Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al establecimiento de una Función Europea de Estabilización de las Inversiones»

[COM(2018) 387 final — 2018/0212 (COD)]

(2019/C 62/21)

Ponente:	Philip VON BROCKDORFF
Coponente:	Michael SMYTH

Consultas	Parlamento Europeo, 11.6.2018 Consejo, 25.6.2018
Fundamento jurídico	Artículo 175, apartado 3, y artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Sección competente	unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en sección	3.10.2018
Aprobación en el pleno	17.10.2018
Pleno n.o	538
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	196/2/4

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE observa que, en el nivel actual de integración política y social, un gran presupuesto federal en la zona del euro es poco realista. No obstante, la Función Europea de Estabilización de las Inversiones (FEEI) propuesta tiene por objeto mejorar el carácter estabilizador de las políticas fiscales nacionales frente a los choques asimétricos. El CESE lo considera como un paso hacia una mayor integración de la zona del euro, y probablemente también como un intento de animar a los Estados miembros que no han adoptado la moneda única a que lo hagan.

1.2.

El CESE comprende que la FEEI difiere del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que surgió como un fondo de protección durante la crisis financiera. No obstante, es necesario distinguir claramente entre los dos fondos. La FEEI tiene un alcance mucho más limitado, por lo que el CESE manifiesta su preocupación acerca del tamaño del fondo en caso de que las perturbaciones asimétricas afecten a dos o más Estados miembros.

1.3.

Los préstamos concedidos a través de la FEEI servirían para dar un cierto impulso a la inversión pública en períodos de perturbaciones asimétricas. El CESE advierte, no obstante, de que resulta poco probable que el efecto sea inmediato. La recuperación económica llevará tiempo y es probable que cualquier efecto positivo se perciba solo a medio y largo plazo.

1.4.

El CESE señala que utilizar el desempleo como único criterio para activar el mecanismo de apoyo podría dar lugar a algunas deficiencias con respecto a la oportunidad de la función de estabilización. Por tanto, el CESE sugiere que se tengan en cuenta otros indicadores complementarios que normalmente preceden al desempleo cuando se trata de predecir una perturbación importante inminente, de modo que pueda activarse cierto nivel inicial de apoyo antes de que la perturbación se transmita en toda su amplitud al indicador del desempleo.

1.5.

Dado que la FEEI no se considera «adicional» con respecto a los demás instrumentos financieros, a saber, el mecanismo de ayuda a las balanzas de pagos y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF), el CESE considera que recurrir a ella reduciría la capacidad total de endeudamiento. Corresponde a la Comisión Europea, por lo tanto, equilibrar de forma continua los pagos pendientes por parte de los Estados miembros en cuestión y los pasivos contingentes.

1.6.

El CESE no se opone a la supervisión efectiva por parte de la Comisión de los préstamos financiados por la inversión pública a través de la FEEI. Sin embargo, opina que debería permitirse al Estado miembro en cuestión un margen suficiente a la hora de determinar el tipo de inversión necesario. Por este motivo, el CESE aboga por que se alcance un equilibrio entre, por una parte, la supervisión de la Comisión y, por la otra, el buen criterio de dicho Estado miembro en materia de gasto público.

1.7.

El CESE insta a la Comisión a estudiar cómo un mecanismo de seguro para lograr la estabilización macroeconómica podría aplicarse en toda la UE. El CESE opina que un sistema de seguro bien planteado a escala de la UE que actuara como un estabilizador automático contra las perturbaciones macroeconómicas sería mucho más eficaz que la FEEI propuesta. En caso de que entretanto se produzca otra crisis financiera y económica en la UE, el CESE aboga por adoptar un enfoque coordinado que permita desplegar todos los instrumentos financieros pertinentes, incluida la FEEI.

2. Antecedentes

2.1.

Para el próximo marco financiero plurianual, la Comisión Europea propone una Función Europea de Estabilización de las Inversiones (FEEI), cuyo objetivo general es reforzar la unión económica y monetaria afianzando la zona del euro en el presupuesto a largo plazo de la UE. La FEEI adoptaría la forma de préstamos cruzados de hasta 30 000 millones EUR garantizados por el presupuesto de la UE, con una bonificación de intereses para cubrir el coste del préstamo.

2.2.

La bonificación se financiaría con contribuciones de los Estados miembros equivalentes a un porcentaje de los ingresos monetarios asignados a sus bancos centrales nacionales por el BCE (comúnmente conocidos como «ingresos por señoreaje») y recogidos a través de un Fondo de Apoyo a la Estabilización. Se celebraría un acuerdo intergubernamental para determinar el cálculo de las contribuciones financieras de los Estados miembros y las normas relativas a su transferencia.

2.3.

El importe del préstamo que se concedería a un Estado miembro admisible vendría determinado por una fórmula basada en una serie de criterios, entre ellos:

i)	el nivel máximo de inversión pública admisible que la FEEI podría financiar;

ii)	el aumento del desempleo, y

iii)	un nivel de umbral, definido como la tasa de desempleo nacional trimestral aumentada más de un punto porcentual con respecto a la tasa de desempleo observada en el mismo trimestre del año anterior.

No obstante, en caso de especial gravedad de la perturbación asimétrica de gran magnitud experimentada por el Estado miembro de que se trate, la Comisión podrá incrementar el importe de los préstamos de la FEEI hasta el nivel máximo de inversión pública admisible que pueda financiar.

2.4.

El Reglamento propuesto se basa principalmente en los principios fundamentales de solidaridad a escala de la UE y de responsabilidad por parte de cada Estado miembro. El presidente de la Comisión Europea hizo referencia a la FEEI en su discurso sobre el estado de la Unión de 2017 (1), el informe de los cinco presidentes de junio de 2015 (2), el documento de reflexión sobre la profundización de la unión económica y monetaria de mayo de 2017 (3) y la posición de la Comisión sobre una mayor profundización de la UEM tal y como la manifestó en diciembre de 2017 (4).

2.5.

Además de la FEEI, la Comisión también propone un programa de apoyo a las reformas destinado a proporcionar, cuando sea necesario, apoyo para reformas económicas en todos los Estados miembros. El programa de apoyo a las reformas constaría de tres componentes: un mecanismo de impulso a las reformas, apoyo técnico y un mecanismo de convergencia para ayudar a los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro a adherirse a ella. El CESE está elaborando un dictamen específico al respecto.

2.6.

La FEEI tiene dos objetivos principales:

ayudar a estabilizar la inversión pública en períodos de perturbaciones asimétricas causadas por un cambio en las condiciones económicas que pueda afectar a los Estados miembros de forma distinta. Como ha puesto de manifiesto la crisis financiera, mantener la estabilidad en la inversión pública en un período de crisis constituye un inmenso desafío para los países que comparten una divisa común, como la zona del euro, y

ii)	apoyar la recuperación económica en períodos de perturbaciones económicas en la zona del euro y para los Estados miembros que participan en el mecanismo europeo de tipos de cambio (MTC II) y no pueden seguir utilizando su política monetaria como palanca para el ajuste a las perturbaciones.

2.7.

Cabe recordar que el actual marco de la política económica de la zona del euro sigue estando incompleto. Mientras que la política monetaria está centralizada, las políticas fiscales nacionales siguen estando descentralizadas, y esta dicotomía puede suponer una pesada carga para un Estado miembro afectado por una perturbación asimétrica, como han demostrado las consecuencias de la crisis financiera.

2.8.

Por lo tanto, la FEEI tiene por objeto complementar los estabilizadores nacionales automáticos cuando estos —concebidos para contrarrestar las fluctuaciones en la actividad económica de un Estado miembro y activados de forma automática sin ninguna acción explícita del Gobierno— se estimen ineficaces. En teoría, la FEEI podría tener el efecto de proteger la economía de las perturbaciones económicas, esencialmente internas, contribuyendo así a su recuperación. La FEEI también podría ayudar a reducir el riesgo de efectos colaterales en otros Estados miembros.

2.9.

Al enfrentarse a una crisis, los Estados miembros pueden perder acceso a los mercados financieros. En dicho caso, la «caja de herramientas» disponible para el Estado miembro afectado incluye el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y el programa de balanza de pagos. Sin embargo, actualmente no existe ningún mecanismo para apoyar a un Estado miembro que experimenta una perturbación asimétrica pero no pierde necesariamente acceso a los mercados de capitales. La FEEI, por lo tanto, pretende colmar esta laguna concediendo préstamos al Estado miembro en cuestión.

2.10.

Para mejorar la eficacia del mecanismo propuesto, la Comisión Europea propone medir las perturbaciones asimétricas utilizando un «doble parámetro de desempleo». Este se activa cuando las tasas de desempleo nacionales superan los que podrían estimarse «niveles normales» y se consideran un indicador relevante del impacto de una gran perturbación asimétrica en un Estado miembro específico.

2.11.

Al conceder préstamos a los Estados miembros afectados por perturbaciones económicas, el mecanismo presupone que las políticas macroeconómicas y fiscales se han aplicado de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), un conjunto de normas concebidas para garantizar que los países de la Unión Europea adoptan unas finanzas públicas saneadas y coordinan sus políticas fiscales, así como con el procedimiento de desequilibrio macroeconómico. Este último tiene por objeto detectar, evitar y abordar la emergencia de desequilibrios macroeconómicos potencialmente nocivos que podrían poner en peligro la estabilidad económica de un Estado miembro específico, la zona del euro o la UE en su conjunto.

2.12.

Con el paso del tiempo, podrá complementarse la FEEI (a través del Fondo de Apoyo a la Estabilización) con recursos financieros adicionales ajenos al presupuesto de la UE y procedentes de estas posibles fuentes: el FME (el futuro Fondo Monetario Europeo) y un sistema de seguro voluntario que los Estados miembros deberán poner en marcha.

3. Observaciones generales

3.1.

El CESE observa que, en el nivel actual de integración política y social, un gran presupuesto federal en la zona del euro es poco realista. El CESE ha apoyado sistemáticamente a la Comisión en sus esfuerzos por hacer avanzar y completar la unión económica y monetaria (UEM) (5). Al mismo tiempo, el Comité ha subrayado a menudo su preocupación por la actual falta de compromiso político de los Estados miembros, que sin embargo es fundamental para realizar la UEM (6). Las propuestas relativas a la FEEI parecen reflejar esta situación y, por tanto, representan en cierta medida una solución provisional. En consecuencia, se mantendrá la dicotomía entre una política monetaria centralizada y unas políticas fiscales nacionales. El lado positivo de la propuesta es que la FEEI pretende hacer que estas últimas sean más estabilizadoras respecto a las perturbaciones asimétricas, garantizando al mismo tiempo su sostenibilidad a largo plazo. En este sentido, el CESE considera la propuesta como un paso adelante hacia una integración algo mayor de la zona del euro, y probablemente también como un intento de animar a los Estados miembros que no han adoptado la moneda única a que lo hagan.

3.2.

El mecanismo propuesto presupone la adhesión al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que implica disponer de unas políticas presupuestaria y macroeconómica sólidas. En opinión del CESE, esto constituye un intento de unir las convergencias fiscal y monetaria garantizando que los Estados miembros se ajustan a los criterios de admisibilidad, que implican unas políticas presupuestaria y macroeconómica sólidas. Asimismo, esto también significa que la FEEI solo estaría disponible para Estados miembros que cumplen el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y, por lo tanto, para Estados miembros que ya han llevado a cabo reformas estructurales y ajustes presupuestarios. Esta condición podría servir para motivar a los Estados miembros a que se adhieran plenamente al Pacto de Estabilidad y Crecimiento y para disipar los temores en torno a la aprobación de gastos para Estados miembros que estén llevando a cabo reformas estructurales y ajustes presupuestarios.

3.3.

En consecuencia, la FEEI no dará lugar a «transferencias permanentes» entre Estados miembros de la zona del euro, siendo únicamente subvencionables aquellos gobiernos que hayan cumplido las normas básicas presupuestarias de la UE durante los dos años precedentes. Sin embargo, el CESE señala que la FEEI está prevista solo para Estados miembros con unas políticas presupuestaria y macroeconómica sólidas y que los préstamos se concederán únicamente en circunstancias excepcionales y cuando las perturbaciones asimétricas se manifiesten en forma de tasas de desempleo superiores a los niveles normales. No obstante, al tiempo que reconoce la importancia de la disciplina de mercado y fiscal, el CESE se muestra de acuerdo con el objetivo de una función de estabilización y reconoce que este es un primer paso hacia una función de estabilización más desarrollada.

3.4.

El CESE comprende que la Comisión no pudiese facilitar una lista definitiva de perturbaciones asimétricas que incluyese, entre otras cosas, una crisis de liquidez. El CESE opina que la respuesta adecuada a una crisis de liquidez es el programa de operaciones monetarias de compraventa (OMC) del Banco Central Europeo, condicionado a la participación del Estado miembro en el MEDE, y no la FEEI. El CESE reconoce que una lista exhaustiva de perturbaciones asimétricas no sería apropiada y acoge con alivio las simulaciones macroeconómicas de la Comisión basadas en datos históricos relativas a la eficacia de una función de estabilización como mecanismo de prevención de crisis.

3.5.

El CESE comprende que la FEEI difiere del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que surgió como un fondo de protección durante la crisis financiera. El MEDE está más estrictamente asociado con un programa de rescate, que precisa de unas condiciones más exigentes, tiene una capacidad de préstamo de 500 000 millones EUR y al que pueden recurrir los Estados miembros que han perdido la capacidad de obtener préstamos en los mercados de capitales.

3.6.

Por lo tanto, es necesario realizar una clara distinción entre los dos fondos. El ámbito de aplicación de la FEEI es mucho más reducido y, a pesar de que está prevista para cualquier tamaño de Estado miembro, el CESE considera que el fondo propuesto de 30 000 millones EUR sería más adecuado para los Estados miembros pequeños de la zona del euro o los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro. En consecuencia, el CESE manifiesta su preocupación acerca del tamaño del fondo en caso de que las perturbaciones asimétricas afecten a dos o más Estados miembros. Por consiguiente, no puede considerarse la FEEI propuesta como la solución definitiva para los Estados miembros que se enfrentan a problemas puntuales como una catástrofe ecológica, una crisis energética o una crisis bancaria localizada.

4. Observaciones específicas

4.1.

El CESE reconoce que, en la aplicación de la fórmula para determinar el importe del préstamo para el Estado miembro subvencionable (miembros de la zona del euro y países aspirantes que participen en el mecanismo de tipos de cambio), los préstamos otorgarían un cierto impulso a la inversión pública (suponiendo que se trate de inversiones de calidad) en períodos de perturbaciones asimétricas, pero resulta poco probable que el efecto sea inmediato. La recuperación económica llevará tiempo y es probable que cualquier efecto positivo se perciba solo a medio y largo plazo. Por lo tanto, la propuesta debe ser más realista en lo que se refiere a los objetivos pretendidos y los posibles resultados de la FEEI.

4.2.

El CESE señala que utilizar el desempleo como único criterio para activar el mecanismo de apoyo podría dar lugar a algunas deficiencias con respecto a la oportunidad de la función de estabilización. Cuando se trata de predecir una perturbación importante inminente, merece la pena tener también en cuenta otros indicadores complementarios que normalmente preceden al desempleo, de modo que pueda activarse cierto nivel inicial de apoyo antes de que la perturbación se transmita en toda su amplitud al indicador del desempleo. Una vez que el desempleo ha aumentado significativamente, es probable que la capacidad productiva de la economía ya haya sufrido daño. Por ejemplo, una economía que padece una fuerte caída de las exportaciones de bienes y servicios no debe experimentar necesariamente un aumento equivalente del desempleo.

4.3.

Por ello, sería útil contar con un instrumento que pueda activarse antes de que los síntomas se dejen sentir plenamente en el mercado de trabajo. En otras palabras, es necesario complementar el criterio de desempleo con una serie de indicadores de alerta temprana, entre los cuales se contarían las fluctuaciones en las exportaciones de bienes y servicios o en el nivel de los inventarios, junto con otros indicadores clave que indiquen claramente la presencia de una perturbación económica. De esta manera, la función de estabilización propuesta resultaría mucho más oportuna y eficaz.

4.4.

Asimismo, la tasa media de desempleo durante quince años que debe superarse en un Estado miembro para que este pueda beneficiarse del apoyo podría perjudicar a los países que han logrado reducir el desempleo estructural. Sería más adecuado fijar un período más corto, por ejemplo de cinco años.

4.5.

El CESE observa que, de acuerdo con la propuesta, se permitiría a la FEEI contraer préstamos en los mercados de capitales y prestar este dinero a los Estados miembros con intereses subvencionados para cubrir los costes de los préstamos. Como ya se ha señalado, la bonificación de intereses se financiaría sobre la base de lo que se conoce como «señoreaje» y se recaudaría a través de las contribuciones nacionales a un Fondo de Apoyo a la Estabilización. El CESE opina que los Estados miembros deben demostrar su compromiso político y financiero.

4.6.

Dado que no se considera la FEEI «adicional» a los instrumentos existentes, el importe total de los préstamos disponibles para el programa de balanza de pagos, el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) y la propia FEEI podría verse restringido por un límite «único». Según la propuesta, al menos en teoría, un nuevo instrumento como la FEEI reduciría la capacidad de préstamo del MEEF en 30 000 millones EUR. Corresponde a la Comisión, por lo tanto, equilibrar de forma continua los pagos pendientes por parte de los Estados miembros en cuestión y los pasivos contingentes.

4.7.

El CESE considera que la FEEI y el MEEF son bastante parecidos en cuanto a sus ámbitos de aplicación. Ambos fondos pretenden proporcionar apoyo financiero a los Estados miembros. Sin embargo, mientras que la FEEI y el MEEF tienen condiciones de subvencionabilidad distintas, el CESE entiende que las condiciones del MEEF seguirían siendo de aplicación, lo que restringiría ligeramente la eficacia de la FEEI.

4.8.

El CESE se refiere a la bonificación de intereses de la que se beneficiaría el Estado miembro en cuestión. En caso de crisis, y en igualdad de condiciones, el efecto de esta bonificación de intereses podría aumentar el coste del pago de intereses debido a los riesgos que plantea un Estado miembro enfrentado a una crisis. Esto, a su vez, afectaría negativamente a las finanzas públicas del Estado miembro en cuestión. La eficacia de la inversión pública de calidad y, por lo tanto, de la propia FEEI es fundamental para reducir cualquier riesgo de mercado que afecte al Estado miembro en cuestión y al coste de los préstamos a medio y largo plazo.

4.9.

En cuanto a la supervisión de la inversión pública a la que el Estado miembro en cuestión se vería sometido por parte de la Comisión, como establece la propuesta, el CESE no se opone a la idea, pero opina que debería permitirse al Estado miembro en cuestión un margen suficiente a la hora de determinar el tipo de inversión necesaria y, por lo tanto, aboga por que se alcance un equilibrio entre, por una parte, la supervisión de la Comisión y, por la otra, el buen criterio de dicho Estado miembro en materia de gasto público. El CESE opina asimismo que la inversión pública también debe considerarse como un instrumento de solidaridad.

4.10.

Por último, el CESE observa que la propuesta de la Comisión permite una futura mejora del programa, es decir, un posible mecanismo de seguro para lograr la estabilización macroeconómica. En opinión del CESE, esto constituye un reconocimiento de las limitaciones de la propia FEEI y de que, en última instancia, será necesario complementar las propuestas en su forma actual con una función de estabilización a gran escala, como por ejemplo un sistema de seguro a escala de la UE que actúe como un estabilizador automático contra las perturbaciones macroeconómicas. En caso de que entretanto se produzca otra crisis financiera y económica en la UE, el CESE aboga por adoptar un enfoque coordinado que permita desplegar todos los instrumentos financieros pertinentes, incluida la FEEI.

Bruselas, 17 de octubre de 2018.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Luca JAHIER

(1) Carta de intenciones dirigida al presidente Antonio Tajani y al primer ministro Jüri Ratas, Jean Claude Juncker, Estado de la Unión, 13 de septiembre de 2017.

(2) Informe de los cinco presidentes: «Realizar la Unión Económica y Monetaria europea», 22 de junio de 2015.

(3) COM(2017) 291 final.

(4) COM(2017) 821 final.

(5) Véase por ejemplo ECO/423 sobre la Política económica de la zona del euro, DO C 173 de 31.5.2017 p. 33 y ECO/438 sobre la Profundización de la UEM de aquí a 2025, DO C 81 de 2.3.2018, p. 124.

(6) Véase por ejemplo ECO/446 sobre el Paquete sobre la unión económica y monetaria, DO C 262 de 25.7.2018, p. 28.