COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 11.10.2017
COM(2017) 592 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL BANCO CENTRAL EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
sobre la culminación de la unión bancaria
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL BANCO CENTRAL EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
sobre la culminación de la unión bancaria
«La democracia supone consenso. Y un buen acuerdo acaba por hacernos a todos ganadores. Una Unión más unida debe entender el consenso como el arte de salvar diferencias, no como una renuncia. La democracia no puede funcionar sin consenso. Europa no puede funcionar sin consenso.»
Jean-Claude Juncker, Discurso sobre el estado de la Unión, 13 de septiembre de 2017
1. Contexto y objetivos
Tal y como subrayó el presidente Juncker en su discurso sobre el estado de la Unión pronunciado el 13 de septiembre de 2017, 1 es preciso culminar la unión bancaria, si se quiere que despliegue todo su potencial en el contexto de una unión económica y monetaria sólida (UEM). Junto con la unión de los mercados de capitales (UMC), una unión bancaria completa fomentará un sistema financiero integrado y estable en la Unión Europea. Aumentará la capacidad de resistencia de la unión económica y monetaria ante factores adversos mediante la facilitación sustancial de una distribución de los riesgos del sector privado a través de las fronteras, al mismo tiempo que reducirá la necesidad de una distribución de los riesgos del sector público.
Se trata de una cuestión con amplio apoyo y consenso en la Unión Europea. En las Conclusiones relativas a la hoja de ruta para completar la unión bancaria de junio de 2016 (en lo sucesivo, la «hoja de ruta del Consejo de 2016») y en el Informe anual sobre la unión bancaria de marzo de 2016, 2 tanto el Consejo como el Parlamento Europeo reafirmaron la importancia de la unión bancaria con vistas a su culminación.
Ahora es el momento de aprovechar el impulso político (reflejado notablemente por la invitación del presidente Tusk a la Eurocumbre de diciembre en un formato inclusivo ) y transformar esta ambición ampliamente compartida en acciones concretas, culminando la unión bancaria para 2019, como se pidió en el Informe de los cinco presidentes de 2015 3 y en el Documento de reflexión sobre la profundización de la unión económica y monetaria (en lo sucesivo, el «documento de reflexión sobre la unión económica y monetaria») 4 .
La crisis financiera y de la deuda soberana sufrida por la Unión Europea en la última década puso de relieve que su incompleto marco económico y financiero no bastaba para evitar el surgimiento de políticas no sostenibles en los años de bonanza o para que las sacudidas negativas pudieran absorberse eficazmente en la posterior fase de corrección macroeconómica. En concreto, la crisis dejó al descubierto la existencia de vínculos indeseables entre los sectores bancarios nacionales y los emisores soberanos, es decir, una «espiral negativa». La unión bancaria se creó para romper ese vínculo y evitar que los contribuyentes fueran los primeros en rescatar a los bancos en dificultades.
La supervisión, la gestión de crisis y la garantía de depósitos en común permitirán una mayor integración financiera respaldada por un sistema financiero estable. Esto reforzará la estabilidad financiera, tanto entre los Estados miembros que participan en la unión bancaria, como en la Unión Europea en general. Finalmente, un sector bancario más estable también dará lugar a mejores oportunidades de financiación para las empresas de todos los tamaños, así como más trabajo y crecimiento para los ciudadanos europeos. Una mayor integración financiera también resulta clave a la hora de ofrecer una gama de servicios más amplia a precios más bajos. Con el fin de hacer tangibles los beneficios de la integración para los ciudadanos europeos, como se dispone en el Plan de acción de servicios financieros destinados a los consumidores 5 , la Comisión también está planteándose proponer enmiendas del Reglamento relativo a los pagos transfronterizos 6 , a fin de reducir los gastos en las transacciones bancarias transfronterizas en todas las divisas de la Unión Europea.
La perspectiva de que más Estados miembros se integren en la unión bancaria y la zona del euro hace que la culminación de la unión bancaria resulte incluso más imperiosa. Una unión económica y monetaria estable, tanto desde el punto de vista económico como financiero, que atraiga también a otros Estados miembros no participantes, es un instrumento clave para facilitar una estabilidad financiera y económica más amplia, y así conseguir el objetivo de la Unión Europea de mejorar las vidas de los ciudadanos europeos. En este contexto, la Comisión se congratula de los debates existentes en Dinamarca, Suecia y Bulgaria sobre la posibilidad de participar en la unión bancaria. Para facilitar dicho proceso, deberían establecerse cuanto antes todos los elementos reguladores e institucionales de la unión bancaria. Ya se han establecido algunos de sus elementos clave: En primer lugar, el código normativo único ofrece un único conjunto de normas prudenciales armonizadas que las entidades de crédito deben respetar en el mercado único. La unión bancaria se asienta firmemente en él, el cual se aplica en todos los Estados miembros. En segundo lugar, todos los bancos en la Unión Europea son supervisados de acuerdo con las mismas normas; los bancos más importantes de la zona del euro son supervisados centralmente por el Banco Central Europeo (BCE), en su función supervisora en el marco del Mecanismo Único de Supervisión (MUS). En tercer lugar, en caso de inviabilidad, los bancos podrán ser resueltos centralmente y de acuerdo con las mismas normas en el marco del Mecanismo Único de Resolución (MUR), que está respaldado por el Fondo Único de Resolución (FUR). El establecimiento de esta nueva arquitectura de cara a la unión bancaria ha venido acompañado por un examen global de la calidad de los activos, una prueba de resistencia y ejercicios de recapitalización para los bancos participantes en 2014. Por tanto, el marco institucional y regulador de los bancos europeos ha sido reforzado de manera fundamental, lo que ha dado lugar a una reducción sustancial de los riesgos en el sector bancario. Durante los últimos años, los niveles de capitalización de los bancos han aumentado considerablemente: la reducción del apalancamiento en todos los bancos de la Unión Europea y de la zona del euro es posiblemente la demostración más clara de la solidez actual del sector bancario y de la adhesión del mercado a las reformas supervisoras y reguladoras que Europa ha presentado e implantado con determinación.
La experiencia sugiere que las partes ya completadas de la unión bancaria funcionan correctamente. La Comisión publica hoy su primera revisión del Mecanismo Único de Supervisión, que muestra que el establecimiento de dicho mecanismo ha sido, en general, un éxito. El Mecanismo Único de Resolución también está ya en funcionamiento y ha conseguido gestionar su primer caso de resolución bancaria, sin coste para los contribuyentes. Esto demuestra que el nuevo sistema es capaz de gestionar una resolución bancaria de manera eficaz y en un periodo de tiempo muy corto, a la vez que ofrece diferentes opciones de gestión de crisis, tal y como se dispone en el marco legal. Esto permite que se tenga en cuenta la situación concreta de los bancos individuales, lo cual resulta especialmente importante, dado que aún hay serios problemas heredados del pasado en algunas partes del sector bancario de la Unión Europea y no todos los elementos de la unión bancaria se han implantado por completo.
La experiencia adquirida en una serie de casos recientes ayudará a que todos los agentes involucrados mejoren la aplicación práctica de las normas de la Unión Europea y el funcionamiento del sistema. Esto concierne, por ejemplo, a las modalidades prácticas de cooperación e intercambio de información entre todos los organismos nacionales y europeos involucrados en la intervención temprana y la resolución, a los procedimientos que llevan a la decisión de si un banco es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser, y al recurso a revisiones de la calidad de los activos con el fin de determinar si se reúnen las condiciones para una recapitalización cautelar. Otro factor importante es la rápida acumulación de pasivos recapitalizables adecuados (en virtud del requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles, MREL, por sus siglas en inglés), lo que resulta fundamental a la hora de facilitar la resolución de bancos en dificultades inviables y que podría reforzarse en las condiciones de mercado actuales. También son necesarias mejoras a la hora de asegurar que la liquidez necesaria está disponible antes, durante y después de la resolución para así aplicar, en el último caso, las herramientas de resolución más apropiadas, incluso si no hay un comprador privado inmediato para el banco inviable. Cabe destacar que la experiencia actual en lo que respecta al marco de la unión bancaria demuestra asimismo la importancia de asegurar que los instrumentos financieros que probablemente sufrirán pérdidas durante una crisis bancaria estén en manos de inversores privados que posean información suficiente para entender los riesgos que implican y que sean esos inversores quienes soporten las pérdidas.
Mientras que un número de mejoras prácticas puede ser realizado a corto plazo por los agentes pertinentes, otras cuestiones solo pueden tratarse por completo una vez todos los elementos acordados se hayan implantado íntegramente y se haya culminado la unión bancaria.
En este contexto, una de las piezas que faltan sigue siendo un único Sistema Europeo de Garantía de Depósitos. Todos los depositantes de la unión bancaria deberían disfrutar del mismo nivel de protección. De esta manera, el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos impulsaría la estabilidad en el sector bancario al ofrecer una cobertura de seguro sólida y uniforme para todos los depositantes, independientemente de su localización geográfica dentro de la unión bancaria.
La unión bancaria todavía carece también de un mecanismo común de protección efectivo. La creación de dicho mecanismo para el Fondo Único de Resolución fue acordada por los Estados miembros hace ya casi 4 años, en 2013 7 . Es necesario hacerlo operativo ahora para así reforzar la credibilidad general del marco de resolución bancaria dentro de la unión bancaria. Es fundamental que las medidas tomadas por la Junta Única de Resolución (JUR) disfruten de la confianza total de todas las partes implicadas si se quieren alcanzar los objetivos clave de la resolución relativos al mantenimiento de la estabilidad financiera y la reducción al mínimo de los costes para los contribuyentes. Junto con la aplicación de otros instrumentos de resolución (es decir, recapitalización interna, disponibilidad del Fondo Único de Resolución), el acceso a un mecanismo común de protección de última instancia debería servir para proporcionar dicha confianza. Esto incluiría, por ejemplo, el uso de financiación común en combinación con los instrumentos del Banco Central Europeo para cubrir la falta de liquidez y tener más tiempo para buscar al mejor comprador para un banco en una situación concreta.
Al mismo tiempo, si bien se ha progresado de manera significativa, tal como señaló el presidente Juncker en su discurso sobre el estado de la Unión pronunciado el 13 de septiembre de 2017, es necesario continuar esforzándose por seguir reduciendo los riesgos y mejorar la gestión de los mismos en los bancos. La unión bancaria solo puede funcionar si la reducción y la distribución de riesgos van estrechamente asociadas. El Parlamento Europeo y el Consejo están negociando un número de iniciativas con el objetivo de alcanzar esta meta: en noviembre de 2016 la Comisión aprobó un paquete legislativo global de medidas de reducción de los riesgos para reforzar aún más la capacidad de resistencia de los bancos de la Unión Europea 8 , algunas de las cuales están siendo objeto de negociaciones aceleradas en el Parlamento Europeo y el Consejo.
A pesar de los progresos realizados en la reducción de riesgos, la unión bancaria todavía tiene mucho camino por delante. Muchos de los riesgos ahora visibles en los balances de los bancos se acumularon antes de la creación de la unión bancaria, cuando la supervisión y resolución eran exclusivamente responsabilidad nacional. Estos problemas heredados del pasado deben abordarse de manera convincente si la Unión Europea pretende avanzar rápidamente en la culminación de la Unión Bancaria. Uno de los desafíos que aún subsisten es continuar de manera decisiva la reciente tendencia de reducir los altos niveles de préstamos dudosos en algunas partes del sector bancario. Se ha conseguido mucho a través de las fuerzas del mercado y las medidas reguladoras, que ya han producido resultados. Sin embargo, la competitividad de algunos bancos europeos y su capacidad para conceder préstamos a la economía se ven obstaculizadas. La Comisión continuará apoyando este proceso a través de la adopción de medidas adicionales para reducir el nivel de los préstamos dudosos. Los riesgos en el sistema bancario europeo también deben reducirse aún más a través de una mayor moderación de la interconexión entre los bancos y su «país de origen», que ha sido uno de los principales objetivos de la unión bancaria desde su inicio. Al llevarse a cabo ahora la supervisión y la resolución de los bancos más grandes y sistémicos a nivel central y no ya nacional, ayudar a los bancos a diversificar geográficamente sus inversiones en bonos soberanos debilitaría aún más el vínculo entre el banco y el emisor soberano nacional y, por consiguiente, fortalecería la distribución transfronteriza de los riesgos a través del sector privado. Si bien la unión bancaria contribuye a aumentar la estabilidad financiera, también se espera que cree beneficios económicos a través de una mayor integración del sector bancario europeo y una distribución de activos geográficamente diversificada. Con este fin, la Comisión continuará trabajando en la profundización de la unión bancaria con el objetivo de reconocerla como una única jurisdicción.
La Comunicación de la Comisión de 2015 «Hacia la culminación de la unión bancaria» (en lo sucesivo, «Comunicación de la Comisión de 2015») y la hoja de ruta del Consejo de 2016 9 han identificado los pasos clave y, en los casos en que era necesario, la Comisión presentó propuestas legislativas en 2015 y 2016. Ha llegado el momento de que el Parlamento Europeo y los Estados miembros asuman su responsabilidad política y lleguen a un acuerdo en cuanto a los actos jurídicos necesarios para culminar la unión bancaria en 2019.
Si los líderes europeos no toman medidas y demuestran colectivamente su ambición en el próximo año, debido al calendario político, existe un riesgo real de que la Unión Europea carezca durante años de toda perspectiva de culminar la unión bancaria y del grado suficiente de ambición en cuanto a la finalización de los procesos de reducción y distribución de riesgos. Debe aprovecharse el actual impulso, a raíz del discurso sobre el estado de la Unión, para que esto no ocurra. Para fortalecer la absorción de los shocks a través de canales privados en la unión económica y monetaria, la Unión Europea debe encontrar un equilibrio beneficioso para todas las partes, con un alto nivel de ambición tanto en lo relativo a la reducción de riesgos como a la distribución de los mismos.
Esta Comunicación pretende definir una vía ambiciosa, pero a la vez realista, para poder conseguir un acuerdo sobre la culminación de la unión bancaria, basada en compromisos ya existentes del Consejo. Partiendo de los importantes progresos ya conseguidos, deben acordarse las medidas necesarias para culminar la unión bancaria de aquí a finales de 2018, aun cuando la completa aplicación de determinados elementos lleve más tiempo y se realice, en su caso, de manera gradual.
La Comisión publicará en diciembre de 2017 un paquete global de medidas para fortalecer la unión económica y monetaria. Un compromiso firme y medidas decisivas para culminar la unión bancaria, tal como se señala en esta Comunicación, son una parte fundamental de esos esfuerzos.
2. Reducción del riesgo a través del paquete bancario de noviembre de 2016
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Hoja de ruta del Consejo de 2016 |
Situación |
Siguientes etapas |
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a.Proponer enmiendas al marco legislativo con vistas a la implantación de la norma relativa a la capacidad total de absorción de pérdidas (TLAC, por sus siglas en inglés) y la revisión del requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles. El Consejo tratará de garantizar normas coherentes e importes adecuados para las reservas utilizables a efectos de recapitalización interna, que contribuyan a un proceso de resolución ordenado y eficiente, acorde con la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias para todas aquellas entidades de crédito para las que la recapitalización interna sea la estrategia de resolución seleccionada. b.Presentar una propuesta sobre un enfoque común de la jerarquía de acreedores bancarios, para aumentar la seguridad jurídica en caso de resolución. c.Proponer enmiendas a la Directiva sobre requisitos de capital/ Reglamento sobre requisitos de capital IV, como parte de un ejercicio de revisión general, que desemboque en: I.la armonización o especificación de las opciones y las facultades discrecionales nacionales concedidas a los Estados miembros, lo que también podría contribuir al objetivo de reducir la fragmentación financiera; II.ii. la implantación y finalización de las reformas de Basilea pendientes, incluida la introducción de una ratio de apalancamiento, posiblemente superior al 3 % para los bancos sistémicos, y la introducción de una ratio de financiación estable neta. |
Se está negociando una propuesta legislativa, que incluye todas las medidas señaladas en la hoja de ruta del Consejo de 2016. El Banco Central Europeo ha iniciado una labor general para armonizar las opciones y las facultades discrecionales nacionales contenidas en la Directiva sobre requisitos de capital/Reglamento sobre requisitos de capital, además de la propuesta legislativa. |
Acuerdo entre los colegisladores sobre la propuesta legislativa a mediados de 2018 a más tardar. |
El paquete bancario de noviembre de 2016 propuesto por la Comisión alcanzará muchos de los objetivos establecidos en la hoja de ruta del Consejo de 2016 en lo relativo a la reducción del riesgo en el sector bancario. Este paquete, que está siendo negociando en el Parlamento Europeo y el Consejo, se articula en torno a las normas bancarias vigentes de la Unión Europea y completa el programa reglamentario posterior a la crisis, velando por que el marco regulador aborde todos los desafíos pendientes para la estabilidad financiera, y garantizando al mismo tiempo que los bancos puedan continuar apoyando la economía real. Las propuestas de la Comisión 10 reforzarán las normas de la Unión Europea que requieren que los bancos acumulen reservas de pasivos que puedan, si procede, ser recapitalizados, mediante la aplicación de la norma relativa a la capacidad total de absorción de pérdidas del Consejo de Estabilidad Financiera y su integración en las normas vigentes sobre el requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles; y mediante el establecimiento de normas armonizadas que regulan dónde se encuentran en la jerarquía de acreedores bancarios los instrumentos de deuda admisibles a efectos de las reservas derivadas de la capacidad total de absorción de pérdidas o el requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles. La experiencia reciente ha vuelto a demostrar cuán importante es que los bancos dispongan de reservas apropiadas de pasivos (disponibles para ser recapitalizados), mantenidos por inversores que conocen los riesgos, con el fin de gestionar las crisis sin menoscabar la estabilidad financiera y sin que los contribuyentes sean los primeros en tener que hacer frente a los costes. Las propuestas de la Comisión también estipulan normas armonizadas relativas a la aplicación de instrumentos de moratoria por parte de supervisores y autoridades de resolución para estabilizar los bancos, cuya importancia también ha quedado demostrada a la luz de la experiencia reciente. Además, las enmiendas propuestas por la Comisión contemplan la armonización de las normas de remuneración, en relación con las cuales se ha llegado a la conclusión 11 de que contribuyen de forma general a la reducción de la excesiva toma de riesgos y a una mayor adecuación entre remuneración y desempeño y, por consiguiente, al aumento de la estabilidad financiera.
Por último, el paquete bancario propone implantar cierto número de normas internacionales, entre las que se incluye la introducción de una ratio de apalancamiento y una ratio de financiación estable neta, y la Comisión sigue comprometida con una estrecha cooperación internacional en cuestiones regulatorias bancarias, así como con la aplicación de las normas acordadas, y sigue de cerca su implementación en otros países.
La Comisión es consciente de que sus propuestas para permitir a los supervisores no aplicar de forma autónoma ciertos requisitos a las filiales de grupos transfronterizos, lo que es una medida lógica de la unión bancaria y el mercado único, suscitan considerable preocupación en algunos Estados miembros. La Comisión está dispuesta a entablar un debate constructivo sobre esta cuestión, con vistas a facilitar una solución que proteja los beneficios de la propuesta, teniendo en cuenta al mismo tiempo la necesidad de un equilibrio apropiado entre los países de origen y de acogida.
Con vistas a un progreso rápido y a una adopción tan rápida como sea posible, se alienta al Parlamento Europeo y al Consejo a que mantengan el ámbito claramente definido del paquete. En revisiones legislativas posteriores podrían considerarse cuestiones pendientes no comprendidas en el ámbito del paquete, una vez que las negociaciones actuales sobre el paquete bancario de 2016 hayan finalizado.
3. Hacia un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEGD)
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Hoja de ruta del Consejo de 2016 |
Situación |
Siguientes etapas |
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Continuar el trabajo constructivo a nivel técnico. Las negociaciones a nivel político comenzarán tan pronto como se haya progresado lo suficiente en relación con las medidas sobre reducción de riesgos. |
El trabajo técnico pero con un progreso político limitado. |
Deben empezar ahora las negociaciones políticas con vistas a llegar a un acuerdo lo antes posible en 2018. |
El Informe de los cinco presidentes de 2015 determinó que un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos era un paso fundamental para culminar la unión bancaria. Como se recordó posteriormente en el documento de reflexión sobre la unión económica y monetaria sigue siendo una prioridad el garantizar la estabilidad del sistema bancario de la Unión Europea y el funcionamiento del mercado interior de los servicios bancarios. Al reducir la vulnerabilidad de los depositantes ante grandes shocks locales (para los que los sistemas de garantía de depósitos de nacionales tienen medios financieros más limitados) y el vínculo entre los bancos y sus emisores soberanos, el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos aumentaría la capacidad de resistencia de la unión bancaria ante futuras crisis financieras al proporcionar una cobertura de seguro sólida y uniforme a todos los depositantes, independientemente de su localización geográfica en la unión bancaria.
La propuesta presentada por la Comisión en noviembre de 2015 12 ofrece una solución completa para conseguir estos objetivos a través de una transferencia progresiva, de acuerdo con un calendario definido (que debería haber comenzado en 2017), de los fondos y de la gestión de los desembolsos al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos por parte de los sistemas de garantía de depósitos de nacionales. Dicho fondo central, con una capacidad financiera mejorada, estaría mejor equipado para enfrentarse a casos de inviabilidad de entidades bancarias. Al mismo tiempo, se superaría el desfase entre, por un lado, la supervisión y la resolución bancarias centralizadas en la unión bancaria y, por otro, la garantía de depósitos nacional 13 .
Aunque la ambición de la Comisión se mantiene firme, los debates en el Parlamento Europeo y el Consejo han revelado opiniones opuestas en lo relativo al diseño del sistema en su etapa final (reaseguro, coaseguro o seguro pleno), el plazo para establecer dicho sistema y la diferente medida en que los problemas heredados del pasado y los riesgos morales están presentes en los diversos sistemas bancarios nacionales. Se ha expresado cierta preocupación por la necesidad de garantizar que los bancos sean por sí solos suficientemente sólidos, antes de poder compartir la carga potencial de las quiebras de bancos dentro de la unión bancaria.
La hoja de ruta del Consejo de 2016 confirmó que el Consejo continuaría con el trabajo constructivo a nivel técnico y que las negociaciones a nivel político comenzarían tan pronto como se progresara suficientemente en las medidas de reducción de riesgos.
Dos años después de la presentación de la propuesta sobre un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, que permanece sin cambios sobre la mesa, ha llegado sin lugar a dudas el momento de avanzar, ya que sin el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos la unión bancaria puede seguir siendo vulnerable ante futuras crisis. Para revitalizar las negociaciones, el Parlamento Europeo y el Consejo podrían considerar por ejemplo, en las negociaciones actuales, la introducción del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos de manera más gradual, proporcionada al progreso logrado en la reducción de riesgos y la resolución de los problemas heredados, empezando con una fase más limitada de reaseguro para después pasar de manera gradual al coaseguro.
En una primera fase de reaseguro, el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos podría proporcionar solamente cobertura de liquidez, y no de pérdidas.
En caso de impago de un banco, los sistemas de garantía de depósitos nacionales tendrían que agotar sus fondos antes de que el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos pudiera intervenir. El Sistema Europeo de Garantía de Depósitos solo ofrecería liquidez a los sistemas de garantía de depósitos nacionales (que sería en realidad un préstamo, ya que debería recuperarse por completo del sector bancario posteriormente) y cubriría hasta el 30 % de la falta de liquidez en el primer año (2019), el 60 % en el segundo año (2020) y el 90 % en el tercer año (2021) 14 . El resto debería ser cubierto por los sistemas de garantía de depósitos nacionales con los recursos no transferidos al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos durante esta fase, o a través de contribuciones ex post de los bancos. Al dejar que las pérdidas se cubran a nivel nacional y proporcionar asistencia en liquidez a los sistemas nacionales si fuera necesario, esta solución aseguraría, por un lado, la protección del depositante desde el principio (para lo que se necesita liquidez) y, por otro, tendría en cuenta los problemas heredados y los relativos al riesgo moral.
El Fondo de Garantía de Depósitos conjunto, gestionado bajo los auspicios de la actual Junta Única de Resolución y financiado con contribuciones de los bancos, se construiría paulatinamente.
Otra idea que se podría considerar es que al final de la fase de reaseguro, el paso a la fase de coaseguro no fuese automático, sino que estuviera supeditado a una serie de condiciones. Para tratar las cuestiones relativas a los riesgos heredados y el riesgo moral, el comienzo de la fase de coaseguro y, por tanto, el acceso a la cobertura de pérdidas por parte del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, estarían subordinados a determinadas condiciones que se evaluarían mediante decisión de la Comisión y que incluirían una revisión específica de la calidad de los activos para analizar los préstamos dudosos y los activos de nivel III 15 , así como la solución de los problemas identificados (por ejemplo, reducciones activas de la cartera). Dicha revisión de la calidad de los activos debería realizarse durante la fase de reaseguro (es decir, antes de 2022 a más tardar), para asegurar que los riesgos heredados se subsanen en los sectores bancarios donde se generaron antes del comienzo de la fase de coaseguro, atendiendo al importante progreso en el tratamiento de activos heredados que se está realizando y que se espera que continúe. Esta segunda fase solo empezaría una vez que se cumplan dichas condiciones. Por ejemplo, en lo que concierne a la revisión de la calidad de los activos, se podría establecer un umbral (por ejemplo, un nivel específico de ratios de préstamos dudosos y activos de nivel III). Las autoridades supervisoras exigirían a aquellos bancos que no alcancen este umbral que preparen estrategias apropiadas a ese respecto.
Las acciones previstas por la Comisión y en el Plan de Acción de la Unión Europea en materia de Préstamos Dudosos (ver sección 5) facilitarán la implantación de dichas estrategias individuales.
Una vez se cumplan estas condiciones y haya comenzado el coaseguro (segunda fase), el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, además de ofrecer cobertura de liquidez total, también cubrirá progresivamente las pérdidas siempre y cuando se sigan cumpliendo todas las condiciones. En cuanto a las pérdidas, los sistemas de garantía de depósitos nacionales y el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos contribuirían de manera paralela desde el primer euro de pérdidas, de acuerdo con una clave de reparto que también se desarrollaría de forma progresiva, empezando con una contribución de un 30 % por parte del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos a partir del primer año de la fase de coaseguro.
De esta forma se solventarán de manera efectiva los problemas relacionados con los riesgos heredados y el riesgo moral, asegurando a un tiempo la total cobertura de liquidez y pérdidas por parte del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos en la fase final. Asimismo el paso a la cobertura de pérdidas por parte del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos estará supeditado a que los Estados miembros resuelvan los problemas heredados, se concederá a los Estados miembros el tiempo adecuado para que tomen las medidas necesarias y se garantizará, en la etapa final, que el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos ofrezca la mejor protección a los depositantes y preserve, al mismo tiempo, la estabilidad financiera. Un fondo único de la Unión Europea es superior a cualquier sistema nacional en términos de capacidad de absorción de riesgos y de ruptura del vínculo entre bancos y emisores soberanos. La administración centralizada del fondo también aseguraría una gestión más rápida y eficaz de los casos de impago, lo que ayudaría a la hora de hacer frente a las situaciones de crisis.
También han surgido otros aspectos durante las negociaciones de la propuesta de 2015 sobre el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos en lo relativo a algunas de las opciones y las facultades discrecionales incluidas en la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos que podrían también incluirse en el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (por ejemplo, el ámbito de aplicación del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, el nivel deseado, el uso de los fondos del Fondo de Garantía de Depósitos para medidas alternativas). Estas cuestiones deberán tenerse en cuenta, ya que, en un sistema común de garantía de depósitos, todos los participantes se verán afectados por la manera en la que estas opciones y facultades discrecionales se implementen. Por lo tanto, debe alcanzarse una solución equilibrada que tenga en cuenta las características específicas nacionales y regionales, al mismo tiempo que garantiza la igualdad de trato a todos los bancos participantes que contribuyan al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos.
La Comisión está dispuesta a debatir activamente, y tan pronto como sea posible, las ideas expuestas anteriormente con el Parlamento Europeo y el Consejo, en el marco de las negociaciones de su propuesta.
En la transición a la fase de coaseguro del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, hay margen para realizar mejoras adicionales en relación con la coordinación entre los sistemas de garantía de depósitos nacionales y una instrumentación más coherente de las normas. La Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos 16 aprobada en 2014 ha mejorado el funcionamiento de los sistemas de garantía de depósitos nacionales y ofrece una mejor protección a los depositantes a través de una cobertura armonizada de los mismos en toda la Unión Europea y un plazo reducido para los reembolsos. Como se indicaba en la Comunicación de la Comisión de 2015 que acompañaba a la propuesta del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, la armonización de los sistemas de garantía de depósitos nacionales debe avanzar en paralelo con el establecimiento del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, para así asegurar el correcto funcionamiento de este último 17 . Siguen existiendo algunas diferencias importantes entre los Estados miembros en cuanto a la transposición de las normas de la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos, por ejemplo, en lo que se refiere a las condiciones para declarar indisponibles los depósitos, la admisibilidad de los depósitos, la financiación de los sistemas de garantía o el uso de los fondos de dichos sistemas. De cara a la unión bancaria es necesaria una mayor armonización de estas diferencias, ya que la financiación procederá de un fondo común al que todos los bancos de la unión bancaria contribuirán. Además, dicha armonización también será beneficiosa para el mercado interior en general.
Asimismo, hay que mejorar el intercambio de información y los instrumentos para fomentar la coordinación entre los sistemas de garantía de depósitos nacionales porque, para que el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos funcione correctamente, las autoridades nacionales competentes y los sistemas de garantía de depósitos tendrán que coordinarse entre ellos y con la Junta Única de Resolución, en algunos casos con unos plazos muy ajustados. Los poderes conferidos a la Junta Única de Resolución de acuerdo con la propuesta del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos no son generales, no abarcan determinados aspectos relacionados con actividades de garantía de depósitos pertinentes para el ejercicio de sus funciones (por ejemplo, la declaración de indisponibilidad de los depósitos) y están limitados a los Estados miembros que participan en la unión bancaria. Es necesario realizar algunos cambios en la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos para facilitar las intervenciones transfronterizas por parte de dichos sistemas, fomentar la convergencia y mejorar el intercambio de información entre los sistemas de garantía de depósitos nacionales, las autoridades competentes, la Junta de Resolución Única y la Autoridad Bancaria Europea (ABE). La Autoridad Bancaria Europea, encargada de salvaguardar la integridad, eficacia y el correcto funcionamiento del sector bancario en todos los Estados miembros, deberá disponer de los poderes necesarios para prestar asistencia en dichos procesos y promoverlos. Esto mejorará la protección de los depósitos dentro del mercado interior y, como consecuencia, facilitará el funcionamiento del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos. Una mejor cooperación e intercambio de información entre las autoridades nacionales y los sistemas de garantía de depósitos de diferentes Estados miembros, a través de la Autoridad Bancaria Europea, también facilitará la interacción con los sistemas de garantía de depósitos y las autoridades nacionales de los Estados miembros que no participan en la unión bancaria y el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, así como la adhesión al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos de los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro.
Colmando esta laguna se armonizará también la arquitectura de los tres pilares de la unión bancaria (supervisión, resolución y garantía de depósitos), ya que en los tres habrá una institución u organismo central de la Unión Europea (el Banco Central Europeo, la Junta Única de Resolución y el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, respectivamente) a cargo de la implementación, y un organismo de la Unión Europea (la Autoridad Bancaria Europea) que coordine a las autoridades nacionales en sus respectivos ámbitos de actuación.
Finalmente, la armonización de algunas opciones y facultades discrecionales nacionales establecidas en la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos contribuirá a reducir aún más la fragmentación financiera y a simplificar la función coordinadora del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos y la Autoridad Bancaria Europea.
4. Dotar de un mecanismo de protección a la unión bancaria
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Hoja de ruta del Consejo de 2016 |
Situación |
Siguientes etapas |
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Toma nota de la intención de los Estados miembros de empezar a trabajar en septiembre de 2016 siempre y cuando todos los Estados miembros participantes hayan incorporado plenamente la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias. Reafirma la necesidad de disponer de un mecanismo de protección común plenamente operativo al término del periodo de transición del Fondo Único de Resolución, o incluso antes dependiendo del progreso de las medidas de reducción del riesgo. |
El trabajo técnico comenzó en noviembre de 2016. |
Las negociaciones políticas deberían finalizar en 2018. |
Cuando se estableció el Mecanismo Único de Resolución, los Estados miembros acordaron desarrollar un mecanismo de protección común para el Fondo Único de Resolución, que no debería tener ninguna incidencia presupuestaria a medio plazo, ya que las contribuciones se recuperarían a través de contribuciones del sector bancario. También se acordó que dicho mecanismo de protección tendría que ser plenamente operativo como máximo al cabo de diez años 18 .
Aunque los marcos de supervisión y resolución europeos han reducido de manera significativa la probabilidad y el impacto potencial de quiebras bancarias, no puede descartarse por completo la necesidad de tener que acceder a un mecanismo de protección común de carácter presupuestario para mejorar la capacidad financiera del Fondo Único de Resolución a la hora de hacer frente a resoluciones bancarias. El objetivo principal de dicho mecanismo de protección es infundir confianza en el sistema bancario al afianzar la credibilidad de las medidas tomadas por la Junta Única de Resolución y al garantizar que dichas medidas cuentan con la confianza absoluta de todas las partes interesadas. Como instrumento de último recurso, solo se activaría en caso de que los recursos disponibles inmediatamente del Fondo Único de Resolución fueran insuficientes a efectos de capital o liquidez.
Asimismo, resulta igualmente importante que haya una liquidez suficiente disponible para los bancos sistémicos que se enfrenten a problemas en la resolución, para garantizar que los depositantes de los bancos, así como otros interesados y el mercado en general, sean lo suficientemente sólidos. Sin perjuicio de la disponibilidad de liquidez a partir de las operaciones del banco central, y en combinación con las mismas, el mecanismo debería ser lo suficientemente fuerte y tener la suficiente capacidad para asegurar a las partes implicadas y al mercado en general que puede contribuir a las posibles necesidades de liquidez de un banco que se enfrenta a circunstancias adversas.
El documento de reflexión sobre la unión económica y monetaria identifica determinados criterios que el mecanismo de protección debería cumplir para ser operativo en caso de crisis: debe tener el tamaño adecuado para cumplir con su papel; debe activarse rápidamente, algo fundamental en tiempos de crisis; y debe ser neutro desde el punto de vista presupuestario, ya que el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución establece que el sector bancario devuelva los posibles desembolsos del Fondo Único de Resolución. No debería haber espacio para consideraciones nacionales ni segmentaciones. La arquitectura financiera e institucional debería asegurar la eficacia total a la hora de alcanzar los objetivos del mecanismo de protección. El documento de reflexión sobre la unión económica y monetaria determina que una línea de crédito del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) es la opción más eficaz.
Asimismo, es importante que el mecanismo de protección garantice los mismos derechos y obligaciones en todos los Estados miembros participantes en la unión bancaria, independientemente de si son miembros de la zona del euro o no. Esto asegurará que la unión bancaria continúe estando abierta a la participación de todos los Estados miembros, tanto en la teoría como en la práctica. Además, el actual concepto de condicionalidad para el apoyo a la estabilidad del Mecanismo Europeo de Estabilidad tendría que adaptarse atendiendo a la función del mecanismo de protección, teniendo en cuenta que, en el contexto de la unión bancaria, ya se prevén incentivos para que los bancos actúen de manera prudente y apliquen reformas cuando sea necesario a través del código normativo único, la supervisión única y la resolución única.
Ya se ha comenzado a trabajar en el mecanismo de protección, y la hoja de ruta del Consejo de 2016 indicaba que el mecanismo de protección podría estar operativo antes del fin del periodo de transición, dependiendo del progreso realizado en las medidas de reducción de riesgos.
La Comisión continuará insistiendo en que el mecanismo de protección sea operativo lo antes posible. Ante esta situación, la Comisión apoya el trabajo actual del Grupo de Trabajo sobre Acción Coordinada (TFCA, por sus siglas en inglés) respecto a la línea de crédito del Mecanismo Europeo de Estabilidad, trabajo que proseguir con carácter prioritario. Esta línea de trabajo tendrá que articularse con el próximo paquete de propuestas de la Comisión relativas a la profundización de la unión económica y monetaria, que incluirá una propuesta para transformar el Mecanismo Europeo de Estabilidad en un Fondo Monetario Europeo, en el marco del Derecho de la Unión. En este contexto, también será importante asegurar un proceso de toma de decisiones eficaz que permita un rápido despliegue del mecanismo de protección, en aquellas situaciones de último recurso en las que sea necesario.
5. Otras medidas adicionales: Acciones para hacer frente a los préstamos dudosos
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Hoja de ruta del Consejo de 2016 |
Situación |
Siguientes etapas |
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Presentar una propuesta legislativa para la armonización mínima en el ámbito de la normativa de insolvencia en el contexto de la Unión de los Mercados de Capitales, que puede también ayudar a reducir los niveles de préstamos dudosos. |
Se está negociando la propuesta legislativa para un nuevo enfoque sobre la insolvencia empresarial 19 . |
Acuerdo entre los colegisladores sobre la propuesta legislativa para finales de 2018. |
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Implementación del plan de acción del Consejo sobre préstamos dudosos de 2017. |
Además de las acciones previstas en la hoja de ruta del Consejo de 2016 para culminar la unión bancaria, existen otras medidas adicionales importantes que se han contemplado durante el último año y que reducirán aún más los riesgos en la unión bancaria. Desde la adopción de la Comunicación de la Comisión de 2015 y la hoja de ruta del Consejo de 2016, la necesidad de centrar la labor de reducción del riesgo en los préstamos dudosos ha quedado aún más clara. Los préstamos dudosos influyen en la rentabilidad y viabilidad de los bancos afectados y, por tanto, limitan la capacidad de dichos bancos de conceder préstamos y podrían, en última instancia, obstaculizar el crecimiento económico. Es una buena señal que los niveles de préstamos dudosos estén disminuyendo. Incluso en los Estados miembros más afectados, los niveles de préstamos dudosos se han visto considerablemente reducidos. Esta tendencia debería acelerarse, y debe evitarse la acumulación de nuevos préstamos dudosos.
Si bien los Estados miembros y los propios bancos son los principales responsables a la hora de hacer frente a los préstamos dudosos, está justificado aunar los esfuerzos realizados a nivel nacional y europeo para provocar un impacto en las existencias de préstamos dudosos y evitar la futura acumulación de nuevos préstamos dudosos en los balances de los bancos. Este trabajo puede basarse provechosamente en la atención significativa que se ha prestado ya durante años a la reestructuración de los préstamos dudosos. Desde el principio de la crisis financiera, la Comisión ha incitado a los bancos, a través de su control de ayudas estatales, a gestionar y reducir sus activos deteriorados a través de mecanismos de mercado en vez de transferir la carga a los contribuyentes. Para los bancos en dificultades cuya viabilidad se veía amenazada por dichos activos deteriorados, la Comisión ha asistido a los Estados miembros a la hora de establecer medidas ad hoc y de repercusión sistémica con el objetivo de reducir las existencias de préstamos dudosos de los bancos (a veces como parte de un programa de asistencia financiera), a través de soluciones compatibles con las normas relativas a las ayudas estatales 20 . La necesidad de actuar con determinación para resolver los préstamos dudosos también ha sido destacada en las recomendaciones del Semestre Europeo a los Estados miembros pertinentes 21 . Los supervisores bancarios han tenido un papel decisivo a la hora de mejorar la notificación y supervisión de los préstamos dudosos en Europa. El trabajo en este ámbito debe basarse en un enfoque completo que combine medidas complementarias a nivel nacional y de la Unión si procede, incluyendo actuaciones en cuatro áreas: a) supervisión; b) reforma de los marcos de recuperación de deudas, insolvencia y reestructuración; c) desarrollo de mercados secundarios para activos devaluados; d) fomento de la reestructuración del sistema bancario. Abordar los riesgos restantes en el sector bancario europeo es de máxima importancia y la Comisión está comprometida a tomar las medidas necesarias dentro de sus competencias para seguir adelante con este proceso.
Como medida importante para hacer frente a los préstamos dudosos, la Comisión presentó, en noviembre de 2016 y en el contexto de los trabajos sobre la unión de los mercados de capitales, una propuesta legislativa sobre insolvencia empresarial, reestructuración y segundas oportunidades 22 . Los elementos clave de esta propuesta, en especial la disponibilidad de procedimientos de reestructuración que permitan a las empresas viables en dificultades financieras evitar la insolvencia, así como las medidas destinadas a mejorar la eficacia de los procedimientos de reestructuración e insolvencia, contribuirían a reducir los préstamos dudosos y a evitar su futura acumulación. Se alienta al Parlamento Europeo y al Consejo a avanzar rápidamente sobre esta cuestión, lo cual es necesario y debe ser una prioridad. El plan de acción del Consejo sobre préstamos dudosos publicado en julio de 2017 23 va más allá de los compromisos de reducción del riesgo establecidos en la hoja de ruta del Consejo de 2016, e incluye pasos específicos que diferentes agentes deben dar para reducir la amenaza a la estabilidad financiera debida a los préstamos dudosos, haciendo frente a los préstamos dudosos heredados del pasado y reduciendo el riesgo de acumulación de préstamos dudosos en el futuro. La Comisión acoge con satisfacción este enfoque general, que coincide con sus repetidos llamamientos para hacer frente a los préstamos dudosos, y tomará rápidamente las medidas necesarias dentro de su ámbito de competencias.
Las medidas establecidas en el plan de acción representan un gran paso en la reducción de riesgos, que viene a añadirse a los acordados en la hoja de ruta del Consejo de 2016. El progreso en este ámbito apoyaría la culminación de la unión bancaria a través de la eliminación de los riesgos heredados en el sector bancario europeo y hará que los bancos europeos sean más estables y competitivos. Por tanto, la Comisión avanzará rápidamente con estas medidas.
Como primer paso, la Comisión esclarece en el Informe de revisión del Mecanismo Único de Supervisión, adjunto a esta Comunicación, la interpretación de los artículos pertinentes de la Directiva sobre requisitos de capital (DRC) y el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Supervisión. La Comisión confirma que los poderes de supervisión recogidos en dichos textos permiten a las autoridades competentes influir en la política de constitución de provisiones de los bancos frente a los préstamos dudosos, dentro de los límites del marco de contabilidad aplicable, y realizar ajustes concretos cuando sea necesario para fines prudenciales.
Para la primavera de 2018 la Comisión adoptará un paquete completo de medidas para hacer frente a los préstamos dudosos y un primer informe sobre la implementación del plan de acción. Este paquete incluirá las siguientes medidas:
-Un plan general sobre cómo pueden crearse sociedades de gestión de activos en el marco de las normas vigentes en materia bancaria y de ayuda estatal aprovechando las mejores prácticas aprendidas a través de la experiencia en los Estados miembros.
-Medidas para desarrollar más los mercados secundarios para los préstamos dudosos, especialmente con el objetivo de eliminar los obstáculos indebidos a la administración de los préstamos por terceros y la transferencia de los préstamos, tras la evaluación de impacto en curso.
-Medidas para mejorar la protección de los acreedores garantizados, al permitir recurrir a métodos más eficaces para recuperar valor de los préstamos garantizados. El trabajo en este ámbito se determinará mediante la evaluación de impacto y se velará por su coherencia y complementariedad con la propuesta de Directiva de la Comisión de noviembre de 2016 sobre, entre otras cosas, los marcos de reestructuración preventiva, sin que se requiera una armonización de las disposiciones de insolvencia vigentes.
-Asimismo, dado que la gestión de los préstamos dudosos se beneficiaría de un marco de ejecución de préstamos e insolvencia más previsible y eficaz, la Comisión también está realizando un estudio comparativo de los regímenes de ejecución de préstamos para trazar un cuadro fiable de los retrasos y problemas de recuperación de valor a los que se enfrentan los bancos ante una situación de impago de los prestatarios, e invita a una estrecha cooperación por parte de los Estados miembros y los supervisores, con el fin de desarrollar una metodología de análisis comparativo sólida y segura. En este contexto, la propuesta de Directiva sobre insolvencia empresarial, reestructuración y segundas oportunidades de la Comisión atribuye a los Estados miembros la obligación de recoger información comparable sobre los procedimientos de reestructuración e insolvencia, y comunicarla a la Comisión, lo que sería fundamental para demostrar la eficacia del marco regulador en los Estados miembros en lo relativo a los deudores insolventes.
-Un informe, acompañado, si procede, de las propuestas legislativas necesarias para modificar el Reglamento sobre requisitos de capital, con respecto a la posible introducción de niveles mínimos de provisiones que los bancos deberán constituir para futuros préstamos dudosos que surjan de los nuevos préstamos, tal y como establece el plan de acción del Consejo. Estos mecanismos de protección prudencial normativos (llamados Pilar 1) evitarán la acumulación de futuras existencias de préstamos dudosos y su potencial infraprovisionamiento en los Estados miembros y los bancos mediante deducciones prudenciales de duración limitada de los fondos propios. En este contexto, la Comisión también considerará la introducción de una definición común de exposiciones dudosas, de acuerdo con la ya acuñada con fines de información de supervisión 24 , con el objetivo de establecer una base legal segura para el tratamiento prudencial de dichas exposiciones y garantizar la coherencia del mismo.
-Posible formas de fomentar la transparencia en relación con los préstamos dudosos en Europa, mejorando la disponibilidad y comparabilidad de la información en lo que concierne a los préstamos dudosos, y apoyando posiblemente el desarrollo por los participantes en el mercado de plataformas de información sobre préstamos dudosos o registros de créditos.
6. Otra medida adicional: Un marco propicio para el desarrollo de valores respaldados por bonos soberanos
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Hoja de ruta del Consejo de 2016 |
Situación |
Siguientes etapas |
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En vista del trabajo de la Junta Europea de Riesgo Sistémico, la Comisión podrá decidir introducir un marco propicio para los valores respaldados por bonos soberanos. |
El objetivo de reducir la amenaza a la estabilidad financiera mediante la facilitación de la diversificación de las carteras de deuda pública de los bancos y la debilitación del nexo entre los bancos y los emisores soberanos es de gran importancia para la culminación de la unión bancaria. En lo que respecta al tratamiento regulador de las exposiciones soberanas, la Comisión volverá a esta cuestión a su debido tiempo, como se mencionó en la hoja de ruta del Consejo de 2016, que acordaba esperar los resultados del Comité de Basilea, y el Documento de reflexión sobre la profundización de la unión económica y monetaria.
Con el fin de progresar de manera tangible en este ámbito, los llamados valores respaldados por bonos soberanos podrían, de entrada, contribuir potencialmente a la culminación de la unión bancaria y a la mejora de la unión de los mercados de capitales. Mediante la agrupación y posiblemente la división en tramos de bonos soberanos de diferentes Estados miembros, los valores respaldados por bonos soberanos podrían respaldar una mayor diversificación de carteras en el sector bancario, al tiempo que crearían una nueva fuente de garantías reales de gran calidad especialmente adecuada para su uso en las transacciones financieras transfronterizas. Asimismo, este nuevo instrumento podría poner fin a la dañina tendencia a rehuir ciertos emisores soberanos, que dificulta la asignación económicamente eficaz de los fondos. Además, podría convertir los bonos que, en otras circunstancias, se emitirían en mercados pequeños y con menos liquidez, en instrumentos más atractivos para los inversores internacionales. Esto fomentaría la reducción y la distribución de riesgos en el sector privado, así como un reparto más eficaz de los riesgos entre los operadores financieros.
La Comisión sigue de cerca y contribuye a los trabajos actuales sobre los valores respaldados por bonos soberanos dentro de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS). Basándose en el resultado de estos trabajos, que se conocerá en diciembre de 2017, y tras consultar con las partes interesadas pertinentes, la Comisión considerará presentar una propuesta legislativa para crear un marco que permita el desarrollo de los valores respaldados por bonos soberanos a principios de 2018.
7. Continuar garantizando una supervisión de elevada calidad
El Mecanismo Único de Supervisión ha sido totalmente implementado y se encuentra en pleno funcionamiento, con claros beneficios en términos de igualdad de condiciones y confianza derivados de una supervisión integrada de las entidades de crédito. El informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo aprobado el mismo día que esta Comunicación subraya que el Banco Central Europeo ha asumido totalmente su función de supervisión y ha conseguido una buena reputación como autoridad supervisora rigorosa y eficaz desde que se hizo cargo de las tareas de supervisión en noviembre de 2014. Esto representa un logro considerable, especialmente en un contexto en el que los plazos eran extremadamente ajustados y las realidades de la supervisión subyacentes en los 19 Estados miembros participantes eran muy diversas.
El funcionamiento del sistema de la unión bancaria puede debilitarse si surgen deficiencias en la supervisión. La evolución estructural reciente del mercado muestra una tendencia por parte de los grupos bancarios a tener estructuras cada vez más complejas, que operan a través de entidades que escapan a la supervisión bancaria, pero que realizan en general las mismas actividades que los bancos. En particular, las grandes empresas de inversión llevan a cabo actividades de banca de inversión similares a las de las entidades de crédito que plantean cuestiones de estabilidad financiera. Como se anunció en septiembre de 2017 25 , estas cuestiones se abordarán en las próximas propuestas legislativas de la Comisión, relativas a la revisión del tratamiento prudencial de las empresas de inversión.
8. Vías de futuro
Teniendo en cuenta el progreso realizado hasta ahora y el resto de pasos necesarios para culminar la unión bancaria, tanto en lo relativo a las medidas para reducir los riesgos como para distribuirlos, el camino hacia la consecución de la culminación acordada de la unión bancaria podría ser el siguiente:
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2017 -Acuerdo de los colegisladores sobre los primeros elementos incluidos en el paquete bancario de noviembre de 2016 (Norma Internacional de Información Financiera n.º 9 – NIIF 9, jerarquía de los acreedores y grandes exposiciones en relación con deuda en moneda extranjera) e importante progreso en el resto del paquete. -Aclaración por la Comisión de los poderes de supervisión existentes para hacer frente a los riesgos relativos a los préstamos dudosos en el marco del Informe de revisión del Mecanismo Único de Supervisión. -Propuesta legislativa de la Comisión respecto a la revisión de las empresas de inversión. 2018 -Consecución de una posición del Parlamento Europeo y de una orientación general del Consejo (cuarto trimestre de 2017/primer trimestre de 2018) y adopción por parte de los colegisladores (segundo trimestre de 2018) del paquete bancario de noviembre de 2016. -Consecución de una posición del Parlamento Europeo y de una orientación general del Consejo (segundo trimestre de 2018) y adopción por parte de los colegisladores (cuarto trimestre de 2018) de la propuesta sobre el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos. -Acuerdo sobre un mecanismo de protección común (2018). -Propuestas de la Comisión sobre las medidas destinadas a resolver los problemas relacionados con los préstamos dudosos (primavera de 2018, a adoptar por los colegisladores a principios de 2019 a más tardar). -Marco propicio para el desarrollo de los valores respaldados por bonos soberanos (principios de 2018). Primavera de 2019 Todas las medidas previstas para la reducción y la distribución de riesgos deberían haberse establecido y la etapa de implementación debería comenzar. |
9. Conclusiones
A pesar del importante progreso conseguido desde la crisis financiera, la unión bancaria permanece incompleta y, por tanto, no desempeña plenamente su papel de mecanismo de absorción de impactos a través de canales privados en una unión económica y monetaria fuerte. Todas estas cuestiones son de sobra conocidas y llevan sobre la mesa bastante tiempo. Ahora es el momento de tomar medidas enérgicas pero realistas, de lidiar con la situación mientras las condiciones aún sean favorables y mientras la economía europea experimenta una recuperación continua. Todos los Estados miembros saldrán perdiendo si no se aprovecha el impulso actual. Para fortalecer la absorción de impactos a través de canales privados en la unión económica y monetaria, la Unión Europea debe encontrar un equilibrio beneficioso para todas las partes, tanto en lo relativo a la reducción de riesgos como a la distribución de los mismos. Al acercarse el fin de la legislatura, se necesitan decisiones políticas claras en los próximos meses para garantizar el acuerdo sobre todos los elementos clave pendientes para finales de 2018. Por tanto, la Comisión solicita al Parlamento Europeo y a todos los Estados miembros que lleguen a un acuerdo político durante los próximos meses sobre un compromiso renovado para culminar la unión bancaria en 2019. La Comisión está dispuesta a contribuir de manera activa a esos debates y facilitarlos.
https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_es : «Si queremos que los bancos operen con arreglo a las mismas normas y bajo la misma supervisión en todo nuestro continente, debemos animar a todos los Estados miembros a incorporarse a la Unión Bancaria. Debemos reducir los riesgos que persisten en los sistemas bancarios de algunos de los Estados miembros. La Unión Bancaria solo puede funcionar si la reducción y la distribución de riesgos van estrechamente asociadas. Como todo el mundo sabe perfectamente, esto solo podrá conseguirse si se cumplen las condiciones que propuso la Comisión en noviembre de 2015. Solo podrá haber un sistema de garantía de depósitos común cuando todo el mundo haya hecho sus deberes en casa».
Ver PE, Unión bancaria – Informe anual 2016, disponible en http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0041+0+DOC+PDF+V0//ES.
Informe de los cinco presidentes: Realizar la Unión Económica y Monetaria europea, 2015, disponible en: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_es.pdf .
COM(2017) 291, de 31 de mayo de 2017, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/filespublications/reflection-paper-emudeepening-economic-and-monetary-union_en.pdf
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Banco Central Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, Plan de acción de servicios financieros destinados a los consumidores: mejores productos y una oferta más variada, COM(2017) 0139 final.
Reglamento (CE) n.º 924/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, relativo a los pagos transfronterizos en la Comunidad y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 2560/2001 (DO L 266 de 9.10.2009, p. 11).
Véanse las Conclusiones del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros de 18 de diciembre de 2013, 8 de diciembre de 2015 y 17 de junio de 2016.
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_es.htm . Otras iniciativas de la Comisión tienen como objetivo la creación de infraestructuras de mercado resistentes, recuperables y resolubles, en especial en relación con las entidades de contrapartida central http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0856 , http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52017PC0331.
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2016/06/17-conclusions-on-banking-union/
Además de los elementos mencionados en la hoja de ruta del Consejo de 2016, las propuestas de la Comisión también introducen nuevas normas en los ámbitos del riesgo de mercado, el riesgo de crédito de contraparte, las grandes exposiciones y las exposiciones frente a entidades de contrapartida central (ECC).
Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Evaluación de las normas sobre remuneración de la Directiva 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.º 575/2013, COM(2016) 510 final.
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/european-deposit-insurance-scheme_en.
Véase también el análisis de efectos en https://ec.europa.eu/info/publications/effects-analysis-european-deposit-insurance-scheme-edis_en.
Véase el cuadro 1.
Activos que en general son sumamente ilíquidos y cuya valoración no puede determinarse mediante el uso de medidas observables, tales como modelos o precios de mercado.
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/financial-supervision-and-risk-management/managing-risks-banks-and-financial-institutions/deposit-guarantee-schemes_en.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0587&from=ES
Declaración del Eurogrupo y los Ministros del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros sobre el mecanismo de protección del Mecanismo Único de Resolución, 18 de diciembre de 2013.
http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-48/proposal_40046.pdf.
Estas medidas incluyen la transferencia de préstamos dudosos a sociedades de gestión de activos (como en Irlanda, España y Eslovenia). Estaban asociadas con ayudas de recapitalización a los bancos. En todos esos casos, la ayuda estatal era aprobada por la Comisión conforme al marco de ayudas estatales de la Unión Europea, que requiere una profunda reestructuración y el reparto adecuado de cargas. Para los bancos cuya viabilidad no podía ser restaurada, se aprobaron otras medidas con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, incluidas medidas bancarias específicas como los planes de liquidación ordenada aprobados por la Comisión de acuerdo con las normas sobre ayudas estatales, que suponían una reducción de las existencias de préstamos dudosos en el sector bancario. Por último, más recientemente la Comisión ha facilitado también el establecimiento de regímenes que no implican ninguna ayuda estatal , como programas para facilitar la titulización de préstamos dudosos.
Véase la Comunicación de la Comisión más reciente, Semestre Europeo de 2017: Recomendaciones específicas por país, COM(2017) 500 final, de 22 de mayo de 2017.
Propuesta de Directiva sobre marcos de reestructuración preventiva, segunda oportunidad y medidas para aumentar la eficacia de los procedimientos de condonación, insolvencia y reestructuración, y por la que se modifica la Directiva 2012/30/UE, de 22 de noviembre de 2016, COM(2016) 723 final.
Plan de acción para hacer frente a los préstamos dudosos en Europa; http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2017/07/11-conclusions-non-performing-loans/
Véase Reglamento de Ejecución (UE) n.º 680/2014 de la Comisión.
Véase la Comunicación de la Comisión «Reforzar la supervisión integrada para fortalecer la Unión de los Mercados de Capitales y la integración financiera en un entorno cambiante», 20 de septiembre de 2017, COM(2017) 542 final.