COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 5.7.2018
COM(2018) 516 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre los «Compromisos sobre la confianza en las estadísticas» de los Estados miembros, como exige el Reglamento (CE) n.º 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009
1.Introducción
1.1.Reglamento (CE) n.º 223/2009 sobre la estadística europea
La base jurídica del presente informe es el Reglamento (CE) n.º 223/2009 sobre la estadística europea 1 y, en concreto, el artículo 11, apartado 4, que dispone lo siguiente:
«La Comisión hará un seguimiento regular de los Compromisos de los Estados miembros a partir de los informes anuales que le presenten los Estados miembros, y, en su caso, los actualizará.
A falta de la publicación de un Compromiso antes del 9 de junio de 2017, el Estado miembro en cuestión presentará a la Comisión y publicará un informe de situación sobre la aplicación del Código de Buenas Prácticas y, en su caso, sobre los esfuerzos realizados para establecer dicho Compromiso. Estos informes de situación se actualizarán periódicamente, al menos cada dos años a partir de su fecha de publicación inicial.
La Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los Compromisos publicados y, en su caso, informes de situación, antes del 9 de junio de 2018 y posteriormente cada dos años».
El presente informe es el primero que se ha elaborado con arreglo a la disposición anterior.
1.2.Antecedentes históricos
a)Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas
El Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas 2 establece las normas para desarrollar, elaborar y difundir las estadísticas europeas. Se basa en una definición común del Sistema Estadístico Europeo (SEE) sobre calidad de las estadísticas y abarca todos los ámbitos pertinentes del entorno institucional, los procesos de elaboración de estadísticas y la producción de las estadísticas oficiales europeas. El entorno institucional es el ámbito más importante en el contexto del Compromiso, ya que los factores institucionales y organizativos afectan de forma considerable a la eficacia y la credibilidad de una autoridad estadística en el desarrollo, elaboración y difusión de estadísticas europeas.
El Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas fue adoptado por el Comité del programa estadístico el 24 de febrero de 2005. Fue revisado por el Comité del Sistema Estadístico Europeo (Comité del SEE) el 28 de septiembre de 2011 y, de nuevo, el 16 de noviembre de 2017. En 2011, junto con la nueva versión del Código de Buenas Prácticas, el Comité del SEE aprobó el Marco de garantía de calidad. Este último ofrece orientaciones para la aplicación del Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas.
El Código es la columna vertebral del marco común de calidad del SEE y las autoridades estadísticas del SEE se han comprometido a cumplirlo. Para evaluar el cumplimiento del Código se han introducido revisiones interpares sistemáticas y se realiza un seguimiento de los avances en informes anuales al Comité del SEE. La importancia del cumplimiento del Código de Buenas Prácticas volvió a destacarse en la Declaración sobre calidad adoptada por el Comité de la SEE en septiembre de 2016.
Eurostat supervisa el cumplimiento del Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas mediante revisiones interpares. Entre 2006 y 2008 se llevó a cabo una primera ronda de revisiones para evaluar el cumplimiento por parte de los Institutos Nacionales de Estadísticas (INE) de los principios 1 al 6 y 15 del Código. Entre 2013 y 2015 se celebró una segunda ronda de revisiones interpares, en la que se incluyeron los 15 principios del Código y tanto a los INE como a otras autoridades estadísticas nacionales. Eurostat continuará supervisando cada año las medidas de mejora que resultaron de esta segunda ronda hasta finales de 2019, fecha en la que todas las medidas pertinentes deberían haberse aplicado. En el curso de ambas rondas también se evaluó a Eurostat, quien se somete a una supervisión paralela por parte del Comité Consultivo Europeo para la Gobernanza Estadística (CCEGE).
La Comisión (Eurostat) elabora informes anuales de seguimiento del cumplimiento del Código de Buenas Prácticas por parte de los INE. El informe anual del CCEGE incluye los avances que se han producido dentro del Sistema Estadístico Europeo en su conjunto y, en particular, de Eurostat. Los resultados del ejercicio de supervisión anual forman parte de la evaluación general de las estadísticas de la UE que se presenta al Consejo ECOFIN de otoño. En 2008 3 , y de nuevo en 2016 4 , la Comisión informó al Parlamento Europeo y al Consejo sobre sobre la aplicación del Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas y la coordinación dentro del SEE.
b)Compromiso sobre la confianza en las estadísticas
La Comisión presentó el concepto de Compromiso sobre la confianza en las estadísticas (el «Compromiso») por primera vez en una Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo titulada «Hacia una gestión sólida de la calidad de las estadísticas europeas», con fecha de 15 de abril de 2011 5 . Los Compromisos pretendían ser una forma de involucrar a los gobiernos nacionales en la responsabilidad del cumplimiento por parte del país del Código de Buenas Prácticas Estadísticas Europeas, estableciendo así una relación entre el Código y los gobiernos que no existía con anterioridad. El valor añadido de los Compromisos era, sin duda, garantizar una relación con el gobierno, es decir, con los aspectos institucionales de los principios estadísticos del Código de Buenas Prácticas que quedaban fuera del control de las propias autoridades estadísticas. La Comisión también sugería en esta Comunicación que debía revisarse el marco jurídico, el Reglamento (CE) n.º 223/2009, e introducirse en él el concepto de Compromisos como una de las diversas medidas destinadas a fortalecer la confianza de la población en las estadísticas europeas. El Consejo apoyó la idea de introducir los Compromisos y de revisar el Reglamento (CE) n.º 223/2009.
Antes de adoptar la propuesta para modificar el Reglamento (CE) n.º 223/2009, la Comisión involucró ampliamente a los Estados miembros en debates sobre la posible forma de los Compromisos. La exposición de motivos de la propuesta hace referencia a la Comunicación de 2011 y propone establecer Compromisos «a fin de que los gobiernos nacionales sean conscientes de su papel y su corresponsabilidad a la hora de garantizar la credibilidad de las estadísticas oficiales mediante el respeto de la independencia de los institutos nacionales de estadística».
En 2015, la Comisión (Eurostat) y los Estados miembros continuaron los debates dentro del SEE, con el objetivo de garantizar la eficacia y la eficiencia de las herramientas y elementos de apoyo mencionados en el Reglamento (CE) n.º 223/2009, como los Compromisos sobre la confianza en las estadísticas.
Según el artículo 11, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 223/2009, los Compromisos son instrumentos que «tratarán además de garantizar la confianza de la población en las estadísticas europeas y avanzar en la aplicación de los principios estadísticos que figuran en el Código de Buenas Prácticas», establecidos por los Estados miembros y la Comisión. El considerando 17 del Reglamento (UE) 2015/759 6 también señala que los Compromisos «deberían incluir compromisos específicos de los gobiernos de dichos Estados miembros de mejorar o mantener las condiciones para la aplicación del Código de Buenas Prácticas».
2.Visión general de los Compromisos sobre la confianza y de los informes de los Estados miembros
2.1.Forma del Compromiso
De acuerdo con el artículo 11 del Reglamento (CE) n.º 223/2009, los Estados miembros deben establecer y publicar un Compromiso sobre la confianza en las estadísticas o, al menos, enviar a la Comisión y publicar un informe de situación sobre la aplicación del Código de Buenas Prácticas y los esfuerzos realizados para establecer dicho Compromiso. Como el Reglamento no contiene normas sobre la forma del Compromiso, los Estados miembros son libres de elegir entre diferentes opciones, siempre que se consiga el objetivo de aumentar la confianza de la población mediante el compromiso gubernamental de ofrecer las condiciones para unas estadísticas de gran calidad.
Con esta condición, el concepto de Compromisos sobre la confianza en las estadísticas puede ser una herramienta muy útil, independientemente de si el Estado miembro opta por un Compromiso independiente, por explicar dónde puede encontrarse el Compromiso dentro de la legislación nacional o por enviar un informe de situación. Todas estas opciones cumplen el objetivo de concienciar al gobierno sobre el Código de Buenas Prácticas y la importancia de unas estadísticas independientes.
En cuanto al enfoque adoptado respecto a la forma del Compromiso, los Estados miembros pueden clasificarse en dos grupos principales: los que han establecido Compromisos independientes y los que han declarado que el Compromiso está contenido en varios elementos de su legislación. Algunos de los países del segundo grupo han señalado que no tienen la intención de establecer Compromisos independientes, mientras que otros han indicado que todavía tienen la intención de hacerlo.
2.2.Compromisos independientes sobre la confianza
Hasta la fecha, los siguientes Estados miembros, ordenados por orden cronológico, han publicado Compromisos independientes sobre la confianza:
Grecia: El Compromiso sobre la confianza en las estadísticas de Grecia 7 fue firmado el 29 de febrero de 2012 por el Primer Ministro griego y el Miembro de la Comisión Europea responsable de fiscalidad y unión aduanera, auditoría y lucha contra el fraude. Fue el primer compromiso, publicado incluso antes de que la Comisión hubiera adoptado su propuesta para modificar el Reglamento (CE) n.º 223/2009. El Compromiso griego también es especial porque está refrendado por un Miembro de la Comisión Europea. Contiene compromisos solemnes del gobierno, combinados con medidas concretas, en especial respecto a las modificaciones de la legislación sobre estadísticas, adjuntas en un anexo. El Gobierno griego presenta informes a la Comisión (Eurostat) sobre la aplicación de estas medidas.
Suecia: El Compromiso sobre la confianza en las estadísticas 8 fue presentado en el proyecto de presupuestos del Gobierno sueco para 2017. Posteriormente, se publicó también en el sitio web del instituto de estadística sueco. En el proyecto, el Gobierno describe su compromiso de crear confianza en las estadísticas y enumera las medidas que está adoptando para mejorar la coordinación del sistema estadístico y el seguimiento de la calidad. El proyecto también clarificaba la responsabilidad en materia de coordinación de la Oficina Nacional de Estadística sueca e introducía medidas de control de la calidad para su aplicación.
Eslovenia: El Gobierno de Eslovenia adoptó el Compromiso sobre la confianza en las estadísticas 9 el 5 de enero de 2017. Los publicó con posterioridad, junto con el correspondiente resumen para la ciudadanía, en el sitio web del instituto esloveno de estadística. El Compromiso se basa en el hecho de que, en Eslovenia, el entorno institucional apropiado para la aplicación de estadísticas oficiales lo ofrece la aplicación de los principios de independencia profesional, la adecuación de los recursos, un mandato de recogida de datos y la confidencialidad, imparcialidad y objetividad estadística, tal como se establece en la Ley nacional sobre estadísticas.
Irlanda: El Compromiso irlandés sobre la confianza en las estadísticas 10 fue adoptado por el Gobierno de Irlanda el 30 de mayo de 2017 y posteriormente publicado en el sitio web del instituto irlandés de estadística. Al referirse al Reglamento (CE) n.º 223/2009 y a la ley nacional sobre estadísticas, el Gobierno de Irlanda reconoce como bien público la importancia de unas estadísticas independientes, objetivas y fiables, reconoce el papel de las estadísticas oficiales para orientar el debate y la toma de decisiones eficaces en el gobierno, las empresas y la sociedad, y valora el papel del Comité nacional de estadísticas para ofrecer una dirección estratégica al sistema irlandés de estadísticas.
Bélgica: El 31 de mayo de 2017, el Comité consultivo aprobó el Compromiso belga sobre la confianza 11 y posteriormente se publicó en el sitio web del instituto federal belga de estadística. Con su Compromiso sobre la confianza en las estadísticas, el Gobierno Federal y los gobiernos de las Regiones y Comunidades se comprometieron a hacer todo lo que esté a su alcance para garantizar los principios fundamentales y la elevada calidad de las estadísticas públicas.
Rumanía: El Compromiso rumano sobre la confianza en las estadísticas fue adoptado por el Gobierno de Rumanía en su reunión del 9 de junio de 2017 12 . Incluye un firme compromiso del Gobierno de Rumanía de garantizar y defender la independencia profesional del Instituto Nacional de Estadística y otros organismos que elaboran estadísticas oficiales y de garantizar el derecho y la obligación del Presidente del Instituto Nacional de Estadística de llevar a cabo las tareas profesionales y de dirección asociadas con la elaboración de estadísticas oficiales nacionales.
13 Malta: En nombre del Gobierno maltés, el Primer Ministro firmó el Compromiso sobre la confianza en las estadísticas el 17 de mayo de 2018. El Gobierno de Malta reconoció que las estadísticas europeas se desarrollan, elaboran y difunden en consonancia con los principios recogidos en el artículo 338 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en el Reglamento (CE) n.º 223/2009, y valoró el papel del Comité con autoridad sobre las estadísticas de Malta y de la Oficina Nacional de Estadística para ofrecer dirección estratégica y seguir desarrollando el Sistema de estadísticas de Malta. Asimismo, se comprometió a continuar garantizando la independencia profesional de la Oficina Nacional de Estadística de Malta, a apoyarla en el mantenimiento o mejora de las condiciones para la aplicación del Código y a ofrecer las condiciones necesarias para el acceso por parte de la Oficina Nacional de Estadística a datos de fuentes administrativas y de otro tipo, con el objetivo de desarrollar y elaborar estadísticas de gran calidad en todos los ámbitos y, al mismo tiempo, reducir la carga sobre las personas, hogares y empresas encuestadas.
Los Compromisos independientes establecidos varían considerablemente en forma, contenido y extensión. Esto es plenamente coherente con el objetivo de tener en cuenta las características específicas de los sistemas nacionales de estadística. Lo que también se aprecia es que, aunque son muy variados, los Compromisos que existen se han inspirado en otros anteriores, así como en las dos plantillas posibles sugeridas por la Comisión (Eurostat) en 2012.
Uno de los elementos recogidos en las plantillas es la determinación de volver a establecer el «compromiso sobre la confianza en las estadísticas» si se identifican necesidades de mejora pertinentes.
Cabe destacar en este contexto que dos países candidatos, Albania y Montenegro, han establecido recientemente Compromisos independientes sobre confianza, lo que muestra que estos compromisos se reconocen como mejores prácticas más allá de las actuales fronteras de la Unión Europea.
2.3.Compromisos recogidos en las legislaciones nacionales
Quince Estados miembros han declarado en sus informes que el Compromiso sobre la confianza en las estadísticas está recogido en varios elementos de su legislación. Así pues, algunos han anunciado que no establecerán un Compromiso independiente. La gran mayoría de estos quince Estados miembros han indicado de forma clara los artículos concretos que conforman su Compromiso y han ofrecido explicaciones adicionales.
Esta opción de establecimiento del Compromiso también es viable, siempre que se cumplan ciertas condiciones. Sobre todo, la legislación en cuestión debe cubrir el elemento político del Compromiso, descrito en el considerando 17 del Reglamento (UE) 2015/759.
El considerando 17 explica las justificaciones subyacentes para introducir los Compromisos en el Reglamento (CE) n.º 223/2009 y ofrece orientaciones adicionales sobre su establecimiento y contenidos. Expresa la necesidad de incluir el elemento político en el Compromiso (« compromisos específicos de los gobiernos de dichos Estados miembros»). Un decreto-ley adoptado por el gobierno puede ofrecer un elemento político suficiente por sí mismo, mientras que una legislación nacional sobre estadísticas adoptada por el Parlamento puede no ser suficiente.
En el diálogo con los Estados miembros que han elegido esta opción, la Comisión ha observado que los gobiernos son cada vez más conscientes de la responsabilidad que tienen en materia de calidad de las estadísticas desde la introducción de la obligación legal de establecer un Compromiso sobre la confianza. Esto se deduce de los debates sobre el Compromiso entre el instituto nacional de estadística y el gobierno del Estado miembro en cuestión.
La Comisión continuará el diálogo y evaluará si las disposiciones legales pertinentes son apropiadas para mejorar o mantener las condiciones para la aplicación del Código de Buenas Prácticas. Los aspectos que hay que considerar en este contexto son si las disposiciones establecen con claridad que deben crearse marcos de garantía o supervisión de alta calidad y si están complementadas de forma eficaz con medidas de mejora y autoevaluaciones. El procedimiento de adopción de la legislación en cuestión puede también influir, en especial si hace evidente el apoyo del gobierno nacional.
Otro aspecto importante es que un Compromiso que esté consagrado en la legislación debe tener un valor añadido por encima de la propia ley. Los compromisos no deben ser meras promesas de cumplimiento de la ley, ya que estas promesas no tendrán el efecto deseado de mantener la confianza de la población en las estadísticas europeas.
2.4.Informes de los Estados miembros
El artículo 11, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 223/2009 establece que la Comisión debe realizar un seguimiento regular de los Compromisos de los Estados miembros a partir de los informes anuales que le presenten los Estados miembros y, en su caso, actualizarlos. Si antes del 9 de junio de 2017 no se ha establecido ni publicado ningún Compromiso, el Estado miembro en cuestión debe enviar a la Comisión un informe de situación sobre la aplicación del Código de Buenas Prácticas y, en su caso, sobre los esfuerzos realizados para establecer dicho Compromiso. Estos informes de situación deben publicarse y actualizarse cada dos años.
Todos los Estados miembros han presentado informes a la Comisión (Eurostat) sobre el Compromiso, de acuerdo con el artículo 11, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 223/2009. Los informes de los seis Estados miembros que ni han adoptado un Compromiso independiente ni han incorporado el Compromiso en su legislación, en general dejan abierta la posibilidad de establecer un Compromiso en el futuro.
La mayoría de los Estados miembros informaron de forma paralela a su presentación de informes sobre la aplicación de medidas de mejora del Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas, de acuerdo con las cuales los Estados miembros presentan informes a la Comisión (Eurostat) en enero de cada año sobre las medidas que han adoptado como seguimiento del proceso de revisión interpares. Las partes pertinentes del informe sobre la revisión interpares deben también hacerse públicas para que sirvan como informe de situación sobre el Compromiso.
a)Avances de los que informan con más frecuencia los Estados miembros
Muchos Estados miembros informaron sobre la introducción de artículos concretos sobre el Compromiso en la legislación nacional sobre estadísticas. Por ejemplo, incluyeron un compromiso jurídico explícito de elaborar y difundir estadísticas oficiales de gran calidad. Otros informaron sobre la introducción de disposiciones específicas sobre la condición del estadístico nacional, la independencia estadística y el papel de coordinación del INE en relación con las estadísticas oficiales.
Los informes también enumeraban la introducción en la legislación de un procedimiento claro para aplicar el Código de Buenas Prácticas en el sistema de estadísticas oficiales y del compromiso de que la elaboración de estadísticas oficiales se desarrollará en consonancia con el Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas, para mantener la confianza de la sociedad en las estadísticas europeas.
Algunos Estados miembros informaron de que todavía estaban en proceso de modificar la legislación sobre estadísticas para incorporar disposiciones que reflejen los cambios resultantes de la modificación del Reglamento (CE) n.º 223/2009, y principalmente los Compromisos.
b)Ejemplos que ilustran avances importantes o habituales
Una descripción detallada de los informes de los Estados miembros trasciende el ámbito de este informe, por lo que los siguientes ejemplos pueden servir para ilustrar los avances importantes o habituales generados por los Compromisos (y posiblemente por otros desarrollos):
Dinamarca: El 1 de julio de 2018 entrará en vigor la modificación de la legislación sobre estadísticas. Incluye disposiciones específicas sobre la condición del estadístico nacional, la independencia estadística y el papel de coordinación del INE en relación con las estadísticas oficiales. Incluye también un procedimiento claro de aplicación del Código de Buenas Prácticas en el sistema de estadísticas oficiales.
España: Se introdujo un artículo concreto sobre el Compromiso en el Programa Anual 2018 del Plan Estadístico Nacional, que hace una referencia explícita a los principios de calidad establecidos en el Reglamento (CE) n.º 223/2009 y en el Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas, como elementos necesarios para mantener la confianza de la sociedad en las estadísticas para fines estatales. Además, se ha publicado un resumen para la ciudadanía del Programa Anual 2018 en el que se hace referencia al Compromiso.
Letonia: El 1 de enero de 2016 entró en vigor una nueva ley sobre estadísticas en la que se abordan varios principios importantes del Código de Buenas Prácticas. Por ejemplo, reafirma y refuerza la independencia del INE, hace del cumplimiento del Código de Buenas Prácticas una obligación legal e introduce cambios en el entorno institucional. El informe subraya que, al hacer uso de su propio derecho de iniciativa al proponer la ley, el gobierno expresó su apoyo político a los principios del Código de Buenas Prácticas.
Lituania: Un proyecto de ley preparado y aprobado por el gobierno el 10 de enero de 2018 establece los principios de las estadísticas oficiales, como la independencia, la imparcialidad y objetividad profesional, la confidencialidad estadística y la adecuación de los recursos, haciendo referencia directa al Reglamento (CE) n.º 223/2009 y al Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas. También estipula de forma muy clara que el Director General y el INE en general deben disfrutar de independencia profesional.
Eslovaquia: Se ha completado el texto del Compromiso independiente sobre la confianza para su consulta con el Gobierno de Eslovaquia.
3.Resumen y perspectivas
La introducción de los Compromisos sobre la confianza como instrumento para garantizar la confianza de la población en las estadísticas europeas y apoyar la aplicación de los principios estadísticos establecidos en el Código de Buenas Prácticas ha elevado el nivel de concienciación entre los gobiernos de los Estados miembros sobre la importancia de su contribución en el mantenimiento y la mejora de la confianza de la población en las estadísticas oficiales.
Todos los Estados miembros han informado debidamente a la Comisión sobre sus actividades y logros relacionados con los Compromisos. Siete países han establecido ya Compromisos separados, mientras que quince han declarado qué elementos de su legislación conforman el Compromiso del gobierno y siete han enviado el informe requerido. En el caso de los Estados miembros que informaron de que el Compromiso sobre la confianza en las estadísticas está establecido en la legislación nacional, la Comisión (Eurostat) continuará un diálogo sobre el necesario elemento político. Unos pocos países han informado también de que su gobierno se encuentra en proceso de establecer un Compromiso independiente.
En resumen, los Estados miembros reconocen ampliamente el concepto de Compromisos sobre la confianza y están adoptando los pasos necesarios para materializar el valor añadido de su Compromiso mediante el establecimiento o la mejora de una relación institucional entre su gobierno y el Código de Buenas Prácticas sobre Estadísticas Europeas. Se puede esperar que las garantías adicionales resultantes de estadísticas oficiales de gran calidad tengan el efecto deseado de fortalecer la confianza de la población.
En el futuro seguirán siendo fundamentales las medidas para mantener y reforzar la confianza pública en las estadísticas europeas. Los miembros del SEE, en su misión de ofrecer información independiente de gran calidad sobre la economía y la sociedad que sea accesible a todos, deben interactuar con los usuarios de acuerdo con los principios del Código de Buenas Prácticas de Estadísticas Europeas. El instrumento de los Compromisos sobre la confianza en las estadísticas, con la supervisión continuada de la Comisión (Eurostat), contribuirá a los distintos esfuerzos que están realizando los miembros del SEE para mantener y mejorar la confianza de la población en las estadísticas oficiales. Se espera que los Compromisos continúen asegurando al público en general que los institutos nacionales de estadística tienen el pleno apoyo de sus gobiernos en sus esfuerzos por ofrecer estadísticas de elevada calidad.
http://www.scb.se/contentassets/bbe78b2a144143c7955b165f76fb4d52/regeringens-atagande-om-att-skapa-fortroende-for-statistiken.pdf y http://www.scb.se/om-scb/samordning-av-europeisk-statistik-i-sverige/regeringens-atagande-om-att-skapa-fortroende-for-statistiken/ (disponible solo en sueco).
Véanse también las páginas 28 y 29 del informe anual de 2017 de la Oficina Nacional de Estadística sueca, http://www.scb.se/contentassets/fd60f41a3abc4d2c8a791e425357ba5b/ov9999_2017a01_br_x43br1802.pdf (Descripción del compromiso en inglés).