COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 16.11.2017
COM(2017) 665 final
INFORME DE LA COMISIÓN
informe sobre la aplicación en los Estados miembros, durante el período 2012-2014, de la Directiva 96/82/CE relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas
Informe de la Comisión
Informe sobre la aplicación en los Estados miembros, durante el período 2012-2014, de la Directiva 96/82/CE relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas
ÍNDICE
1. 1. Introducción
2. 2. Resumen de los informes de los Estados miembros
2.1. 2.1. Número de establecimientos
2.2. 2.2. Medidas de gestión de riesgos:
2.2.1. 2.2.1. Elaboración de planes de emergencia externos
2.2.2. 2.2.2. Pruebas y revisiones de los planes de emergencia externos
2.2.3. 2.2.3. Información al público
2.3. 2.3. Inspecciones
3. 3. Estadísticas sobre accidentes graves extraídas de eMARS
4. 4. Conclusiones y perspectivas de futuro
1.Introducción
Los accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas plantean una amenaza significativa para los seres humanos y el medio ambiente. Además, estos accidentes provocan importantes pérdidas económicas y obstaculizan el crecimiento sostenible. Al mismo tiempo, la utilización de grandes cantidades de sustancias peligrosas es inevitable en algunos sectores de la industria que son vitales para una sociedad industrializada moderna. Para reducir al mínimo los riesgos asociados, es necesario, sin embargo, tomar medidas para prevenir accidentes graves y garantizar una preparación y una respuesta adecuadas en el caso de que se produzcan tales accidentes.
La Directiva 96/82/CE del Consejo 1 relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas («Directiva Seveso II») establece el marco pertinente sobre medidas de gestión de los riesgos para prevenir accidentes graves y limitar sus consecuencias. Mientras tanto, la Directiva Seveso II fue sustituida por la Directiva 2012/18/UE 2 («Directiva Seveso III»), que debía ser transpuesta por los Estados miembros a más tardar el 31 de mayo de 2015.
El artículo 19, apartado 4, de la Directiva Seveso II obliga a los Estados miembros a facilitar a la Comisión un informe trienal de su ejecución. La Comisión debe publicar cada tres años un resumen de esta información. El presente informe se centra en este resumen para el período 2012-2014. Además, la sustitución de la Directiva Seveso II por la Directiva Seveso III ofrece asimismo la oportunidad de evaluar no solo el último período de notificación, sino también de examinar los progresos globales realizados durante la vigencia de la Directiva Seveso II.
El capítulo 2 del presente informe resume la información facilitada por los Estados miembros sobre la base de un cuestionario 3 centrado en ámbitos problemáticos previamente identificados. El objetivo de este resumen consiste en evaluar el grado de aplicación e identificar posibles deficiencias que deben abordarse. El capítulo 3 complementa lo anterior con datos sobre accidentes extraídos de un análisis de la base de datos eMARS 4 , gestionada por la Oficina de Riesgos de Accidentes Graves del Centro Común de Investigación de la Comisión Europea, sobre la base de la información facilitada por los Estados miembros. Posteriormente, el capítulo 4 recoge las conclusiones y las perspectivas.
Al igual que en evaluaciones anteriores, la Comisión contrató a un proveedor de servicios externo para que analizara los informes facilitados por los Estados miembros, así como otros datos pertinentes. El estudio elaborado por el contratista está disponible en EU Bookshop 5 y ofrece un análisis detallado de la información comunicada, incluido un análisis para cada Estado miembro y otra información disponible.
Las contribuciones íntegras de los 28 Estados miembros y la contribución voluntaria de Noruega, así como el cuestionario y los informes anteriores para los períodos 2000-2002 6 , 2003-2005 7 , 2006-2008 8 y 2009-2011 9 , pueden consultarse en línea en CIRCABC 10 .
2.Resumen de los informes de los Estados miembros
Los veintiocho Estados miembros sin excepción presentaron sus informes trienales a la Comisión Europea.
2.1.Número de establecimientos 11
Los Estados miembros notificaron un total de 11 297 establecimientos sujetos a la Directiva Seveso II. Esto supone un aumento neto de 983 establecimientos con respecto a 2011 (10 314 establecimientos), la mayoría de los cuales son establecimientos de nivel inferior (ENI) (756) y el resto son establecimientos de nivel superior (ENS) (227). Si bien casi todos los Estados miembros notificaron un incremento, una parte significativa de este aumento se produjo en Alemania (con un incremento de 859 establecimientos). Los datos disponibles no permiten conocer el motivo del incremento (entre las posibles razones se encuentra, por ejemplo, la expansión económica, una mejor aplicación o una clasificación más rigurosa de las sustancias peligrosas).
Gráfico 1: Número de establecimientos Seveso en 2014
En el Gráfico 2, se puede observar un aumento lento pero constante del número de establecimientos cubiertos por la Directiva. Esto debe integrarse en el contexto de tres rondas de ampliación durante este período (2004, 2007 y 2013), el continuo aumento de los conocimientos sobre las sustancias peligrosas, el crecimiento económico y la mejora de la ejecución. Los datos sobre establecimientos de nivel inferior solo se notificaron a partir del período de notificación 2009-2011.
Gráfico 2: Evolución del número de establecimientos notificados 12
Entre las 48 actividades utilizadas para dividir por categorías los establecimientos Seveso, cuatro de ellas representan casi el 40 % de los establecimientos:
1)productos químicos en general (763 establecimientos = 12,3 %);
2)almacenamiento de combustible (650 establecimientos = 10,5 %);
3)comercio al por mayor y al por menor (553 establecimientos = 8,9 %);
4)producción, embotellado y distribución a granel de GLP (465 establecimientos = 7,5 %).
2.2.Medidas de gestión de riesgos
La elaboración de informes de seguridad (que incluye la realización de una evaluación de riesgos), los planes de emergencia para los establecimientos de nivel superior, así como las medidas para informar al público y las inspecciones constituyen los pilares fundamentales de prevención de accidentes graves.
Las evaluaciones anteriores sobre la aplicación de la Directiva Seveso II no mostraron deficiencias sistemáticas de los operadores en relación con la elaboración de informes de seguridad y planes de emergencia internos. Por lo tanto, esta cuestión ya no formaba parte del cuestionario durante el período de notificación 2011-2014.
La Directiva Seveso II impone diversas obligaciones a las autoridades competentes, entre las que destacan examinar los informes de seguridad y comunicar sus conclusiones al industrial, redactar planes de emergencia externos (PEE), garantizar que público potencialmente afectado reciba información sobre las medidas de seguridad, realizar inspecciones, identificar grupos de establecimientos en los que pudieran producirse «efectos dominó» y tener en cuenta las implicaciones que los riesgos de accidentes graves tienen para la ordenación territorial.
2.2.1.Elaboración de planes de emergencia externos (PEE)
Los PEE deben ser elaborados por las autoridades para los establecimientos de nivel superior. Dichos planes son importantes para permitir una respuesta rápida y coordinada a los accidentes graves y desempeñan un papel fundamental a la hora minimizar sus efectos.
La mayoría de los Estados miembros han realizado grandes avances en los últimos períodos de notificación a fin de garantizar que se elaboren planes de emergencia externos, pero, en general, no se registraron nuevos avances con respecto al último período de notificación. Al final del período de notificación, 407 13 establecimientos de nivel superior no tenían un plan de emergencia externo, lo que representa el 8 % del total de establecimientos de nivel superior a escala de la UE (2010: 7%).
Gráfico 3: Establecimientos de nivel superior con planes de emergencia externos
Pueden existir razones bien fundadas por las que no se dispone de un plan de emergencia externo, por ejemplo, en el caso de nuevos establecimientos o cuando hayan tenido lugar cambios importantes poco antes del final del periodo de notificación. Sin embargo, varios Estados miembros informaron de un gran porcentaje de establecimientos (por encima de la media del 8 %) sin planes de emergencia externos.
En los casos de un bajo número de planes de emergencia externos, las razones variaron significativamente. Un Estado miembro indicó que seis de sus autoridades regionales no habían adoptado planes de emergencia externos. Sin embargo, no había ninguna indicación sobre cuántos de sus 25 establecimientos estaban afectados por este hecho, por tanto, no pudo efectuarse la cuantificación. Otro Estado miembro indicó que se había elaborado un único plan de emergencia externo para todo el país que no era específico en cuanto al emplazamiento y, en base a la información suministrada, no estaba claro el modo en que fue sometido a prueba. Durante el seguimiento por parte de la Comisión, este Estado miembro informó de que la situación había cambiado y se habían elaborado y probado PEE a nivel individual después de 2014.
2.2.2.Pruebas y revisiones de los planes de emergencia externos
Los planes de emergencia externos deben ser revisados y probados a intervalos no superiores a tres años. Un plan de emergencia externo anticuado o no probado podría ser fatal en caso de emergencia.
En general, la mayoría de los Estados miembros han realizado algunos progresos en los últimos períodos de referencia a fin de garantizar que los planes de emergencia externos se sometan a prueba, pero, a pesar de que existen enormes fluctuaciones, por término medio no se registraron progresos destacables en comparación con el período anterior. En el período de notificación 2006-2008, se revisaron y probaron el 60 % de los planes de nivel superior. En el período 2009-2011 este porcentaje aumentó hasta el 73 % y alcanzó el 75 % a finales de 2014. Esto parece indicar que los Estados miembros son cada vez más eficientes a la hora de probar los planes de emergencia externos, pero siguen teniendo un camino que recorrer para alcanzar el objetivo del 100 %.
Gráfico 4: Planes de emergencia externos probados durante 2012-2014 14
Varios Estados miembros informaron de que un número excepcionalmente alto de los planes de emergencia externos no se habían probado, mientras que otros Estados miembros consiguieron probar la mayoría de ellos o, al menos, mejorar significativamente su porcentaje; varios Estados miembros han progresado poco.
Si bien los motivos alegados para no haber sometido a prueba los planes de emergencia externos pueden ser motivos bien fundados, estos varían de forma significativa. Un Estado miembro informó de que los planes de emergencia externos no pudieron someterse a prueba porque la mayoría de los servicios de emergencia estaban compuestos por voluntarios, lo que dificultaría la organización de las pruebas. Otro Estado miembro indicó que disponía de un único plan de emergencia externo para todo el país que no era específico en cuanto al emplazamiento pero, en base a la información suministrada, no estaba claro el modo en que fue sometido a prueba. Varios Estados miembros no facilitaron ninguna otra justificación, mientras que otros comunicaron que la situación estaba siendo investigada. Por último, algunos Estados miembros señalaron que los establecimientos eran nuevos, o que su estado había cambiado recientemente o se habían reformado, por lo que las pruebas no eran factibles dentro del período de notificación.
2.2.3.Información al público
Las personas que puedan verse afectadas por un accidente grave deben recibir periódicamente, sin necesidad de solicitarla, información sobre las medidas de seguridad y sobre el comportamiento que hay que adoptar en caso de accidente. La Directiva no establece quién es responsable de esta tarea y de qué forma se proporciona esta información. El público debe recibir dicha información como mínimo cada cinco años, es decir, dos años más que el plazo fijado para la presentación de informes. Por consiguiente, no facilitar dicha información durante el período de notificación no sugiere automáticamente que se hayan incumplido los requisitos.
Gráfico 5: Establecimientos de nivel superior sobre los cuales se ha facilitado información durante el período 2012-2014 15
Por término medio, se facilitó información sobre el 81 % de los establecimientos de nivel superior y diez Estados miembros comunicaron que se había proporcionado información sobre todos los establecimientos de nivel superior durante el período de notificación. Se trata de una disminución en comparación con el 87 % registrado en el período de notificación anterior, pero, como se ha indicado anteriormente, ello no permite concluir que existiera un incumplimiento.
La mayoría de los Estados miembros notificaron que esta información se proporciona en forma de folletos y que utilizan otros medios de comunicación (como, por ejemplo, páginas web o reuniones públicas). Cinco Estados miembros notificaron que la información solo está disponible en línea, por lo que quizás no llegue a todas las personas susceptibles de verse afectadas. Aunque algunos de estos Estados miembros ponen esta información a disposición de las autoridades competentes o en las instalaciones del operador también previa petición, tal vez esto no se ajuste al espíritu de «sin necesidad de solicitarla». También cabe destacar que, en caso de accidente, cada vez más Estados miembros recurren a soluciones móviles, como aplicaciones de alerta, SMS o medios sociales para alertar a las personas de la zona afectada e indicar el comportamiento de seguridad a seguir.
Los motivos alegados para no suministrar información fueron muy variados, por ejemplo, no disponer de información; haber facilitado información antes del período de referencia actual y no haber sido necesaria ninguna actualización desde entonces; el hecho de que algunos establecimientos eran nuevos o habían pasado a ser de nivel superior únicamente hacia el final del período de referencia y, por tanto, la información se estaba preparando en ese momento. Algunos Estados miembros informaron de que tienen establecimientos que no presentarían riesgos externos. Varios Estados miembros indicaron que tuvieron conocimiento de la situación debido a la notificación y que se investigaría más a fondo.
2.3.Inspecciones
La Directiva Seveso II exige a los Estados miembros que establezcan un sistema de inspección y un programa de inspecciones para todos los establecimientos. Los establecimientos de nivel superior deben inspeccionarse cada doce meses, salvo que se aplique un sistema de evaluación sistemática. Diez Estados miembros comunicaron que aplicaban dicho sistema.
El Gráfico 6 muestra la situación de los Estados miembros sin evaluación sistemática 16 , es decir, los casos en los establecimientos de nivel superior deben inspeccionarse anualmente. Aunque doce de los dieciocho Estados miembros en cuestión alcanzan total o parcialmente el objetivo, existen importantes déficits en algunos de ellos. Esto puede deberse a limitaciones presupuestarias u organizativas, la falta de información pertinente por parte de las autoridades regionales competentes, la aplicación de un sistema mixto con arreglo al cual los establecimientos estarían, en principio, sometidos a inspecciones anuales (de ahí la inclusión en el Gráfico 6), pero las autoridades pueden reducir esta frecuencia a una vez cada dieciocho meses.
Gráfico 6: Inspección anual de los establecimientos de nivel superior durante el período 2012-2014 en los Estados miembros sin evaluación sistemática15
Tal como se muestra en el Gráfico 7, globalmente, el 86 % de los establecimientos de nivel superior habían sido inspeccionados al menos una vez durante el período de notificación. Si bien el Gráfico 6 indica que algunos Estados miembros parecen tener dificultades para alcanzar su objetivo anual, el Gráfico 7, que incluye también a los Estados miembros que aplican un sistema de evaluación sistemática, sugiere que los establecimientos de nivel superior son objeto de inspección al menos a intervalos regulares en la mayoría de los Estados miembros. Por otra parte, esto constituye una mejora en comparación con los períodos de notificación anteriores (2006-2008: 66 %, 2009-2011: 65 %).
Gráfico 7: Inspección de establecimientos de nivel superior al menos una vez durante el período 2012-201415
La Directiva Seveso II no incluye un requisito de frecuencia en cuanto a las inspecciones en los establecimientos de nivel inferior. Todos los Estados miembros indicaron que inspeccionaron también establecimientos de nivel inferior durante el período de notificación. No obstante, la tasa global del 77 % es menor que en el caso de las inspecciones de los establecimientos de nivel superior. Los Estados miembros no explicaron las razones de los bajos porcentajes de inspección en establecimientos de nivel inferior, pero puede deducirse que son similares a los de los establecimientos de nivel superior. Desde una perspectiva positiva, constituye una mejora sustancial en comparación con el 42 % de establecimientos inspeccionados durante el período anterior 2009-2011.
Gráfico 8: Inspección de establecimientos de nivel inferior al menos una vez durante el período 2012-201415
Si bien se han hecho notables progresos con respecto a los períodos de notificación anteriores y el número de inspecciones está aumentando (Gráfico 9), la situación aún no es plenamente satisfactoria en varios Estados miembros. No obstante, se puede suponer que el porcentaje de cumplimiento observado de los requisitos de la Directiva Seveso II por parte de los establecimientos se debe, en parte, al riguroso régimen de inspecciones establecido por la Directiva.
Gráfico 9: Evolución del número de inspecciones notificadas
A fin de mejorar la situación, se han introducido requisitos de inspección más claros: la Directiva Seveso III establece, entre otras cosas, un calendario también para los establecimientos de nivel inferior (con una periodicidad mínima de tres años), clarifica las disposiciones en relación con los planes de inspección y evaluaciones sistemáticas, y obliga a realizar inspecciones no rutinarias, por ejemplo, tras denuncias graves o conatos de accidente 17 .
3.Estadísticas sobre accidentes graves extraídas de eMARS
El número de accidentes graves es un indicador clave para medir los resultados de la Directiva Seveso II y su objetivo de prevenir este tipo de accidentes. Sin embargo, esta cifra por sí misma no es significativa, ya que debe tenerse en cuenta que en la evaluación influyen otros factores, como el aumento del número de establecimientos o el impacto (sanitario, medioambiental, económico) de los accidentes. En particular, para este último caso, existen pocos datos disponibles, lo cual limita la posibilidad de evaluar la situación. Por último, el número relativamente bajo de accidentes comparables con similares causas y efectos no permite extraer conclusiones sólidas.
Gráfico 10: Número de accidentes graves que cumplen al menos uno de los criterios del anexo VI durante el período 2000-2014 18
Entre 2000 y 2014 se notificaron un total de 490 accidentes a la base de datos eMARS. De ellos, 421 fueron accidentes graves que cumplían al menos uno de los criterios del anexo VI 19 de la Directiva Seveso II. Esto significa que se producen una media de treinta accidentes graves al año. Alrededor del 70 % de los accidentes graves se produjeron en establecimientos de nivel superior. Como se puede apreciar en el Gráfico 10, a nivel global el número de accidentes graves se mantiene relativamente estable a pesar del aumento del número de establecimientos cubiertos por la Directiva Seveso II. Además, el Gráfico 11 sugiere que el número de víctimas mortales ha disminuido desde el año 2000, lo cual podría indicar que el impacto de los accidentes puede estar disminuyendo. Resulta especialmente alentador que no se haya informado de muertes fuera de los establecimientos desde 2004.
Gráfico 11: Número de víctimas dentro y fuera de los establecimientos durante el período 2000-2014
Las razones para la notificación de accidentes graves no han variado mucho a lo largo de los años. Entre los fenómenos peligrosos que generaron los accidentes notificados, los vertidos tóxicos parecen ser el motivo más frecuente. Esto coincide con el hecho de que la mayoría de los accidentes implican sustancias tóxicas o inflamables. Considerando también el número de establecimientos, los datos recogidos muestran que el sector de las industrias petroquímicas y las refinerías de petróleo son los más propensos a sufrir accidentes graves.
Gráfico 12: Razones para la notificación de accidentes graves en eMARS para el período 2000-2014 20 , 21
La base de datos eMARS incluye información limitada acerca de las consecuencias socioeconómicas (por ejemplo, pérdidas materiales, daños ambientales, pérdida de empleo, pérdida de imagen, impacto a largo plazo sobre la vecindad). Solo 124 de los 490 accidentes notificados incluyen de alguna forma tales datos. Por lo general, esto se limita a los efectos inmediatos (por ejemplo pérdidas aseguradas) y no considera efectos más amplios o a largo plazo (por ejemplo, pérdidas de puestos de trabajo o daños medioambientales). Tan solo existe información más sustancial, públicamente accesible, sobre las consecuencias socioeconómicas en un número muy pequeño de accidentes graves excepcionales. La Autoridad de Salud y Seguridad (Health and Safety Executive) del Reino Unido ha desarrollado una metodología para la modelización de las consecuencias de algunos impactos en el caso de accidentes graves 22 . Aunque esto excluye determinados impactos importantes (incluidos los daños medioambientales), la aplicación de este enfoque a la Unión Europea arrojaría un impacto anual del orden de varios miles de millones de euros. Si bien un mejor conocimiento de las consecuencias socioeconómicas sería útil para comprender mejor el impacto y los beneficios del marco legislativo, constituiría un esfuerzo importante recopilar esta información de manera más sistemática.
4.Conclusiones y perspectivas de futuro
Teniendo en cuenta el altísimo índice de industrialización en la Unión Europea, la Directiva Seveso II ha contribuido a reducir la frecuencia de accidentes graves. En general se considera como un referente en la política de accidentes industriales y ha sido un modelo a seguir para la legislación en muchos países de todo el mundo.
El análisis anterior confirma que la Directiva Seveso II está funcionando correctamente. El cumplimiento y la aplicación práctica de la Directiva Seveso II ha mejorado en la mayoría de los ámbitos y, en particular, los industriales están cumpliendo en gran medida los requisitos relativos a los informes de seguridad y planes de emergencia internos. No obstante, como ya se ha observado en los periodos de notificación anteriores, todavía es necesario realizar esfuerzos en algunos ámbitos en un pequeño número de Estados miembros, en particular, en relación con la elaboración y las pruebas de los planes de emergencia externos, la información al público y las inspecciones. Sin embargo, aunque estas deficiencias pueden haber aumentado el riesgo, no hay evidencias de que ya haya dado lugar a un mayor índice de accidentes graves en esos Estados miembros.
A pesar del aumento en el número de establecimientos que abarca la Directiva Seveso II, globalmente el número anual de accidentes graves se ha mantenido estable en torno a una cifra de treinta por año y hay indicios de que su impacto es cada vez menor.
La Comisión ha tenido en cuenta las conclusiones del anterior período de notificación en la revisión de la Directiva Seveso II, que ha conducido a la adopción de la Directiva Seveso III. La nueva Directiva refuerza el derecho del público a estar debidamente informado y aplica también varias disposiciones a los establecimientos de nivel inferior. Contiene normas detalladas para garantizar la consulta adecuada del público sobre proyectos individuales e introduce disposiciones más estrictas en materia de inspecciones. Se prevé, por tanto, que el cumplimiento de la Directiva Seveso III contribuya a lograr las mejoras necesarias señaladas en el presente informe.
La Comisión vigilará estrechamente los avances en estos temas y seguirá prestando asistencia a los Estados miembros a fin de que sigan mejorando su nivel de cumplimiento mediante varias actividades de apoyo y las acciones para fomentar el cumplimiento que sean necesarias.
La Comisión también seguirá trabajando en la simplificación del proceso de notificación, reduciendo así las cargas administrativas y mejorando al mismo tiempo la pertinencia y calidad de los datos extraídos de los informes. Para ello, se revisarán los sistemas de seguimiento con vistas a desarrollar indicadores que permitan un mejor seguimiento de la aplicación y la evaluación de la eficacia de la Directiva Seveso III.