COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.3.2017

COM(2017) 138 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Verificación ex post de la adicionalidad 2007-2013

1.INTRODUCCIÓN

La adicionalidad es un principio de la política de cohesión de la Unión Europea cuyo objetivo es garantizar que los Fondos Estructurales 1 complementan pero no sustituyen al gasto público asimilable de un Estado miembro.

El artículo 15 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo prevé que la Comisión, en cooperación con cada Estado miembro interesado, deberá efectuar, por lo que atañe al objetivo de convergencia, una verificación de la adicionalidad antes de finalizar 2016, así como publicar las conclusiones de dicho ejercicio. A pesar de que, según lo previsto en las disposiciones reglamentarias, Croacia disponía de un año adicional para llevar a cabo esta verificación, las autoridades de dicho Estado decidieron presentar toda la documentación un año antes.

Por consiguiente, con el presente informe concluye la verificación de la adicionalidad para el periodo de programación 2007-2013, después de que en 2007 y 2011-2012 se realizaran, respectivamente, las verificaciones ex ante e intermedia.

Se considera que se ha respetado el principio de adicionalidad cuando el gasto estructural medio 2 de un Estado miembro durante el periodo 2007-2013 fue, en términos reales 3 , al menos equivalente al nivel fijado al principio del periodo o al nivel revisado determinado en la verificación intermedia de 2011 y 2012 (en lo sucesivo, «la base de referencia») para tener en cuenta los cambios significativos producidos en la situación económica 4 .

En el presente informe se resumen los resultados de la verificación ex post llevada a cabo en 2016 para el periodo de programación 2007-2013 5 . El cumplimiento del principio de adicionalidad durante este periodo resultó, probablemente, más complicado que en cualquier otra etapa, puesto que abarca los años de la peor recesión económica que ha sufrido la UE en décadas. La importante reducción de la actividad económica que dio comienzo en 2008 tuvo una incidencia significativa en las finanzas públicas de los Estados miembros, y dio lugar al desarrollo de rigurosos planes de consolidación fiscal destinados principalmente a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. El resultado fue una marcada disminución de la inversión pública 6 .

En la verificación ex post se han extraído tres conclusiones principales:

En primer lugar, el nivel agregado del gasto estructural de los Estados miembros en las regiones de convergencia durante 2007-2013 (94 400 millones EUR de media anual en el periodo 2007-2013) fue aproximadamente 1 200 millones EUR inferior al nivel fijado ex ante (95 600 millones EUR) y 13 000 millones EUR superior al nivel agregado fijado en la verificación intermedia (81 400 millones EUR), si bien existen algunas diferencias significativas entre los Estados miembros. De manera general, las diferencias más acusadas se observan en los Estados miembros que se vieron más afectados por la recesión económica y por la crisis de las finanzas públicas.

En segundo lugar, todos los Estados miembros, salvo Grecia, alcanzaron las bases de referencia fijadas para 2007-2013 en lo relativo a la adicionalidad, bien las establecidas inicialmente tras la verificación ex ante en los correspondientes marcos estratégicos nacionales de referencia o las modificadas tras la verificación intermedia. Como resultado de la decisión de reducir las bases iniciales adoptadas en la verificación intermedia, seis Estados miembros se encuentran por debajo de la base de referencia fijada en la verificación ex ante pero por encima de la base de referencia final (Chequia, Alemania, Italia, Lituania, Hungría y Portugal).

En tercer lugar, la verificación ex post confirmó las deficiencias del método empleado para verificar la adicionalidad que ya se habían identificado en la verificación intermedia. El volumen de información que debe presentarse genera una carga importante para los Estados miembros y dificultades para la Comisión a la hora de realizar la verificación, debido a los problemas de comparabilidad entre los diferentes métodos empleados por los Estados miembros para verificar la adicionalidad y las estadísticas oficiales disponibles en la UE. Estas son algunas de las razones por las que la verificación de la adicionalidad para el periodo 2014-2020 se ha simplificado sustancialmente y se ha armonizado con la gobernanza económica de la UE. A pesar de que el principio de adicionalidad se ha modificado, sigue constituyendo un elemento clave de la estructura de la política de cohesión para el periodo 2014-2020, con miras a estimular inversiones que fomenten el crecimiento.

2.CONTEXTO ECONÓMICO DEL PERIODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013

La ejecución de la política de cohesión de la UE entre 2007 y 2013 se produjo en el contexto económico más difícil que haya existido desde su adopción. El PIB real de la UE correspondiente a 2013 fue incluso inferior al de 2007, debido al poderoso efecto de la recesión económica que dio comienzo en 2008 y que se intensificó en los años sucesivos. El crecimiento anual del PIB 7 fue negativo en 2009 (-4,4 %) y en 2012 (-0,5 %), y casi nulo en 2008 (0,4 %) y en 2013 (0,2 %). En el momento en que se fijaron las bases de referencia se preveía un crecimiento medio anual del PIB del 2,6 % para la Europa de los Veintisiete durante el periodo 2007-2009 8 , pero la tasa observada fue del -0,3 %.

La recesión económica dio lugar a un grave deterioro del mercado laboral. La tasa de desempleo armonizada de la Europa de los Veintiocho sufrió un aumento progresivo, desde el 7 % en 2008 hasta el 10,9 % en 2013. La repercusión sobre el mercado laboral fue especialmente grave en los Estados miembros más afectados por la contracción de la actividad económica. Por ejemplo, en Grecia, la tasa de desempleo pasó del 7,8 % en 2008 al 27,5 % en 2013, y en España, del 8,2 % en 2007 al 26,1 % en 2013. Asimismo, se produjo un deterioro significativo de las condiciones sociales de la UE en su conjunto, y especialmente en algunos Estados miembros concretos. El porcentaje de población con riesgo de pobreza o exclusión social aumentó del 23,7 % en 2008 al 24,5 % en 2013, y algunos Estados miembros superaban con creces la media de la UE al finalizar el periodo de programación (por ejemplo, Bulgaria con un 48 %, Rumanía con un 41,9 % o Grecia con un 35,7 %).

La contracción de la actividad económica y el deterioro del mercado laboral y de las condiciones sociales dieron lugar a un aumento de la presión a la que se encontraba sujeto el gasto público. Este tipo de gasto se incrementó rápidamente en 2008 y 2009, y en la UE se alcanzó una proporción media general entre el gasto público total y el PIB de más del 50 % de su PIB, el nivel más elevado desde 1995. Esto se debió principalmente a los estabilizadores automáticos, lo que también explica que no se observara incremento alguno en los ingresos públicos. De hecho, la principal fuente de ingresos públicos (impuestos y contribuciones sociales) se redujo en términos absolutos 9 . Los estabilizadores automáticos suelen definirse como los elementos de la política financiera que reducen las cargas fiscales y aumentan el gasto público sin medidas gubernamentales discrecionales. Por ejemplo, prevén la sustitución de los ingresos de manera inmediata cuando empieza a aumentar el desempleo. El aumento de la relación gasto público-PIB se refleja principalmente en el gasto en protección social, que desde 2009 en adelante fue, de media, 2,5 puntos porcentuales del PIB superior a los niveles previos a la crisis. El incremento del gasto en protección social fue incluso más acusado en algunos de los Estados miembros más afectados por la contracción del PIB. En estos países también se observó un aumento significativo de la carga de los intereses de la deuda pública, y, en algunos de ellos, superó los niveles previos a la crisis en más de 2 puntos porcentuales del PIB.

Como resultado del aumento de la presión sobre el gasto público y del estancamiento de los ingresos públicos, en la mayoría de los Estados miembros se produjo un incremento significativo de la relación entre el déficit y el PIB. Esta alcanzó su máximo en 2009, cuando la media de la UE se situó en el -6,6 %, en comparación con el -0,9 % de 2007, y en 2013 aún se mantenía por encima del -3 % (-3,3 % del PIB). En 2010, más de veinte Estados miembros se encontraban sujetos al procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, la vertiente correctora del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La deuda bruta pública general de la UE aumentó del 57,6 % del PIB en 2007 al 85,7 % en 2013. Estas tendencias despertaron preocupaciones sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas de determinados países, lo que en algunos casos se tradujo en la prestación de asistencia financiera externa procedente de instituciones europeas e internacionales supeditada a la ejecución de programas de ajuste económico.

Gráfico 1: gasto público e inversión pública, y déficit y deuda públicos

El aumento de la proporción del gasto público sobre el PIB no conllevó un incremento de la inversión pública de la UE durante el periodo de programación en su conjunto, sino que la inversión pública se redujo significativamente en los Estados miembros más afectados por la contracción de la actividad económica y por la crisis de las finanzas públicas. Por lo general, se trata de los Estados miembros que más se desvían de la base de referencia inicial (gráfico 2, eje X). La inversión pública fue, con diferencia, el elemento de gasto que sufrió una mayor contracción incluso después de los paquetes de recuperación económica adoptados a escala tanto europea como nacional para contrarrestar los efectos negativos de la reducción del PIB y del empleo durante los primeros años de la crisis. Este hecho explica que algunos Estados miembros cumplan con la adicionalidad sin haber reducido la base de referencia en la verificación intermedia y a pesar de que en la segunda parte del periodo de programación se produjera una reducción significativa de la inversión pública.

Gráfico 2: Diferencia entre la base de referencia ex ante y el gasto estructural ex post (eje X) y crecimiento medio del PIB entre 2007 y 2013 (eje Y)

Fuente: cálculos de Eurostat y la Comisión.

3.PROCESO DE VERIFICACIÓN EX POST PARA EL PERIODO 2007-2013

Los veintiún Estados miembros sujetos al proceso de verificación de la adicionalidad, es decir, aquellos que en el periodo 2007-2013 tenían al menos una región de convergencia, debían presentar la información necesaria y los correspondientes cuadros de datos finales a más tardar el 31 de enero de 2016. Esta obligación se cumplió según lo previsto, si bien algunos Estados miembros presentaron la información con retrasos que, en alguna ocasión, llegaron a varios meses.

A continuación, la Comisión comprobó si la información presentada por los Estados miembros era acorde con las tendencias de inversión pública recogidas en la clasificación de las funciones de las administraciones públicas (CFAP) 10 , facilitada por Eurostat de conformidad con lo previsto en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 2010). En algunos casos, la Comisión también utilizó información sobre el gasto nacional que se encontraba a disposición del público o solicitó específicamente información adicional a las autoridades nacionales a través de intercambios bilaterales. Por ejemplo, la Comisión pidió a las autoridades nacionales que presentaran aclaraciones adicionales sobre los datos y las metodologías empleados para calcular el gasto en categorías específicas de gasto, o que facilitaran información adicional sobre el gasto estructural por región o en las empresas públicas. Este proceso permitió clarificar la mayoría de las discrepancias y, en varios casos, conllevó la modificación del nivel de gasto propuesto inicialmente por la Comisión (por ejemplo, en Bulgaria, España, Letonia, Hungría y Polonia).

La identificación del gasto estructural de un Estado miembro resultó ser una tarea complicada desde el punto de vista metodológico, tal y como ya se había observado en la verificación intermedia. Por lo que a los Estados miembros se refiere, conllevó la recogida y agregación de datos ad hoc sobre la inversión pública por área temática y de cada uno de los niveles de gobierno, lo que incluyó el aislamiento del gasto de determinadas regiones cuando solamente una parte del país podía acogerse al objetivo de «convergencia». En muchos casos, la metodología propuesta por los Estados miembros únicamente se utilizaba para verificar la adicionalidad. Por lo que a la Comisión se refiere, el mayor obstáculo fue la comparabilidad de los datos no armonizados facilitados por los Estados miembros con los recogidos en estadísticas europeas oficiales, en las que no se realiza distinción regional alguna dentro de los datos estatales generales. La verificación del gasto de las empresas públicas también resultó ser una tarea problemática, dado que no se refleja de manera armonizada. En estos casos, la Comisión pidió a los Estados miembros que facilitaran informes públicos avalados por auditorías internas o externas.

Otro problema detectado en varios Estados miembros (por ejemplo, Polonia) fueron los cambios realizados por el Estado miembro en la metodología utilizada para identificar el gasto pertinente para fines de adicionalidad. Las mejoras realizadas en los sistemas para identificar con mayor precisión el gasto pertinente no permiten una comparabilidad plena de dicho gasto entre diferentes periodos de programación.

Además, las diferencias entre las metodologías empleadas para calcular el gasto estructural de los Estados miembros hacen que su comparabilidad resulte complicada, y podrían generar sesgos significativos en la evaluación realizada por la Comisión. Los sistemas utilizados por los Estados miembros para registrar y clasificar el gasto para fines de adicionalidad varían significativamente entre sí.

Los diversos intercambios que tuvieron lugar entre la Comisión y los Estados miembros permitieron garantizar en gran medida la fiabilidad y la coherencia de la información facilitada para la verificación de la adicionalidad. Después de que las autoridades nacionales y la Comisión llegaran a un acuerdo sobre el nivel de gasto efectivo y la metodología empleada, la Comisión comunicó el resultado a los Estados miembros interesados por carta.

4.GASTO ESTRUCTURAL EN LAS REGIONES DE CONVERGENCIA EN 2007-2013

Los resultados de la verificación ex post se resumen en el cuadro 1, en el que se compara el nivel ex post del gasto estructural anual medio de 2007-2013 con la base de referencia acordada ex ante o con la fijada en la verificación intermedia. De media, el gasto estructural anual medio (94 400 millones EUR), expresado en precios de 2006, fue un 1 % inferior a la previsión inicial (95 600 millones EUR), pero un 16 % superior a la suma total de las bases de referencia fijadas en la verificación intermedia (81 400 millones EUR). Esta diferencia positiva se debe principalmente al gasto estructural de los Estados miembros cuya base de referencia no se modificó en la verificación intermedia, lo que sugiere que la reducción de las bases de referencia de diez Estados miembros fue tanto equilibrada como realista.

Cuadro 1: Niveles de referencia y gastos estructurales efectivos 11

No obstante, al comparar las bases de referencia ex ante y ex post se observan diferencias significativas entre los Estados miembros. Por ejemplo, en Grecia, el gasto estructural efectivo de 2007-2013 fue un 35 % inferior a la base de referencia ex ante. Este porcentaje es superior al 25 % en Italia y se encuentra entre el 10 y el 20 % en Hungría, Lituania y Portugal. Por el contrario, en algunos Estados miembros el gasto estructural efectivo de 2007-2013 fue significativamente superior a la base de referencia inicial, alcanzando el 97 % en Eslovaquia, el 80 % en Malta y más del 50 % en Polonia. Existe una correlación importante entre el gasto estructural y la incidencia de la recesión económica en el Estado miembro. Fue en los Estados miembros más afectados por la crisis en los que se observó con mayor frecuencia un gasto inferior al previsto. España es la excepción más destacada, ya que registró niveles elevados de gasto hasta 2010, incluidos dos paquetes de recuperación económica adoptados para contrarrestar los efectos de la recesión económica.

El gasto estructural de los Estados miembros tendió a la baja durante la segunda mitad del periodo de programación. De hecho, los niveles de gasto estructural más elevados se observaron en los tres primeros años del periodo (hasta 2009). En 2010 empezaron a reducirse y, a partir de 2011, disminuyeron significativamente debido a la recesión de la actividad económica y al aumento de la presión a la que se encontraban sujetas las finanzas públicas. Por este motivo, algunos Estados miembros pidieron a la Comisión que redujera su base de referencia en la verificación intermedia de la adicionalidad, de conformidad con lo previsto en el marco jurídico, con el fin de adaptarla en mayor medida al importante cambio de la situación económica. Finalmente, la Comisión decidió reducir la base de referencia de diez Estados miembros 12 . Las bases de referencia de cinco Estados miembros se redujeron al menos un 20 % (Grecia, Italia, Letonia, Lituania y Portugal), y al menos un 10 % las de otros cuatro (Chequia, Alemania, Hungría y el Reino Unido).

El gasto estructural pertinente para fines de adicionalidad incluye la cofinanciación facilitada por los Gobiernos nacionales en el marco de la política europea de cohesión. De los 94 400 millones EUR de gasto estructural medio anual, aproximadamente 9 700 millones EUR se corresponden con la cofinanciación nacional de proyectos llevados a cabo en el marco de la política de cohesión. Los porcentajes más elevados se registran en Portugal y en Polonia, donde la cofinanciación nacional representa aproximadamente el 25 % del gasto estructural total financiado por el Estado miembro. En lo relativo a la financiación de la UE, el gasto total del FEDER y del FSE ha sido de aproximadamente 21 400 millones EUR, lo que representa aproximadamente el 18 % del gasto estructural total si se tienen en cuenta tanto las fuentes de financiación nacionales como de la UE (117 000 millones EUR). Este porcentaje supera el 40 % en países como Lituania o Portugal. El porcentaje medio del FEDER y del FSE tendió al alza durante los últimos años del periodo de programación, debido a la reducción del gasto estructural de los Estados miembros.

El gasto estructural ejecutado durante el periodo de programación en su totalidad fue de 819 000 millones EUR, teniendo en cuenta tanto la financiación nacional como los Fondos Estructurales. Esta cantidad representa aproximadamente el 4,2 % del PIB de las regiones de convergencia, y alrededor del 2 % del gasto público total de los veintiún Estados miembros sujetos al proceso de verificación de la adicionalidad durante ese mismo periodo.

Si se comparan los resultados con los del periodo de programación anterior (2000-2006 o 2004-2006), se observa que, a pesar del efecto de la recesión económica, el gasto estructural aumentó un 2 %. Esto se debe principalmente al aumento del gasto estructural en los Estados miembros que se adhirieron a la Unión Europea en 2004 y posteriormente (incremento del 30 % en todos ellos, a excepción de Chequia, Lituania y Hungría, donde se redujo). El gasto estructural también disminuyó en Alemania, Grecia, Italia y Portugal debido a los efectos de la recesión económica y a una serie de gastos excepcionales realizados en el periodo 2000-2006 (por ejemplo, los Juegos Olímpicos de 2004 en Grecia y el gasto relacionado con la reunificación de Alemania).

5.CONCLUSIONES

El periodo de programación 2007-2013 se caracterizó por un deterioro significativo del contexto económico y de las condiciones sociales. El crecimiento del PIB fue inferior al valor esperado, y tanto la tasa de desempleo como el porcentaje de personas en riesgo de pobreza y exclusión social aumentaron sustancialmente en algunos Estados miembros. En este contexto, el cumplimiento de la adicionalidad resultó complicado debido al aumento de la presión a la que se veía sometido el gasto social, especialmente en los Estados miembros más afectados por la recesión, y a las medidas de consolidación fiscal adoptadas para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Estos son algunos de los principales motivos por los que varios Estados miembros propusieron reducir la base de referencia fijada inicialmente en el marco estratégico nacional de referencia tras la verificación ex ante.

De manera general, el cumplimiento de la adicionalidad se explica principalmente a través del hecho de que los niveles de gasto de los tres primeros años del periodo de programación fueron superiores, bien porque marcaron el inicio de la crisis financiera de 2008 o debido al gasto excepcional realizado en el marco de los paquetes de recuperación económica adoptados para contrarrestar los efectos negativos de la repentina recesión económica. Durante la segunda mitad del periodo de programación, el gasto estructural se redujo significativamente en la mayoría de los Estados miembros. Esta situación es plenamente acorde con las tendencias de inversión pública reflejadas en los datos publicados por Eurostat.

A excepción de Grecia, todos los Estados miembros cumplieron el principio de adicionalidad. Seis Estados miembros lograron cumplir la adicionalidad gracias a la reducción de la base de referencia realizada en la verificación intermedia de 2010. En el resto de ellos, el gasto estructural fue superior al nivel fijado en la verificación ex ante.

El marco jurídico prevé que, en caso de incumplimiento del principio de adicionalidad, la Comisión podrá efectuar correcciones financieras consistentes en la supresión total o parcial de la contribución de los Fondos Estructurales en favor del Estado miembro de que se trate 13 .

El incumplimiento de la adicionalidad por parte de Grecia se debe al importante deterioro que, de manera inesperada, experimentó la situación económica, ya que el PIB real se redujo en más del 25 % entre 2007 y 2013, y no a decisiones deliberadas del Gobierno griego en materia de política económica. Grecia ha recibido asistencia financiera externa desde 2010 y se ha sometido a tres programas de ajuste económico consecutivos, que, para solucionar la situación económica general del país, deben incluir medidas relacionadas con la reducción de la inversión pública que afectan negativamente a su capacidad para cumplir con la adicionalidad. La Comisión ha emitido juicios favorables sobre los exámenes trimestrales de los programas de ajuste económico. Habida cuenta de este contexto, no resulta apropiado imponer una corrección financiera.

El proceso de verificación ex post de la adicionalidad para 2007-2013 se vio obstaculizado por las deficiencias que dieron lugar a la reforma sustancial de la metodología para el periodo 2014-2020. Para realizar este ejercicio de verificación, se requirió una cantidad significativa de recursos de los Estados miembros y de la Comisión. Se encontraron dificultades a la hora de garantizar la coherencia entre los datos no armonizados presentados por los Estados miembros y los disponibles en la clasificación del gasto de la CFAP, entre otras razones debido a que el primer tipo de datos no está armonizado con la gobernanza económica de la UE. Los cambios realizados por algunos Estados miembros en las metodologías empleadas, si bien resultan positivos por reflejar mejor el gasto pertinente para fines de adicionalidad, generan cierta dificultad a la hora de comparar el gasto entre diferentes periodos de programación.

Con el presente informe se da por concluida la verificación de la adicionalidad para el periodo de programación 2007-2013.

(1)

   El principio de adicionalidad únicamente se aplica al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y al Fondo Social Europeo (FSE). No afecta al Fondo de Cohesión.

(2)

     Tal y como se señala en el Documento de trabajo n.º 3 de la Comisión, de diciembre de 2006, el gasto público nacional subvencionable abarca todo gasto estructural público o asimilable con cargo al presupuesto de autoridades estatales, regionales o locales que podría recibir una contribución de los Fondos Estructurales, incluso si en la práctica solo se cofinancia a través de los Fondos Estructurales una parte de dicho gasto.

(3)

   Expresado en precios de 2006.

(4)

   El artículo 15 prevé que «la Comisión, en consulta con el Estado miembro, podrá decidir modificar el nivel requerido de gasto estructural si la situación económica del Estado miembro de que se trate ha cambiado significativamente con respecto a la que existía en el momento en que se determinó el nivel de gasto estructural público o asimilable [fijado en la verificación ex ante]».

(5)

   El artículo 15 también estipula que «[l]a Comisión publicará los resultados por Estado miembro de la verificación de la adicionalidad, incluida la metodología y las fuentes de información, una vez concluidas cada una de las tres fases del proceso de verificación».

(6)

     La inversión pública es la formación bruta de capital fijo de la hacienda pública (P.51g del Sistema Europeo de Cuentas 2010).

(7)

   Fuente: Eurostat, datos extraídos a 31 de enero de 2017.

(8)

   Autumn Economic Forecasts of the European Commission, 2007.

(9)

   Esta situación demuestra que los ingresos fiscales también desempeñan una función de estabilizador automático.

(10)

   La versión actual de la clasificación de las funciones de las administraciones públicas (CFAP) fue creada en 1999 por la Organización de Cooperación y de Desarrollo Económicos  y publicada por la División de Estadística de las  Naciones Unidas  como norma para clasificar los objetivos de las actividades gubernamentales.

(11)

   Datos presentados por los Estados miembros para fines de adicionalidad, modificados en algunos casos previo acuerdo con la Comisión.

(12)

   Comunicación de la Comisión. Resultados de la verificación intermedia de la adicionalidad 2007-2013 (COM(2013) 104 final).

(13)

   Artículo 99 del Reglamento (UE) n.º 1083/2006.