COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.9.2018
COM(2018) 656 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
sobre la aplicación de la legislación de la UE en materia de residuos, incluido el informe de alerta temprana para los Estados miembros en riesgo de no cumplir el objetivo para 2020 de preparación de los residuos municipales para la reutilización/el reciclado
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1.Introducción
La buena gestión de los residuos es un componente esencial de la economía circular y contribuye a evitar que los residuos tengan un efecto negativo en el medio ambiente y la salud. La aplicación adecuada de la legislación de la UE en materia de residuos acelerará la transición a una economía circular. Los agentes locales desempeñan un papel fundamental en la gestión de los residuos, y su participación en el desarrollo y aplicación de políticas, así como el apoyo a sus actividades, son necesarios a fin de garantizar el cumplimiento de la legislación de la UE.
El presente informe revisa la aplicación de los elementos clave de esa legislación por parte de los Estados miembros, identifica los retos que impiden el pleno cumplimiento y ofrece recomendaciones sobre cómo mejorar la gestión de determinados flujos de residuos.
El informe se basa en la información proporcionada en los informes nacionales de aplicación para el período 2013-2015 sobre:
-Directiva 2008/98/CE, sobre los residuos («Directiva marco sobre los residuos»),
-Directiva 2002/96/CE y Directiva 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos («Directiva RAEE»),
-Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases («Directiva relativa a los envases»),
-Directiva 1999/31/CE, relativa al vertido de residuos («Directiva relativa al vertido de residuos»), y
-Directiva 86/278/CEE, relativa a los lodos de depuradora («Directiva relativa a los lodos de depuradora»).
Esta información se complementa con estudios en profundidad recientes de varios flujos de residuos, a saber, los residuos urbanos (el estudio de alerta temprana), los residuos de construcción y demolición, los residuos peligrosos y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.
2.Residuos urbanos – informe de alerta temprana
En 2016, los europeos generaron de media 480 kg de residuos urbanos por persona, de los cuales el 46 % fue objeto de reciclado o compostaje, mientras que una cuarta parte se depositó en vertederos. Los residuos urbanos representan solo en torno a un 10 % del total de los residuos generados en la UE, pero suponen uno de los flujos más complejos de gestionar debido a la diversidad de su composición, su gran cantidad de productores y la fragmentación de competencias.
Las obligaciones legales en materia de gestión de residuos urbanos (residuos domésticos y similares) están establecidas en la Directiva marco sobre los residuos. Estas incluyen la preparación de un 50 % de los residuos urbanos para el cumplimiento del objetivo de reutilización y reciclado que ha de alcanzarse en 2020. La Directiva fue revisada recientemente para incluir objetivos nuevos y más ambiciosos: el 55 % para 2025, el 60 % para 2030 y el 65 % para 2035. La Directiva revisada también introduce un sistema de informes de alerta temprana para evaluar el progreso de los Estados miembros hacia estos objetivos tres años antes de los respectivos plazos.
En anticipación de este ejercicio, y para ayudar a los Estados miembros a que cumplan los objetivos previstos para 2020, la Comisión ya ha realizado su primer estudio de alerta temprana. Sobre la base de una revisión exhaustiva de los resultados en cuanto a reciclado y de las políticas de residuos de los Estados miembros, se ha identificado a catorce Estados miembros que corren el riesgo de incumplir el objetivo para 2020 del 50 %. Estos son: Bulgaria, Chipre, Croacia, Eslovaquia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Letonia, Malta, Polonia, Portugal y Rumanía.
Los modelos de escenario elaborados para este ejercicio lo confirmaron y concluyeron que, si no se adoptan acciones políticas adicionales, algunos de los Estados miembros afectados probablemente no cumplirán ni siquiera con el objetivo del 50 % para 2025.
En función de los problemas y necesidades específicos de cada Estado miembro y de su distancia respecto a la consecución de los objetivos para 2020, las acciones específicas por país para reducir esa distancia se han identificado mediante un proceso en el que participaron estrechamente las autoridades nacionales. La evaluación de alerta temprana que aparece en este informe se basa también en actividades previas de promoción del cumplimiento llevadas a cabo por la Comisión en colaboración con los Estados miembros. Si se aplica con rapidez por parte de las autoridades nacionales y locales, estas acciones sugeridas reducirán de forma significativa el riesgo de no cumplir los objetivos. Los documentos de trabajo de los servicios que acompañan al presente informe describen esas acciones. También se puede identificar un número de prioridades comunes importantes.
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Recuadro 1: Gestión de residuos urbanos
§Repercutir los objetivos nacionales de reciclado hasta el nivel local responsable de los sistemas de recogida de residuos, y garantizar que haya consecuencias para los municipios que no cumplen los objetivos.
§Introducir medidas (impuestos incluidos) para la supresión gradual del depósito en vertederos y otras formas de tratamiento de desechos residuales (por ejemplo, el tratamiento mecánico biológico y la incineración) con objeto de proporcionar incentivos económicos para fomentar la jerarquía de residuos.
§Elaborar orientaciones con las autoridades locales y regionales para los municipios en forma de una norma de servicio mínimo de recogida por separado. Organizar programas de apoyo técnico y de desarrollo de capacidades para los municipios a nivel nacional.
§Introducir requisitos obligatorios para separar los biorresiduos y garantizar que las infraestructuras de tratamiento programadas o existentes son adecuadas para los sistemas de recogida.
§Fomentar la cooperación entre municipios en la programación de infraestructuras y/o la contratación de servicios para garantizar eficiencias de escala y el reparto de la carga financiera.
§Mejorar el régimen de responsabilidad ampliada del productor , al menos en consonancia con los requisitos mínimos generales establecidos en la Directiva marco revisada sobre los residuos.
§Introducir medidas para alentar a los hogares a clasificar los residuos, en particular una mayor frecuencia de recogida para flujos separados en comparación con los de residuos mezclados.
§Mejorar el seguimiento y la notificación, en particular garantizando que los datos se recogen a nivel municipal.
§Utilizar con más efectividad los fondos de la UE para desarrollar una infraestructura de gestión de residuos garantizando que la cofinanciación fomenta los resultados en materia de prevención, reutilización y reciclado.
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3.Residuos de construcción y demolición
Los residuos de construcción y demolición son el mayor flujo de residuos en la UE en porcentaje en peso, que representa más de 800 millones de toneladas anuales, esto es, alrededor de un 32 % del total de residuos generados.
Existe un alto potencial de mejora en relación con el uso eficiente de los recursos en la gestión de este flujo de residuos. Se compone de una mezcla de materiales diferentes, incluidos residuos inertes, no inertes, no peligrosos y peligrosos. Consiste principalmente en una fracción mineral (ladrillos, azulejos, hormigón, etc.), que es relativamente pesada y fácil de reciclar, pero de escaso valor. También contiene materiales con un valor de mercado positivo (metales) o potencial si se recogen por separado en fracciones limpias (como los plásticos).
La Directiva marco sobre los residuos establece un objetivo para 2020 de preparación para la reutilización, reciclado y otras formas de valorización de los materiales del 70 % para este flujo de residuos. El desempeño de los Estados miembros varía considerablemente: más de la mitad de ellos han notificado haber cumplido el objetivo para 2020 durante el período 2013-2015, y algunos de ellos, incluso, un objetivo de valorización de más del 90 %. No obstante, Chipre, Eslovaquia, Grecia y Suecia aún están por debajo del 60 %. Existe aún cierta incertidumbre por lo que se refiere a las cifras notificadas por algunos Estados miembros.
Un estudio reciente sobre cómo se gestionan en la UE los residuos de construcción y demolición identificó las siguientes acciones clave.
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Recuadro 2: Gestión de los residuos de construcción y demolición
§Promover la prevención de residuos a través de diseños inteligentes, la ampliación de la vida útil de las construcciones, la reutilización y la mejora de la planificación y la logística en las obras de construcción.
§Promover la demolición selectiva y la clasificación en la fuente.
§Utilizar orientaciones de la EU (protocolo sobre auditorías previas a la demolición y planes de gestión de residuos).
§Utilizar instrumentos económicos para desviar este flujo de residuos de los vertederos.
§Limitar las operaciones de relleno a las que estén en consonancia con la definición incluida en la Directiva marco sobre los residuos.
§Fomentar el uso de productos reciclado a través de certificados de calidad y/o criterios de fin de la condición de residuo.
§Ampliar el uso de la contratación pública ecológica que requiera contenido reciclado.
§Mejorar la calidad de las estadísticas.
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4.Residuos peligrosos
Los residuos peligrosos son un flujo de residuos relativamente pequeño (inferior al 4 % de los residuos totales), pero si se gestiona correctamente es fundamental para impedir que tenga un impacto negativo grave en el medio ambiente y la salud humana.
La Directiva marco sobre los residuos incluye requisitos sobre el etiquetado, los registros, la trazabilidad y las obligaciones de control desde la producción hasta el destino final, así como una prohibición de mezclar los residuos peligrosos con otros residuos, sustancias o materiales.
El análisis de la gestión de los residuos peligrosos en toda la UE, incluidos los PCB/PCT, sugiere que existen deficiencias graves en la aplicación de obligaciones legales clave. Esto incluye una planificación inadecuada, incoherencias en los datos y lagunas estadísticas entre la generación y el tratamiento de los residuos, así como una clasificación errónea de los mismos. El estudio proporciona recomendaciones detalladas, específicas por país, que pueden resumirse en una lista más general de acciones prioritarias.
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Recuadro 3: Gestión de residuos peligrosos
§Mejorar la calidad de los planes de gestión de residuos sobre la base de información comparable fiable, de manera que se abarquen los residuos peligrosos de una manera más exhaustiva y que se incluya información sobre las capacidades de tratamiento.
§Adoptar sistemas verdaderamente electrónicos de registro y rastreabilidad fiables e interoperables, integrados en los sistemas de estadísticas nacionales y los datos sobre los traslados de residuos de la UE.
§Reflejar la jerarquía de residuos y la prohibición de mezclar residuos en la legislación nacional, en orientaciones sobre opciones de tratamiento y en las condiciones de los permisos, y garantizar su cumplimiento.
§Crear, publicar, difundir y utilizar unas orientaciones claras y armonizadas sobre clasificación de los residuos y su gestión, incluyendo la jerarquía de los residuos. Aplicar las orientaciones técnicas de la Comisión sobre la clasificación de los residuos.
§Establecer un sistema integral de inspecciones sin previo aviso y coordinadas. Tomar medidas contra operadores no autorizados a todos los niveles.
§Establecer y hacer cumplir plenamente la responsabilidad compartida de los productores de residuos y otros operadores de la cadena de gestión de residuos peligrosos.
§Continuar trabajando para eliminar los PCB/PCT de aplicaciones cerradas y abiertas.
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5.Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE)
Se calcula que en 2024 se generaron en la UE alrededor de 10 millones de toneladas (el 0,4 % del total de residuos producidos) de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) – cifra que se estima va a aumentar hasta más de 12 millones de toneladas en 2020. Este flujo de residuos está compuesto por una mezcla compleja de materiales y componentes, incluidas varias sustancias que, si no se gestionan correctamente, plantean riesgos elevados para el medio ambiente y la salud humana. Además, la producción de aparatos electrónicos modernos necesita recursos escasos y valiosos.
La Directiva 2012/19/UE tiene por objeto mejorar la recogida, el tratamiento y el reciclado de los RAEE. Durante el período 2013-2015, el total de residuos de aparatos recogidos de los hogares privados en la EU-28 creció un 8 %. En 2014, se recogió de los hogares privados un promedio de 6,21 kg de residuos de aparatos.En 2015, veintitrés Estados miembros cumplieron el objetivo mínimo de recogida de 4 kg de RAEE domésticos por persona, Suecia y Dinamarca recogieron 12 kg mientras que Chipre, Letonia, Malta y Rumanía no cumplieron el objetivo con un margen considerable.
Desde 2016, los Estados miembros están obligados a cumplir un objetivo de recogida del 45 % de los aparatos vendidos, y desde 2019, ese objetivo será el 65 % de los aparatos vendidos o el 85 % de los residuos de aparatos electrónicos generados cada año. Los Estados miembros podrán elegir uno de estos dos modos equivalentes de medir el objetivo.
La Comisión llevó a cabo un ejercicio de promoción del cumplimiento sobre los RAEE para identificar las principales deficiencias de aplicación y compartir buenas prácticas. Este estudio produjo tanto recomendaciones aplicables a todos los Estados miembros como asesoramiento específico por país para determinados Estados miembros.
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Recuadro 4: Gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos
§Implicar a todos los niveles pertinentes de gobierno (municipal, regional, nacional).
§Introducir (o intensificar) los controles en todas las fases de la cadena de gestión y organizar inspecciones dirigidas a detectar actividades ilegales o no conformes.
§Mejorar la calidad de los datos, incluso a través de controles de calidad y del refuerzo de los procedimientos de trazabilidad para dar cuenta de todos los residuos de aparatos.
§Mejorar los regímenes de responsabilidad ampliada del productor, al menos en consonancia con los requisitos mínimos generales establecidos en la Directiva marco sobre los residuos revisada.
§Mejorar la recogida mediante:
ola ampliación de la infraestructura de recogida;
ola mejora de la sensibilización del consumidor;
ola clarificación de la transferencia de la propiedad de los residuos de aparatos en la cadena de gestión, y
oel requerimiento a todos los recolectores de que cooperen con un régimen de cumplimiento.
§Reforzar los requisitos de un tratamiento adecuado establecidos en la Directiva; considerar la posibilidad de adoptar unas normas mínimas de calidad para el tratamiento de los RAEE.
§Aplicar/desarrollar mecanismos para intercambiar información relativa a los productos que sea pertinente para el reciclado y la preparación para la reutilización entre productores y recicladores (por ejemplo, la plataforma Información para los Recicladores –«I4R», por sus siglas en inglés).
§Establecer una red para la «preparación para la reutilización» de operadores registrados y autorizados/certificados a nivel nacional.
§Considerar la posibilidad de adoptar un objetivo específico de «preparación para la reutilización» a nivel nacional.
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6.Residuos de envases
En 2015, el total de los residuos de envases generados en la UE ascendió a alrededor de 85 millones de toneladas, lo que supone aproximadamente un 3,4 % de total de los residuos generados. La cantidad de residuos generados ha ido aumentando lentamente en los últimos años.
La Directiva relativa a los envases establece objetivos específicos para los residuos de envases que había que cumplir antes de finales de 2008 (con prórrogas de los plazos para algunos Estados miembros, que llegaron a su vencimiento en 2015): objetivos de valorización y reciclado (el 60 % y el 55 %, respectivamente) junto con objetivos de reciclado específicos para algunos materiales (el 60 % para el papel y el cartón, el 60 % para el vidrio, el 50 % para los metales, el 22,5 % para el plástico y el 15 % para la madera).
Desde 2005, el porcentaje medio global de reciclado de envases en la UE ha aumentado de forma constante (hasta un 65,8 % en 2015). No obstante, entre 2013 y 2015 la cantidad de residuos de envases generados creció hasta un 6 % en toda la UE, lo que apunta a que se necesitan esfuerzos suplementarios sobre prevención de residuos. El estudio de alerta temprana también destacó incoherencias en los datos sobre envases de varios Estados miembros, lo que indica que las cantidades de envases introducidas en el mercado pueden ser inferiores al número real.
La Directiva relativa a los envases revisada introdujo objetivos de reciclado globales más ambiciosos para los envases (un 65 % en 2025 y un 70 % en 2030), y objetivos específicos para algunos materiales más elevados (como por ejemplo el 55 % en 2030 para el plástico). Para cumplir esos objetivos será necesario redoblar esfuerzos en toda la UE para organizar regímenes de recogida separada más eficaces con el fin de recolectar más materiales reciclables, incluso por medio de regímenes mejorados de responsabilidad ampliada del productor.
La mayoría de los Estados miembros están cumpliendo los objetivos globales de reciclado actuales, aunque Hungría (desde 2012) y Malta (desde 2013) los incumplen con un margen considerable. Varios Estados miembros incumplieron uno o varios objetivos específicos para determinados materiales: papel y cartón (Malta), madera (Croacia, Malta, Chipre, Finlandia), metales (Croacia, Malta) y vidrio (Grecia, Malta, Chipre, Hungría, Portugal, Polonia y Rumanía). La Comisión ha entablado un diálogo con los Estados miembros correspondientes y ha desarrollado orientaciones específicas a través de la promoción del cumplimiento y otras actividades para mejorar los resultados.
7.Vertido de residuos
El depósito de residuos en vertederos es la opción de tratamiento de residuos menos deseable. Mientras que las cantidades de residuos municipales depositadas en vertederos han disminuido de manera constante en la UE en su conjunto (con una caída del 18 % durante el período 2013-2016), el porcentaje medio de residuos municipales depositados en vertederos en la UE aún se situaba en un 24 % en 2016. Persisten grandes diferencias en toda la UE: en 2016 diez Estados miembros seguían depositando en vertederos más del 50 % de los residuos municipales, mientras que cinco notificaron porcentajes superiores al 70 %.
La Directiva relativa al vertido de residuos obligaba a los Estados miembros a que la cantidad de residuos biodegradables municipales depositados en vertederos se redujera a un máximo del 75 % para 2006, un 50 % para 2009 y un 35 % para 2016, respecto al año de referencia (1995). La Directiva revisada exige a los Estados miembros que reduzcan el vertido de los residuos municipales hasta un máximo del 10 % para 2035 e introduce la prohibición de depositar en vertederos los residuos recogidos por separado, incluidos los residuos biodegradables.
En lo que respecta el cumplimiento de los objetivos de reducción de residuos biodegradables, la exhaustividad de los datos publicados por los Estados miembros es variable. Según los datos notificados, en 2015, la mitad de los Estados miembros ya habían cumplido el objetivo del 35 % para 2016. Croacia incumplió su objetivo del 75 % que debía haberse alcanzado antes de 2013. Chipre, Eslovaquia, Grecia, Letonia, y Chequia incumplieron el objetivo del 50 %, previsto también para 2013. Malta, que tiene un porcentaje de vertido de residuos municipales global elevado, no ha notificado datos recientes. La Comisión ha entablado un diálogo con los Estados miembros correspondientes y ha desarrollado orientaciones específicas a través de la promoción del cumplimiento y otras actividades para mejorar los resultados.
Un estudio reciente elaborado para la Comisión constató que quince Estados miembros no estaban cumpliendo plenamente la obligación establecida en la Directiva de tratar los residuos antes del vertido.
A pesar del cierre de vertederos no conformes notificado por los Estados miembros, el número de vertederos que no cumplen los requisitos de la Directiva sigue siendo motivo de preocupación.
8.Lodos de depuración
La Directiva relativa a los lodos de depuradora aspira a controlar el uso de los lodos de depuradora en agricultura. Establece los valores límite de concentración de metales pesados en los lodos destinados a usos agrarios y al tratamiento del suelo.
La Directiva lleva en vigor más de treinta años y se aplica adecuadamente en toda la UE. Todos los Estados miembros han establecido valores límite de concentración de metales pesados en el suelo que están en línea con los requisitos de la Directiva (o son incluso más estrictos).
9.Conclusiones
La legislación sobre residuos de la UE está produciendo mejoras importantes en el tratamiento de residuos. No obstante, la aplicación plena de esta legislación es fundamental si la UE quiere aprovechar los beneficios ambientales y económicos de la economía circular y competir en un mundo de creciente escasez de recursos.
Los informes de alerta temprana sobre residuos municipales y los esfuerzos de la Comisión para promover el cumplimiento descritos en el presente informe ponen de manifiesto avances constantes en los Estados miembros, pero también graves deficiencias y retos que se deben abordar con rapidez.
Es posible realizar avances importantes si los Estados miembros en cuestión toman medidas urgentemente para aplicar las acciones identificadas en este informe y en los informes específicos por países que lo acompañan. Una recogida separada más eficaz, unos regímenes de responsabilidad ampliada del productor eficientes, unos instrumentos económicos como los impuestos sobre el depósito en vertederos y la incineración y la mejora de la calidad de los datos son fundamentales para garantizar el cumplimiento de la legislación sobre residuos de la UE, actualmente y en el futuro.
Como continuación a este informe, la Comisión realizará visitas de alto nivel en relación con los residuos y la economía circular en los Estados miembros en riesgo de no cumplir los objetivos correspondientes a los residuos municipales para 2020. A este respecto, la Comisión mantendrá diálogos con partes interesadas pertinentes, incluidas las asociaciones de agentes locales y regionales.
La Comisión continuará dedicando recursos importantes para apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos de aplicación, también a través de asistencia técnica (por ejemplo, mediante la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental y el intercambio de mejores prácticas) y con fondos de la UE. No obstante, corresponde a las autoridades nacionales intensificar el proceso de la reforma política necesaria y reforzar la acción sobre el terreno.