COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 18.1.2018
COM(2018) 10 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Acciones de la UE para mejorar el cumplimiento y la gobernanza medioambiental
{SWD(2018) 10 final}
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Acciones de la UE para mejorar el cumplimiento y la gobernanza medioambiental
1.Introducción y contexto
Esta Comunicación presenta un Plan de Acción para aumentar el cumplimiento de la legislación medioambiental y mejorar la gobernanza en este campo. El Plan exige la estrecha colaboración entre, por un lado, la Comisión y, por otro, los Estados miembros y profesionales tales como inspectores, auditores, policías y fiscales a fin de crear una cultura inteligente y colaborativa de garantía del cumplimiento de la normativa medioambiental de la UE en ámbitos tales como la producción industrial, la eliminación de residuos y la agricultura.
La UE ya dispone de un amplio corpus de legislación medioambiental ya consolidada. No obstante, tal como subraya la Comisión en su revisión de la aplicación de la normativa medioambiental de la UE, existen importantes obstáculos para su aplicación 1 . Estos obstáculos están vinculados a problemas medioambientales persistentes tales como la contaminación difusa del agua, la baja calidad del aire en las zonas urbanas, el tratamiento insatisfactorio de los residuos, y el declive de especies y hábitats. Hay asimismo una incidencia elevada de delitos ecológicos 2 y numerosas denuncias a la Comisión y peticiones al Parlamento Europeo en materia de medio ambiente 3 . Se estima que los costes de la no aplicación de la normativa medioambiental se elevan a 50 000 millones de euros al año 4 . Es posible obtener muchos beneficios mediante una mejor aplicación de la normativa sin crear nueva legislación.
Esto exige, entre otras cosas, la vigilancia del cumplimiento de las normas medioambientales sobre el terreno, esto es, el cumplimiento, en la realización de sus actividades, de las obligaciones medioambientales de la industria, los proveedores de energía, los propietarios de tierras y demás responsables 5 . Las obligaciones pueden adoptar la forma de prohibiciones, normas generales obligatorias, permisos y otras medidas para proteger el medio ambiente, la salud pública y las necesidades a largo plazo de recursos por parte de la sociedad.
Los mecanismos insuficientes para garantizar el cumplimiento y la gobernanza eficaz a los niveles nacional, regional y local son una de las causas de la falta de implementación 6 . Son asimismo un factor de competencia desleal 7 y de perjuicios económicos tales como la pérdida de ingresos fiscales, y socavan la confianza de los ciudadanos en la eficacia de la legislación de la UE.
La presente Comunicación tiene por objeto reforzar esos mecanismos. A tal efecto complementa la Comunicación «Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación» en la que la Comisión expuso la forma en que va a intensificar sus esfuerzos en la aplicación y la vigilancia del cumplimiento de la legislación de la UE en general 8 .
2.Necesidad de una garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental
Los Estados miembros tienen el deber de cooperar de buena fe en la consecución de los objetivos de la UE. 9 El Tribunal de Justicia ha deducido en consecuencia la obligatoriedad por parte de las autoridades de los Estados miembros de corregir las consecuencias ilícitas de una infracción del Derecho de la Unión 10 y de imponer medidas coercitivas eficaces, proporcionadas y disuasorias 11 . Los Estados miembros deben por tanto establecer los mecanismos apropiados para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la legislación de la Unión.
El incumplimiento puede producirse por diversas razones: confusión, mala comprensión o falta de aceptación de las normas, falta de inversión, oportunismo o delincuencia. Sus impactos sobre el medio ambiente, la salud humana y la economía dependerán de la naturaleza, la importancia y la persistencia de las infracciones.
En la práctica, los mecanismos de garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental exigen la intervención de los Estados miembros en tres grandes categorías denominadas conjuntamente «garantía del cumplimiento de la normativa medioambiental»:
·la promoción del cumplimiento ayuda a los responsables a cumplir a través de medios como la orientación, preguntas frecuentes, y servicios de asistencia;
·el control del cumplimiento identifica y caracteriza la conducta de los responsables y detecta y evalúa las infracciones mediante inspecciones medioambientales y otras comprobaciones;
·el seguimiento y la imposición del cumplimiento se efectúan de conformidad con las normas de derecho administrativo, penal y civil con el fin de detener, disuadir, sancionar y exigir compensaciones por conductas no conformes y de fomentar el cumplimiento.
Estas intervenciones son llevadas a cabo por diferentes tipos de autoridades de los Estados miembros. Normalmente, los organismos con funciones de inspección suelen efectuar controles rutinarios o puntuales y promueven el cumplimiento de las normas. La policía y las fiscalías desempeñan funciones importantes de investigación y procesamiento en caso de infracciones graves. Los diferentes organismos pueden estar vinculados a través de una «cadena de garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental», como cuando los inspectores y los agentes de aduanas y la policía y la fiscalía cooperan en la recogida de pruebas y en el procesamiento. Los organismos de auditoría pueden ejercer una valiosa función de examen de los problemas de incumplimiento generalizado o del comportamiento de autoridades concretas.
La garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental reduce el riesgo de que determinados responsables incumplan sus obligaciones con el consiguiente impacto negativo en el estado de las aguas, el aire, la biodiversidad, la salud humana y la economía. A tal efecto se evalúan las causas y las repercusiones de las infracciones y se interviene en las tres formas previstas en el grado adecuado para influir en la conducta de los responsables. El concepto 12 se ha desarrollado con el tiempo gracias a los intercambios con los expertos, por ejemplo, de los Estados miembros y las redes de profesionales 13 .
3.Retos
Las autoridades de los Estados miembros responsables de la garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental se enfrentan a numerosos retos, en particular:
·el alcance y la diversidad de las normativas medioambientales de la UE en las actividades con impacto ambiental;
·el ámbito geográfico de aplicación de la normativa, que es la totalidad del territorio de los Estados miembros, tanto las zonas rurales como las urbanas;
·la existencia de problemas reconocidos de contaminación del agua y del aire, de eliminación de residuos y de degradación del medio natural;
·las expectativas de los ciudadanos;
·el número y la diversidad de personas físicas y jurídicas obligadas a cumplir las normas medioambientales;
·los múltiples tipos de problemas de cumplimiento que pueden presentarse;
·las dificultades de detección y solución de dichos problemas, y en particular de los delitos medioambientales.
A esta lista puede añadirse la capacidad, ya que con frecuencia se asignan responsabilidades a organismos más pequeños con recursos económicos limitados, personal insuficiente, o falta de conocimientos especializados 14 . En muchos Estados miembros, los presupuestos para inspecciones medioambientales se estancaron o disminuyeron debido a la crisis financiera. A la vista de estos retos, incluso las autoridades de gran importancia que disponen de abundantes recursos pueden tener dificultades para desarrollar conocimientos de forma independiente sobre las mejores maneras de garantizar el cumplimiento.
Los retos a los que se enfrentan dichas autoridades han dado lugar a un aumento de la demanda y a la aparición de diferentes formas de apoyo a nivel de la UE. Estos tipos de ayuda se resumen en el cuadro 1 siguiente, junto con sus ventajas específicas.
Cuadro 1: Formas de apoyo para garantizar el cumplimiento de la legislación medioambiental y sus correspondientes beneficios
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Tipo de apoyo |
Beneficios |
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Redes de la UE para profesionales |
Permiten a los profesionales intercambiar conocimientos y experiencias y desarrollar conjuntamente algunas de las demás formas de ayuda incluidas en el presente cuadro |
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Evaluación a nivel de la UE de los sistemas de garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental de los Estados miembros |
Permite la comparación y la identificación de los puntos fuertes y débiles |
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Portales de información de acceso general en materia de garantía del cumplimiento de la normativa |
Permiten el aprendizaje, el intercambio de buenas prácticas y la fácil comparación, y aumentan la transparencia y la rendición de cuentas |
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Mecanismos para facilitar la cooperación, la coordinación, el intercambio de conocimientos y experiencias y la colaboración en toda la UE y aportaciones en materia de garantía del cumplimiento de la normativa por parte de otros Estados miembros y autoridades |
Permiten una mayor eficacia mediante la colaboración Permiten el aprendizaje de conocimientos especializados que se han desarrollado en otras instancias |
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Condicionalidad en virtud de la Política Agrícola Común (PAC) |
Contribuye a garantizar el cumplimiento de las obligaciones medioambientales de los agricultores |
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Información y directrices sobre buenas prácticas |
Permiten el aprendizaje de conocimientos ya adquiridos Reducen la necesidad de desarrollar buenas prácticas desde cero (eficiencia) |
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Programas y materiales de formación y orientación sobre habilidades |
Permiten el desarrollo y mantenimiento de habilidades |
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Accesibilidad de las fuentes de datos generados en la UE, tales como imágenes de satélite |
Amplía las posibilidades de garantía del cumplimiento eficaz de la normativa |
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Apoyo financiero de la UE |
Ayuda a las autoridades responsables de garantizar el cumplimiento a lograr en mayor manera sus objetivos |
Los inspectores, agentes de policía y aduanas, fiscales, jueces y auditores han formado ya redes a escala europea para intercambiar y consolidar conocimientos en materia de garantía del cumplimiento de la normativa 15 . Estos y otros actores constituyen ejemplos positivos de los distintos tipos de apoyo resumidos anteriormente. Teniendo en cuenta sus limitaciones actuales en cuanto a su ámbito y alcance, estos ejemplos muestran la vía para reforzar la gobernanza medioambiental y aumentar el cumplimiento de la normativa gracias a la contribución de la Comisión 16 .
4.Justificación de las acciones
La Comisión ha examinado una serie de opciones a fin de mejorar la garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental, incluidas medidas legislativas, y en 2014 elaboró un proyecto de informe de evaluación para informar de su proceso decisorio. La Comisión ha concluido que un plan de acción con medidas específicas de apoyo para abordar las necesidades prácticas es la opción más adecuada para alcanzar resultados en varios ámbitos prioritarios ya a corto plazo.
La fase preparatoria, incluida la consulta de los Estados miembros y las redes de profesionales 17 , confirmó el valor de las formas de ayuda resumidas en el cuadro 1 e identificó maneras de reforzarlas y de desarrollar nuevas herramientas. Las redes de profesionales destacaron el valor del intercambio de conocimientos y de la realización de esfuerzos más coordinados en todos los Estados miembros. Las redes señalaron la importancia de la formación profesional y la puesta en común eficaz de conocimientos. Las consultas también determinaron una serie de sectores en los que hay una demanda importante de material de referencia de buenas prácticas y nuevas herramientas. Señalaron como merecedores de especial atención los delitos relacionados con los residuos y contra las especies silvestres. La política agrícola común (PAC) 2014-2020 da prioridad a la «gestión sostenible de los recursos naturales y a la acción por el clima» a través de varios instrumentos políticos complementarios, incluida la condicionalidad. El documento de trabajo de la Comisión sobre «Agricultura y gestión sostenible del agua en la UE» 18 ya se ha referido a la iniciativa que aquí se presenta como un medio para mejorar los sistemas nacionales de garantía del cumplimiento de la normativa sobre el agua en relación con las actividades agrícolas. Análogamente, el Plan de Acción de la Comisión en pro de la naturaleza, las personas y la economía 19 determina la necesidad de reforzar el cumplimiento de la normativa medioambiental 20 . Otros temas que se plantearon en las consultas son la contribución que la tecnología puede aportar a la detección de incumplimientos y el importante papel que desempeñan los ciudadanos en la presentación de denuncias y observaciones a las autoridades nacionales. Algunas normas de la legislación medioambiental de la UE en vigor contemplan explícitamente el papel de las directrices u orientaciones sobre las inspecciones 21 y resulta oportuno empezar a presentar los resultados correspondientes. La labor efectuada con los primeros informes EIR específicos por país subrayó el margen existente para mejorar las observaciones de la Comisión a los Estados miembros sobre sus sistemas de garantía del cumplimiento y otros aspectos de la administración pública. Por último, las consultas realizadas han identificado una voluntad de entablar un diálogo de alto nivel entre los profesionales del ámbito de la garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental y los altos funcionarios responsables de medio ambiente en las administraciones.
5.Acciones
El Plan de Acción consta de nueve acciones adaptadas a las necesidades anteriormente mencionadas e identificadas en la fase preparatoria. Esas acciones se exponen de forma resumida en el cuadro 2 22 .
Cuadro 2: Resumen de las acciones
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Nº |
Acción |
Calendario |
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1 |
Mejorar el despliegue de conocimientos técnicos sobre la garantía de cumplimiento de la legislación medioambiental en toda la UE a través de revisiones inter pares, acciones coercitivas conjuntas, visitas de observación de la garantía del cumplimiento y la utilización del instrumento TAIEX-EIR P2P 23 . |
2019 |
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2 |
Identificar las competencias profesionales y las necesidades de formación de los inspectores de medio ambiente y mejorar la cooperación con los profesionales y otros organismos que fomenten la excelencia e impartan formación a los profesionales de garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental a los niveles nacional y europeo. |
2018 |
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3 |
Facilitar la puesta en común de buenas prácticas y de material de referencia, promover oportunidades de financiación para la garantía de cumplimiento de la legislación medioambiental, y explorar la creación de un portal para la aplicación generalizada de la normativa medioambiental. |
2019 |
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4 |
Elaborar una guía de buenas prácticas sobre las estrategias de lucha contra los delitos medioambientales y otras infracciones relacionadas, con un énfasis especial en los delitos relacionados con los residuos y las agresiones a las especies silvestres. |
2019 |
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5 |
Elaborar guías de buenas prácticas en materia de garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental en las zonas rurales (en relación con el suelo y el agua). |
2019 |
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6 |
Elaborar directrices técnicas para las inspecciones de instalaciones de residuos de extracción. |
2018 |
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7 |
Elaborar documentación sobre buenas prácticas de tramitación de denuncias de delitos medioambientales y de participación ciudadana a nivel de los Estados miembros, incluidas las iniciativas científicas ciudadanas y la colaboración con los Estados miembros para intercambiar buenas prácticas en relación con mecanismos nacionales eficaces de tramitación de las denuncias relativas a la legislación medioambiental de la UE. |
2019 |
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8 |
Aumentar la capacidad y la utilización de inteligencia geoespacial para la garantía del cumplimiento y la promoción de proyectos de buenas prácticas (por ejemplo, el uso de los datos de Copernicus). |
2019 |
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9 |
Evaluar los sistemas nacionales de garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental dentro del marco de evaluación más amplio de la gobernanza y presentar periódicamente reacciones a los Estados miembros tal como exige la Revisión de la aplicación de la política medioambiental. |
2019 |
6.Refuerzo de la cooperación
Por una parte, como guardiana de los Tratados, la Comisión tiene un papel clave a la hora de garantizar la plena y correcta aplicación del Derecho medioambiental de la UE bajo el control del Tribunal de Justicia de la UE. Por otra parte, los Estados miembros tienen la responsabilidad de aplicar correctamente el Derecho de la UE. El presente Plan de Acción contribuirá a ayudar a los Estados miembros a hacer frente a los retos mencionados en el inicio del presente documento.
A fin de garantizar que este Plan de Acción alcance los resultados deseados, se invita a los Estados miembros a:
·facilitar la participación de sus autoridades en la cooperación en red a escala de la UE;
·garantizar la adopción de las buenas prácticas determinadas, en particular las relacionadas con el uso de enfoques basados en el riesgo y en la transparencia, y que se utilicen las herramientas desarrolladas en el Plan de Acción;
·facilitar la formación y el desarrollo de competencias profesionales;
·garantizar el nivel adecuado de cooperación y coordinación entre autoridades con funciones de garantía del cumplimiento;
·asegurar la asignación adecuada de recursos humanos y financieros para la garantía del cumplimiento en sus territorios;
La Comisión también está creando un grupo de expertos («Foro de cumplimiento y gobernanza medioambiental» 24 a fin de ofrecer orientación para el Plan de Acción y de permitir un intercambio de puntos de vista con los altos directivos de los Estados miembros sobre el modo de mejorar los aspectos del cumplimiento y la gobernanza en la implementación. Este Foro estará compuesto en particular de representantes de los Estados miembros y de redes de profesionales a nivel de la UE, con representantes del Consejo, el Parlamento, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social invitados a participar. La Comisión también intentará implicar a otras partes interesadas, incluidas las ONG y organizaciones empresariales, y debatirá las mejores maneras de hacerlo en la primera reunión del Foro de cumplimiento y gobernanza medioambiental.
La ejecución de las acciones será un proceso colaborativo en el que participarán no solamente el Foro de cumplimiento y gobernanza medioambiental, sino también las redes de profesionales. Se ofrecerá asistencia a las redes para facilitar su colaboración. La Comisión seguirá asimismo apoyándoles en sus funciones más amplias.
Los instrumentos de financiación de la UE existentes, como LIFE 25 y el Fondo de Seguridad Interior (FSI) 26 , pueden ofrecer maneras concretas de apoyar a las distintas actividades de garantía del cumplimiento y gobernanza. Se alienta por tanto a los Estados miembros, a las redes de profesionales y a las demás partes interesadas que hagan pleno uso de ellos.
Al desarrollar el Plan de Acción, la Comisión también tendrá en cuenta las dimensiones externas y mundiales importantes de la legislación medioambiental de la UE, tal y como se refleja en la participación de la UE en los convenios regionales y mundiales. Por ejemplo, el comercio mundial y las cadenas mundiales de suministro son pertinentes para la gestión de los residuos y la protección de la biodiversidad. En efecto, la garantía del cumplimiento de la legislación medioambiental tiene una amplia relevancia mundial como factor necesario entre otras cosas para el logro de los objetivos de desarrollo sostenible. Su refuerzo en Europa ayudará a la Unión a predicar con el ejemplo y a ser un socio eficaz a nivel internacional.
7.Supervisión y seguimiento
El presente Plan de Acción constituirá la base de un programa de trabajo evolutivo para el período 2018-2019. El programa será revisado en 2019 y se le añadirán nuevas acciones si procede, previa consulta con el Foro de cumplimiento y gobernanza medioambiental.
El marco de evaluación previsto (Acción 9) creará la base para examinar la forma en que la garantía del cumplimiento y la administración pública en materia de legislación medioambiental progresan en los Estados miembros, permitir un seguimiento a través de la EIR y evaluar al final del primer programa de trabajo si son necesarias otras iniciativas en este ámbito.
8.Conclusiones
El presente Plan de Acción responde a la demanda de apoyo práctico a los profesionales que trabajan en toda la UE en el ámbito de la asistencia para la mejora de la garantía de cumplimiento y de gobernanza en el campo medioambiental. Más más allá de las ventajas específicas ya mencionadas anteriormente, el plan ayudará a establecer conjuntamente un enfoque de la UE más coherente para abordar los retos que presentan el cumplimiento de la legislación medioambiental y la gobernanza en este ámbito. Los resultados deben servir para que los profesionales: den una mejor respuesta a las infracciones de las normas medioambientales y la competencia desleal, así como al daño que causan; presten una mejor asistencia a los responsables en el cumplimiento de sus obligaciones; se hagan merecedores de un mayor grado de confianza por parte del público en lo que se refiere a la garantía del cumplimiento de la normativa medioambiental y, por último, pero no por ello menos importante, protejan mejor el patrimonio común de Europa.