Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Recomendación del Consejo relativa al acceso a la protección social para los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia»

[COM(2018) 132 final]

(2018/C 440/22)

Ponente:

Giulia BARBUCCI

Consulta	Comisión Europea, 14.5.2018
Fundamento jurídico	Artículo 292, en relación con el artículo 153, apartado 1, letra c), el artículo 153, apartado 2, tercer párrafo, y el artículo 352 del TFUE
Sección competente:	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en la sección	19.7.2018
Aprobado en el pleno	20.9.2018
Pleno n.o	537
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	148/39/32

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE, de conformidad con los instrumentos internacionales fundamentales, considera que toda persona debe tener derecho a una vida digna, a protección social y protección contra todos los riesgos importantes en el trabajo y a lo largo de la vida, incluida la atención sanitaria y el derecho a una jubilación digna durante la vejez. Una cobertura adecuada de los trabajadores que desempeñan empleos no convencionales y los trabajadores por cuenta propia contribuiría a este objetivo, que está en consonancia con los principios definidos por el pilar europeo de derechos sociales y ahora ha de hacerse realidad. Debe garantizarse su acceso y su contribución a la asistencia sanitaria y a las prestaciones de maternidad, paternidad, discapacidad y vejez.

1.2.

El CESE recuerda que el acceso a los sistemas de protección social es un elemento clave para unas sociedades más justas y un componente fundamental de una mano de obra productiva, sana y activa. Restablecer la sostenibilidad social (1) como principio para la definición y aplicación de las políticas de la UE, con el objetivo general de crear una situación de igualdad en materia social que garantice que todas las personas a las que se aplican las mismas normas y condiciones comparables tengan acceso a la protección social, debería ser un objetivo común de las instituciones en todos los niveles, de la sociedad civil organizada y de los interlocutores sociales.

1.3.

El CESE recomienda a los Estados miembros que apliquen la Recomendación en caso necesario y elaboren un informe, mediante planes de acción específicos, basados, entre otras cosas, en las lagunas señaladas por la evaluación de impacto de la Comisión Europea que acompaña la Recomendación, y con la plena participación de los interlocutores sociales y de la sociedad civil organizada.

1.4.

El CESE celebra los efectos principales que se prevén como consecuencia de la aplicación de la Recomendación, ya que serán beneficiosos para los ciudadanos, los trabajadores y las empresas: incremento de la mutualización del riesgo, seguridad de los ingresos, dinamismo del mercado de trabajo, incremento de la productividad, mejor distribución de recursos y reducción de la inseguridad y la pobreza de las personas, entre otras cosas.

1.5.

Por lo que respecta a los trabajadores que ejercen nuevas formas de trabajo, «el CESE considera que se podría dar una solución global a los problemas vinculados al reconocimiento de sus derechos en materia de seguridad social procediendo a una reforma general del modo de financiación del sistema. Solicita a los Estados miembros que busquen soluciones que permitan financiar los sistemas de seguridad social recurriendo a instrumentos que garanticen su sostenibilidad y respondan a la necesidad de ofrecer acceso a las personas que desempeñan su actividad según las nuevas formas de trabajo» (2).

1.6.

El CESE recomienda que las iniciativas emprendidas en el marco de la Recomendación proporcionen prestaciones y disposiciones adecuadas, incluidas redes de seguridad para las personas que no pueden alcanzar los umbrales mínimos para adquirir derechos, en particular para los desempleados y sus familias. El CESE lamenta que se haya descartado la renta básica de la propuesta de Recomendación del Consejo, como se explica en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión — Evaluación de impacto (3). Ya en 2013, el CESE había solicitado la elaboración de una Directiva con vistas a establecer un salario mínimo europeo, al considerar que contribuiría «a la cohesión económica, social y territorial, a la protección de los derechos humanos fundamentales, al equilibrio entre los objetivos económicos y sociales y al reparto equitativo de los recursos y la renta (4).

1.7.

La edad y el sexo desempeñan un papel importante en la exclusión de las personas de los regímenes de protección social; estos factores deberían tenerse especialmente en cuenta a la hora de definir las medidas en el marco de la Recomendación.

1.8.

El CESE señala que debe preverse y perseguirse la eficacia en la cobertura y el acceso a los sistemas, sobre todo cuando se definan y apliquen medidas a nivel nacional; debe tenerse en cuenta la transferibilidad de los derechos sociales cuando las personas transitan entre diferentes relaciones laborales en el mercado de trabajo y entre diferentes regímenes y sistemas de acumulación de derechos.

1.9.

El CESE considera que deben abordarse la complejidad normativa y otros aspectos administrativos para garantizar la plena transparencia con el fin de aumentar la sensibilización y el conocimiento de las personas sobre sus derechos y obligaciones; esto también podría hacerse mejorando la calidad de los datos estadísticos (desglosados por tipo de relación laboral, edad, sexo, situación de discapacidad, nacionalidad, etc.).

2.   Introducción

2.1.

La Recomendación relativa a la protección social es una de las iniciativas emprendidas por la Comisión en el marco del pilar europeo de derechos sociales. La Recomendación y sus principios fundamentales están en consonancia y son coherentes con varios de los veinte principios fundamentales del pilar europeo de derechos sociales y del correspondiente documento de trabajo de los servicios de la Comisión. En particular, el principio 12 señala que «con independencia del tipo y la duración de su relación laboral, los trabajadores por cuenta ajena y, en condiciones comparables, los trabajadores por cuenta propia, tienen derecho a una protección social adecuada» (5).

2.2.

El principal objetivo de la iniciativa es conceder a todos los trabajadores, en especial a los que tienen empleos atípicos y a los trabajadores por cuenta propia, un acceso concreto y eficaz a las medidas de protección social. Otra de sus metas consiste en dar apoyo y complementar la labor de los Estados miembros en la eliminación de las diferencias y en garantizar que todas las personas empleadas, independientemente de su situación profesional, tengan un acceso justo y proporcionado a la protección social (6)

2.3.

En primer lugar, la Recomendación tiene como objetivo «eliminar o reducir los obstáculos que impiden que los sistemas de protección social proporcionen una adecuada protección social a las personas, con independencia del tipo de relación laboral o de situación en el mercado laboral que tengan, respetando al mismo tiempo las competencias de los Estados miembros a la hora de diseñar sus sistemas de protección social» (7).

2.4.

La Recomendación pretende asimismo garantizar que haya un nivel de protección social adecuado para todo los trabajadores: «los ingresos y los umbrales temporales (los períodos de carencia, los períodos de espera, los períodos mínimos de trabajo y la duración de las prestaciones) pueden constituir un obstáculo indebidamente elevado para que algunos grupos de trabajadores que desempeñan trabajos no convencionales y trabajadores por cuenta propia puedan acceder a la protección social» (8).

2.5.

El CESE lamenta que se haya descartado la renta básica de la Recomendación del Consejo. Un estudio (9) reciente de la OCDE afirma que, vista la rápida transformación del mercado de trabajo, los actuales debates sobre la renta básica suponen indudablemente una contribución valiosa para entender el tipo de protección social que desea la sociedad. El CESE ya había defendido anteriormente (10) que «el establecimiento de una renta mínima europea contribuirá a la cohesión económica y territorial, a la protección de los derechos humanos fundamentales, al equilibrio entre los objetivos económicos y sociales y al reparto equitativo de los recursos y la renta» y había solicitado la adopción de una Directiva marco para estudiar «las posibilidades de financiación a efectos de un salario mínimo europeo».

2.6.

Las medidas y principios descritos en la Recomendación buscarán, por un lado, garantizar el acceso a la protección social para todas las personas que tienen empleo (en especial para los trabajadores que desempeñan empleos no convencionales y los trabajadores por cuenta propia), y, por otro, velarán por que se garantice una protección social adecuada en cualquier circunstancia.

2.7.

Los interlocutores sociales europeos y nacionales han abordado ampliamente la cuestión de garantizar el acceso a una protección social adecuada para todos los trabajadores en los anteriores acuerdos, declaraciones conjuntas y convenios colectivos nacionales. Por ejemplo, los preámbulos de los acuerdos con los interlocutores sociales europeos sobre los contratos de duración determinada y el trabajo a tiempo parcial señalan la necesidad de garantizar que las medidas de protección social estén adaptadas a la evolución de las formas flexibles de empleo. En su programa de trabajo 2015-2016 (11), los interlocutores sociales europeos señalaron la necesidad de garantizar la sostenibilidad y la accesibilidad de los sistemas de protección social para todos los ciudadanos.

2.8.

Los interlocutores sociales europeos habían expresado su preocupación en su documento titulado «In-depth Employment Analysis» (Análisis en profundidad del empleo en la UE), negociado en 2015 (12), donde se recomienda que «los Estados miembros y la Comisión Europea deben colaborar mejor para hacer frente a la corrupción, el fraude fiscal y la evasión fiscal, que tienen un efecto perjudicial para los sistemas de protección social, las empresas y los ciudadanos responsables». Por otra parte, se recomendaba que los Estados miembros revisen si existen insuficiencias en la sostenibilidad y la adecuación de sus sistemas de protección social, en colaboración con los interlocutores sociales, y velen por que dichos sistemas sigan respondiendo a las necesidades de la población en el futuro, en particular de quienes sean más vulnerables y se encuentren en peligro de exclusión social (13).

3.   Observaciones generales: contexto

3.1.

Un mundo laboral cambiante: la digitalización, el cambio demográfico, la transición energética, la globalización y las nuevas formas de empleo pueden constituir tanto una oportunidad como un desafío para los gobiernos, la sociedad civil organizada y los interlocutores sociales.

3.2.

Mercados laborales cambiantes: las reformas estructurales del mercado laboral han diversificado los mercados laborales y ciertos acuerdos contractuales están actualmente excluidos de las medidas básicas de protección social en algunos Estados miembros. Se registra una creciente variedad de contratos y diferencias nacionales significativas en cuanto a los contextos y los sistemas: en 2016, el 14 % de trabajadores de la UE lo eran por cuenta propia, el 8 % eran trabajadores temporales a tiempo completo, el 4 % eran trabajadores temporales a tiempo parcial y el 13 % eran trabajadores fijos a tiempo parcial (14).

3.3.

Aunque hay diferencias en los sistemas nacionales de protección social, se enfrentan a los mismos desafíos: la transformación del mercado laboral y los cambios en la legislación; el envejecimiento de la mano de obra y la tendencia al aumento de la edad legal de jubilación; la baja participación de los jóvenes y las mujeres en los mercados laborales en cuanto a calidad y cantidad, así como la digitalización y las nuevas formas de trabajo. Algunos sistemas de protección social están organizados de forma que las cotizaciones de protección social forman parte del salario del trabajador. Esto debe tenerse en cuenta a la hora de abordar los nuevos desafíos señalados.

3.4.

Es preciso evaluar el impacto de género sobre el acceso y la permanencia en el mercado laboral, y la inclusión/exclusión del acceso a la protección social. Al igual que los jóvenes y los migrantes, las mujeres están a menudo sobrerrepresentadas en las nuevas formas de trabajo (15), con los consiguientes efectos en cadena sobre los derechos de protección social.

3.5.

La edad es también un factor importante en el acceso a la protección social: las generaciones más jóvenes tienden a estar más sujetas a formas de trabajo atípicas («[l]a proporción de trabajadores jóvenes de entre 20 y 30 años de edad con un contrato temporal o con “otro tipo de contrato o sin contrato” duplica a la de otros grupos de edad» (16)). La transición de la educación a formas convencionales de empleo se ha hecho más larga y puede tener efectos negativos duraderos, tanto en lo relativo al acceso a la protección social como a los futuros derechos de pensión, entre otros debido a la extrema fragmentación de la trayectoria profesional (17).

3.6.

Las diferencias en el acceso a la protección social, debido a la situación en el mercado de trabajo y al tipo de relación laboral, pueden obstaculizar el aprovechamiento de oportunidades de pasar de una situación en el mercado laboral a otra, si ello supone perder una serie de derechos y, en última instancia, pueden tener como resultado un menor crecimiento de la productividad laboral. Por consiguiente, también pueden no apoyar el emprendimiento y dificultar la competitividad y el crecimiento sostenible.

3.7.

Estas diferencias también pueden dar lugar a casos de abuso de la situación laboral y crear una competencia desleal entre las empresas que siguen cotizando a la protección social y las que no lo hacen.

3.8.

A largo plazo, lo que está en juego es la sostenibilidad social y económica de los sistemas nacionales de protección social, en particular habida cuenta de las tendencias demográficas actuales.

4.   Observaciones específicas: síntesis de la Recomendación

4.1.

El CESE señala que la legislación anterior a nivel europeo ha tratado de eliminar las diferencias entre los sistemas de protección social [entre otras, las Directivas 2010/41/UE, 2014/50/UE y (UE) 2016/2341], pero, como demuestran las observaciones preliminares (por ejemplo las relativas a la Directiva 2010/41/UE), en algunos casos dicha legislación no ha logrado garantizar el acceso eficaz a la protección social para los trabajadores por cuenta propia (18).

4.2.

El CESE observa también que la Comisión Europea insiste en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (EPAC) de 2018 en que la sustitución de ingresos a través de la protección social resulta fundamental para eliminar las brechas de desigualdad, así como fomentar la cohesión social y el crecimiento inclusivo (19).

4.3.

Globalmente, el número de trabajadores por cuenta propia en Europa ha disminuido ligeramente en los últimos años (20). Una de las razones que explican esta circunstancia es el insuficiente o nulo nivel de protección de estos trabajadores en caso de enfermedad y otros motivos relacionados con la vida familiar (permisos de maternidad, paternidad, cuidados familiares, etc.). Así pues, un nivel adecuado de protección podría conducir a un aumento y una optimización del trabajo por cuenta propia. No obstante, es absolutamente esencial que las instituciones, a todos los niveles, luchen contra todas las formas de falso trabajo por cuenta propia, en particular a escala transnacional.

4.4.

El CESE acoge con satisfacción y apoya a este respecto la decisión que figura en la Recomendación de ir más allá de lo propuesto inicialmente en la evaluación de impacto, es decir, «ampliar la cobertura formal con carácter obligatorio a todos los trabajadores» y «garantizar que los trabajadores por cuenta propia tengan acceso a la protección social ampliando su cobertura formal […] con carácter obligatorio para las prestaciones por enfermedad y de asistencia sanitaria, las prestaciones por maternidad/paternidad, las prestaciones de vejez e invalidez, así como las prestaciones relacionadas con los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales» y «con carácter voluntario para las prestaciones de desempleo». El CESE considera que las bajas tasas de afiliación a los regímenes voluntarios entre los trabajadores por cuenta propia (de menos del 1 % hasta el 20 %), en los casos en los que existen estos regímenes, justifican un esfuerzo mejorado por fomentar una cobertura y protección más amplias.

4.5.

Por tanto, son bienvenidas las medidas destinadas a una cobertura completa de estos trabajadores. Esto incluye, cuando sea preciso, al cónyuge colaborador, es decir, el cónyuge o la pareja que trabaja como trabajador por cuenta propia, cuando contribuye de manera regular y activa a la actividad del trabajador por cuenta propia de una manera que puede considerarse como su principal actividad.

4.6.

Todos los ciudadanos deben tener acceso a sistemas de protección social que puedan proporcionar las prestaciones adecuadas. Los sistemas pueden basarse en los impuestos o en los seguros, a los que las personas contribuyen de forma igualitaria y proporcional a su capacidad (excepto si están exentas de cotizar) y de los que se benefician en función de sus necesidades, al menos en lo que respecta a las prestaciones mínimas adecuadas y las redes de seguridad de último recurso.

4.7.

Debe garantizarse la sostenibilidad y la financiación del acceso a una protección social adecuada que acompañe a los cambios en los mercados laborales (21), a fin de proporcionar inclusividad, adecuación, justicia e igualdad desde una perspectiva más amplia del crecimiento social y económico.

4.8.

Las medidas a nivel nacional y de la UE deben diseñarse de antemano para lograr la igualdad de trato y de oportunidades: el gasto público social en Europa es una parte integrante del modelo social europeo; Europa siempre ha sido un continente sumamente atractivo gracias a su elevado nivel de seguridad social, en comparación con otras regiones del mundo.

4.9.

Los regímenes de protección social deben basarse en la solidaridad y la igualdad, sin cabida para la discriminación por motivo de diferentes circunstancias o contextos personales o situaciones profesionales.

4.10.

La definición de las medidas de protección social para las personas con discapacidad debe basarse en un enfoque de derechos humanos, teniendo en cuenta la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) de las Naciones Unidas. Se debe proteger a las personas con discapacidad que no pueden trabajar y a sus familias frente al riesgo de pobreza, y se les deben garantizar unas condiciones de vida adecuadas (22).

4.11.

El CESE pide que los Estados miembros apliquen plenamente la Recomendación, de modo que los trabajadores que desempeñan trabajos no convencionales y los trabajadores por cuenta propia se beneficien de una mejor protección. Los sistemas de protección social deben ser (re)diseñados para hacerlos cada vez más inclusivos, en consonancia también con las recomendaciones del EPAC de 2018: «[l]a mayor complementariedad de los sistemas de integración en el mercado de trabajo y los de integración social ayudará a todos los grupos vulnerables, generará una mayor prosperidad para todos y creará una mayor cohesión social».

4.12.

Combatir la competencia desleal en la Unión Europea y tomar medidas contra el trabajo no declarado (en consonancia también con las medidas tomadas por la Plataforma europea contra el trabajo no declarado) beneficiará a las empresas, ya que una mayor protección social y una disminución de la competencia desleal podrían aumentar la productividad.

4.13.

El acceso universal a la asistencia sanitaria es otro elemento fundamental de la Recomendación, en consonancia con el principio 16 del pilar europeo de derechos sociales (23). Como pone de relieve la evaluación de impacto de la Comisión en varios países, a raíz de los contratos o la regulación del mercado laboral, los trabajadores que desempeñan trabajos no convencionales y los trabajadores por cuenta propia pueden encontrarse con un acceso limitado a la asistencia sanitaria. El acceso a la asistencia sanitaria debe ser obligatorio para todos los trabajadores, tanto los que trabajan por cuenta ajena como los que lo hacen por cuenta propia.

4.14.

El CESE acoge también con satisfacción el anuncio de una mayor cooperación con Eurostat en lo relativo a la creación de indicadores adecuados para registrar el progreso hacia la cobertura formal y efectiva, la transparencia, etc., así como el trabajo que llevará a cabo la Comisión en el Comité de Protección Social para establecer un marco de evaluación comparativa para la protección social. Esto ayudará a superar la falta de una base de datos fiable y a efectuar una evaluación más precisa del impacto de las políticas aplicadas en relación con la Recomendación.

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(1)  DO C 237 de 6.7.2018, p. 1.

(2)  DO C 129 de 11.4.2018, p. 7.

(3)  Documento de trabajo de los servicios de la Comisión — Evaluación de impacto que acompaña a la propuesta.

(4)  DO C 170 de 5.6.2014, p. 23.

(5)  DO C 125 de 21.4.2017, p. 10.

(6)  Véase también la Recomendación n.o 202 de la OIT, que ofrece orientaciones para el establecimiento y el mantenimiento de unos niveles mínimos de protección social como elemento central de sus sistemas nacionales de seguridad social.

(7)  Véase la Recomendación relativa a la protección social, página 9; página 16, apartado 10; página 18, considerando 4; página 27, apartados 8 y 10.

(8)  Véase la Recomendación relativa a la protección social, página 21, considerando 18.

(9)  Basic income as a policy option: Technical Background Note Illustrating costs and distributional implications for selected countries, OCDE, 2017.

(10)  DO C 170 de 5.6.2014, p. 23.

(11)  http://resourcecentre.etuc.org/EU-social-dialogue-5.html.

(12)  Documento de 2015 titulado «In-depth Employment Analysis» — CES, BusinessEurope, CEEP, UEAPME.

(13)  Véase la nota a pie de página n.o 12.

(14)  EUROSTAT, 2016.

(15)  OIT: INWORK núm. 9, mayo de 2017.

(16)  Véase la Recomendación relativa al acceso la protección social, pp. 2-3.

(17)  DO C 367 de 10.10.2018, p. 15.

(18)  Véase: Barnard C. and Blackham A. (2015), «The implementation of Directive 2010/41 on the application of the principle of equal treatment between men and women engaged in an activity in a self-employed capacity» (La puesta en práctica de la Directiva 2010/41 sobre la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres que ejercen una actividad autónoma), informe de la red europea de expertos jurídicos en el ámbito de la igualdad de género encargado por la Dirección General de Justicia de la Comisión Europea; véase también la propuesta de Recomendación del Consejo relativa al acceso a la protección social para los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia, p. 10.

(19)  Semestre Europeo 2018: Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento.

(20)  Véase Eurofound: «The many faces of self-employment in Europe».

(21)  Véase el documento de posición de BusinessEurope sobre la Recomendación del Consejo relativa al acceso a la protección social, página 1, apartado 1 (19 de abril de 2018).

(22)  Véase: «Resolution to promote employment & social inclusion of persons with disabilities» (Resolución para fomentar el empleo y la inclusión social de las personas con discapacidad) del Foro Europeo de la Discapacidad (EDF), de 6 de noviembre de 2017: http://www.edf-feph.org/newsroom/news/social-pillar-edf-adopts-resolution-promote-employment-social-inclusion-persons.

(23)  Principio 16 del pilar europeo de derechos sociales: «[t]oda persona tiene derecho a un acceso oportuno a asistencia sanitaria asequible, de carácter preventivo y curativo y de buena calidad».