y cada uno de los Estados miembros interesados, la reciprocidad es un principio fundamental de la política de visados de la UE, y la Comisión seguirá apoyando activamente a los cinco Estados miembros afectados y trabajando en estrecha colaboración con ellos con el fin de que puedan cumplir los requisitos del programa de exención de visado de EE. UU.
Además de facilitar las reuniones periódicas en el formato tripartito establecido, la Comisión está continuamente coordinando e intercambiando información con los cinco Estados miembros afectados a fin de garantizar el adecuado seguimiento en los ámbitos pertinentes y facilita apoyo financiero cuando es necesario. El apoyo financiero se canaliza a través de los programas nacionales del Fondo de Seguridad Interior. En este contexto, resultan también muy pertinentes todas las iniciativas recientes para reforzar la gestión de las fronteras exteriores y avanzar hacia una Unión de la Seguridad genuina y eficaz en la zona de la UE. El intercambio periódico de información entre los Estados miembros afectados y la Comisión permite el seguimiento de los progresos realizados por los cinco Estados miembros en sus esfuerzos para cumplir los criterios del programa de exención de visado.
2.Futuros contactos con EE. UU.
Futuros contactos a todos los niveles, incluidos técnico y político, tanto en contextos tripartitos como bilaterales, brindarán la oportunidad de hacer un seguimiento de los progresos realizados. Estos contactos incluyen la reunión UE-EE. UU. de altos funcionarios de Justicia y Asuntos de Interior que tendrá lugar a principios de 2019 y la próxima reunión tripartita.
La próxima reunión ministerial UE-EE. UU. de Justicia y Asuntos de Interior prevista para la primavera de 2019 en Bucarest, Rumanía, será la ocasión de impulsar nuevos avances. Los cinco Estados miembros afectados también deben utilizar todas las oportunidades a nivel bilateral con EE. UU. para lograr avances.
IV. CONCLUSIONES
La Comisión sigue comprometida con la consecución de la plena reciprocidad en materia de visados para todos los Estados miembros, como asunto prioritario. Por lo que se refiere a EE. UU., único caso pendiente de falta de reciprocidad, la Comisión sigue trabajando en pos de la obtención de resultados tangibles.
La Comisión mantendrá su compromiso con EE. UU. y los cinco Estados miembros afectados para acelerar los avances hacia la plena reciprocidad de la exención de visado. En la actualidad, la Comisión mantiene su opinión de que la cooperación y el compromiso diplomático en estrecha coordinación con los cinco Estados miembros afectados siguen siendo la forma más adecuada de proceder.
Por lo tanto, la Comisión sigue considerando que la adopción de un acto delegado por el que se suspenda temporalmente la exención de visado para los ciudadanos estadounidenses sería contraproducente en este momento y no serviría para conseguir que todos los ciudadanos de la UE puedan viajar sin visado a los Estados Unidos. Esta posición puede revisarse a la luz de la evolución de la situación.
En este contexto, es esencial seguir garantizando que la UE habla con una sola voz sobre este importante asunto. La Comisión seguirá trabajando estrechamente tanto con el Parlamento Europeo como con el Consejo para lograr la plena reciprocidad de la exención de visado e informará sobre la evolución de este asunto en otoño de 2019.