COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 11.10.2017
COM(2017) 591 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación del mecanismo único de supervisión establecido conforme al Reglamento (UE) n.º 1024/2013
{SWD(2017) 336 final}
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 11.10.2017
COM(2017) 591 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación del mecanismo único de supervisión establecido conforme al Reglamento (UE) n.º 1024/2013
{SWD(2017) 336 final}
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación del mecanismo único de supervisión establecido conforme al Reglamento (UE) n.º 1024/2013
I. Introducción
Tal y como subrayó el presidente Juncker en su discurso sobre el estado de la Unión pronunciado el 13 de septiembre 1 , es preciso culminar la unión bancaria, si se quiere que despliegue todo su potencial en el contexto de una unión económica y monetaria sólida. Junto con la unión de los mercados de capitales (UMC), la culminación de la unión bancaria favorecerá la estabilidad e integración del sistema financiero en la UE. Hará que aumente la resiliencia de la unión económica y monetaria frente a sacudidas adversas, al facilitar, en gran medida, la distribución transfronteriza del riesgo del sector privado y reducir, a la vez, la necesidad de distribuir el riesgo del sector público.
La crisis financiera y de la deuda soberana sufrida por la UE en la última década puso de relieve que su incompleto marco económico y financiero no bastaba para evitar el surgimiento de políticas no sostenibles en los años de bonanza o para que las sacudidas negativas puedan absorberse eficazmente en la posterior fase de corrección macroeconómica. En particular, la crisis dejó al descubierto la existencia de vínculos indeseables entre los sectores bancarios nacionales y los emisores soberanos, es decir, una «espiral negativa». La unión bancaria se creó para romper ese vínculo y evitar que los presupuestos nacionales se usaran para rescatar a los bancos en dificultades.
A estos efectos y basándose en el código normativo único, la hoja de ruta de la Comisión contemplaba tres pilares para la unión bancaria: un mecanismo único de supervisión, un mecanismo único de resolución para los bancos y un sistema común para las garantías de depósitos.
De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de 19 de octubre de 2012, se estableció un mecanismo único de supervisión con el fin de garantizar una supervisión de la máxima calidad, aplicar la política de la Unión relativa a una supervisión prudencial de las entidades de crédito de forma coherente y eficaz, y aplicar el código normativo único de manera uniforme. El mecanismo único de supervisión (MUS) se concibió como un sistema integrado por las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros participantes (los Estados miembros pertenecientes a la zona del euro y cualquier otro Estado miembros que colabore estrechamente con el MUS) y el Banco Central Europeo (BCE). A tal fin, se atribuyeron funciones específicas al BCE respecto de la supervisión prudencial de las entidades de crédito, mediante el Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo (en lo sucesivo, «el Reglamento MUS»).
El presente informe ofrece una evaluación de la implantación y el funcionamiento del MUS orientada a determinar su eficacia como primer pilar de la unión bancaria. Forma parte de una evaluación más amplia de los avances logrados en relación con la unión bancaria, tal y como recoge la Comunicación de la Comisión sobre la culminación de la unión bancaria. Constituye, además, la primera revisión de la Comisión por lo que atañe a la aplicación del Reglamento MUS, conforme al artículo 32 del mencionado Reglamento.
El Reglamento MUS obliga a la Comisión a llevar a cabo una revisión amplia de su aplicación general, haciendo hincapié en la determinación de las posibles repercusiones sobre el buen funcionamiento del mercado interior. El presente informe analiza brevemente los aspectos centrales del Reglamento MUS y su aplicación y enumera las principales conclusiones. El documento de trabajo adjunto de la Comisión proporciona una visión más clara respecto de los temas tratados. Habida cuenta de que el MUS se encuentra en una fase inicial, no era posible evaluar con el mismo nivel de detalle todos los aspectos enumerados en el mandato de revisión de la Comisión recogido en el artículo 32 del Reglamento MUS. Debido al alcance del mandato de revisión de dicho Reglamento, el presente informe se centra en el marco legislativo, institucional y procedimental del MUS. La Comisión acoge con satisfacción otras evaluaciones que se están llevado a cabo actualmente, como la del actual programa de evaluación del sector financiero del FMI, los controles de la convergencia realizados por la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y las diferentes revisiones del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE), que complementan el presente informe y contribuirán a una evaluación global del MUS, integrando diferentes aspectos y perspectivas.
A partir de un análisis documental y de entrevistas con las partes interesadas pertinentes, la Comisión llega a una evaluación general positiva de la aplicación del Reglamento MUS y de los primeros años del BCE en el ejercicio de su función supervisora. El primer pilar de la unión bancaria ya se ha aplicado plenamente y ha demostrado ser funcional, con beneficios claros en términos de igualdad de condiciones de competencia y de confianza, derivadas de la supervisión integrada de las entidades de crédito.
En algunos aspectos hay margen para seguir mejorando el funcionamiento del marco de supervisión. Con el fin de abordar algunas de las dificultades observadas, el informe ofrece interpretaciones del marco reglamentario, hace referencia a los debates en curso con vistas a la modificación de la legislación pertinente de la Unión o indica el modo en que el BCE podría reflejar esto en su funcionamiento. En la coyuntura actual, la Comisión no considera necesario proponer modificaciones del Reglamento MUS.
El presente informe reconoce que el pilar supervisor de la unión bancaria se ha implantado con éxito y está plenamente operativo, con ventajas añadidas claras en términos de estabilidad financiera e integración del mercado. Es esta una premisa importante de cara a proseguir con el objetivo de lograr la plena realización de la unión bancaria antes de 2019 según recoge la Comunicación de la Comisión sobre la culminación de la unión bancaria antes citada, adoptada al mismo tiempo que el presente informe, y en coherencia con los llamamientos plasmados en el informe de los cinco presidentes de 2015 2 y en el documento de reflexión sobre la profundización de la unión económica y monetaria (UEM) (en lo sucesivo, «el documento de reflexión sobre la UEM»).
II. Evaluación de la aplicación del Reglamento MUS
La revisión se centra en los aspectos más importantes del funcionamiento del MUS como mecanismo único de supervisión bancaria. El análisis se estructura en torno a cinco amplios temas que abarcan las cuestiones clave enumeradas en el mandato de revisión recogido en el Reglamento MUS:
·la gobernanza del MUS;
·los instrumentos clave desarrollados por el BCE para desempeñar sus tareas de supervisión;
·el desempeño de dichas tareas por el BCE;
·la interacción con los organismos pertinentes de la UE e internacionales; así como
·la relación coste-eficacia del MUS.
Hay varias cuestiones generales transversales a estos cinco temas y que, por tanto, se han tenido en cuenta en el informe con el fin de ofrecer una visión global del funcionamiento del MUS. Estas afectan, en particular, a:
·la viabilidad de la estructura del MUS y la eficacia de las salvaguardias incorporadas en el Reglamento MUS;
·el equilibro entre las tareas y las responsabilidades atribuidas a las diversas partes que integran el MUS;
·las repercusiones del MUS en el mercado interior; así como
·la adecuación de los instrumentos y las competencias del BCE para desempeñar sus tareas.
Varios de los aspectos del mandato conferido a la Comisión en el artículo 32 del Reglamento MUS no pudieron evaluarse en detalle, ya que en esta fase no se disponía de suficiente información para extraer conclusiones sustanciales. Por ejemplo, dado que no se habían celebrado acuerdos de cooperación estrecha con Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro, no es posible evaluar el efecto de dichos artículos. Asimismo, con respecto a las posibles repercusiones en los sistemas bancarios nacionales, aunque se pueden apreciar unas tendencias incipientes, es demasiado pronto para atribuirlas al posible efecto del MUS y para determinar otras posibles repercusiones en las estructuras de los sistemas bancarios nacionales. Por último, el mandato de evaluar los efectos presupuestarios que pueden tener las decisiones de supervisión en los Estados miembros participantes y las repercusiones de la evolución habida con respecto a los mecanismos de financiación de la resolución se ha visto considerablemente afectado por el establecimiento ulterior del mecanismo único de resolución (MUR) y, por tanto, sería más conveniente examinarlo cuando se haya revisado este.
A. La gobernanza del MUS
Para lograr sus objetivos generales de garantizar la seguridad y la solidez del sistema bancario de la UE, el MUS requiere una gobernanza eficaz y procedimientos internos equilibrados mediante disposiciones en materia de adecuada rendición de cuentas, respeto de las garantías procesales e independencia, con una separación clara entre las funciones de política monetaria y de supervisión, así como una distribución eficaz de responsabilidades entre el BCE y las autoridades nacionales competentes en el seno del MUS. Este apartado resume las conclusiones de la Comisión respecto de la gobernanza del MUS.
Disposiciones en materia de rendición de cuentas, respeto de las garantías procesales e independencia
La Comisión ha evaluado la rendición de cuentas del BCE teniendo en cuenta sus dimensiones políticas, judiciales y administrativas. Sobre la base de la información analizada, la revisión concluye que las disposiciones en materia de rendición de cuentas aplicables al BCE son, en general, eficaces.
En concreto, los diferentes procesos y procedimientos establecidos con el fin de garantizar la rendición de cuentas ante órganos políticos como el Parlamento Europeo, el Consejo, el Eurogrupo y los parlamentos nacionales se utilizan con frecuencia en la práctica.
Los destinatarios de las decisiones de supervisión llaman con relativa frecuencia al BCE a rendir cuentas ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), lo cual muestra que, en la práctica, se utilizan los mecanismos de rendición de cuentas por la vía judicial. Dado el régimen de obligaciones aplicable al BCE y el mandato del TJUE de examinar la legalidad de sus decisiones, el BCE tiene más posibilidades de ser objeto de examen judicial que muchas autoridades nacionales competentes.
En cuanto a la rendición de cuentas administrativa, el BCE está sometido a amplios exámenes complementarios por parte de varios órganos de la UE, principalmente la Comisión, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE), la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y el Defensor del Pueblo Europeo. El BCE ha demostrado que toma en serio las recomendaciones formuladas en el marco de dichos exámenes, a menudo plasmándolas en adaptaciones de sus propias normas o de su conducta. Además, el BCE contribuye activamente a los ejercicios de vigilancia realizados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en los Estados miembros de la zona del euro, y desempeña un papel importante en el actual PASF de la UE para la zona del euro. La presente revisión analiza también la eficacia de la auditoría externa aplicable al BCE, teniendo en cuenta que el alcance del mandato de auditoría del TCE respecto del BCE debería considerarse en el contexto de las disposiciones generales en materia de rendición de cuentas aplicables al BCE en su función supervisora, y que los mandatos de los organismos nacionales de auditoría respecto de las autoridades nacionales competentes son muy divergentes. Al mismo tiempo, cabe destacar que, con arreglo al TFUE, el BCE está sujeto a la obligación de proporcionar al TCE cualquier información o documento necesarios para que este lleve a cabo las funciones que corresponden a su mandato legal. Sería conveniente que el BCE y el TCE celebraran un acuerdo interinstitucional que especifique las modalidades del intercambio de información, a fin de que el TCE pueda tener acceso a toda la información necesaria para ejercer su mandato de auditoría.
Los informes de convergencia preparados por la ABE parecen ser otro instrumento eficaz de revisión para garantizar el cumplimiento del código normativo único por parte del BCE. Por el contrario, de acuerdo con los limitados datos disponibles, las competencias de la ABE para actuar en caso de incumplimiento de la legislación de la UE parecen menos eficaces que en el caso del BCE, dado que el procedimiento de toma de decisiones de la ABE requiere una mayoría doble, esto es, de las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros participantes y de las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros no participantes, mientras que una mayoría de autoridades nacionales competentes de los Estados miembros participantes ya habrían apoyado la decisión del BCE en el momento de su adopción por el Consejo de Supervisión y el Consejo de Gobierno.
Asimismo, la revisión indica que se han establecido disposiciones adecuadas en materia de independencia y no se han hallado indicios que pongan en entredicho su eficacia.
El BCE ha establecido mecanismos de consulta, de respeto de las garantías procesales y de recurso interno basados en marcos detallados. Se valora positivamente que el BCE desarrolle una cultura de consulta más allá de sus obligaciones formales y se le alienta a hacer uso de la consulta siempre que desee seguir contribuyendo a la armonización de las normas y las prácticas. Las normas relativas al respeto de las garantías procesales parecen estar respaldadas por un marco sólido. Se considera importante que el BCE mantenga un equilibrio adecuado a la hora de establecer plazos o clasificar documentos como confidenciales, a fin de evitar restricciones indebidas a los derechos procedimentales de las partes afectadas por sus decisiones.
El mecanismo de recurso disponible contra las decisiones del BCE —el Comité Administrativo de Revisión— es utilizado de forma activa por los afectados y el BCE sostiene que sus dictámenes han tenido más influencia en sus prácticas supervisoras que los casos individuales a los que se refieren. El presente informe no encuentra indicios de deficiencias. Sería útil aprovechar la creciente jurisprudencia desarrollada por el Comité Administrativo de Revisión garantizando una mayor transparencia de su trabajo, por ejemplo, publicando los resúmenes de sus dictámenes en el sitio web del BCE, con la debida observancia de las normas de confidencialidad.
Toma de decisiones
La Comisión ha examinado las disposiciones en materia de gobernanza en las que se sustenta la toma de decisiones del BCE en relación con las actividades de supervisión.
Los órganos rectores del BCE están formados por el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo. El Consejo de Gobierno es, asimismo, el responsable último de las decisiones adoptadas por el MUS. No obstante, para reflejar las funciones propias del MUS, se han establecido estructuras de supervisión (p. ej., el Consejo de Supervisión) y procedimientos específicos (p. ej., el procedimiento de no objeción), con el fin de apoyar al Consejo de Gobierno cuando actúa con arreglo a las funciones atribuidas al BCE por el Reglamento MUS.
Dado el alto número de decisiones y su variada tipología, la participación del Consejo de Supervisión y del Consejo de Gobierno en todas las decisiones parece suponer una carga considerable para los recursos de estos dos órganos, en los que están representados todas las autoridades nacionales competentes y los bancos centrales nacionales. Existen importantes diferencias en las decisiones de supervisión en términos de complejidad, repercusiones y pertinencia para las entidades supervisadas. Esta diversidad se aprecia entre los tipos de decisiones (p. ej., las decisiones PRES en comparación con la aprobación de instrumentos de capital básico de nivel 1), así como dentro de la misma categoría de decisiones (p. ej., la decisión del Consejo relativa a la idoneidad del Consejo de Administración de una empresa matriz importante frente al mismo tipo de decisión para la gestión de una filial integrada). Dichas diferencias no se han tenido en cuenta en el proceso de toma de decisiones, lo cual ha llevado a un uso desproporcionado de los recursos del BCE en casos de decisiones rutinarias o con una menor repercusión global. Esta situación impidió que los órganos rectores del BCE se centraran en cuestiones de supervisión importantes y, a menudo, requirió una desproporcionada cantidad de esfuerzos y recursos, tanto del BCE como de las autoridades nacionales competentes, en la preparación del proceso formal de toma de decisiones 3 . Con el fin de abordar estas cuestiones, el BCE ha racionalizado la toma de decisiones a través de plantillas, procedimientos escritos y agrupación de decisiones, y ha aprobado un marco de delegación para ciertas decisiones rutinarias o con una menor repercusión potencial 4 . Aún está por comprobar si el marco de delegación logrará el equilibrio adecuado entre las decisiones que se delegan y las que no, y si finalmente conducirá a un mejor uso de los recursos.
Separación entre las funciones de supervisión y de política monetaria
Con objeto de prevenir conflictos de intereses entre, por un lado, las tareas de supervisión y, por otro, la política monetaria y todas las demás tareas que ejerce el BCE, el Reglamento MUS exige la separación entre las funciones de política monetaria y de supervisión.
El BCE aplica esta separación mediante un conjunto de normas de procedimiento que garantizan la separación organizativa del personal, reuniones y procedimientos de toma de decisiones diferenciados para el Consejo de Gobierno, así como estructuras jerárquicas diferenciadas, normas de confidencialidad y la mediación en caso de conflictos de intereses. La mayor parte del personal que lleva a cabo tareas de supervisión se encuentra en departamentos separados desde el punto de vista organizativo, rinde cuentas claramente al Consejo de Supervisión y está sometido a normas de confidencialidad estrictas. Las dos funciones «comparten» varios servicios, como el servicio jurídico, de auditoría interna o de recursos humanos. Ello no menoscaba el principio de separación, en la medida en que únicamente realicen funciones de apoyo. Sin embargo, cuando dichos servicios compartidos proporcionan un asesoramiento clave para la toma de decisiones del BCE, debería estudiarse la posibilidad de reforzar las medidas de salvaguardia.
El trabajo preparatorio para las funciones macroprudenciales atribuidas por el Reglamento MUS al BCE lo lleva a cabo el departamento del BCE responsable de la estabilidad financiera, que está implicado tanto en las tareas de supervisión como en otras tareas de dicha institución. Al mismo tiempo, el procedimiento específico dedicado a la adopción de decisiones macroprudenciales según el artículo 5 del Reglamento MUS otorga al Consejo de Gobierno un papel más destacado en todo el proceso de toma de decisiones que el que desempeña en la adopción de decisiones de supervisión microprudenciales. Aunque es comprensible la decisión del BCE de aprovechar los conocimientos técnicos y la capacidad de su departamento ya existente para apoyar sus nuevas tareas de supervisión relacionadas con sus facultades macroprudenciales, es importante que el BCE se asegure de que el Consejo de Supervisión participe de forma adecuada en el proceso de toma de decisiones y que todas las decisiones adoptadas en virtud del artículo 5 del Reglamento MUS se basen en un proyecto completo propuesto por el Consejo de Supervisión.
División de funciones y responsabilidades entre el BCE y las autoridades nacionales competentes
Como sistema, el MUS está compuesto por el BCE, encargado a nivel central de garantizar el funcionamiento general y la eficacia del sistema, y las autoridades nacionales competentes como nivel descentralizado. El Reglamento MUS establece una clara distribución de responsabilidades. Encomienda a las citadas autoridades prestar asistencia al BCE en todas sus acciones de supervisión y las designa como principales responsables de la supervisión de las entidades menos significativas. El BCE, con la ayuda de las autoridades nacionales competentes, lleva a cabo la supervisión de las entidades significativas, adopta decisiones relativas a los procedimientos comunes, vigila la coherencia de la supervisión de las entidades menos significativas por parte de dichas autoridades, da instrucciones a estas últimas y puede asumir la supervisión directa de las entidades menos significativas.
Esta distribución de funciones y responsabilidades parece funcionar bien en la práctica y el BCE está acumulando conocimientos y experiencia en su constante interacción con las autoridades nacionales competentes, y estas últimas refuerzan su buen hacer a partir de una interacción más intensa con otras autoridades nacionales competentes y con el BCE. En esta etapa del MUS, la distribución de funciones entre el BCE y las autoridades nacionales competentes parece, en general, equilibrada.
Aunque no hay pruebas de que existan conflictos o intenciones intrusivas por parte del BCE, existe cierta preocupación en algunas autoridades nacionales competentes sobre la función del BCE respecto de las entidades menos significativas. Dichas autoridades reclaman previsibilidad sobre el grado en que el BCE puede influir en la supervisión de las entidades menos significativas o, en última instancia, hacerse cargo de dicha supervisión. La competencia por defecto de la supervisión de las entidades menos significativas se asignó a las autoridades nacionales competentes y el derecho del BCE a hacerse cargo de la supervisión de dichas entidades solo puede ejercerse si existe una justificación necesaria y suficiente para apartarse de dicha regla. Sin embargo, las disposiciones del Reglamento MUS que atribuyen al BCE responsabilidades en relación con las entidades menos significativas deben interpretarse en el sentido de proporcionarle la suficiente flexibilidad para intervenir en caso necesario con el fin de desempeñar sus tareas 5 . Por tanto, la posibilidad de ofrecer orientaciones e instrucciones a las autoridades nacionales competentes es un instrumento clave para que el BCE garantice una ejecución coherente y eficaz de la supervisión prudencial en toda la unión bancaria. Igualmente importante es la capacidad del BCE de encargarse de la supervisión de las entidades menos significativas cuando sea necesario para garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión estrictas. La flexibilidad del BCE para usar estos instrumentos no debe estar sujeta a restricciones adicionales.
Surgen algunas preguntas con respecto a las restantes competencias de las autoridades nacionales competentes y el modo en que pueden utilizarse para eludir la distribución de responsabilidades dentro del MUS. La reciente evolución estructural del mercado muestra una tendencia de los grupos de terceros países a tener estructuras cada vez más complejas dentro de la Unión, operando a través de entidades que escapan a la supervisión del BCE. Por ejemplo, el BCE no tendría competencias respecto de las empresas de inversión o las sucursales en la UE de las entidades que tienen su sede central en terceros países, lo cual puede constituir una laguna en su mandato general y abre la puerta a arbitrajes reglamentarios y de supervisión. Especial preocupación suscitan las empresas de inversión más grandes que ofrecen servicios de banca de inversión y para el mercado mayorista esenciales en toda la UE, asimilables a servicios bancarios. Estas sociedades representan un claro riesgo para la estabilidad financiera, dado su tamaño e interconexión. Por ello, están sujetas esencialmente a las mismas obligaciones que las entidades de crédito. Sin embargo, no necesariamente son autorizadas y supervisadas por las mismas autoridades que las entidades de crédito, lo que puede generar condiciones no equitativas a la hora de aplicar la DRC y el RRC. Las revisiones en curso de la DRC y el RRC, y del tratamiento prudencial de las empresas de inversión pueden ser una buena oportunidad para abordar este aspecto.
La evaluación de la Comisión reconoce la especificidad de la obligación del BCE de aplicar la legislación nacional de transposición de las Directivas pertinentes y su capacidad para obtener competencias concretas de dicha legislación nacional. Son necesarios principios claros para responder a esta situación sin precedentes. Por tanto, se destaca que las competencias de supervisión del BCE con arreglo al Reglamento MUS deben interpretarse de una manera suficientemente amplia a fin de que incluyan las competencias otorgadas a las autoridades nacionales por la legislación nacional para llevar a cabo funciones de supervisión de conformidad con la DRC y el RRC respecto de las entidades de crédito. Sin embargo, dado que las competencias del BCE pueden ejercerse únicamente dentro de los límites de las tareas que le han sido atribuidas, es necesario comprobar en cada caso concreto si una competencia específica otorgada con arreglo a la legislación nacional entra o no dentro de las tareas específicas conferidas al BCE. Dado que el análisis caso por caso es complicado y no siempre predecible, se sugiere que la futura legislación pertinente de la UE indique explícitamente las competencias de supervisión en disposiciones directamente aplicables.
B. Instrumentos de supervisión
Con el objeto de desempeñar sus tareas de supervisión, el BCE ha desarrollado y aplicado una serie de instrumentos de supervisión clave sobre la base de las competencias que le atribuye el Reglamento MUS. Este apartado resume las conclusiones de la Comisión sobre estos instrumentos y su utilidad para el ejercicio de las tareas de supervisión del BCE.
Clasificación de las entidades supervisadas
Con el fin de determinar el papel exacto del BCE y las autoridades nacionales de supervisión con respecto a las entidades supervisadas individuales, de acuerdo con el Reglamento MUS, el BCE debe establecer si las entidades son significativas o menos significativas. Aunque el punto de partida con arreglo al Reglamento MUS es una clasificación según criterios cuantitativos, el BCE también tiene en cuenta posibles «circunstancias particulares» que justificarían una desviación de estos criterios. A pesar de que el BCE únicamente se ha desviado de la asignación por defecto en casos excepcionales, sería deseable una mayor transparencia respecto de la justificación de las decisiones de reclasificación.
El BCE también suele utilizar otras subclasificaciones de las entidades supervisadas con diversos fines, como determinar el grado de su compromiso, ejercer la supervisión diaria, aplicar la proporcionalidad, asegurar la comparación entre iguales, determinar qué información deben transmitir las autoridades nacionales competentes, etc. Estas clasificaciones son útiles para que el BCE garantice una supervisión en igualdad de condiciones entre entidades comparables y una organización eficaz de sus actividades. Sin embargo, la interacción entre las diferentes clasificaciones y la pertinencia de estas para las diversas actividades de supervisión no siempre resulta sencilla de comprender. Por ello, se recomienda que el BCE mejore su comunicación sobre las metodologías en que se basan estas clasificaciones, así como sobre las implicaciones de las diferentes categorías en cuanto a la acción de supervisión.
Equipos conjuntos de supervisión
Los equipos conjuntos de supervisión son representativos del MUS como sistema; constituyen el instrumento mediante el cual el BCE aprovecha la experiencia del personal de las autoridades nacionales competentes para desempeñar sus responsabilidades directas de supervisión respecto de las entidades significativas. Son responsables de la supervisión continua de las entidades significativas y se les ha confiado la ejecución de las tareas enumeradas en el programa de examen supervisor, la coordinación de las inspecciones in situ y el contacto con las citadas autoridades.
El desarrollo del marco aplicable a los mencionados equipos ha sido un proceso basado en la práctica, que todavía está siendo objeto de adaptaciones. El reto reside en que esos equipos representan una auténtica forma de cooperación en materia de supervisión que requiere la integración de recursos dentro de un nuevo marco institucional. Durante los primeros años de funcionamiento, los equipos conjuntos de supervisión han demostrado que son funcionales y creíbles; se encargan de la mayor parte del trabajo de base de las decisiones de supervisión. El BCE ha realizado un esfuerzo considerable para convertirlos en un instrumento clave de cara a una supervisión armonizada en la zona del euro. Sin embargo, suscitan preocupación varios aspectos estructurales del marco que podrían afectar a su eficacia en la práctica, como son la descoordinación de las estructuras jerárquicas, los problemas lingüísticos y una insuficiente dotación de personal. Con el fin de garantizar un funcionamiento eficaz de los equipos conjuntos de supervisión, se insta al BCE a abordar a tiempo estos aspectos.
Funciones horizontales
Uno de los objetivos del MUS es garantizar una supervisión armonizada en la unión bancaria. Con este fin, una Dirección General específica acoge las denominadas «funciones horizontales», que definen las políticas de supervisión del BCE, garantizan la convergencia de los enfoques de supervisión entre los equipos conjuntos de supervisión y coordinan la ejecución de otras tareas especializadas esenciales. La puesta en marcha de las funciones horizontales es bien recibida, ya que es esencial para asegurar la coherencia en la aplicación de una supervisión rigurosa a todos los bancos que forman parte de la unión bancaria.
Para ser eficaces en sus tareas, las funciones horizontales deben fomentar una cooperación equilibrada con las autoridades nacionales competentes. Este equilibrio se ha logrado, en gran medida, en el ámbito de la formulación de políticas de supervisión, especialmente mediante el establecimiento de estructuras de apoyo informales con un cometido consultivo (p. ej., redes de expertos). La utilización por parte del BCE de redes con vistas a solicitar a dichas autoridades aportaciones en cuestiones estratégicas debe acogerse favorablemente como una herramienta flexible de cooperación dentro del MUS. Aunque no es necesario formalizar todas estas estructuras, un régimen más claro para las redes estables e influyentes podría ofrecer una mejor visión general de su mandato, su gobernanza y sus líneas jerárquicas. Asimismo, debe evitarse la proliferación de redes, mediante la racionalización de las estructuras existentes y la determinación de los ámbitos que más podrían beneficiarse de las aportaciones de dichas estructuras cooperativas.
Algunas autoridades nacionales competentes han expresado críticas respecto de la cooperación con las funciones horizontales, especialmente en relación con la forma en que el trabajo horizontal influye en las aportaciones de los equipos conjuntos de supervisión. Con el fin de mejorar la transparencia frente a aquellas y evitar estrangulamientos en la toma de decisiones, el BCE podría estudiar la posibilidad de informar de manera más sistemática y oportuna a los coordinadores y subcoordinadores correspondientes de los equipos conjuntos de supervisión sobre los cambios que sus funciones horizontales proponen respecto de las decisiones de dichos equipos.
Inspecciones in situ
Las inspecciones in situ son un instrumento esencial a efectos de que los supervisores verifiquen el cumplimiento y recopilen la información necesaria para ejercer sus cometidos, directamente en el lugar donde se encuentre la entidad supervisada. El BCE ha realizado grandes progresos en la implantación de su función de inspección in situ. Una serie de normas y procedimientos ofrecen ya un nivel importante de armonización de las prácticas supervisoras en este ámbito. Se considera positivo el próximo refuerzo mediante un programa común de formación sobre el MUS destinado a inspectores in situ. El BCE debe cooperar estrechamente con la ABE en ese programa de formación con el fin de evitar reiteraciones innecesarias y garantizar que los inspectores aprovechen las sinergias en todos los Estados miembros.
Sin embargo, en la aplicación de procedimientos armonizados se aprecian todavía divergencias, en particular respecto de la cuantificación de las constataciones realizadas en las inspecciones de los equipos de investigación y las respuestas de los equipos conjuntos de supervisión a las mismas. El BCE debe promover la aplicación sistemática de sus procedimientos comunes para las inspecciones in situ, garantizando que también se armonice debidamente el resultado de dichas inspecciones.
Asimismo, son necesarias nuevas mejoras con respecto a la dotación de personal de los equipos encargados de las inspecciones in situ. Esto podría lograrse mediante un aumento del personal correspondiente al BCE y ofreciendo a este último previsibilidad en cuanto a la disponibilidad de personal de las autoridades nacionales competentes para las inspecciones in situ. Es aceptable que el BCE recurra en ocasiones a consultores externos, especialmente cuando se requieran conocimientos técnicos específicos, que a veces no se encuentran con facilidad entre los recursos del MUS. Sin embargo, el uso de expertos externos en las inspecciones in situ debe limitarse y acompañarse de garantías adecuadas. Por ejemplo, los expertos externos no deberían dirigir los equipos de inspección in situ, ni representar más de la mitad de los miembros de un equipo, ya que ello podría generar un posible riesgo de reputación y problemas de confidencialidad para el MUS.
Colegios
En general, los colegios siguen siendo el principal foro de coordinación de la supervisión de los grupos bancarios transfronterizos que ejercen actividades fuera de la zona del euro. En la actualidad, constituyen el instrumento más importante de interacción con las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros no participantes, que parecen valorar significativamente al BCE como su nueva contraparte. El BCE ha demostrado ejercer la presidencia de los colegios de forma creíble y bien organizada, y ha contribuido a los debates de aquellos con aportaciones de gran calidad. Los colegios son también un instrumento importante a efectos de que el BCE desempeñe sus tareas respecto de las sucursales significativas de las entidades de crédito de países no pertenecientes a la zona del euro, en relación con las cuales actúa como supervisor de acogida. El BCE es digno de elogio por los acuerdos de cooperación que ha celebrado en un breve espacio de tiempo y se le alienta a finalizar las restantes negociaciones con todas las autoridades pertinentes.
Opciones y facultades
En su fase de puesta en marcha, el BCE ha dedicado esfuerzos notables a armonizar el ejercicio de las opciones y facultades. Estos esfuerzos tuvieron éxito y deben alabarse, ya que las normas armonizadas sobre el ejercicio, por parte de las autoridades competentes, de las opciones y facultades contribuyeron a la mejora de la igualdad de condiciones de competencia en la zona del euro, tanto para las entidades significativas como para las menos significativas. Hay que valorar positivamente el hecho de que el BCE no adopte un enfoque de armonización general, sino que considere cada opción y facultad de manera individual en el contexto de los diferentes puntos de partida de los Estados miembros participantes y las diferentes necesidades que caracterizan a los sectores bancarios nacionales. Es también de apreciar el objetivo del BCE de lograr la igualdad de condiciones mediante la ampliación del ejercicio de armonización a la supervisión de entidades supervisadas menos significativas, al tiempo que se tiene debidamente en cuenta la proporcionalidad. Sin embargo, cabe lamentar que para algunas opciones y facultades el objetivo de emitir una norma armonizada no se ha logrado y el BCE ha aceptado que coexistan diferentes regímenes 6 .
C. Desempeño de las tareas de supervisión
El Reglamento MUS encomendó al BCE varias tareas de supervisión específicas con vistas a garantizar la seguridad y la solidez de los bancos sometidos a aquella. En este tercer tema, la Comisión ha evaluado el desempeño de las principales tareas de supervisión atribuidas al BCE.
Procedimientos comunes de autorización y evaluación de adquisiciones
Al BCE le han sido atribuidas tres tareas con respecto a todas las entidades de crédito de la unión bancaria (entidades significativas y menos significativas): la autorización, la revocación de autorización y la evaluación de las adquisiciones y participaciones cualificadas (lo que se ha denominado «procedimientos comunes»). Estas tareas son especiales no solo por su amplio alcance en términos de número de entidades cubiertas, sino también por el importante papel asignado a las autoridades nacionales competentes en la realización de los trabajos preparatorios.
Los procedimientos comunes de autorización y evaluación de adquisiciones representan un reto para el BCE, habida cuenta de lo ajustado de los plazos aplicables, el elevado número de decisiones y la complejidad de la evaluación de las propuestas elaboradas por las autoridades nacionales competentes, basadas en diecinueve marcos jurídicos nacionales diferentes. Estos procedimientos dependen intrínsecamente de la estrecha cooperación entre el BCE y dichas autoridades. Esta cooperación es obligatoria en el seno del MUS y todas las partes deben buscarla, de buena fe y en todas las fases (es decir, tanto en la fase de aprobación inicial como en el marco de la verificación permanente del cumplimiento). El BCE y las citadas autoridades han llevado a cabo un trabajo notable y han logrado crear instrumentos y procedimientos que ayudan al BCE a desempeñar sus tareas dentro del limitado plazo aplicable. La evolución de los procedimientos comunes muestra que la confianza mutua entre el BCE y las autoridades nacionales competentes va en aumento, lo que incide positivamente en el funcionamiento del MUS.
Supervisión permanente de las entidades significativas: evaluación de idoneidad
Con el objeto de asegurarse de que los bancos gestionen sus riesgos de manera competente, el BCE está encargado de evaluar la idoneidad de todos los miembros de la dirección de una entidad significativa para el desempeño de sus funciones. Esto ha supuesto una carga operativa muy alta para el Consejo de Supervisión y el Consejo de Gobierno, debido principalmente al elevado número de procedimientos y a la divergencia entre los plazos procedimentales previstos en los regímenes nacionales. Por esta razón, esta área fue seleccionada para la primera prueba del futuro marco de delegación, que se espera que acelere la toma de decisiones y reduzca los retrasos. Sin embargo, no simplificará la complejidad del análisis para el BCE mientras los detalles de las normas sustantivas se elaboren de manera no armonizada.
El BCE tuvo una participación activa cuando la ABE elaboró sus documentos de consulta sobre las directrices revisadas en materia de evaluaciones de idoneidad. En paralelo, el BCE emitió su propia consulta relativa a una guía sobre la evaluación de idoneidad, que concluyó y publicó antes de la finalización de las directrices de la ABE. Se valora positivamente el claro compromiso por parte del BCE de revisar su guía a la luz de los posibles cambios que se introduzcan en las directrices finalizadas de la ABE con vistas a garantizar la plena armonización en cuanto al contenido.
Supervisión permanente de las entidades significativas: aprobaciones de fondos propios y excepciones
Las aprobaciones de los instrumentos de capital constituyen responsabilidades esenciales de supervisión, que deberían aplicarse de forma coherente en toda la Unión. Se trata de un ámbito sometido a un control específico de la ABE, que tiene un mandato general de revisar la calidad de los fondos propios. Teniendo en cuenta la amplia experiencia de la ABE en el examen de la compatibilidad de los instrumentos de capital emitidos en toda la Unión con los criterios de admisibilidad del RRC a efectos de los fondos propios, es importante que las autoridades competentes cooperen estrechamente con aquella en este ámbito. Por tanto, se recomienda al BCE establecer un marco que garantice, por un lado, el examen horizontal interno de todos los instrumentos de fondos propios emitidos por las entidades que supervisa y, por otro lado, una cooperación eficaz y sistemática con la ABE con respecto a la evaluación de la calidad de estos instrumentos de fondos propios, de acuerdo con las tareas atribuidas a la ABE.
En lo que se refiere al uso de excepciones, se observa que el BCE las ha aplicado con relativa frecuencia tras la definición de las condiciones para dichas excepciones en la guía del BCE relativa a las opciones y facultades. Se considera oportuna la aplicación prudente de las excepciones previstas en la legislación y se alienta al BCE a proseguir por esa vía, incluso facilitando aún más las condiciones para su ejercicio 7 dentro de los límites del RRC. Las condiciones armonizadas para la aplicación de las excepciones, elaboradas por el BCE, se podrían aprovechar en el contexto de las iniciativas actuales para seguir desarrollando la unión bancaria, en las que se contempla la posibilidad de aplicar excepciones con carácter transfronterizo cuando esto dé lugar a una gestión de capital o liquidez más eficaz sin plantear preocupaciones prudenciales.
Supervisión permanente de las entidades significativas: modelos internos
El BCE ha establecido con éxito un procedimiento sólido para evaluar modelos internos. En conjunto, las pruebas disponibles indican que el proceso del BCE para aprobar modelos internos es riguroso y está bien gestionado. Dicho proceso mejorará la credibilidad de los modelos internos que utilizan los bancos con arreglo al MUS y, por tanto, la confianza de los inversores en la adecuación de los requisitos de capital de los bancos y, en última instancia, en la resiliencia de estos últimos. La revisión específica de los modelos internos (proyecto TRIM) también se considera una buena inversión de supervisión que conducirá a una mejora de la igualdad de condiciones de competencia y a una mayor armonización de las prácticas supervisoras.
El establecimiento de las funciones de aprobación y revisión de los modelos requirió mucho tiempo, provocó algunos retrasos en la aprobación de los modelos y aumentó potencialmente la duración de las aprobaciones de estos en la fase inicial. Sin embargo, las pruebas aportadas por el BCE indican que no será así en un futuro próximo. Además, cabe resaltar que el BCE proporciona un valor añadido real en cuanto a la calidad de la supervisión de los modelos, dada la profundidad de sus conocimientos especializados, en particular en comparación con algunas autoridades nacionales competentes más pequeñas. También en comparación con autoridades nacionales competentes más grandes, el BCE puede proporcionar una supervisión mejorada debido al mayor tamaño de su grupo inter pares, que permite un análisis comparativo más detallado de los modelos.
Es importante que el MUS colabore con la ABE con vistas a compartir buenas prácticas con autoridades competentes no pertenecientes a la zona del euro, contribuyendo así, por tanto, a la convergencia en materia de supervisión, no solo en la zona del euro, sino en todo el mercado único de la UE.
Supervisión permanente de las entidades significativas: proceso de revisión y evaluación supervisora (PRES)
El BCE ha conseguido aplicar en un plazo muy corto un PRES unitario a todas las entidades supervisadas significativas, basado en una metodología común que incorpora las mejores prácticas. Los ejercicios PRES de 2015 y 2016 han favorecido el aumento del nivel de capital en los bancos, lo que refuerza aún más la estabilidad y la resiliencia del sistema bancario de la zona del euro. Además, el BCE ha demostrado ser una organización con capacidad de adaptación y de aprendizaje, que solventa las deficiencias e incorpora con rapidez los avances normativos a su metodología. En este sentido, los logros del BCE relacionados con el PRES son notables y sus esfuerzos son muy bien recibidos.
El BCE debe seguir manteniendo una colaboración constructiva con la Comisión y la ABE a la hora de desarrollar sus metodologías y procesos, especialmente con respecto a la aplicación de las orientaciones del pilar 2. Además, se invita al BCE a incorporar en su metodología PRES las observaciones formuladas por la ABE en el contexto de su trabajo de evaluación de la convergencia.
El examen de las decisiones PRES por las funciones horizontales del BCE permite la aplicación coherente de ese proceso y contribuye al logro de resultados similares del PRES para entidades similares. Es importante que se mantenga un equilibrio adecuado y que la búsqueda de la coherencia no conduzca a resultados que se limiten a una banda muy estrecha que, en la práctica, ignore el carácter específico, para cada banco, del PRES. Asimismo, se recomienda al BCE que mejore la comunicación con las autoridades nacionales competentes respecto de los métodos empleados para ajustar las decisiones PRES propuestas por los equipos conjuntos de supervisión en el plano horizontal.
En particular: posibilidad de influir en las provisiones de los bancos respecto de los préstamos dudosos
Por último, se anima al BCE a aplicar toda la panoplia de competencias de supervisión para permitir que los riesgos se aborden con los instrumentos de supervisión más adecuados. Entre las actuales competencias figura la posibilidad de que la autoridad competente influya en el nivel de provisiones de un banco dentro de los límites del marco contable aplicable y aplique los ajustes necesarios (deducciones y tratamientos similares) en caso, por ejemplo, de que las provisiones contables sean insuficientes desde el punto de vista de la supervisión 8 . Esto es especialmente importante por lo que atañe al tratamiento de los préstamos dudosos, tal y como se recoge en el plan de acción de la UE sobre los préstamos dudosos 9 .
Supervisión permanente de las entidades significativas: medidas de ejecución y sanción
Durante su fase de puesta en marcha, el BCE se centró en adquirir conocimientos sobre la situación prudencial de las entidades supervisadas y ejerció su potestad sancionadora y de control de la observancia en relativamente pocas ocasiones. Por tanto, la eficacia del marco sancionador y de control de la observancia deberá evaluarse con más detalle cuando se haya acumulado una experiencia práctica más amplia. Para una aplicación eficaz del marco sancionador, es fundamental que tanto el BCE como las autoridades nacionales competentes sigan cooperando de buena fe.
Cabe señalar ya algunas asimetrías obvias (como el diferente alcance de la potestad sancionadora frente a la potestad de supervisión), la ausencia de un conjunto común de medidas sancionadoras y de control de la observancia, y un amplio margen de interpretación de las normas sancionadoras vigentes en la UE. Los anteriores elementos pueden afectar a la igualdad de condiciones de competencia, y sus implicaciones para la eficacia del desempeño de las funciones de supervisión del BCE deben ser objeto de un riguroso seguimiento.
Vigilancia de la supervisión de las entidades menos significativas por parte de las autoridades nacionales competentes
El sector de las entidades menos significativas es muy diverso y su supervisión directa se confió deliberadamente a las autoridades nacionales competentes, correspondiendo al BCE vigilar la supervisión ejercida por dichas autoridades a fin de asegurar la coherencia de los resultados de la supervisión y la aplicación sistemática de normas de supervisión estrictas. El papel de vigilancia del BCE es fundamental para configurar la supervisión ejercida, en la medida en que garantiza la aplicación coherente y sistemática de las normas prudenciales. En caso necesario, para garantizar una aplicación sistemática de normas de supervisión estrictas, el BCE puede asumir la supervisión directa de las entidades supervisadas menos significativas. Teniendo en cuenta este marco, el BCE debe lograr un equilibrio entre, por un lado, la armonización y, por otro, la flexibilidad y la proporcionalidad. La armonización significa garantizar un nivel suficiente de convergencia entre el enfoque de supervisión aplicado a las entidades menos significativas en los diferentes Estados miembros participantes, así como entre el aplicado a las entidades menos significativas y las entidades significativas en cada Estados miembro participante. Ello implica el desarrollo de enfoques comunes para la supervisión de las entidades menos significativas en el contexto de las competencias esenciales de las autoridades nacionales competentes.
La flexibilidad y la proporcionalidad implican que las autoridades nacionales competentes pueden adaptar sus actividades de supervisión al tamaño, la complejidad y el riesgo de cada entidad. En este contexto, se valoran muy positivamente, en especial, los esfuerzos del BCE dirigidos a elaborar una metodología PRES para las entidades menos significativas a partir de la metodología PRES aplicable a las entidades significativas, pero incorporando características que permiten proporcionalidad y flexibilidad en la supervisión.
Desempeño de las funciones macroprudenciales
Las facultades y los instrumentos macroprudenciales que prevén la CRD y el RRC son relativamente nuevos, y tanto las autoridades nacionales competentes como las autoridades designadas tienen una experiencia limitada en lo que se refiere a su aplicación. Las facultades macroprudenciales adicionales del BCE únicamente pueden evaluarse adecuadamente en el contexto de un análisis más amplio del uso de las facultades macroprudenciales por parte de las autoridades nacionales. De momento, no parece que haya grandes obstáculos para la participación del BCE en la coordinación de las medidas macroprudenciales en la unión bancaria, ni para el ejercicio de sus facultades ampliadas. Los plazos de los procedimientos son muy breves, pero, como en otros casos, se pueden cumplir con una cooperación adecuada y oportuna.
Sin embargo, existe una serie de cuestiones pendientes relativas al alcance de los instrumentos macroprudenciales, así como a la interacción entre los distintos instrumentos que pueden utilizarse a efectos macroprudenciales y las competencias correspondientes de las autoridades pertinentes. Uno de estos aspectos, concretamente el uso de las medidas del pilar 2 a efectos macroprudenciales, está siendo actualmente examinado por los colegisladores, basándose en la propuesta de la Comisión de 2016 sobre la revisión de la DRC, en la que se presentan propuestas de modificación dirigidas a prohibir el uso de los requisitos del pilar 2 a los efectos de afrontar riesgos macroprudenciales y sistémicos.
D. Relaciones con otros organismos pertinentes
En el desempeño de sus responsabilidades de supervisión, el BCE interactúa estrechamente con otros organismos europeos e internacionales. Es necesaria una cooperación eficaz para garantizar que el MUS ejerza su mandato y, al mismo tiempo, contribuya a una gestión eficaz de las crisis bancarias y a una mayor convergencia en materia de supervisión a nivel de la UE e internacional. El cuarto tema de la revisión de la Comisión está dedicado a la interacción entre el BCE y la ABE, la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), la Junta Única de Resolución (JUR) y los organismos de elaboración de normas internacionales (el Consejo de Estabilidad Financiera y el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea), así como la Comisión Europea, atendiendo al papel que esta desempeña en relación con las cuestiones contempladas por el MUS y esos otros organismos.
Interacción con la Autoridad Bancaria Europea: convergencia en materia de supervisión y pruebas de resistencia
El Reglamento MUS no modificó el papel y las facultades de la ABE, que sigue siendo el organismo regulador responsable de completar y gestionar el código normativo único del sector bancario de la UE, así como de garantizar su aplicación uniforme. El BCE debe cumplir las normas de la ABE. Sin embargo, es preciso reconocer que el BCE tiene que aplicar dichas normas a través de sus propios instrumentos, lo que puede afectar a la ABE, dado que la aplicación de los instrumentos del BCE se ha ampliado a diecinueve Estados miembros. Sería aconsejable que el BCE, en sus propias normas, entre ellas las adoptadas en forma de Reglamentos, hiciera referencia con regularidad a las normas correspondientes de la ABE o a los trabajos en curso pertinentes de esta. Asimismo, sería aconsejable que el BCE coordinara estrechamente sus propias iniciativas de aplicación con las de la ABE, en términos tanto de contenido como de plazos. Por otra parte, con el fin de evitar solapamientos e incoherencias en la interpretación del código normativo único, se invita al BCE a cooperar estrechamente con la ABE y hacer todo lo posible para evitar que su propia herramienta de preguntas y respuestas incluya cuestiones que deberían ser tratadas por la ABE o contradiga las respuestas ya proporcionadas por esta.
Se valora positivamente la intención del BCE de garantizar la conformidad plena del MUS con las directrices y recomendaciones de la ABE. Se insta al BCE a que siga tratando de conseguir el pleno cumplimiento de las directrices y recomendaciones de la ABE, incluido a la luz de los trabajos de esta última en materia de convergencia.
Al mismo tiempo, la introducción del MUS ha brindado una oportunidad para avanzar más rápidamente en la consecución de la convergencia en materia de supervisión. El BCE suele facilitar la coordinación de las posiciones entre las autoridades nacionales competentes del MUS para la elaboración de actos reglamentarios de la ABE y proporciona valiosos conocimientos técnicos en todos los niveles del proceso de toma de decisiones. Se alienta al BCE a que sea sistemáticamente proactivo en todos los procesos de trabajo de la ABE, en particular cuando esta lo solicite explícitamente.
El BCE también colabora estrechamente en el contexto de las pruebas de resistencia a escala de la UE. Dado que las pruebas de resistencia son un ejercicio conjunto en el que las responsabilidades están claramente distribuidas, es necesario que todas las autoridades competentes implicadas (entre ellas, el BCE) y la ABE cooperen estrechamente entre sí.
Cooperación con la Junta Europea de Riesgo Sistémico: convergencia macroprudencial
La cooperación entre el BCE, en su función supervisora, y la JERS es necesaria para garantizar la coherencia entre las tareas del BCE y la coordinación macroprudencial general de la UE en el seno de la JERS. La interacción y la cooperación entre la JERS y los comités técnicos del MUS han mejorado con el tiempo, en particular en lo que respecta al intercambio de información y a la no duplicación del trabajo, pero el alcance y enfoque de sus actuaciones siguen siendo diferentes. En la revisión de los Reglamentos de la JERS 10 se propone formalizar la representación institucional del BCE, en su función supervisora, en la estructura de gobernanza de la JERS y seguir mejorando la coordinación de sus actividades.
Cooperación con la Junta Única de Resolución: intervención temprana y activación de la resolución
Desde el establecimiento, en enero de 2016, de la Junta Única de Resolución (JUR) como autoridad de resolución de la unión bancaria, el MUS y la JUR deben cooperar estrechamente. Se ha firmado un memorando de entendimiento que permite el intercambio de la información necesaria para que la JUR prepare y adopte medidas de resolución. Las actuaciones emprendidas en 2017 en relación con varios bancos en riesgo de inviabilidad demuestran que la cooperación ha funcionado bien. La experiencia adquirida en una serie de casos recientes ayudará a que todos los agentes involucrados mejoren la aplicación práctica de las normas y el funcionamiento del sistema. Entre los factores que afectan al MUS, cabe citar al respecto, por ejemplo, las modalidades prácticas de la cooperación y el intercambio de información entre todos los organismos nacionales implicados en la intervención temprana y la resolución, los procedimientos orientados a decidir si un banco es inviable o es probable que vaya a serlo y el recurso a las revisiones de la calidad de los activos para determinar si se dan las condiciones para una recapitalización cautelar. La práctica permite acumular cada vez más experiencia y es importante que el marco de cooperación se evalúe y perfeccione constantemente si fuera necesario. A tal fin, la Comisión seguirá coordinándose con el MUS y la JUR, en relación con el funcionamiento general del mecanismo de resolución, incluso desde la perspectiva del marco de la UE en materia de ayudas estatales.
Cuando el BCE prevea adoptar medidas de intervención temprana con respecto a una entidad supervisada cuya autoridad de resolución sea la JUR, dichas medidas deberán notificarse a la JUR, que podrá hacer lo necesario para la resolución de la entidad de que se trate y, junto con el BCE, supervisará de cerca el cumplimiento de las medidas de intervención temprana. Se han observado algunas incoherencias en el marco jurídico de las medidas de intervención temprana, que podrían solventarse aclarando el uso de las competencias de intervención temprana que se solapen con las competencias de supervisión. Asimismo, se podría prever la introducción directa de las competencias de intervención temprana en el Reglamento por el que se establece el mecanismo único de resolución, a fin de permitir que el BCE utilice facultades previstas en legislación de la Unión directamente aplicable. Mientras se introducen estas aclaraciones en la legislación, entre ellas respecto de los casos de activación de la intervención temprana, se recomienda que el BCE elabore su estrategia de gestión de crisis, en particular definiendo las circunstancias que requieran medidas de intervención temprana, y, a fin de permitir una cooperación más eficaz, comunique claramente a la JUR todas las medidas dirigidas a entidades cuya situación financiera se esté deteriorando.
Por último, el BCE, como autoridad competente, está facultado para determinar cuándo una entidad sometida a supervisión es inviable o existe la posibilidad de que lo vaya a ser. Esta determinación es una condición previa para activar la resolución, y el modo en que se efectúe debería ser objeto de examen en futuras revisiones del MUR.
Participación en el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y el Consejo de Estabilidad Financiera: convergencia normativa internacional
Se valora positivamente que el BCE haya obtenido, y utilice de forma activa, la condición de miembro de los pertinentes organismos de elaboración de normas internacionales, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y el Consejo de Estabilidad Financiera. Como tal, el BCE puede contribuir de forma activa a la elaboración de normas internacionales pertinentes para el sector bancario, con una mayor influencia que la ABE o la Comisión, que únicamente tienen la condición de observadores en el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea. El logro de la armonización plena de las aportaciones de los miembros europeos en Basilea sigue siendo un reto, pero los esfuerzos del BCE en este sentido, en cooperación con la Comisión, son importantes y, por tanto, deben alentarse.
E. Relación coste-eficacia del MUS
Este apartado se centra en la relación coste-eficacia del MUS, y evalúa la evolución de la eficacia del proceso de supervisión y el coste de la supervisión en los primeros años de existencia del MUS.
Para un análisis más fundamental de la contribución del MUS al buen funcionamiento del mercado único sería necesario un período de observación más prolongado. Sin embargo, en 2015, a pesar de los retos inherentes a los primeros años de funcionamiento del MUS, la gran mayoría de los bancos bajo supervisión directa del BCE observaron una mejora en la calidad de la supervisión, en particular en lo que se refiere a la coherencia supervisora entre todas las entidades de un grupo bancario. Esta evolución positiva también ha sido confirmada por las autoridades nacionales competentes, que constataron mejoras notables en el funcionamiento de los colegios de supervisores gracias al liderazgo eficaz del BCE. Además, entidades significativas han señalado que aprecian una mejor interacción con el BCE en 2016.
Al mismo tiempo, las tasas de supervisión aumentaron desde el inicio del MUS, ya que las contribuciones para la acumulación de recursos a nivel del BCE no se ven compensadas con una reducción de las contribuciones a los recursos y costes de las autoridades nacionales competentes. También en 2016, las tasas aumentaron ligeramente con respecto a 2015, reflejando un aumento del personal del BCE.
El marco actual aplicable a las tasas de supervisión ofrece una manera clara, transparente y simple de distribuir las tasas entre las entidades supervisadas. La utilización de los activos medios ponderados en función del riesgo del banco y los activos totales como una clave de distribución de las tasas entre los bancos supervisados es el camino correcto, teniendo en cuenta las incertidumbres pendientes de resolver sobre el grado en que las ponderaciones de riesgo aplicadas por los bancos reflejan su nivel de riesgo real. La actual metodología de tasas del BCE prevé la proporcionalidad mediante la división del presupuesto entre las entidades significativas y las entidades menos significativas en función de la asignación de costes. Esta división del presupuesto ha garantizado que las tasas, como proporción de los activos totales desembolsados, sean, aproximadamente, dos veces más bajas para las entidades menos significativas que para las entidades significativas.
En su próxima revisión de la metodología de tasas, el BCE debe considerar si se puede introducir una mayor proporcionalidad, por ejemplo, mediante una posible diferenciación entre entidades menos significativas de alta prioridad, cuya supervisión requiere más recursos, y otras entidades menos significativas.
Cabe señalar que el BCE ha establecido un sistema operativo de medición de resultados eficaz, que le permite seguir los progresos logrados en diferentes procesos de supervisión y otros procesos internos, y proporciona las bases necesarias para evaluar la eficiencia en términos de costes y la eficacia. Se trata de una iniciativa loable que podría mejorarse para abarcar todos los aspectos de las actividades de supervisión del BCE y, con el tiempo, incluir también a las autoridades nacionales competentes.
III. Conclusiones
Sobre la base del análisis reflejado en el presente informe, así como del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que lo acompaña, la revisión de la Comisión muestra que el establecimiento del mecanismo único de supervisión ha sido, en general, un éxito. Se han apreciado algunas dificultades de organización en la fase inicial, pero el BCE y las autoridades nacionales competentes las han gestionado correctamente, demostrando una gran capacidad de reacción y adaptación.
El BCE, con el apoyo de las citadas autoridades, ha establecido los procedimientos e instrumentos necesarios para la correcta transferencia de las competencias de supervisión respecto de las entidades significativas y el ejercicio de sus funciones de coordinación y vigilancia. A partir de este marco, el BCE ha asumido plenamente su papel de supervisor y ha logrado ganarse en dos años una buena reputación como autoridad de supervisión eficaz y rigurosa. Esto representa un logro notable, en particular en un contexto en el que los plazos eran extremadamente breves y las circunstancias subyacentes de supervisión de los diecinueve Estados miembros participantes eran muy diversas.
Partiendo de la estructura de gobernanza del BCE estipulada en el Tratado, el Reglamento MUS pretendía establecer procedimientos de toma de decisiones viables que reflejaran las características del MUS. Se espera que este aspecto mejore de manera considerable con el nuevo marco de delegación, que permitirá que niveles de gestión intermedios del BCE tomen las decisiones rutinarias o de supervisión que tengan un impacto menor.
No se han detectado problemas importantes relacionados con la independencia del BCE. En lo que se refiere al principio de separación, el BCE debe garantizar que se hayan establecido todas las salvaguardias y que estas se apliquen, en particular respecto de los servicios que respaldan tanto la función de supervisión como las demás funciones desempeñadas por el BCE. Asimismo, se invita al BCE a garantizar la adecuada implicación del Consejo de Supervisión en la toma de decisiones macroprudenciales.
Esta fase inicial del MUS era importante para lograr la confianza de todas las partes interesadas pertinentes. Con el fin de establecer dicha confianza, el BCE, en su función supervisora, ha sido evaluado reiteradamente por órganos políticos, judiciales y administrativos, ante los cuales rindió cuentas. El uso de los mecanismos para exigir la rendición de cuentas del BCE ha sido intenso y regular, y no ha puesto de relieve deficiencias importantes en la manera en la que el BCE lleva a cabo sus tareas de supervisión. Han surgido algunos desacuerdos relacionados con el alcance del mandato de revisión del TCE respecto del BCE, una cuestión que se espera resolver a través del compromiso declarado de mejorar la cooperación en el contexto de la segunda revisión que llevará a cabo el TCE.
Una dimensión fundamental del MUS es la interacción entre el BCE y las autoridades nacionales competentes. Aparte de algunas dudas iniciales con respecto a las facultades de supervisión recogidas en la legislación nacional, no se han observado problemas importantes que afecten a la distribución de funciones y responsabilidades conforme al Reglamento MUS. En la práctica, la cooperación ha evolucionado gradualmente y la confianza entre las distintas partes se ha desarrollado de forma progresiva, en paralelo al aumento de experiencias compartidas. Las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros participantes demostraron su disposición a cooperar de manera eficaz con el BCE y asistirlo en el desarrollo de sus políticas de supervisión y en la ejecución de sus actos de supervisión. La cooperación de buena fe entre el BCE y esas autoridades es esencial y se invita a todas las partes a seguir cooperando con lealtad.
La relación entre el BCE y la ABE constituye otro aspecto importante del funcionamiento del MUS en el contexto del mercado interior. En la presente revisión se ha observado una dinámica positiva de interacción, lo cual es mutuamente beneficioso y alienta al BCE a seguir cooperando y coordinándose con la ABE, en particular en lo relativo a la aplicación del código normativo único.
La eficacia de la supervisión de los bancos de la zona del euro ya ha mejorado en los primeros años de funcionamiento del MUS. En lo que respecta a las entidades significativas, el marco reglamentario está más armonizado y la supervisión se basa en metodologías comunes aplicadas de una manera coherente. Se estima que la calidad de la supervisión ha aumentado en varias áreas de supervisión esenciales, en particular el PRES, los modelos internos, las evaluaciones de idoneidad y el funcionamiento de los colegios. El BCE ha dado también pasos importantes en lo que concierne a la armonización de las prácticas supervisoras respecto de las entidades menos significativas, pero se requiere más tiempo para aumentar la armonización y promover el uso de mejores prácticas comunes en la supervisión de estas entidades. En general, ya se aprecian efectos positivos en la igualdad de condiciones entre las entidades significativas de los Estados miembros participantes, así como entre las entidades significativas y las entidades menos significativas de esos Estados. Asimismo, dada la valoración muy positiva del papel del BCE en los colegios de supervisores y sus importantes contribuciones a los debates en la ABE, se aprecian efectos positivos en todo el mercado interior.
En conjunto, la aplicación del Reglamento MUS parece funcionar bien en la práctica y no hay necesidad de introducir cambios importantes en el marco jurídico en esta fase. Las deficiencias señaladas en el presente informe pueden corregirse principalmente a través de medidas que deberá adoptar el BCE o a través de modificaciones de la legislación pertinente de la Unión que actualmente debaten el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo en el contexto de las propuestas presentadas por la Comisión en noviembre de 2016. Algunos aspectos de la aplicación del Reglamento MUS deberán seguir siendo objeto de una evaluación y un seguimiento más detallados cuando se haya adquirido mayor experiencia con el MUS.
La Comisión llega a la conclusión de que el pilar supervisor de la unión bancaria se ha implantado con éxito, funciona bien y ha demostrado su eficacia. El MUS constituye un elemento fiable y sólido de la unión bancaria que podría desplegar todo su potencial en el contexto de una unión bancaria plenamente realizada.