COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 27.9.2017
COM(2017) 570 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la protección y el refuerzo de Schengen
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 27.9.2017
COM(2017) 570 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la protección y el refuerzo de Schengen
1. Introducción
El espacio Schengen es la mayor área de libre circulación del mundo. En su interior, más de 400 millones de ciudadanos de la UE -a los que se añaden los visitantes- pueden desplazarse libremente, y los bienes y servicios circular sin obstáculos. Schengen constituye uno de los máximos logros de la integración europea, y la Comisión mantiene el firme compromiso de salvaguardar y preservar la libre circulación de personas.
La ausencia de controles en las fronteras interiores constituye la esencia misma de Schengen. En un espacio exento de controles en las fronteras interiores, las amenazas transfronterizas que afectan al orden público o a la seguridad interior de dicho espacio son una cuestión de interés común. La ausencia de controles en las fronteras interiores en el espacio Schengen ha ido siempre acompañada de medidas en materia de fronteras exteriores, política de visados, Sistema de Información de Schengen, protección de datos, cooperación policial, cooperación judicial en materia penal y política de lucha contra las drogas. El restablecimiento de los controles en las fronteras interiores dentro de un espacio en el que las personas circulan libremente es una medida excepcional. Debe por lo tanto adoptarse como último recurso, por un periodo limitado y en la medida en que los controles sean necesarios y proporcionales a las graves amenazas al orden público o la seguridad interior que se hayan detectado.
Desde su concepción, el espacio Schengen se ha enfrentado a distintos tipos de desafíos y amenazas; su fuerza se deriva también de su capacidad de aprendizaje y adaptación. De hecho, el Código de fronteras Schengen ha sido modificado en varias ocasiones para garantizar que siga siendo adecuado a sus fines.
La presión ejercida por la afluencia masiva de migrantes irregulares y la proliferación de atentados terroristas puso de manifiesto ciertas deficiencias de la arquitectura de Schengen que reclamaban nuevas intervenciones. Para subsanarlas, la Comisión adoptó una serie de medidas clave, como la Hoja de Ruta para restablecer Schengen. En lo que respecta a la gestión y la seguridad de las fronteras exteriores comunes de la Unión, estas medidas supusieron una rápida transición hacia un modelo de corresponsabilidad y gestión conjunta de las intervenciones que incluyó, entre otras acciones, la creación de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y el establecimiento de controles sistemáticos mediante el cotejo de los datos de todas las personas que cruzan las fronteras exteriores en las bases de datos correspondientes. El trabajo en pos de una Unión de la Seguridad genuina y efectiva ha producido auténticos avances en la lucha contra el terrorismo. El mecanismo de evaluación de Schengen revisado, que se aplica desde 2014, también se ha convertido en un medio importante para detectar deficiencias, incluidas las que afectan a la arquitectura de Schengen.
Ha llegado el momento de evaluar los resultados de las medidas adoptadas por la Unión Europea para hacer frente a los desafíos que han ido surgiendo en el espacio Schengen durante los últimos dos años. La Comunicación de la Comisión sobre el cumplimiento de la Agenda Europea de Migración 1 , adoptada el 27 de septiembre, hace balance, por una parte, de los principales logros y deficiencias en la aplicación de la Agenda Europea de Migración y determina, por otra, las principales acciones a las que debe otorgarse prioridad para lograr una política europea de asilo y migración más eficiente, justa y estable. La presente Comunicación saca las conclusiones de la aplicación de la Hoja de ruta para restablecer Schengen y propone los próximos pasos para reforzarlo, entre los que se incluyen la adopción de una Recomendación sobre la mejor aplicación de las normas vigentes y una propuesta de actualización del Código de fronteras Schengen en consonancia con los desafíos a los que se enfrenta actualmente Europa.
Además, un espacio Schengen robustecido contribuirá también a aumentar la cooperación en materia de seguridad y la confianza mutua entre el círculo más amplio de los Estados miembros. Conforme al llamamiento efectuado por el presidente Juncker en su discurso sobre el Estado de la Unión de 2017, si queremos reforzar la protección de nuestras fronteras exteriores, tenemos que abrir inmediatamente el espacio de libre circulación de Schengen a Bulgaria y Rumanía, países a los que seguirá rápidamente Croacia una vez haya cumplido todos los criterios.
2. Situación actual del espacio Schengen
En un espacio sin controles en las fronteras interiores, el restablecimiento temporal de esos controles solo puede imponerse en circunstancias excepcionales, como respuesta a situaciones que afecten gravemente al orden público o a la seguridad interior de dicho espacio, de partes del mismo, o de uno o varios Estados miembros. De forma general, el recurso al restablecimiento temporal de los controles fronterizos indica que los Estados miembros aplican esta medida de manera responsable. Los costes arrojados por una simulación de la inexistencia del espacio Schengen ponen claramente de manifiesto que se trata, en todos los casos, de una decisión gravosa para la economía 2 .
Afluencia masiva de migrantes y movimientos migratorios secundarios por la ruta del Mediterráneo oriental
En 2015 se produjo una afluencia récord de migrantes a la Unión Europea que ocasionó movimientos secundarios de migrantes irregulares no registrados. Varios de los Estados miembros expuestos a esta situación tuvieron que reintroducir controles temporales en sus fronteras interiores con arreglo a las normas de Schengen. La persistencia de las amenazas para el orden público o la seguridad interior en varios Estados miembros consiguiente a los movimientos secundarios de migrantes irregulares condujo a la Comisión a activar, por primera vez, el procedimiento específico del artículo 29 del Código de fronteras Schengen. Era una de las medidas previstas por la Comisión en su Hoja de ruta para la vuelta al funcionamiento normal del espacio Schengen presentada en la Comunicación de 4 de marzo de 2016 3 . El procedimiento del artículo 29 puede utilizarse en circunstancias excepcionales, a saber, cuando las deficiencias en la gestión de las fronteras exteriores detectadas durante una evaluación de Schengen pongan en riesgo el funcionamiento del conjunto del espacio Schengen. El 12 de mayo de 2016, el Consejo recomendó 4 , a partir de una propuesta de la Comisión 5 , que los cinco Estados miembros más afectados por los movimientos secundarios procedentes de Grecia restablecieran los controles fronterizos en tramos específicos de sus fronteras interiores. A pesar de ciertas mejoras graduales de la situación, la presión sobre los cinco Estados miembros afectados se mantuvo y justificó prórrogas subsiguientes de los controles en las fronteras interiores 6 . El 11 de mayo de 2017, el Consejo autorizó 7 a esos cinco Estados miembros, por tercera y última vez, para que prorrogasen estos controles hasta el 11 de noviembre de 2017 con arreglo a este procedimiento.
Estos controles en las fronteras interiores han estado sujetos a estrictas condiciones: los controles fronterizos solo se restablecieron en tramos de las fronteras interiores específicamente afectados por los movimientos secundarios procedentes de Grecia. En segundo lugar, los cinco Estados Schengen afectados tenían la obligación de presentar a la Comisión informes mensuales sobre los controles fronterizos efectuados y sus conclusiones. Estos informes han permitido a la Comisión supervisar de cerca la situación a fin de comprobar que dichos controles se mantuvieran dentro de los límites fijados por el Consejo. Junto con cada una de las prórrogas consecutivas de la Recomendación inicial de 12 de mayo de 2016, el Consejo reiteró la norma de que los controles fronterizos solo pueden utilizarse como último recurso, debiendo los Estados miembros favorecer el uso de medidas alternativas, como la intensificación de los controles policiales en la zona fronteriza, para hacer frente a las amenazas graves al orden público o la seguridad interior.
Los últimos informes de los Estados Schengen en relación con la tercera y última prórroga confirman la tendencia constante de mejora notoria de la situación general desde el inicio de la crisis migratoria. Actualmente, el número diario de llegadas a las islas griegas ha disminuido considerablemente 8 y los movimientos secundarios desde Grecia hacia otros Estados miembros son limitados. Esta situación se refleja, concretamente, en la tendencia a la disminución de las solicitudes de asilo recibidas en las fronteras interiores de los Estados miembros afectados y en el escaso número de denegaciones de entrada en estos Estados miembros.
Estas cifras son el resultado de los esfuerzos combinados de la Comisión, los Estados miembros, las agencias y otros agentes, como la OIM o el ACNUR, que participan en la gestión de estos retos.
El recrudecimiento de las amenazas terroristas
Los atentados terroristas perpetrados en siete Estados miembros 9 durante los últimos dos años han añadido un factor más de tensión al espacio Schengen. Concretamente, Francia ha sufrido numerosos atentados terroristas en su territorio desde enero de 2015 10 . La agravación de la amenaza y los atentados terroristas sufridos, unidos a la organización de diversos acontecimientos internacionales, han obligado a Francia a introducir y llevar a cabo controles fronterizos en todas sus fronteras interiores desde noviembre de 2015, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Código de fronteras Schengen. Se han tomado medidas para hacer frente a este reto tanto a nivel de la UE como a nivel nacional, pero la amenaza terrorista persiste.
3. Medidas adoptadas para reforzar el espacio Schengen
Al tiempo que estos desafíos críticos y sin precedentes aquejaban al espacio Schengen, la UE y sus Estados miembros trabajaban codo a codo para adoptar medidas destinadas a reforzar las fronteras exteriores y garantizar la seguridad y el orden público, protegiendo así el espacio de libre circulación. El objetivo último sigue siendo restablecer el funcionamiento normal del espacio Schengen, sin controles en las fronteras interiores. También en el marco de la Unión de la Seguridad se está aplicando una serie de medidas que contribuye a la seguridad dentro del espacio Schengen. Este enfoque integral es esencial para hacer frente a las amenazas y desafíos, actuales y futuros y en todas sus formas, que puedan poner en peligro el funcionamiento del espacio Schengen.
a) Medidas adoptadas en las fronteras exteriores
Refuerzo de la gestión de las fronteras exteriores con las herramientas del nuevo Reglamento sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas
La nueva Guardia Europea de Fronteras y Costas 11 tiene capacidades reforzadas en materia de control de los flujos migratorios hacia la Unión Europea, y dentro de la misma, y de análisis de riesgos. El nuevo marco jurídico ha introducido nuevos recursos y herramientas que aumentan la resiliencia de la gestión de las fronteras exteriores de la UE frente a los nuevos desafíos. Un buen ejemplo son las evaluaciones de vulnerabilidad obligatorias y sus recomendaciones de actuación. Estas evaluaciones de vulnerabilidad, basadas en datos contrastados, se orientan a la obtención de resultados, puesto que pueden dar lugar a recomendaciones operativas dirigidas a los Estados miembros afectados sobre medidas concretas para eliminar, dentro de un plazo determinado, los aspectos vulnerables detectados. También ayudan a los Estados miembros y a la Comisión a canalizar mejor los fondos pertinentes de la UE, especialmente el Fondo de Seguridad Interior, y cualquier solicitud de financiación adicional de emergencia. La plena aplicación de esas recomendaciones por los Estados miembros afectados es, por tanto, fundamental para salvaguardar el correcto funcionamiento del espacio Schengen.
El establecimiento del contingente de reacción rápida y del contingente de equipo de reacción rápida (contingentes de reacción rápida) garantiza la disponibilidad, en un plazo de 10 días hábiles, de recursos humanos y equipo de apoyo operativo, previa solicitud de cualquier Estado miembro en cuyas fronteras exteriores se presente una situación que requiera medidas urgentes. El mandato ampliado de la Agencia de la Guardia Europea de Fronteras y Costas incluye asimismo la posibilidad de intervenir en situaciones de emergencia, bien a petición de un Estado miembro, bien en cumplimiento de una decisión del Consejo, en caso de que un Estado miembro no pueda o no quiera actuar.
El mandato de la Agencia también se ha reforzado en lo que respecta a la asistencia y la cooperación operativa entre Estados miembros en materia de retorno. Los tres nuevos contingentes de supervisores del retorno forzoso, escoltas del retorno forzoso y especialistas en materia de retorno se encuentran ya en fase operativa y pueden ser movilizados para formar equipos europeos de intervención en materia de retorno y prestar un apoyo cooperativo que amplía las capacidades de los Estados miembros.
Por lo que se refiere a las actividades de seguimiento de la situación y análisis de riesgos, la Agencia está ahora en condiciones de elaborar análisis de riesgo que abarquen los aspectos pertinentes para una gestión integrada de las fronteras europeas, incluidos los riesgos capaces de afectar al funcionamiento o a la seguridad del espacio de libre circulación Schengen y sus fronteras exteriores.
Todas estas herramientas operativas contribuyen a reducir el riesgo de llegadas irregulares masivas y también los movimientos secundarios dentro del espacio Schengen, lo que confirma progresivamente la necesidad de suprimir gradualmente los controles temporales en las fronteras interiores actualmente aplicados.
Puntos críticos
Como parte de la intervención inmediata para ayudar a los Estados miembros situados en primera línea, que sufren presiones migratorias desproporcionadas en las fronteras exteriores de la UE, la Comisión Europea desarrolló el mecanismo de puntos críticos.
La Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), la Agencia de Cooperación Policial (Europol) y la Agencia de Cooperación Judicial (Eurojust) trabajan sobre el terreno con las autoridades del Estado miembro de primera línea para ayudarlas a cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la UE e identificar a los migrantes irregulares, registrarlos y tomar sus impresiones dactilares, todo ello con rapidez. El sistema de puntos críticos contribuye también a la aplicación de los regímenes de reubicación temporal. Italia y Grecia son los dos Estados miembros en los que se está aplicando en la actualidad este mecanismo. Otros Estados miembros que así lo soliciten también pueden acogerse a él. Las enseñanzas extraídas de la aplicación de este mecanismo hasta la fecha permitirán a la Comisión presentar este otoño directrices sobre los preparativos y el establecimiento de puntos críticos en los Estados miembros.
Refuerzo de los controles en las fronteras exteriores en respuesta a las amenazas terroristas
Para reforzar las fronteras exteriores en respuesta a una petición explícita del Consejo 12 cuya finalidad concreta era identificar mejor y detener a los combatientes terroristas extranjeros, la Comisión propuso una modificación del Código de fronteras Schengen por la que se introducen comprobaciones sistemáticas en las bases de datos pertinentes de todas las personas que cruzan las fronteras exteriores 13 . Desde la entrada en vigor de esta nueva legislación, el 7 de abril de 2017, se aplican las mismas normas de consulta de las bases de datos pertinentes a todos los viajeros, incluidos los ciudadanos de la UE y las personas que disfrutan del derecho de libre circulación con arreglo al Derecho de la Unión, sin perjuicio de posibles excepciones en casos justificados 14 . Las nuevas normas han intensificado el uso de bases de datos como el Sistema de Información de Schengen o las bases de datos de Interpol 15 .
Según la información facilitada por los Estados miembros, el número total de respuestas positivas en el Sistema de Información de Schengen ha aumentado, y los desplazamientos hacia y desde las zonas de guerra se han dificultado considerablemente a consecuencia de la introducción de comprobaciones sistemáticas.
Con la adopción de todas estas acciones, medidas e iniciativas en las fronteras exteriores, la UE está ahora mejor equipada para prevenir y gestionar las situaciones potenciales de crisis y, por lo tanto, garantizar a sus ciudadanos un alto nivel de seguridad.
Sistemas de información más sólidos e inteligentes para la gestión de las fronteras y la seguridad
El Sistema de Información de Schengen (SIS) es el mayor sistema de intercambio de información sobre el que reposa el control de las fronteras exteriores y la cooperación policial en el espacio Schengen. En diciembre de 2016, la Comisión presentó tres propuestas para reforzar todavía más la eficacia y eficiencia operativas del SIS y elevar el nivel general de seguridad en Europa. Las propuestas introducen mejoras técnicas y operativas en el SIS que garanticen la continuidad del intercambio eficiente de información entre los cuerpos de seguridad y los guardias de fronteras en toda Europa. Las medidas se centran especialmente en la aportación de herramientas que contribuyan a atajar el terrorismo y a mejorar el retorno efectivo de nacionales de terceros países sin derecho a permanecer en el espacio Schengen.
Otra importante mejora es el despliegue del Sistema Automático de Identificación Dactilar (SAID) en el SIS, que ayudará a identificar de forma más fiable a las personas que entren en el espacio Schengen. Este proyecto está ya en curso (su ejecución no requiere cambios legislativos) y el SAID entrará en funcionamiento en febrero de 2018.
La Comisión presentó en 2016 nuevas propuestas para mejorar la seguridad y la gestión de las fronteras mediante dos sistemas informáticos a gran escala, el Sistema de Entradas y Salidas y el Sistema Europeo de Autorización e Información sobre Viajes de la UE (SAIV).
El Sistema de Entradas y Salidas pretende modernizar la gestión de las fronteras exteriores mediante la mejora de la calidad y la eficiencia de los controles, así como de la detección del fraude documental y la usurpación de identidad. El sistema se aplicará a todos los nacionales de terceros países que sean admitidos para una estancia de corta duración en el espacio Schengen en el momento en que atraviesen las fronteras exteriores europeas. Facilitará el cruce de fronteras de los viajeros de buena fe, la detección de las personas en situación de permanencia ilegal y la identificación de las personas indocumentadas dentro del espacio Schengen. El objetivo subsidiario del Sistema de Entradas y Salidas es reforzar la seguridad interior y la lucha contra el terrorismo y las formas graves de delincuencia. En julio de 2017, el Consejo y el Parlamento Europeo llegaron a un acuerdo político sobre el establecimiento del Sistema de Entradas y Salidas.
El Sistema Europeo de Autorización e Información sobre Viajes requerirá a los nacionales de los países exentos de visados la obtención de una autorización de viaje antes de su llegada al espacio Schengen. En principio, tal medida ayudará a identificar a las personas que puedan presentar un riesgo de migración irregular o de seguridad antes de que lleguen a la frontera y mejorará considerablemente la seguridad de las fronteras exteriores. Los viajeros recibirán una primera indicación fiable de su posibilidad de entrada en el espacio Schengen, lo que por consiguiente reducirá considerablemente el número de denegaciones de entrada.
La Comisión tiene el propósito de presentar lo antes posible una propuesta para mejorar la interoperabilidad entre los sistemas mencionados, así como de estos con Eurodac, el Sistema de Información de Visados, el Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales y los datos de Europol. La propuesta tendrá el objetivo de garantizar a los usuarios finales un acceso rápido y sin interrupción a toda la información que necesiten para llevar a cabo sus tareas, especialmente en lo que se refiere al acceso de las autoridades policiales y judiciales a los sistemas de información externos a esos cuerpos, así como aportar una solución que permita detectar y combatir la usurpación de la identidad.
b) Medidas adoptadas dentro del espacio Schengen
Aplicación de controles policiales proporcionados y recurso a la cooperación policial transfronteriza para aumentar la seguridad en el espacio Schengen
El restablecimiento de los controles en las fronteras interiores para hacer frente a amenazas graves a la seguridad interior o el orden público no debe blandirse como primera solución, tal como subraya el artículo 25 del Código de fronteras Schengen, y menos aún ahora que se han adoptado medidas esenciales para reforzar las fronteras exteriores. En su Recomendación de 12 de mayo de 2017 16 , la Comisión manifestó su opinión sobre las modalidades bajo las que los Estados miembros podían utilizar las competencias policiales dimanadas de la legislación nacional y llevar a cabo controles policiales en todo el territorio, si fuera necesario y estuviera justificado, en particular en la zona fronteriza.
La Recomendación alentaba a los Estados miembros a que aplicasen con mayor eficacia las competencias correspondientes a los controles policiales dentro de su territorio y la cooperación policial transfronteriza. También les animaba a determinar si unos controles policiales reforzados permitirían alcanzar los mismos resultados que los controles temporales en las fronteras interiores, antes de introducir o de prorrogar estos últimos. A este propósito, la Recomendación desarrollaba las Recomendaciones emitidas con arreglo al artículo 29 del Código de fronteras Schengen 17 , en las que se solicitaba de manera expresa a los Estados miembros que antes de adoptar una decisión sobre la prórroga de los controles en las fronteras interiores explorasen en primer lugar las posibilidades de controles policiales.
Los Estados miembros dispensaron una acogida favorable a la Recomendación, si bien insistieron en la envergadura y la intensidad de los desafíos actuales. Algunos Estados miembros indicaron que el recurso a los controles policiales y a la cooperación operativa transfronteriza no podía sustituir al restablecimiento de los controles en las fronteras interiores a corto plazo, sino simplemente completarlo. Con el fin de responder a estas inquietudes y ayudar a los Estados miembros en la aplicación de la Recomendación en el plazo previsto, la Comisión está trabajando en estrecha colaboración con las autoridades de los Estados miembros 18 para abordar las dificultades prácticas de la aplicación de la Recomendación, por ejemplo, prestando apoyo financiero y e intercambiando buenas prácticas.
La Comisión seguirá trabajando junto al Consejo para mejorar la cooperación con los Estados miembros en este ámbito, con el propósito de crear un entorno en el que, cuando surja la necesidad de hacer frente a serias amenazas al orden público o a la seguridad interior, se apliquen como primera medida controles policiales eficaces en lugar de controles en las fronteras interiores.
Otras medidas destinadas al refuerzo de la cooperación policial y judicial transfronteriza
La Comisión también ha tomado medidas para seguir reforzando la cooperación policial como instrumento clave para dar una respuesta común a las amenazas transfronterizas que afecten al orden público o a la seguridad interior de dicho espacio, trabajando con ello hacia una Unión de la Seguridad genuina y efectiva.
El intercambio eficaz de información es un elemento fundamental de la lucha contra las amenazas delictivas. Su práctica ha aumentado significativamente y los Estados miembros recurren a las bases de datos, como el Sistema de Información de Schengen, mucho más a menudo. En 2016 se adoptó la Directiva de la UE relativa al registro de nombres de los pasajeros, acto legislativo esencial para identificar viajeros de alto riesgo previamente desconocidos para las autoridades policiales y judiciales. La recopilación, el intercambio y el análisis de los datos de los pasajeros permitirán a las autoridades policiales y judiciales hacer frente mejor a la delincuencia transfronteriza. En mayo de 2017 entró en vigor el Reglamento de Europol que refuerza su mandato y le proporciona herramientas que aumentan su eficacia, eficiencia y responsabilidad. La Agencia recibió también recursos adicionales
que le permitieron ampliar la cooperación operativa. El objetivo del denominado «ciclo de actuación de la UE» es garantizar una cooperación eficaz entre los organismos policiales y judiciales de los Estados miembros, las instituciones de la UE y las agencias de la UE, que debería conducir a intervenciones operativas coherentes y sólidas contra las amenazas delictivas más apremiantes a que se enfrenta la UE. Las nuevas prioridades para el período 2018-2021 se han adoptado recientemente y se aplicarán mediante planes de acción operativos anuales de 2018 en adelante.
Para contribuir a mejorar la cooperación policial transfronteriza, la Comisión organizó este año dos talleres referentes a «las persecuciones transfronterizas en caliente» 19 y al uso de instrumentos de cooperación transfronteriza en los países donde se ha restablecido el control en las fronteras interiores. La Comisión tiene previsto plasmar algunas de las conclusiones de estos dos talleres en una nueva serie de medidas de apoyo específicas.
Riguroso control de calidad de la zona Schengen mediante el nuevo mecanismo de evaluación de Schengen
En paralelo a la implementación de medidas e iniciativas adicionales para proteger y preservar mejor nuestro espacio de libre circulación, se mantiene una estrecha vigilancia de las obligaciones y responsabilidades que las normas de Schengen imponen a los Estados miembros. Para ello se recurre al mecanismo de evaluación y seguimiento, que permite comprobar la aplicación del acervo de Schengen en su versión revisada por el Reglamento (UE) n.º 1053/2013. Cada año, se evalúa la aplicación por cinco o seis Estados miembros del acervo de Schengen en los ámbitos de la gestión de las fronteras exteriores, la política de visados, el Sistema de Información de Schengen, la protección de datos, la cooperación policial y el retorno. Estas evaluaciones in situ se efectúan con arreglo a un programa plurianual para el período 2014-2019 de forma que al final del ciclo podrá haberse sometido a evaluación a todos los Estados Schengen.
El mecanismo de evaluación de Schengen, vigente desde noviembre de 2014, establece normas de procedimiento más claras para los informes, las recomendaciones y el seguimiento de las deficiencias detectadas (incluidos una supervisión y un seguimiento detallados de la aplicación de las recomendaciones), así como visitas inopinadas. Las visitas sobre el terreno, llevadas a cabo por equipos de evaluación compuestos por expertos de la Comisión y los Estados miembros y un observador de las agencias pertinentes, desembocan en la elaboración de informes sintéticos de evaluación cuyas conclusiones determinan la calificación de «conforme», «conforme, aunque necesita mejorar» o «no conforme» con las disposiciones del acervo de Schengen, a los que acompañan recomendaciones para subsanar las deficiencias detectadas. La presentación, por parte del Estado miembro evaluado, de un plan de acción para subsanar dichas deficiencias y de los informes de seguimiento correspondientes garantiza una rigurosa supervisión de la aplicación de las recomendaciones. Además, dependiendo de la gravedad de las deficiencias detectadas, pueden repetirse algunas visitas.
Desde la reforma del mecanismo de evaluación de Schengen, los equipos sobre el terreno han observado, en la mayoría de los casos, un cumplimiento general de las disposiciones esenciales del marco jurídico de Schengen. No obstante, se han observado varias deficiencias específicas y otras de carácter transversal que ha sido preciso remediar para asegurar un nivel elevado y uniforme de cumplimiento del acervo de Schengen en la práctica y para mantener ese alto grado de confianza mutua entre los Estados miembros que forman parte del espacio sin controles en las fronteras interiores.
El mecanismo ha dado lugar a sustanciales mejoras en la aplicación del acervo de Schengen en los Estados miembros y ha demostrado ya su valor añadido a la hora de garantizar el funcionamiento eficaz del espacio Schengen: la introducción coordinada de controles fronterizos en determinados tramos de las fronteras interiores en virtud del artículo 29 del Código de fronteras Schengen fue el resultado de la visita de evaluación de Schengen llevada a cabo sin previo aviso en Grecia a finales de 2015. Este mecanismo permitió detectar y corregir rápidamente graves deficiencias en la gestión de las fronteras exteriores en Grecia, mientras que el plan de acción y los informes de seguimiento mensuales subsiguientemente presentados por dicho país pusieron de manifiesto las medidas que este había tomado para aumentar la seguridad de las fronteras exteriores de Europa. La evaluación «ordinaria» de la gestión de las fronteras exteriores en Grecia llevada a cabo en 2016 confirmó los avances realizados por las autoridades griegas.
La evaluación de Schengen también ha dado lugar a mejoras concretas en la aplicación del acervo de Schengen en los Estados miembros evaluados. Pueden citarse los ejemplos siguientes: las mejoras en la aplicación del Sistema de Información de Schengen, el establecimiento de estrategias nacionales de gestión integrada de las fronteras por parte de los Estados miembros o el refuerzo del personal en puestos fronterizos específicos para mejorar la gestión de las fronteras exteriores.
Todas estas experiencias ponen de manifiesto la importancia de velar por la plena aplicación del mecanismo de evaluación de Schengen en la totalidad del espacio Schengen. Todos los Estados miembros deben tomar buena nota de las enseñanzas extraídas de las evaluaciones de Schengen, y tomar las medidas adecuadas para garantizar la aplicación efectiva y eficiente del acervo de Schengen en sus propios países.
El mecanismo de control de calidad de Schengen es un sistema en constante evolución. Las evaluaciones de vulnerabilidad realizadas con carácter anual por la Agencia Europea de Fronteras y Costas vienen a complementar ahora el mecanismo de evaluación de Schengen, junto con el que constituyen un sistema de control de calidad integral. Aumentar las sinergias entre las evaluaciones de vulnerabilidad y las evaluaciones de Schengen y la estrecha coordinación de ambas herramientas aportará importantes mejoras, habida cuenta de que las evaluaciones de Schengen podrán también, en un futuro, asumir e incorporar las principales constataciones de las evaluaciones de vulnerabilidad y asegurar que las recomendaciones resultantes de ambos mecanismos se refuercen mutuamente. A este respecto, la Comisión y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas mantienen un estrecho contacto para asegurar el máximo nivel de seguridad en las fronteras exteriores.
Es esencial, por último, establecer una conexión más estrecha entre el sistema de control de calidad de Schengen y el uso de los fondos de la UE. Según dispone ya el artículo 12 del Reglamento (UE) n.º 514/2014, el Estado miembro de que se trate ha de examinar, junto con la Comisión y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, la manera de tratar en el marco de su programa nacional con cargo al Fondo de Seguridad Interior las conclusiones, incluidas las deficiencias, identificadas en las evaluaciones de Schengen.
Un marco de Schengen sólido y resiliente
Las normas de Schengen contienen cierto grado de flexibilidad, por lo que han permitido hacer frente a situaciones de crisis de gravedad variable; el marco normativo de Schengen se ha utilizado con éxito para salvaguardar el funcionamiento general del sistema de Schengen. Lo sucedido en los últimos diez años demuestra que, en la gran mayoría de los casos, las disposiciones vigentes del Código de fronteras Schengen en materia de reintroducción temporal de los controles en las fronteras interiores, incluidos los plazos contemplados, son suficientes para hacer frente a las graves amenazas detectadas. Entre 2006 (fecha de adopción del Código de fronteras Schengen) y 2015, se han reintroducido controles fronterizos temporales 36 veces, habitualmente por unos días o algunas semanas, sin que casi nunca haya sido preciso prorrogarlos. Además, el procedimiento excepcional del artículo 29 del Código de fronteras Schengen, que se utilizó por primera vez a raíz de la crisis migratoria, ha demostrado que el marco jurídico de Schengen dispone de herramientas para hacer frente a este reto.
Aunque los Estados miembros afectados han seguido el enfoque coordinado para restablecer los controles internos en virtud del artículo 29, esa medida se ha aplicado sin menoscabo de la posibilidad, a la que también pueden acogerse, de reintroducir temporalmente controles en las fronteras interiores en caso de otra amenaza grave para el orden público o la seguridad interior.
Las disposiciones vigentes del Código de fronteras Schengen prohíben prorrogar el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores más de, respectivamente, dos meses (artículo 28: en caso de acontecimientos que requieran una actuación inmediata) y seis meses (artículo 25: en caso de acontecimientos previsibles).
Es preciso también recordar que las normas de Schengen exigen que los controles en las fronteras interiores se utilicen solo como último recurso. Para hacer frente a una amenaza detectada, los Estados miembros deben, en primer lugar, considerar el uso de medidas alternativas, como los controles policiales. Los Estados miembros son libres de decidir cómo llevar a cabo los controles policiales en las zonas fronterizas interiores, siempre que dichos controles no tengan un efecto equivalente a los controles fronterizos. Solo cuando las medidas alternativas, como los controles policiales, no sean suficientes para detener la amenaza, los Estados miembros podrán optar por los controles temporales en las fronteras interiores.
4. Adaptación del marco de Schengen a los desafíos actuales y futuros
La potencia de los instrumentos del marco jurídico de Schengen que se describen en los párrafos anteriores ha permitido contener tanto los flujos irregulares de migrantes a la UE como los movimientos secundarios, que suponían una gran fuente de preocupación para muchos Estados miembros y ciudadanos.
Las amenazas a las que debe hacer frente el espacio Schengen también están en constante evolución. Los recientes atentados terroristas sufridos por varios Estados miembros muestran que, a partir de los progresos realizados, la Unión Europea debe hacerse más fuerte y armarse adecuadamente para la lucha contra el terrorismo.
Para asegurar que los esfuerzos de la UE por aumentar la seguridad y reforzar el espacio Schengen sean eficaces, es fundamental garantizar que las normas de Schengen sean y sigan siendo adecuadas para sus fines, habida cuenta de las nuevas situaciones, y que las apliquen todos los Estados miembros concernidos.
Propuesta de modificación del Código de fronteras Schengen
Las normas que regulan el restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores han demostrado ser suficientes en la gran mayoría de los casos. No obstante, en los últimos años han surgido desafíos nuevos y cambiantes, como nos han demostrado los reiterados atentados terroristas. La Comisión ha llegado a la conclusión de que es preciso actualizar estas normas.
Los Estados miembros tienen la responsabilidad de escoger las medidas más apropiadas para hacer frente a las amenazas detectadas y preservar el orden público y la seguridad interior. A tal fin, cuando la amenaza persista a pesar de todos los esfuerzos desplegados, se considerará justificado ajustar los límites temporales aplicables, introduciendo al mismo tiempo mayores garantías procedimentales para limitar los controles en las fronteras interiores a lo estrictamente necesario, con el fin de preservar el espacio sin controles en las fronteras interiores.
Para ello, la Comisión presenta hoy una propuesta 20 de revisión de las normas vigentes que configuran el marco general para el restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores con arreglo a los artículos 25 y 27 del Código de fronteras Schengen.
La propuesta modifica los plazos generales para el restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores en caso de acontecimientos previsibles. Sin embargo, dado que el alcance y la duración del restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores no deben exceder de lo estrictamente necesario para responder a la amenaza grave, la Comisión supervisa la duración real de esos controles y puede emitir un dictamen al respecto. De hecho, lo emitirá siempre que albergue dudas sobre la necesidad o la proporcionalidad de los controles fronterizos reintroducidos o cuando estos se lleven a cabo durante más de seis meses.
Todo restablecimiento o toda prolongación de controles fronterizos será objeto de una evaluación de riesgos pormenorizada que contendrá además un informe detallado de la coordinación con los Estados miembros de que se trate. La Comisión comunicará la evaluación de riesgos, según proceda, a las Agencias que disponen de los conocimientos específicos necesarios para evaluar la información presentada por los Estados miembros, a saber, la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y Europol.
La propuesta introduce también la posibilidad de prolongar excepcionalmente los controles en las fronteras interiores si, transcurrido un año, persisten las mismas amenazas, pero solo si la amenaza grave al orden público o a la seguridad interior es lo suficientemente específica y se corresponde con medidas nacionales excepcionales proporcionadas, como el estado de emergencia. Toda prórroga subsiguiente con arreglo a este supuesto está limitada a dos años. Habida cuenta de la naturaleza extraordinaria de dicha prórroga subsiguiente, su aplicación requeriría un dictamen de la Comisión, seguida de una recomendación del Consejo en la que se establecerían, según correspondiese, las condiciones para la cooperación entre los Estados miembros concernidos, y que constituiría un requisito previo para toda prórroga.
La propuesta consolida el principio de que el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores debe ser una medida de último recurso. El requisito de presentar una evaluación de riesgos que demuestre que el restablecimiento o la prolongación de los controles en las fronteras es una medida de último recurso debería suponer un incentivo más para que los Estados miembros consideren el uso de medidas alternativas, como el refuerzo de los controles policiales.
Mejora de la aplicación de las disposiciones del Código de fronteras de Schengen relativas al restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores
En espera de la adopción de las modificaciones específicas del Código de fronteras Schengen anteriormente descritas, no puede excluirse que los Estados miembros de Schengen pretendan invocar las normas vigentes relativas al restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores con arreglo al Código de fronteras Schengen.
En virtud de las normas vigentes y teniendo en cuenta el espíritu de los cambios propuestos, la Comisión considera que se necesitan nuevas orientaciones que garanticen que si un Estado miembro invoca las normas vigentes, lo haga para la mejor salvaguarda del interés común. Concretamente, ese Estado miembro debe dar prioridad al uso de medidas alternativas y, cuando el restablecimiento de controles temporales en las fronteras interiores sea necesario de conformidad con el artículo 26 del Código de fronteras Schengen, debe tomar medidas para limitar en la medida de lo posible las repercusiones sobre la libre circulación y cooperar estrechamente con sus vecinos. Esta cooperación debe incluir, por ejemplo, una revisión y una adaptación continuas de los controles fronterizos a la evolución de las necesidades y las repercusiones sobre el terreno. Con ese fin, la Comisión ha adoptado hoy una Recomendación sobre la aplicación de las disposiciones del Código de fronteras Schengen relativas al restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores del espacio Schengen 21 .
Ampliación de Schengen a los países que cumplen los requisitos y ofrecen el compromiso necesario
En una situación de creciente amenaza para los Estados miembros, su unidad y cohesión puede asegurarles, tantos a ellos como a la UE en su conjunto, un espacio Schengen más fuerte.
Tras las evaluaciones positivas llevadas a cabo en 2009 y 2010, que demostraron que Rumanía y Bulgaria cumplían las condiciones necesarias para unirse al espacio Schengen, la Comisión ha venido propugnando la plena adhesión de ambos Estados miembros al mismo.
Es ya hora de que Bulgaria y Rumanía pasan a ser miembros de Schengen de pleno derecho. La Comisión considera que el Consejo debe adoptar ahora la decisión que abra la puerta para la supresión de los controles en las fronteras interiores entre estos dos Estados miembros y sus vecinos de la UE. Permitir la adhesión de Bulgaria y Rumanía a Schengen contribuirá a seguir consolidando la confianza mutua entre todos los Estados miembros. Como declaró el presidente Juncker en su discurso sobre el Estado de la Unión de 13 de septiembre de 2017, «tenemos fronteras comunes, pero no podemos dejar que los Estados miembros que, por mor de la geografía, están en primera línea sean los únicos responsables de protegerlas. Las fronteras comunes y la protección común son dos aspectos indisociables.» Además, la adopción de una rápida decisión sobre la plena aplicación del acervo de Schengen a Bulgaria y a Rumanía permitiría la inclusión de ambos países y su plena contribución al Sistema de Información de Schengen.
Por lo que respecta a la adhesión de Croacia, a lo largo de 2016 se llevó a cabo una evaluación de Schengen en la que se comprobó que, en la mayor parte de los aspectos cubiertos por las normas de Schengen, se cumplían las condiciones necesarias para la aplicación de todos los capítulos pertinentes del acervo de Schengen. Se ha llegado a la conclusión de que Croacia reúne las condiciones necesarias para la adhesión al espacio Schengen en lo que se refiere a ciertos aspectos, pero ha de seguir mejorando en lo que respecta a otros. La evaluación relativa al Sistema de Información de Schengen deberá concluirse a más tardar en octubre de 2017, y en noviembre de 2017 tendrá lugar una reevaluación del ámbito de las fronteras exteriores. A continuación, si se cumplen todas las condiciones, el Consejo se pronunciará sobre la adhesión de Croacia al espacio Schengen a partir de una propuesta de la Comisión. Una vez cumpla todos los criterios, Croacia deberá convertirse en miembro de Schengen de pleno derecho.
Por lo que respecta a Chipre, tan pronto como notifique su solicitud de adhesión, se llevará a cabo una evaluación de Schengen en todos los ámbitos pertinentes.
5. Conclusiones sobre los próximos pasos para reforzar el espacio Schengen
La Hoja de ruta «Restablecer Schengen», de 4 de marzo de 2016, indicaba las medidas necesarias para sentar las bases del retorno a un funcionamiento normal del espacio Schengen. Desde entonces, se ha avanzado mucho para hacer frente a los retos detectados y asegurar la existencia de un enfoque coordinado en consonancia con las normas del sistema de Schengen.
Pero el espacio Schengen sigue enfrentándose a retos nuevos y cambiantes. Por ese motivo, tenemos que asegurar la aplicación de las normas vigentes de Schengen y el uso exhaustivo de sus herramientas, mejorando en paralelo aquellas normas que hayan resultado parcialmente inadecuadas.
Al mismo tiempo, tenemos que integrar plenamente a Bulgaria y Rumanía en el espacio Schengen porque solo nuestra unidad y cohesión nos permitirá garantizar un espacio Schengen más fuerte.
La Comisión pide:
1.al Consejo, que refrende el enfoque de la Recomendación de la Comisión sobre la aplicación de las disposiciones del Código de fronteras Schengen relativas al restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores del espacio Schengen;
2.al Parlamento Europeo y al Consejo, que lleguen rápidamente a un acuerdo sobre la actualización de las disposiciones del Código de fronteras Schengen, tal como propone la Comisión;
3.al Consejo, a que adopte ya la decisión que permita la plena aplicación del acervo de Schengen en Bulgaria y Rumanía y la supresión de los controles de las personas en las fronteras terrestres, marítimas y aéreas.
COM(2017)558.
Según el análisis del coste económico directo de la supresión de Schengen efectuado por la Comisión, es decir, de la reintroducción de los controles fronterizos durante un periodo más largo, las retenciones en las fronteras tendrían considerables repercusiones sobre el transporte transfronterizo (especialmente por carretera), el turismo, las administraciones públicas y los trabajadores y viajeros transfronterizos. Se calcula que, para esos sectores, los costes directos oscilarían entre 5 000 y 18 000 millones EUR al año (es decir, entre 0,06 % y 0,13 % y del PIB), dependiendo del tiempo perdido a causa de las retenciones. Los costes indirectos a medio plazo que generaría la supresión del espacio Schengen podrían superar, con creces, estas estimaciones directas, pues si el repliegue de Schengen comprometiera la integración económica, el impacto en el comercio, la inversión y la movilidad intracomunitarias no tendría precedentes.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo «Restablecer Schengen – Hoja de ruta», COM(2016) 120 final.
Decisión de Ejecución (UE) 2016/894 del Consejo, de 12 de mayo de 2016, por la que se establece una Recomendación de realización de controles temporales en las fronteras interiores en circunstancias excepcionales que pongan en peligro el funcionamiento global del espacio Schengen (DO L 151 de 8.6.2016, p. 8).
Propuesta de la Comisión, de 4 de mayo de 2016, de Decisión de Ejecución del Consejo por la que se recomienda la realización de controles temporales en las fronteras interiores en circunstancias excepcionales que pongan en peligro el funcionamiento global del espacio Schengen, COM(2016) 275 final.
Recomendaciones (UE) 2016/1989 del Consejo, de 11 de noviembre de 2016, y (UE) 2017/246 del Consejo, de 7 de febrero de 2017, para prorrogar la realización de controles temporales en las fronteras interiores en circunstancias excepcionales que pongan en peligro el funcionamiento global del espacio Schengen.
Recomendación (UE) 2017/818 del Consejo, de 11 de mayo de 2017, para prorrogar la realización de controles temporales en las fronteras interiores en circunstancias excepcionales que pongan en peligro el funcionamiento global del espacio Schengen.
Entre el 21 de marzo de 2016 y el 17 de septiembre de 2017, se produjo una media de 78 cruces ilegales diarios.
Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Suecia y el Reino Unido.
En París, en enero y en noviembre de 2015; en Saint-Quentin-Fallavier, en junio de 2015; a bordo de un tren Thalys, en agosto de 2015; en Valence, en enero de 2016; en Magnanville, en junio de 2016; en Niza, en julio de 2016; en Saint-Étienne-du-Rouvray, en julio de 2016; en París (ataque con machete delante del Louvre), en febrero de 2017; otra vez en París (ataque en los Campos Elíseos), en abril de 2017.
Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, DO L 251 de 16.9.2016, p. 1.
Concretamente, la petición del Consejo, de 20 de noviembre de 2015, de modificar el Código de fronteras Schengen tras los atentados terroristas cometidos en París el 13 de noviembre de 2015.
Reglamento (UE) 2017/458 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 en lo relativo al refuerzo de los controles mediante la comprobación en las bases de datos pertinentes en las fronteras exteriores, DO L 74 de 18.3.2017, pp. 1-7.
La posibilidad de establecer excepciones a las comprobaciones sistemáticas en las fronteras terrestres y marítimas se aplica, con respecto a los ciudadanos de la UE, cuando dichas comprobaciones tengan repercusiones desproporcionadas en los flujos de tráfico y tras la realización de una evaluación de riesgo que garantice que la seguridad no se verá menoscabada por una consulta no sistemática sino específica de las bases de datos pertinentes. En los aeropuertos, esa excepción puede en principio aplicarse durante un período de 6 meses (hasta el 7 de octubre de 2017). Después de esa fecha, la Comisión podrá autorizar excepciones para los aeropuertos que experimenten dificultades en cuanto a sus infraestructuras durante un período adicional de 18 meses.
Con el uso obligatorio de la base de datos de documentos de viaje robados y perdidos.
Recomendación de la Comisión, de 12 de mayo de 2017, sobre los controles policiales proporcionados y la cooperación policial en el espacio Schengen, C(2017) 3349 final.
Propuesta de la Comisión, de 25 de octubre de 2016, de Decisión de Ejecución del Consejo por la que se recomienda la realización de controles temporales en las fronteras interiores en circunstancias excepcionales que pongan en peligro el funcionamiento global del espacio Schengen, COM(2016) 711 final.
El Comité Permanente de Cooperación Operativa en materia de Seguridad Interior (COSI) del Consejo celebró un debate orientativo el 20 de junio de 2017 y un debate complementario el 10 de julio de 2017.
Se trata de persecuciones de sospechosos (habitualmente en coche) por parte de policías de un Estado miembro, que empiezan en las zonas fronterizas interiores de ese Estado miembro y prosiguen en el territorio de un Estado miembro vecino.
COM(2017) 571 final.
COM(2017) 6560.