Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan la Acción Común n.o 98/700/JAI del Consejo, el Reglamento (UE) n.o 1052/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo»

Contribución de la Comisión Europea a la reunión de dirigentes de Salzburgo los días 19 y 20 de septiembre de 2018

[COM(2018) 631 final — 2018/0330 (COD)]

(2019/C 110/12)

Ponente general:

Antonello PEZZINI

Consulta	Comisión, 29.10.2018 Parlamento Europeo, 22.10.2018
Fundamento jurídico	Artículo 304 del TFUE
Sección competente	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobación en el pleno	12.12.2018
Pleno n.o	539
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	127/1/5

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité está convencido de que, en un espacio con libertad de circulación, las fronteras exteriores pasan a convertirse en fronteras comunes, y quien entra en cualquier parte del territorio de la Unión entra en el espacio común de libertad, seguridad y justicia de la Unión Europea, con todos los derechos y deberes que ello conlleva, para los ciudadanos y para las instituciones nacionales y europeas.

1.2.

El CESE pide enérgicamente que se mejore la gestión de las migraciones, abordando, en un esfuerzo común con los Estados, las causas profundas que impulsan a las personas a buscar una vida mejor fuera de su patria.

1.3.

El CESE recomienda que, a falta de un marco definido y compartido por todos los Estados miembros sobre una política común en materia de migración y de ayuda al desarrollo en los países de emigración, se aplace la delegación a la Comisión de poderes que le permitan adoptar actos de definición autónoma.

1.4.

El CESE apoya resueltamente la propuesta de dotar a la Agencia de un brazo operativo permanente, integrado por 10 000 personas, de modo que pueda disponer, en cooperación con los Estados miembros, de las capacidades necesarias para:

—	proteger las fronteras exteriores de la UE,

—	prevenir movimientos irregulares,

—	gestionar las migraciones legales,

—	efectuar eficazmente los retornos de migrantes irregulares.

1.5.

El Comité recomienda que la cooperación necesaria entre la Agencia y las administraciones nacionales, que tradicionalmente son responsables del control de las fronteras, se defina y organice en el nivel europeo.

1.6.

Asimismo, el CESE considera que una visión clara y ampliamente aceptada de las misiones de la Agencia evitará duplicaciones y conflictos de competencias, y pide que la cadena de mando entre los agentes autorizados por la Agencia y los funcionarios nacionales se establezca de manera clara y transparente.

1.7.

El CESE recomienda que, en caso de retos específicos y desproporcionados en las fronteras exteriores, la Agencia tenga la potestad de intervenir, a petición del Estado miembro afectado, organizando y coordinando intervenciones rápidas en las fronteras, con el envío —acordado y coordinado con dicho Estado, que debe conservar el control y la responsabilidad de la gestión— de equipos del cuerpo permanente, dotados de su propio equipamiento moderno.

1.8.

El CESE respalda las recomendaciones destinadas al personal de la Agencia, en lo que atañe tanto al «respeto de la vida humana» y las limitaciones en la utilización de armas de fuego como a la denegación o la concesión de visados en la frontera, ya que en ambos casos se trata de prerrogativas importantes de las administraciones responsables del orden público en los Estados miembros.

1.8.1.

A este propósito, el Comité recomienda que en los dos casos los Estados miembros puedan invocar el principio de subsidiariedad y que el estatuto del personal de la Agencia imponga un nivel de obligaciones elevado, sobre todo en lo que respecta a las obligaciones de confidencialidad.

1.9.

El CESE recomienda encarecidamente que se profundicen los mecanismos de control contemplados en el anexo V, punto 3, de la propuesta, en caso de la comisión de infracciones por parte del personal. Los mecanismos deberían prever el traslado a los órganos jurisdiccionales de la Unión.

1.10.

Habida cuenta del papel que se asignaría a la Agencia, en caso de internamiento de personas y su posible retorno a los países de origen, el Comité recomienda que se garanticen al personal estatutario módulos formativos centrados en el respeto de los derechos fundamentales.

1.11.

El Comité considera fundamental que la Agencia dedique una parte importante de su propio presupuesto a la modernización de sus equipamientos.

1.12.

En opinión del CESE, la definición del ciclo de política estratégica plurianual para la gestión europea integrada de las fronteras debe corresponder al PE y el Consejo, previa consulta al Comité, mientras que la planificación anual debería delegarse en la Guardia de Fronteras y Costas, con la obligación de presentar un informe anual sobre las acciones llevadas a cabo, los presupuestos utilizados y las misiones realizadas.

1.13.

Por lo que respecta a la cooperación internacional, el Comité recomienda establecer un estrecho vínculo entre las acciones previstas en la propuesta de Reglamento y el desarrollo de otras políticas pertinentes, por ejemplo el Acuerdo de Cotonú.

1.14.

El Comité recomienda que se refuerce el foro consultivo que asiste a la Agencia con la participación de las organizaciones relevantes, y pide que la sociedad civil organizada también participe en las actividades de dicho foro a través del CESE.

2. Introducción

2.1.

En un espacio con libertad de circulación, las fronteras exteriores pasan a ser fronteras comunes, que hoy representan más de 50 000 kilómetros, con la consecuencia de que un problema de seguridad en un Estado miembro o en sus fronteras exteriores puede influir en potencia en todos los Estados miembros.

2.1.1.

Por consiguiente, la base de un espacio común de libertad, seguridad y justicia es la confianza mutua, sobre todo ante nuevos retos, amenazas generalizadas y fenómenos imprevisibles, que requieren una cooperación mayor, la intervención de recursos cualificados y una mejor información; en esencia, debe buscarse la realización práctica de una solidaridad que aúne y potencie la suma de los valores de todos los Estados.

2.2.

En el Tratado de Lisboa, las normas relativas a las fronteras —que aspiran a la creación de un «espacio de libertad, seguridad y justicia»— figuran en la tercera parte, título V, del TFUE, en el capítulo relativo a las políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración, y tienen por objetivo instaurar «un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores», tal como prevé al artículo 77, apartado 1, letra c), del TFUE.

2.3.

De la propia lectura de los Tratados se desprende que la libre circulación de los ciudadanos dentro de la Unión debe corresponderse necesariamente con una política común en materia de gestión y control de las personas procedentes de terceros países.

2.3.1.

Una nueva prórroga de los actuales e insuficientes controles en las fronteras exteriores, o la reintroducción de renovados y anacrónicos controles interiores, impondrían elevados costes económicos a la UE en su conjunto, y repercutirían gravemente en el mercado único, que es uno de los mayores logros de la integración europea.

2.4.

La gestión europea integrada de las fronteras, basada en el modelo de control de acceso a cuatro niveles, comprende:

—	medidas en terceros países, como las previstas en el marco de la política común de visados,

—	medidas con los terceros países vecinos,

—	medidas para un mayor y mejor control de las fronteras exteriores,

—	análisis de los riesgos, medidas en el espacio Schengen y retornos.

2.5.

Tras la creación de una red integrada por expertos nacionales bajo la égida de un órgano común de expertos denominado CEIFA (1) en 2002-2003, se logró que viera la luz una agencia europea de coordinación para el control de las fronteras, con la creación de Frontex (2).

2.6.

La agencia de coordinación fue sustituida en 2016 (3), utilizando la experiencia de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, con objeto de mejorar el control en las fronteras exteriores de los Estados miembros y del espacio Schengen, a fin de:

—	elaborar una evaluación de la vulnerabilidad de la capacidad de control de las personas en las fronteras de los Estados miembros;

—	organizar operaciones conjuntas e intervenciones rápidas en las fronteras para reforzar la capacidad de los Estados miembros de controlar las fronteras exteriores, y hacer frente a los desafíos planteados por la inmigración irregular o la delincuencia organizada transfronteriza;

—	ayudar a la Comisión a coordinar los equipos de apoyo cuando un Estado miembro se enfrente a presiones migratorias desproporcionadas en puntos concretos de sus fronteras exteriores;

—	garantizar una respuesta práctica en casos que exijan una actuación urgente en las fronteras exteriores;

—	prestar asistencia técnica y operativa para las operaciones de búsqueda y salvamento de personas en peligro en el mar durante las operaciones de vigilancia fronteriza;

—	contribuir a crear un contingente de intervención rápida de al menos 1 500 guardias de fronteras;

—	nombrar funcionarios de enlace de la Agencia en los Estados miembros;

—	organizar, coordinar y llevar a cabo operaciones de retorno e intervenciones;

—	fomentar la cooperación operativa entre los Estados miembros y terceros países en materia de gestión de fronteras.

2.7.

Desde su instauración en octubre de 2016, la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas se ha convertido en un centro neurálgico de la UE para los retornos (4), capaz de apoyar eficazmente a los Estados miembros con las operaciones de retorno de quienes no tienen derecho a permanecer en la Unión.

2.8.

El Parlamento Europeo se ha pronunciado al respecto en varias resoluciones y ha expresado «su gran preocupación con respecto a la aplicación del Reglamento sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas (Reglamento (UE) 2016/1624)» e insistido «en que las operaciones polivalentes sean llevadas a cabo por la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas con el objetivo de atender a la necesidad de búsqueda y salvamento marítimo» (5), así como a la necesidad de introducir una auténtica estrategia de gestión integrada de las fronteras.

2.9.

El Comité ha adoptado una Resolución (6) en apoyo del Acuerdo Schengen en la que pide al Consejo y a los Estados miembros que garanticen el ejercicio de la libertad de circulación y ha destacado, en un Dictamen (7), la necesidad de que vaya acompañada de «mejor transparencia sobre su gobernanza y sobre sus acciones, así como de mejor rendición de cuentas (accountability) de la Agencia».

2.10.

El CESE ha concedido la máxima importancia asimismo (8) a la necesidad de mejorar «la colaboración entre la Agencia de Fronteras y las autoridades nacionales» y a «la coordinación entre las diferentes agencias e instituciones que tienen competencias en materia de controles fronterizos, vigilancia de las costas, seguridad marítima, salvamento marítimo, aduanas y pesca», y ha resaltado que «la gestión de las fronteras exteriores debe adoptarse de manera complementaria a los cambios en el sistema común de asilo».

2.11.

«Cuando en las fronteras exteriores, sean marítimas o terrestres, las personas se encuentren en situación de riesgo para la vida y la seguridad, la primera obligación de la guardia de fronteras, y de las demás instituciones que actúan en el lugar, es la de salvar y atender adecuadamente a las personas» (9).

2.12.

El CESE, como se ha puesto de manifiesto tanto en la Agenda Europea de Migración como en el Pacto mundial para una migración segura, ordenada y regular (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (10)), destaca enérgicamente la necesidad de mejorar la gestión de la migración abordando «las causas profundas que llevan a la gente a buscar una vida mejor en otros lugares».

3. Propuestas de la Comisión

3.1.

La propuesta de la Comisión tiene por objeto reformar la Guardia Europea de Fronteras y Costas estableciendo las nuevas capacidades de la Agencia, en particular mediante la creación del cuerpo permanente de la Guardia Europea de Fronteras y Costas y la adquisición del equipo propio de la Agencia, así como para abordar adecuadamente otras tareas nuevas o ampliadas.

3.2.

Sobre la base de unos costes totales del mandato actual y futuro de 1 220 millones EUR para el período 2019-2020 y de 11 270 millones EUR para el período 2021-2017, la Comisión propone crear un cuerpo permanente de la Guardia Europea de Fronteras y Costas dotado de poder ejecutivo e integrado por un personal operativo de la GEFC (11) de 10 000 miembros antes de 2020, y ello para dotar a la Agencia de un brazo operativo propio, eficaz y flexible, de forma que esta pueda adecuar su esfuerzo a las necesidades operativas.

3.3.

La creación del cuerpo permanente debería integrarse en una Guardia Europea de Fronteras y Costas que funcione correctamente, en la que los Estados miembros, la Unión y las agencias de la UE (12), en particular la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, deberán estar bien coordinados y contribuir a realizar objetivos políticos comunes y compartidos.

3.4.

Las propuestas excluyen de su ámbito de aplicación al Reino de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido (excepto en el caso de que haya posibilidades de cooperación, aún por definir), mientras que su aplicación debería suspenderse para Gibraltar. Por el contrario, se harían extensivas a Islandia, el Reino de Noruega, la Confederación Suiza y el Principado de Liechtenstein, en su calidad de desarrollo de las normas de Schengen.

4. Observaciones generales

4.1.

El Comité está convencido de que, en un espacio con libertad de circulación, las fronteras exteriores deben considerarse fronteras comunes, y de que quien entra en cualquier parte del territorio de la Unión entra en el espacio común de libertad, seguridad y justicia, con todos los derechos y deberes que ello conlleva.

4.2.

El CESE considera que se ha tardado demasiado en poner en marcha un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores, tal como prevé el artículo 77, apartado 2, letra d), del TFUE, que sea coherente con una inaplazable definición compartida por todos los Estados miembros.

4.3.

El Comité comparte el objetivo de que, al dotar a la Agencia de un brazo operativo propio y sólido, la UE debería disponer de las capacidades necesarias para proteger las fronteras exteriores, prevenir los movimientos secundarios y efectuar con eficacia los retornos de migrantes irregulares.

4.4.

El Comité ha sido la primera institución en proponer la creación de una guardia de fronteras europea (13) y comparte plenamente ese objetivo para hacer seguras las fronteras exteriores, con un cuerpo permanente y una gestión europea integrada y efectiva de las mismas. En un espíritu de responsabilidad compartida, la función de la Agencia debe consistir en realizar un seguimiento regular de la gestión de las fronteras exteriores, no solo a través del conocimiento de la situación y el análisis de riesgos, sino también mediante la presencia en los Estados miembros de expertos de su propio personal.

4.5.

El CESE considera que, en caso de retos específicos y desproporcionados en las fronteras exteriores, la Agencia debe poder intervenir, a petición de un Estado miembro, organizando y coordinando intervenciones rápidas en las fronteras, con el envío —acordado y coordinado con dicho Estado, que debe conservar la responsabilidad de la gestión de sus secciones de frontera exterior— de equipos del cuerpo permanente de la Guardia Europea de Fronteras y Costas.

4.6.

El Comité, si bien considera útiles intervenciones individuales de la Agencia por decisión de la Comisión «en situaciones urgentes y con arreglo a un procedimiento transparente que tenga informados de inmediato a los legisladores europeos» (14), considera prematura —a falta de un marco definido y compartido por todos los Estados miembros sobre una política de la Unión en materia de migración y de ayuda al desarrollo en los países de emigración— la delegación permanente a la Comisión del poder de adoptar actos de definición autónoma de prioridades políticas y orientaciones estratégicas para la gestión integrada de las fronteras.

4.7.

El Comité está de acuerdo en cambio en que es conveniente atribuir a la Comisión competencias de ejecución por lo que respecta a la guía práctica de Eurosur y de FADO, a las normas comunes para los mapas de situación y la gestión de los riesgos, y al apoyo financiero al cuerpo permanente.

4.8.

En opinión del CESE, el ciclo de política estratégica plurianual para la gestión europea integrada de las fronteras debería ser definido por el PE y el Consejo, previa consulta al Comité, mientras que la planificación anual debería delegarse a la Guardia de Fronteras y Costas, con arreglo a una hoja de ruta definida por el Consejo de Administración de la Agencia, y a reserva de la presentación de informes anuales sobre las acciones llevadas a cabo, los presupuestos utilizados y las misiones realizadas.

4.9.

El Comité considera importante reforzar el foro consultivo para ayudar al director ejecutivo y al Consejo de Administración de la Agencia en las cuestiones relacionadas con los derechos fundamentales y la aplicación del ciclo estratégico plurianual, con la participación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y otras organizaciones relevantes, y pide que en las actividades del foro también participe la sociedad civil organizada, a través del CESE.

5. Observaciones específicas

5.1.

El CESE recomienda encarecidamente la profundización de los mecanismos de control contemplados en el anexo V, en lo que se refiere tanto a la utilización de armas de fuego como a la denegación o la concesión de visados en la frontera, ya que en ambos casos se trata de prerrogativas importantes de las administraciones responsables del orden público en los Estados miembros.

5.1.1.

Asimismo, deberá prestarse la misma atención al anexo III y al anexo V a fin de garantizar la coherencia entre las normas nacionales y las normas europeas para evitar comportamientos divergentes entre personas que estarán trabajando en el mismo lugar, con las mismas competencias y cualificaciones, pero con diferentes normas de intervención.

5.2.

El nivel de obligaciones previsto en los Estados miembros, en particular por lo que respecta a la confidencialidad, debería garantizarse explícitamente.

5.3.

El CESE considera que, dada la presencia conjunta de diferentes cuerpos de agentes en las fronteras —agentes aduaneros, fitosanitarios, de seguridad, de finanzas, de inmigración y retorno, de mediación cultural, oficiales de derechos fundamentales, personal de la EASO, agentes del SEIAV, analistas Eurosur, funcionarios de enlace, además del personal nacional de fronteras y el personal de la Agencia—, es fundamental garantizar paquetes de formación permanente de la UE comunes a todos los cuerpos y agencias (15).

5.4.

Deberá garantizarse asimismo que no exista discriminación de trato y de condiciones de trabajo entre el cuerpo de la Agencia y los cuerpos nacionales, y que sus miembros cuenten con formación, capacidades y cualificaciones similares, dado que deben desempeñar las mismas funciones.

5.5.

Por lo que respecta a la cooperación internacional, el Comité recomienda establecer un estrecho vínculo entre las acciones previstas en la propuesta de Reglamento y otras políticas pertinentes, además de con las acciones en el marco de los acuerdos económicos y comerciales y, en particular, en el diálogo entre la UE y los países ACP en virtud del Acuerdo de Cotonú.

Bruselas, 12 de diciembre de 2018.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Luca JAHIER

(1) Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras y Asilo (CEIFA).

(2) Instituido en virtud del Reglamento (CE) n.o 2007/2004 (DO L 349 de 25.11.2004, p. 1) y modificado después por los Reglamentos (CE) n.o 863/2007 (DO L 199 de 31.7.2007, p. 30), (UE) n.o 1168/2011 (DO L 304 de 22.11.2011, p. 1) y (UE) n.o 1052/2013 (DO L 294 de 6.11.2013, p. 11) del Parlamento Europeo y del Consejo.

(3) Mediante el Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 251 de 16.9.2016, p. 1), que entró en vigor el 6 de octubre de 2016.

(4) Hasta ahora, la UE ha celebrado diecisiete acuerdos de readmisión. El Acuerdo de Cotonú (el marco de relaciones de la UE con setenta y nueve países de África, el Caribe y el Pacífico) incluye asimismo una disposición sobre el retorno de los migrantes irregulares a sus países de origen.

(5) Reglamento (UE) n.o 656/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 189 de 27.6.2014, p. 93).

(6) DO C 133 de 14.4.2016, p. 1.

(7) DO C 303 de 19.8.2016, p. 109.

(8) Véase la nota a pie de página n.o 7.

(9) Ibíd.

(10) Https://www.iom.int/global-compact-migration

(11) Guardia Europea de Fronteras y Costas.

(12) Entre otras, la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM), la Agencia Europea de Control de la Pesca (AECP) y el Centro de Satélites de la UE, Europol o la Agencia Europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia (eu-LISA).

(13) DO C 128 de 18.5.2010, p. 29, DO C 303 de 19.8.2016, p. 109; Dictamen del CESE «Fondo de Asilo y Migración (FAM) y Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras» (SOC/600, DO C 62 de 15.2.2019, p. 184).

(14) Véase la nota a pie de página n.o 7.

(15) El artículo 69 establece la cooperación entre la Agencia Europea de la Guardia Europea de Fronteras y Costas y otras doce agencias y servicios de la UE.