COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
relativa a la posición que deberá adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el sexto periodo de sesiones de la Reunión de las Partes en el Convenio de Aarhus respecto al asunto ACCC/C/2008/32
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA
1)Introducción
En 1998, la Unión Europea (UE) firmó el Convenio de Aarhus. Cabe resaltar la considerable importancia del Convenio, tanto en aquel momento como ahora, para la UE y sus Estados miembros y para los países de Europa Oriental y de la antigua Unión Soviética que son partes en el Convenio. El principal objetivo del Convenio es permitir al público implicarse más en los asuntos medioambientales y contribuir activamente a la mejora de la preservación y protección del medio ambiente.
El Convenio de Aarhus es la razón directa por la que se adoptó el Reglamento Aarhus, mientras que las normas previas de la UE sobre el acceso a los documentos ayudaron a configurar el Convenio. Así pues, el Convenio de Aarhus y la UE se han reforzado y desarrollado mutuamente a lo largo de los años.
Las conclusiones del asunto ACCC/C/2008/32 del Comité de Cumplimiento son problemáticas para la UE, porque no reconocen el ordenamiento jurídico específico de la UE.
La UE sigue respaldando los importantes objetivos del Convenio de Aarhus.
2)El Convenio de Aarhus
El Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente («Convenio de Aarhus») 1 es un acuerdo multilateral sobre medio ambiente celebrado bajo la égida de la Comisión Económica para Europa (CEPE) de las Naciones Unidas.
El Convenio garantiza los derechos del público en materia de acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en el ámbito del medio ambiente. Se trata de instrumentos esenciales que contribuyen a reforzar la eficacia de las políticas de protección del medio ambiente.
El Convenio de Aarhus entró en vigor en 2001 y actualmente cuenta con 47 Partes, entre las que figuran la UE y sus Estados miembros. La Comunidad Europea lo aprobó el 17 de febrero de 2005 2 .
La UE formuló una declaración con ocasión de la firma y de la aprobación del Convenio de Aarhus («declaración de la UE») en la que informaba a los órganos de Aarhus del contexto institucional y jurídico de la Comunidad y el reparto de tareas con sus Estados miembros en los ámbitos regulados por el Convenio 3 .
Las obligaciones del Convenio se aplicaron, respecto a las instituciones y órganos de la UE, mediante el Reglamento (CE) n.º 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente («Reglamento Aarhus») 4 .
3)Antecedentes del asunto
El Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus («Comité») supervisa el cumplimiento del Convenio por las Partes. El 17 de marzo de 2017, presentó las conclusiones en el asunto ACCC/C/2008/32, sometido por la organización no gubernamental (ONG) ClientEarth, sobre el acceso a la justicia a nivel de la UE 5 . El Comité sostuvo que las normas del Tratado sobre el acceso a la justicia ante los tribunales de la UE, según estos las interpretan, y los criterios de acceso a la revisión administrativa en el marco del Reglamento Aarhus infringen el Convenio.
4)Contexto jurídico
El Comité determinó el incumplimiento del artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus. El apartado 3 establece que cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional. El apartado 4 exige que tales procedimientos sean suficientes y efectivos […] objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo.
2.DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
1)Conclusiones del Comité
Según el Comité, ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que interpreta los términos del Tratado relativos al acceso de los particulares a los tribunales de la UE en la acepción del artículo 263, apartado 4, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), ni el Reglamento Aarhus, que prevé la revisión administrativa de los actos adoptados por la Comisión en materia de medio ambiente, otorgan a las ONG y a los miembros del público un acceso suficiente a los procedimientos de revisión.
El Comité consideró que el artículo 263, apartado 4, del TFUE, sobre los recursos de anulación interpuestos por particulares, tenía, de acuerdo con la interpretación de dicha disposición por parte del TJUE, un alcance demasiado restringido, pues se circunscribía a los actos reglamentarios que afecten directamente a la persona y que no incluyan medidas de ejecución 6 .
El Comité añadió que el Reglamento Aarhus no podía compensar esas deficiencias, ya que también infringía el Convenio en los siguientes aspectos:
–al mecanismo de revisión de Aarhus deben poder acceder, más allá de las ONG, los miembros del público,
–la revisión debe incluir actos generales y no solo actos de alcance individual,
–debe poderse interponer recurso contra todo acto administrativo que simplemente esté «relacionado» con el medio ambiente, no solo contra los actos «con arreglo» al Derecho medioambiental,
–también los actos que no surten efectos jurídicamente vinculantes ni externos deben poder ser objeto de revisión 7 .
Asimismo, el Comité sostuvo que la jurisprudencia de los tribunales de la UE no había tomado una dirección nueva que garantizara el cumplimiento del Convenio 8 .
Por último, el Comité recomendaba que la jurisprudencia del TJUE tomara plenamente en consideración el Convenio o, como alternativa, que la UE modificara el Reglamento Aarhus o adoptara legislación nueva 9 .
2)Posición de la Comisión respecto a las conclusiones
Como se ha señalado anteriormente, en la declaración de la UE se ponían en conocimiento de los órganos del Convenio de Aarhus las particularidades del ordenamiento jurídico de la Unión.
Ahora bien, las conclusiones pasan completamente por alto dicha declaración.
La naturaleza específica del sistema de revisión judicial, de hecho, está recogida cuidadosamente en los Tratados de la UE, de tal modo que todos los ciudadanos de la Unión tienen acceso a la justicia. El acceso a la revisión judicial de las medidas de la UE no se limita a la interposición de acciones directas ante los tribunales de la UE, sino que puede tener lugar también ante un tribunal nacional, que puede —y, en algunos casos, debe— plantear una cuestión de legalidad ante el TJUE, el cual puede declarar la nulidad de un acto o de una medida de la UE.
En concreto, respecto a las acciones interpuestas ante los tribunales de la UE por personas físicas o jurídicas contra medidas de la UE adoptadas con arreglo al Derecho medioambiental, el artículo 263, apartado 4, del TFUE establece que toda persona física o jurídica podrá interponer recurso [...] contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
En su jurisprudencia, el TJUE ha ido interpretando las condiciones establecidas en esa disposición y en sus predecesoras, y el asunto paradigmático en lo que respecta a la interpretación del concepto de «afectación directa» es el asunto Plaumann 10 , en el que el Tribunal concluyó que quienes no sean destinatarios de una Decisión sólo pueden alegar que ésta les afecta individualmente cuando dicha Decisión les atañe debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, les individualiza de una manera análoga a la del destinatario. El TJUE ha desarrollado a lo largo del tiempo su jurisprudencia en el asunto Plaumann aplicándola y adaptándola a circunstancias legales o materiales específicas, es decir, con independencia de la naturaleza del recurrente 11 .
El Tratado de Lisboa amplió el alcance de las normas sobre la jerarquía en los recursos de anulación interpuestos por particulares, añadiendo al final del apartado 4 el texto […] y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución. Cuando se cumplen esas condiciones, no es necesario que el recurrente demuestre que el acto impugnado le afecta individualmente.
El legislador del Derecho derivado de la Unión no puede modificar las normas establecidas en el artículo 263, apartado 4, y debe respetar la jurisprudencia desarrollada por la judicatura de la Unión, que determina la correcta interpretación del Tratado. Además, el Convenio de Aarhus no puede justificar que no se aplique el artículo 263, apartado 4, del TFUE 12 .
Además de ampliar el acceso directo a los tribunales de la UE con arreglo al artículo 263, apartado 4, del TFUE, el Tratado de Lisboa otorgó especial importancia a la función de los tribunales nacionales en el artículo 19, apartado 1, segunda frase, del TUE, según el cual (l)os Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. De igual modo, el sistema de decisiones prejudiciales del TJUE es la piedra angular del ordenamiento jurídico de la UE, tal como señaló el TJUE en su dictamen 2/13, sobre la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos 13 .
Este sistema resulta especialmente pertinente en el caso del Derecho medioambiental de la UE, donde, tal como señaló el TJUE en dos sentencias de la Gran Sala de 2015, sobre la pertinencia del Convenio de Aarhus en el ordenamiento jurídico de la UE, en el estado actual del Derecho de la UE los procedimientos administrativos y judiciales en el ámbito del Derecho ambiental competen en esencia al Derecho de los Estados miembros 14 .
En opinión de la Comisión, las conclusiones del Comité no reconocen la función central de los tribunales nacionales en su calidad de tribunales ordinarios del ordenamiento jurídico de la UE 15 ni el sistema de decisiones prejudiciales con arreglo al artículo 267 del TFUE como vía de recurso válida.
Contrariamente a la posición mantenida por el Comité en sus conclusiones, el ordenamiento jurídico de la UE ofrece un conjunto completo de vías de recurso 16 . De hecho, las personas que no reúnen los criterios de admisibilidad del artículo 263, apartado 4, del TFUE, incluso en la formulación más amplia del Tratado de Lisboa, siguen teniendo un acceso efectivo a la justicia y a la tutela judicial de sus derechos frente a las medidas derivadas del Derecho de la UE. En función de cada caso, pueden dirigirse a los tribunales nacionales pidiéndoles que soliciten al TJUE una decisión prejudicial sobre la validez, tal como establece el artículo 267 del TFUE, o bien pueden indirectamente invocar la nulidad de actos de alcance general ante los tribunales de la UE con arreglo al artículo 227 del TFUE.
En lo que respecta a la revisión administrativa, en primer lugar conviene señalar que el Comité pidió a la UE que permitiera la revisión de los actos de alcance general en cuestiones medioambientales. Ahora bien, el Convenio de Aarhus no contiene un requisito que exija que tales actos deban ser objeto de revisión administrativa, ni está claro en qué medida es conveniente la revisión de esta categoría específica de actos.
En segundo lugar, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no puede interpretarse en el sentido de que exige la revisión administrativa de los actos no vinculantes sin efectos externos. Las medidas que solamente surten efectos jurídicos internos dentro de la Administración y no confieren derechos ni imponen obligaciones a terceros no constituyen decisiones que afectan adversamente a alguien.
A este respecto, es importante recordar también que en 2015 la Gran Sala del Tribunal sostuvo que el Reglamento Aarhus, que solo afecta a las instituciones de la UE y a uno de los recursos a disposición de los particulares para garantizar el cumplimiento del Derecho ambiental de la UE, no tenía por objeto aplicar las obligaciones derivadas del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus respecto a los procedimientos administrativos o judiciales nacionales, los cuales, en el estado actual del Derecho de la UE, competen en esencia al Derecho de los Estados miembros. Habida cuenta de que el Reglamento Aarhus, en su calidad de Derecho de la UE, no tenía por objeto aplicar el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, el cumplimiento de esa disposición dentro del ordenamiento jurídico de la UE puede garantizarse por otras vías distintas de la modificación del Reglamento Aarhus propugnada, en cambio, por el Comité en sus recomendaciones.
3)Implicaciones de las conclusiones
El Comité recomendó que la Reunión de las Partes formulara las orientaciones que debía seguir el TJUE al interpretar el Convenio de Aarhus.
Ahora bien, de acuerdo con los principios de separación de poderes y de equilibrio institucional, resulta imposible aplicar las conclusiones del Comité mediante la jurisprudencia del TJUE, pues los tribunales gozan de independencia en su función judicial.
En cuanto al Reglamento Aarhus, el Comité consideró que los criterios sobre quién puede pedir revisión y qué puede revisarse (alcance ratione personae y ratione materiae) son demasiado restrictivos. La ampliación del alcance, tal como pidió el Comité, significaría abrir el mecanismo de revisión judicial y, en última instancia, el acceso al TJUE a un número enorme de litigantes potenciales respecto a actos sin ningún efecto jurídico y en ámbitos que exceden del medio ambiente.
De hecho, la modificación del Reglamento Aarhus para ampliar el alcance de la revisión administrativa extendería significativamente el acceso a los tribunales de la UE, de acuerdo con la definición del TFUE consolidada en la jurisprudencia. Las medidas que no son impugnables con arreglo al artículo 263, apartado 4 —como, por ejemplo, las decisiones dirigidas a los Estados miembros que les permiten proceder a una asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero—, pasarían a ser objeto de un procedimiento de revisión administrativa. A su vez, una decisión adoptada en respuesta a una petición de revisión administrativa sería objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263, apartado 4, del TFUE, en cuyo contexto el recurrente podría plantear también cuestiones de legalidad respecto a la medida de la UE objeto de la petición de revisión administrativa, tal como ha sostenido ya el Tribunal General 17 .
Igualmente, el Tribunal General ha interpretado hasta ahora el concepto de acto administrativo de «alcance individual» (la condición para activar la revisión administrativa con arreglo al artículo 10 del Reglamento Aarhus) en el sentido de que se trata de un concepto que no difiere sustancialmente del concepto de acto recurrible con arreglo al artículo 263, apartado 4, del TFUE 18 . De ello se deduce que la ampliación de la categoría de actos que pueden ser objeto de revisión administrativa convertiría a tales actos en recurribles indirectamente con arreglo al artículo 263, apartado 4, del TFUE.
En cuanto al fondo, las modificaciones del Derecho derivado concederían a los tribunales de la UE competencias sobre toda una nueva categoría de asuntos en los que los actos subyacentes objeto de revisión administrativa no serían recurribles con arreglo al artículo 263, apartado 4, del TFUE. Tales modificaciones podrían generar desequilibrios considerables en el sistema de tutela judicial previsto por los Tratados.
3.Próximas etapas en el procedimiento Aarhus
Las conclusiones del Comité se someterán a aprobación en el sexto periodo de sesiones de la Reunión de las Partes en el Convenio de Aarhus, que tendrá lugar del 11 al 14 de septiembre en Budva (Montenegro), en virtud de la cual adquirirían la condición de interpretación oficial del Convenio de Aarhus y, por tanto, pasarían a ser vinculantes para las Partes Contratantes y los órganos del Convenio.
Por lo general, la Reunión de las Partes decide por consenso. Una vez agotados todos los esfuerzos por alcanzar el consenso, las decisiones sobre cuestiones sustantivas se adoptan por una mayoría de tres cuartos de las Partes presentes que emiten su voto 19 .
4.Conclusiones
Las conclusiones del Comité ponen en entredicho principios constitucionales del Derecho de la UE tan esenciales que a la UE le resulta legalmente imposible seguirlas y ajustarse a ellas.
Durante el procedimiento de revisión del cumplimento, la UE pidió al Comité una segunda audiencia para precisar el marco institucional de la UE, pero el Comité denegó esta petición. No hay vías de recurso contra las conclusiones del Comité. El único medio de que dispone la UE para salvaguardar plenamente sus particularidades institucionales y la autonomía del ordenamiento jurídico de la UE consiste en emitir un voto negativo sobre la aprobación de dichas conclusiones en la Reunión de las Partes.
Habida cuenta de esas consideraciones, la UE debe rechazar las conclusiones del asunto ACCC/C/2008/32 en la próxima Reunión de las Partes.
La posición de la UE en esta cuestión no merma el compromiso de la UE con los principios y objetivos del Convenio de Aarhus.
A diferencia de otras conclusiones en materia de cumplimiento, este asunto específico requiere una decisión del Consejo con arreglo al artículo 218, apartado 9, del TFUE.
2017/0151 (NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
relativa a la posición que deberá adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el sexto periodo de sesiones de la Reunión de las Partes en el Convenio de Aarhus respecto al asunto ACCC/C/2008/32
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 192, apartado 1, leído en relación con su artículo 218, apartado 9,
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Considerando lo siguiente:
(1)El 17 de febrero de 2005 se aprobó, en nombre de la Comunidad Europea, el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente («Convenio de Aarhus») 20 , mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo 21 .
(2)Las obligaciones del Convenio se aplicaron, respecto a las instituciones y órganos de la UE, principalmente mediante el Reglamento (CE) n.º 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente («Reglamento Aarhus») 22 .
(3)De conformidad con el artículo 15 del Convenio de Aarhus, el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus («el Comité») se estableció para examinar el cumplimiento de las disposiciones del Convenio por las Partes y es competente al respecto.
(4)El 17 de marzo de 2017, la Unión recibió las conclusiones en el asunto ACCC/C/2008/32, sobre el acceso a la justicia a nivel de la UE 23 . El Comité sostuvo que la Parte en cuestión incumplía lo dispuesto en el artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio respecto al acceso de los miembros del público a la justicia, porque ni el Reglamento Aarhus ni la jurisprudencia del TJUE aplicaban o cumplían las obligaciones resultantes de dichos apartados (the Party concerned fails to comply with Article 9, paragraphs 3 and 4, of the Convention with regard to access to justice by members of the public because neither the Aarhus Regulation, nor the jurisprudence of the CJEU implements or complies with the obligations arising under those paragraphs, apartado 123 de las conclusiones del Comité).
(5)Los órganos del Convenio de Aarhus fueron informados, mediante la declaración formulada por la UE con ocasión de la firma del Convenio y reiterada con ocasión de su aprobación, de que en el contexto institucional y jurídico de la Comunidad [...] las instituciones comunitarias aplicarán el Convenio en el marco de sus normas presentes y futuras sobre el acceso a los documentos y otras normas pertinentes del derecho comunitario en el ámbito contemplado en el Convenio.
(6)Las conclusiones no reconocen la función central de los tribunales nacionales en la aplicación del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus ni el sistema de decisiones prejudiciales del Tribunal de Justicia de la Unión Europea como vía de recurso válida 24 .
(7)Las conclusiones recomiendan a la Reunión de las Partes una línea de actuación que está en claro conflicto con los principios fundamentales del ordenamiento jurídico de la UE y con su sistema de revisión judicial. Las conclusiones no reconocen el ordenamiento jurídico específico de la UE.
(8)La UE sigue respaldando los importantes objetivos del Convenio de Aarhus.
(9)Las conclusiones se presentarán al sexto periodo de sesiones de la Reunión de las Partes en el Convenio de Aarhus, que tendrá lugar en septiembre de 2017 en Budva (Montenegro), en virtud de lo cual adquirirían la condición de interpretación oficial del Convenio de Aarhus y, por tanto, pasarían a ser vinculantes para las Partes Contratantes y los órganos del Convenio.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La posición que deberá adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el sexto periodo de sesiones de la Reunión de las Partes en el Convenio de Aarhus respecto al asunto ACCC/C/2008/32 es la siguiente:
–voto negativo sobre la aprobación de las conclusiones.
Artículo 2
La presente Decisión entrará en vigor el día de su adopción.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
La Presidenta