COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 31.7.2018
COM(2018) 564 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Evaluación intermedia del Reglamento (UE) No 911/2014 relativo a la financiación plurianual de la actuación de la Agencia Europea de Seguridad Marítima en el ámbito de la lucha contra la contaminación marina causada por buques y por instalaciones de hidrocarburos y de gas
{SWD(2018) 394 final}
Introducción
De conformidad con el artículo 7 del Reglamento (UE) n.º 911/2014 1 , la Comisión debe informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del Reglamento y llevar a cabo una evaluación intermedia de las medidas de la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM) para luchar contra la contaminación marina causada por buques y por instalaciones de hidrocarburos y de gas.
El informe y su anexo presentan los resultados del uso de la contribución de la Unión, así como una evaluación de la capacidad de la Agencia para ejercer sus funciones de forma eficaz y rentable.
Estos resultados serán útiles para que la Comisión y el Consejo de Administración de la AESM debatan la eventual reorientación pertinente con respecto a la asignación de recursos y las actividades contempladas en el ejercicio de programación anual y plurianual de la Agencia.
Contexto
El medio marino, las costas y los ciudadanos se han visto afectados por grandes vertidos de hidrocarburos en el pasado. Petroleros como el Torrey Canyon (1967), el Amoco Cadiz (1978), el Erika (1999) y el Prestige (2002) provocaron catástrofes ambientales. El Deepwater Horizon (2010) en el Golfo de México puso en relieve los principales riesgos que también están asociados con las instalaciones de hidrocarburos y gas y las perforaciones exploratorias. Con el tiempo, una mayor sensibilización sobre los impactos socioeconómicos y ambientales de los vertidos de hidrocarburos 2 ha fomentado una evolución significativa de las estructuras de preparación y lucha en los Estados Miembros y en el sector.
Tras el desastre del Prestige, que puso de relieve la escasa capacidad de recuperación de petróleo en el mar que existía en Europa en ese momento, se tomó la decisión de tomar medidas a nivel de la UE mediante el establecimiento de una capacidad complementaria para ayudar a los Estados costeros europeos a responder de manera rápida, efectiva y eficaz a un vertido catastrófico de hidrocarburos. En 2004, la Agencia Europea de Seguridad Marítima recibió el mandato de proporcionar esta capacidad complementaria a los Estados Miembros, que no debería sustituir las capacidades nacionales (ya fuera a nivel nacional o regional) sino proporcionar las capacidades adicionales necesarias en caso de un incidente grave.
Después del desastre del Deepwater Horizon, relacionado con una plataforma de perforación petrolífera en alta mar, se aplicó la misma lógica: la AESM podría intervenir en caso de incidente grave, pero sin sustituir la responsabilidad principal del sector de los hidrocarburos y el gas de tener sus propios medios de lucha.
En los últimos años, no se ha producido ninguna catástrofe de estas características en aguas de la UE, debido principalmente a los progresos realizados en cuanto a los niveles de prevención y seguridad como esfuerzo conjunto de las partes interesadas del sector privado, las administraciones marítimas nacionales, la normativa internacional y la política de la UE. El desarrollo y la aplicación efectiva del acervo comunitario en materia de seguridad marítima, que permite el cumplimiento uniforme de normas estrictas, representó un gran cambio en relación con los posibles vertidos de hidrocarburos y la contaminación marina en aguas de la UE.
Sin embargo, varios incidentes, como el hundimiento del petrolero Agia Zoni II en aguas griegas en septiembre de 2017, ilustraron la importancia de mantener una capacidad de lucha contra los vertidos de hidrocarburos diversa y eficaz. También hay pruebas de los riesgos constantes asociados con el transporte de petróleo y las actividades de hidrocarburos y gas en alta mar, dado el continuo aumento en el volumen del transporte marítimo y la expansión de la perforación exploratoria y la extracción.
Actividades de lucha contra la contaminación de la AESM
De acuerdo con su Reglamento constitutivo, la AESM 3 tiene la tarea de:
·cuando se solicite, apoyar con medios adicionales y de forma rentable los mecanismos de lucha contra la contaminación de los Estados Miembros;
·proporcionar a los Estados miembros y a la Comisión asistencia técnica y científica en el ámbito de la contaminación marina procedente de buques y de instalaciones de hidrocarburos y de gas.
Servicios de lucha contra la contaminación por hidrocarburos
La red de buques de apoyo para luchar contra los vertidos de hidrocarburos de la AESM ha sido creada y mantenida mediante procedimientos anuales de adjudicación de contratos que comenzaron en 2005. Este servicio se basa en el fletamento a largo plazo de buques comerciales adaptados para convertirse ocasionalmente en buques para luchar contra los vertidos de hidrocarburos. Cuando no son necesarios para hacer frente a un vertido, llevan a cabo sus actividades comerciales normales siempre y cuando permanezcan dentro de un radio de 24 horas, que les permita intervenir rápidamente en caso de una emergencia. El servicio complementa los recursos y dispositivos ya establecidos a nivel nacional y regional.
Tras la ampliación de su mandato en 2013 para luchar contra la contaminación de las instalaciones de hidrocarburos y de gas, la Agencia mejoró la capacidad de respuesta de su flota de buques. Esto se llevó a cabo principalmente agregando algunas capacidades de pulverización de agentes de dispersión en algunos dispositivos, en áreas donde esta técnica de lucha es aceptada por los Estados costeros, o mejorando la capacidad de los buques para enfrentarse a atmósferas vaporosas y explosivas 4 . La AESM puso a disposición reservas de agentes de dispersión y sistemas de aplicación de agentes de dispersión marítimos, destinados principalmente para su uso en caso de grandes sucesos de contaminación causados por instalaciones de hidrocarburos y de gas, pero que también pueden ser utilizados en caso de contaminación procedente de buques.
Otro avance en la capacidad de lucha de la Agencia ha sido la puesta en práctica del programa del servicio de asistencia mediante equipos. Este programa está destinado a diversificar aun más las herramientas de lucha contra la contaminación de la AESM a través de la provisión de equipos independientes especializados. En 2016, se establecieron dos reservas de tales equipos en el Mar del Norte y el Mar Báltico.
A finales de 2016, la capacidad de lucha contra la contaminación por hidrocarburos de la AESM estaba compuesta por los siguientes dispositivos:
·diecisiete buques de apoyo destinados a luchar contra los vertidos de hidrocarburos completamente equipados para la recuperación mecánica de hidrocarburos, cuatro de los cuales están equipados además con capacidad de pulverización de agentes de dispersión;
·cuatro reservas de agentes de dispersión; y
·dos reservas del servicio de asistencia mediante equipos.
En el gráfico 1 se muestra la distribución de los dispositivos de lucha contra la contaminación de la AESM a finales de 2016.
Gráfico 1: Distribución de los dispositivos de lucha contra la contaminación de la AESM en aguas europeas a finales de 2016
Fuente: AESM
CleanSeaNet:
Además de los vertidos de hidrocarburos resultantes de accidentes, los vertidos ilegales, incidentales o deliberados, de hidrocarburos (y otras sustancias) en el medio marino son una fuente importante de contaminación marina que es menos visible pero no menos dañina. Con la adopción de la Directiva (CE) n.º 35/2005 sobre la contaminación procedente de buques 5 , la tarea de detectar vertidos, incluidas las descargas ilegales en el mar, se incorporó a las actividades de la AESM como parte de la capacidad de lucha de la Agencia. Como resultado, en 2007 se estableció CleanSeaNet, un servicio de detección y supervisión por satélite de vertidos de hidrocarburos.
Cuando se detecta un posible vertido de hidrocarburos en aguas nacionales, se envía un mensaje de alerta al país correspondiente. En casos de vertidos con un nivel de alerta elevado, el servicio de apoyo marítimo de la AESM puede llamar al Estado costero para asegurarse de que se ha recibido la alerta y para ofrecer apoyo adicional. Las imágenes analizadas se ponen a disposición de los puntos de contacto nacionales casi en tiempo real (menos de 30 minutos después de que el satélite obtenga la imagen). El servicio incluye la identificación de posibles contaminadores mediante la combinación de la imagen tomada por el satélite con información sobre el tráfico marítimo. Tras recibir la información detallada, la autoridad nacional decide la respuesta operativa apropiada, por ejemplo, el envío de un activo, como una aeronave, para comprobar el área y verificar el vertido, o la solicitud de una inspección del buque en el siguiente puerto de escala.
Actividades relacionadas con sustancias peligrosas y nocivas
Con respecto a la contaminación química procedente de buques, la necesidad de abordar los riesgos asociados con este tipo de contaminación condujo a consultas con los Estados miembros y la Comisión y a la decisión de que la intervención de la AESM debería centrarse en el suministro rápido de información y asesoramiento expertos sobre sustancias químicas durante una emergencia, con el objetivo de respaldar el proceso de toma de decisiones de cualquier parte solicitante. De hecho, el principal desafío al que se enfrenta el personal de intervención ante un incidente químico es el acceso a la información sobre la carga y a asesoramiento especializado sobre respuesta en caso de emergencia, incluida una breve evaluación de los riesgos, ya que los productos químicos, además de transportarse a granel, se transportan en paquetes y las sustancias pueden interactuar cuando entran en contacto.
Objetivo del Reglamento (UE) n.º 911/2014
Para apoyar este conjunto de acciones de lucha contra la contaminación marina, la Comisión reconoció que la Agencia debería poder contraer compromisos financieros a largo plazo para ofrecer un apoyo operativo adecuado y sostenible a la Comisión y a los Estados miembros, utilizando servicios prestados por el sector. Por lo tanto, en 2005, la Comisión propuso 6 la creación de un marco financiero plurianual para las actividades de lucha contra la contaminación de la Agencia. La primera dotación financiera para el período comprendido entre 2007 y 2013 fue de 154 millones EUR. La dotación para el período actual 2014-2020 es de 160,5 millones EUR, ligeramente superior a fin de responder a la ampliación del mandato que abarca las instalaciones de hidrocarburos y gas.
La perspectiva plurianual establecida en el Reglamento (UE) n.º 911/2014 tenía como objetivo proporcionar seguridad jurídica y un marco estable para permitir a la Agencia celebrar contratos plurianuales con el sector, tanto en relación con los buques de apoyo para luchar contra los vertidos de hidrocarburos como para la organización de CleanSeaNet.
Resultados de la evaluación intermedia
El análisis llevado a cabo por la Comisión y respaldado por un estudio externo 7 ha demostrado que, en consonancia con su mandato de complementar las capacidades de los Estados miembros y teniendo en cuenta los recursos del sector, la AESM se ha centrado en actividades que complementan los recursos existentes y, a la vez, son eficaces en cuanto a los costes. En el caso específico de los riesgos asociados a las instalaciones de hidrocarburos y de gas, cuando se produjeron vertidos de hidrocarburos de una cantidad potencialmente mayor y con una liberación prolongada 8 , la Agencia fue capaz de adaptar su capacidad de lucha a las necesidades de dichos vertidos.
Cabe destacar que el análisis se ha visto limitado por la dificultad de evaluar la eficacia, la eficiencia, la pertinencia y el valor añadido de una capacidad que es esencialmente una cobertura en caso de vertido catastrófico de hidrocarburos y que, por esa razón, no se activa a no ser que se produzca tal incidente grave.
Con respecto a la evaluación del impacto socioeconómico y ecológico de la acción de la AESM a nivel europeo, la evaluación de la cuantía de los daños socioeconómicos y ecológicos que pueden evitarse gracias a los servicios de lucha de la AESM debe considerarse con extrema precaución, ya que los casos anteriores muestran que existe una discrepancia considerable entre los daños estimados y los daños reales evaluados e indemnizados 9 .
Servicios de lucha contra la contaminación por hidrocarburos
Dada la importante dotación financiera asignada a la red de buques de apoyo para luchar contra los vertidos de hidrocarburos, que representa la mayor parte del presupuesto de lucha contra la contaminación de la AESM, se realizó un esfuerzo especial a fin de analizar la eficiencia de dicha capacidad. Los intentos realizados para evaluar la relación coste-eficacia del modelo existente de buques fletados sugieren que las actividades de lucha contra la contaminación por hidrocarburos de la AESM serían rentables en comparación con las consecuencias económicas que resultarían de la falta de capacidad por su parte para hacer frente adecuadamente a un vertido de hidrocarburos e impedir que llegue a la costa 10 . Además, se puede concluir que la AESM cumple los requisitos de su mandato dentro de (y hasta) el presupuesto asignado a este fin de forma rentable. Esta conclusión se basa en el hecho de que el nivel de servicio proporcionado actualmente por la AESM no podría replicarse a un coste menor utilizando cualquier modelo alternativo factible, como se describe en el estudio externo.
Diversas evaluaciones de las actividades de la AESM en este campo, así como las opiniones de las partes interesadas, respaldan esta conclusión. El valor añadido (operativo) de dicho marco ha sido confirmado. Las especificaciones técnicas del servicio de recuperación de hidrocarburos en el mar proporcionado a través de la red de buques de apoyo para luchar contra los vertidos de hidrocarburos han sido reconocidas como aptas para sus fines.
Los siguientes cuadros muestran de qué modo la capacidad de la AESM complementa el alcance de las capacidades nacionales. De acuerdo con su mandato, la AESM se ha centrado en activos diseñados para vertidos de una cantidad significativa, una inversión que los Estados miembros no podrían haber logrado a nivel nacional.
Cuadro 1: Buques de lucha contra la contaminación por hidrocarburos de los Estados miembros y de la AESM
|
Número de buques |
Capacidad de almacenamiento (m3) |
|||
|
Capacidad de almacenamiento |
Estados miembros y de la AELC (EM) |
AESM |
EM |
AESM |
|
< 200 m3 |
172 |
0 |
8 861 |
0 |
|
200 m3 - 700 m3 |
56 |
0 |
17 311 |
0 |
|
700 m3 - 1500 m3 |
23 |
1 |
24 935 |
997 |
|
> 1500 m3 |
19 |
17 |
70 553 |
62 475 |
De acuerdo con su mandato, la AESM ha contratado buques de recuperación de hidrocarburos con gran capacidad de almacenamiento. Esto garantiza una necesidad menos frecuente de entradas en puerto para descargar los hidrocarburos recuperados, optimizando así los períodos de recuperación en el mar. En otras palabras, los diecisiete buques de la Agencia prácticamente igualan la capacidad de almacenamiento de todos los buques de los Estados miembros de capacidad comparable.
Cuadro 2: Equipo de lucha contra la contaminación por hidrocarburos de los Estados miembros y la AESM
|
Cantidad |
||
|
Estados miembros |
AESM |
|
|
Sistemas de contención y recuperación |
16 |
12 |
|
Barreras vertedero |
2 |
2 |
|
Barreras de contención de incendios |
1 |
8 |
|
Dispositivos de dragado |
12 |
19 |
|
Agente de dispersión (toneladas) |
~ 3 500 |
800 |
Es importante destacar que el estudio de apoyo a la evaluación también ha demostrado que la existencia de los servicios de lucha contra la contaminación por hidrocarburos de la AESM que complementan los recursos nacionales y privados no parece tener un impacto adverso en el nivel de preparación de los Estados miembros de la UE y la AELC. Esto se ha mantenido estable durante el período analizado y parece que seguirá la misma tendencia de cara al futuro en 2020.
CleanSeaNet:
En cuanto al servicio de detección por satélite de vertidos de hidrocarburos CleanSeaNet, la evaluación concluye que es pertinente y proporciona una herramienta útil a los Estados Miembros. Está mejor situado a nivel de la UE, abarca todas las aguas marinas europeas y más allá, y proporciona un gran valor añadido. Garantiza una evaluación uniforme y una visión general de las tendencias de vertidos y el efecto disuasivo del programa de supervisión de vertidos. Es pertinente para las necesidades y tendencias actuales, dado el nivel continuo de vertidos deliberados o derrames accidentales en aguas de la UE. Además, junto con la aplicación del programa Copernicus de observación de la Tierra, es coherente con una amplia cartera de otras políticas de la UE en relación con la vigilancia marítima.
El uso de satélites gestionados por la Agencia Espacial Europea ha supuesto una considerable reducción de costes para el servicio, ya que las licencias están disponibles de forma gratuita. Durante el período de 2014 a 2016, los costes del servicio por cada 1 000 km2 supervisados disminuyeron aproximadamente en un 22 %. La AESM lleva desde el segundo semestre de 2016 aumentando de manera proporcional el número de pedidos de productos Sentinel-1 de observación de la Tierra, y se espera que los pedidos aumenten aún más en los próximos años. Mediante el uso de Sentinel 1-A y 1-B, el servicio CleanSeaNet puede proporcionar una mejor cobertura satelital, al tiempo que se reducen los costes del servicio.
En cuanto al impacto del servicio CleanSeaNet en términos de efecto disuasivo, la tendencia general durante la mayor parte de la última década, como se ilustra en el gráfico 2, ha sido una reducción interanual del número de posibles vertidos detectados por millón de km2 supervisados. La marcada disminución por año, en el período comprendido entre 2008 y 2010, coincidió con la desaceleración económica, además de con un aumento de la sensibilización sobre los problemas relacionados con la contaminación marítima y una mejora en la provisión de instalaciones de recepción portuaria en todo el continente, mientras que la disminución en el período de 2010 a 2015 es mas gradual.
En 2016 la tendencia se invirtió, con un aumento en el número de posibles vertidos detectados. Hay una serie de posibles razones por las cuales la tendencia pudo haberse invertido en 2016: la introducción de los satélites Sentinel-1, que mejoró las capacidades de detección, la optimización de la planificación de CleanSeaNet y, en menor medida, un aumento del volumen de la flota, lo que podría haber causado el aumento de las detecciones.
Gráfico 2: CleanSeaNet 2008 – 2016: tendencias en la detección de posible contaminación
Fuente: AESM
Actividades relacionadas con sustancias peligrosas y nocivas
En cuanto a las actividades relacionadas con sustancias peligrosas y nocivas, que representan una parte menor del uso de la contribución de la Unión, la evaluación concluye que, aunque son menos conocidas por el público, estas actividades centradas principalmente en proporcionar información especializada para abordar una emergencia química, son pertinentes y consideradas valiosas por los Estados Miembros. De media, los Estados Miembros activan el servicio especializado de la AESM cinco veces al año.
Conclusiones
En general, la evaluación intermedia concluye que la AESM ha establecido y mantiene un amplio programa de detección, preparación y lucha contra la contaminación en consonancia con su mandato para completar las capacidades de los Estados miembros costeros de la UE/AELC para responder ante incidentes a gran escala. Las actividades de lucha contra la contaminación de la AESM tienen valor añadido, y siguen siendo pertinentes hoy en día y coherentes con los enfoques preventivos a nivel de la UE y con otras políticas de la UE, como la política de protección civil. Respecto a esta última, se ha identificado un área de progreso con vistas a ofrecer un soporte mejorado a los Estados miembros en caso de emergencia: la posibilidad de facilitar los costes de financiación del transporte de equipos de lucha contra la contaminación a través del Mecanismo de Protección Civil de la Unión 11 .
Las actividades de lucha contra la contaminación de la AESM ciertamente contribuyen a una protección del medio marino, las costas y los ciudadanos mejor que la existente antes del establecimiento de estas medidas. Dentro de la dotación financiera otorgada y establecida en el Reglamento (UE) n.º 911/2014, la Agencia fue capaz de adaptar su estrategia aprovechando sinergias y priorizando actividades, con el fin de responder a la ampliación del mandato para abarcar posibles vertidos de instalaciones de hidrocarburos y de gas.
A pesar de estos resultados positivos, la AESM pondrá en marcha un nuevo ejercicio de evaluación de riesgos entre 2018 y 2019, según lo recomendado por su Consejo de Administración. La Agencia trabajará con las autoridades regionales y nacionales para llevar a cabo una especie de prueba de resistencia de las capacidades existentes, con el fin de identificar las eventuales necesidades de mejora a largo plazo con respecto a las opciones de lucha. De cara al futuro, la última revisión del mandato de la AESM 12 para fomentar la cooperación en las funciones de la guardia costera con la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) y la Agencia Europea de Control de la Pesca puede tener un impacto en la ejecución de las actividades de la AESM para la lucha contra la contaminación. La cooperación requiere, en particular, explorar la posibilidad de compartir activos. La AESM ha experimentado la utilización de varios tipos de buques para cumplir con su mandato. En el contexto de las operaciones con múltiples misiones, la AESM podría contribuir proporcionando buques polivalentes capaces de llevar a cabo funciones de guardacostas, control de la pesca y lucha contra la contaminación por hidrocarburos para su uso compartido entre la AESM y las autoridades competentes.
Por último, el propio Reglamento (UE) n.º 911/2014, que indicaba la dotación financiera plurianual disponible durante el período de 2014 a 2020, y que expirará después de esa fecha, ha demostrado ser una herramienta útil para permitir a la Agencia ejecutar sus actividades en el campo de la preparación y la lucha contra la contaminación. La naturaleza compleja de algunas de estas actividades, combinada con la necesidad de establecer contratos plurianuales con el sector, creó la necesidad inicial de seguridad jurídica y una perspectiva financiera a más largo plazo. El Reglamento ha permitido a la Agencia beneficiarse de inversiones puntuales en buques preequipados para servicios de recuperación de hidrocarburos y crear economías de escala para servicios satelitales.
Sin embargo, con el vencimiento de las actividades y, en particular, con la experiencia ya adquirida en el proceso de adjudicación de los contratos plurianuales, la necesidad de un Reglamento financiero aparte (y una línea presupuestaria separada) en el próximo marco financiero plurianual (2020-2027) no parece ser esencial para garantizar la sostenibilidad de los servicios operativos.
El presupuesto para continuar financiando estas actividades, teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias actuales y futuras, seguirá siendo una parte integrante de la subvención anual de la Unión. El mandato general de la AESM proporciona la base jurídica para la acción, y el alcance exacto de las actividades se define a través de los planes de acción relacionados y el programa de trabajo de la Agencia. Esto garantiza la continuidad de las medidas de la AESM para luchar contra la contaminación marina causada por buques e instalaciones de hidrocarburos y de gas.
Como ejemplo, el estudio publicado por la Fundación Barrie de la Maza sobre el impacto del vertido del Prestige en 2003 estimó que la operación de limpieza costera costó alrededor de 2 500 millones EUR, de los cuales alrededor de 2 200 millones EUR se gastaron durante los dos primeros años. Diversos autores (asociaciones de economistas profesionales de Galicia) estimaron los daños económicos totales en los diez años posteriores en alrededor de 5 000 millones EUR.
En el caso del Erika, por ejemplo, el daño global resultante del incidente se estimó, según varios estudios, en 1 370 millones EUR, mientras que, en función de la indemnización pagada, los daños globales reconocidos se situaron en torno a unos 322,5 millones EUR.
En comparación con el coste medio por tonelada de petróleo recuperado en tierra de 5 744 EUR (basado en los datos disponibles sobre costes históricos), los costes totales por tonelada cuando se utilizan buques de recuperación en el mar de la AESM oscilan de 287 a 681 EUR por tonelada, así que son entre veinte y ocho veces inferiores.