COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 22.2.2017

COM(2017) 90 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL BANCO CENTRAL EUROPEO Y AL EUROGRUPO

Semestre Europeo 2017: Evaluación de los progresos realizados en las
reformas estructurales y la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos, así como de los resultados de los análisis exhaustivos
en virtud del Reglamento (UE) n.º 1176/2011


{SWD(2017) 67 final - SWD(2017) 93 final}

1.    Introducción

La recuperación de la crisis económica en Europa es constante y está sustentando las tendencias positivas en el mercado laboral. Los Estados miembros están aplicando las prioridades señaladas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2017 1 . La recuperación es el resultado de una política monetaria expansiva, una orientación presupuestaria agregada globalmente neutra, un ajuste presupuestario favorable al crecimiento, así como de los efectos de las reformas estructurales. Se ve respaldada por una mayor confianza de las empresas y los consumidores en las perspectivas económicas. El desembolso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos y los proyectos que se están poniendo en marcha en el marco del Plan de Inversiones para Europa están contribuyendo a movilizar la inversión pública y privada. El empleo está aumentando en casi todos los Estados miembros, el desempleo se está reduciendo y las tasas de desempleo juvenil y de larga duración van disminuyendo gradualmente. Sin embargo, en algunos países, el elevado desempleo, la pobreza y la desigualdad siguen siendo preocupaciones fundamentales, y el proceso de convergencia socioeconómica en la UE aún no se ha reanudado plenamente. El crecimiento de la productividad ha mejorado, si bien difiere considerablemente entre Estados miembros y se mantiene, en general, en niveles reducidos. A fin de garantizar la recuperación, resulta necesario utilizar todos los instrumentos políticos disponibles en los ámbitos monetario, presupuestario y estructural, a fin de reforzar el crecimiento, la inversión y la estabilidad financiera.

Es preciso que Estados miembros actúen simultáneamente en los ámbitos de la inversión, las reformas estructurales y las finanzas públicas con objeto de acelerar el crecimiento y conferirle durabilidad. Aisladamente, la política monetaria no permite incrementar el nivel de la demanda o la inversión. La política presupuestaria sigue desempeñando un papel esencial, tanto en los Estados miembros que gozan de margen presupuestario como en aquellos que precisan ajustes. Debe orientarse hacia las estrategias que mejoren el potencial de crecimiento a medio plazo. Resulta necesario que las reformas estructurales se centren en crear unas condiciones favorables a la inversión, impulsar la participación laboral y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Las reformas han de promover también un mejor entorno empresarial, fomentar la innovación e imprimir mayor dinamismo a los mercados de productos y servicios. Al mismo tiempo, deben hacer frente a las desigualdades, en particular mediante el impulso de la inversión en el desarrollo de capacidades, la mejora de los procesos de ajuste de los mercados laborales y la modernización de los regímenes tributarios y de protección social.

La presente Comunicación sintetiza los progresos realizados en la aplicación de las reformas y en la corrección de los desequilibrios que registran las economías de los Estados miembros. En los respectivos informes por país publicados por los servicios de la Comisión Europea, se incluye una evaluación detallada para cada Estado miembro, salvo Grecia 2 , de los progresos realizados en la resolución de los retos señalados en las recomendaciones específicas por país de 2016. En relación con los trece Estados miembros señalados en el informe sobre el mecanismo de alerta de 2017 3 , los informes por país incluyen asimismo los exámenes exhaustivos realizados en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico.

Los informes por país ofrecen una perspectiva a largo plazo de los progresos realizados y de los futuros retos. El Semestre Europeo se desarrolla siguiendo un ciclo anual, en tanto que las prioridades de los Estados miembros en materia de reformas se suelen determinar al inicio del mandato del Gobierno correspondiente, y la aplicación de reformas estructurales globales puede durar años. Para que el análisis realizado refleje mejor este aspecto, los informes por país incluyen por primera vez una evaluación a largo plazo de la aplicación de las recomendaciones específicas por país.

El análisis hace asimismo balance de la situación presupuestaria de los Estados miembros. Se basa en las últimas previsiones económicas de la Comisión 4 y tiene en cuenta los dictámenes de la Comisión sobre los proyectos de planes presupuestarios para 2017 de los Estados miembros de la zona del euro 5 .

La Comisión ha adoptado medidas para lograr una mayor implicación en el programa de reformas. En los últimos años, ha procedido a la racionalización de las recomendaciones específicas por país. En la presente ronda del Semestre Europeo, la Comisión ha intensificado el diálogo con los Estados miembros, tanto a nivel técnico como político, especialmente a través de visitas de alto nivel de los vicepresidentes y los comisarios. Se ha consultado asimismo a los Estados miembros sobre el contenido analítico de los informes por país antes de su publicación y se les ha brindado la oportunidad de comprobar la exactitud de los datos y los hechos en ellos presentados, si bien las opiniones vertidas siguen siendo las de los servicios de la Comisión.

El proceso del Semestre Europeo rebasa ampliamente la mera evaluación individual de los resultados de cada Estado miembro. Constituye también un instrumento para facilitar una mayor coordinación de las políticas dentro de los propios Estados miembros, incluidos sus Parlamentos nacionales, y una mayor implicación de los interlocutores sociales. Los correspondientes informes por país advierten asimismo de los posibles riesgos de contagio en los Estados miembros de la zona del euro, en caso de no adoptarse medidas políticas. Las recomendaciones específicas por país que la Comisión tiene previsto proponer en mayo de 2017 también tendrán en cuenta las recomendaciones para la zona del euro 6 .

2.    Contexto económico y social

La economía europea ha demostrado su resiliencia, pese a los diversos desafíos a los que ha debido hacer frente en 2016. El crecimiento se ha visto sustentado fundamentalmente por el consumo privado, que se ha venido beneficiando a su vez de la mejora del mercado laboral y de la baja inflación.

En 2017-2018, se espera asimismo un crecimiento moderado, aunque existen ciertos riesgos, tanto internos como externos. Se prevé que el crecimiento del PIB en la UE se mantenga relativamente estable, en el 1,8 %, tanto en 2017 como en 2018. A este crecimiento deberían contribuir la continua mejora del mercado laboral, unos costes de endeudamiento reducidos y el fortalecimiento previsto de la demanda externa. El consumo privado seguirá siendo la principal fuente de crecimiento, mientras que se prevé que el crecimiento de la inversión se mantenga en niveles moderados. Sin embargo, la economía aún debe superar el legado de la crisis, en particular el desempleo de larga duración, que, de no atajarse, puede adquirir carácter estructural. Los eventuales cambios en las políticas aplicadas por los EE.UU. podrían suponer un nuevo reto para la economía de la UE. Entre los desafíos planteados cabe citar además las implicaciones del voto en el referéndum del Reino Unido para la salida de la UE, el aumento de los tipos de interés a largo plazo y la baja rentabilidad de algunos bancos europeos.

El empleo en la UE alcanzó los 232,5 millones de personas en 2016, la cifra más elevada nunca medida. El desempleo descendió al 8,5 % y las tasas de desempleo de larga duración y juvenil se situaron, respectivamente, en el 3,8 % y 18,2 %, cifras estas inferiores a las registradas en años precedentes. La proporción de población en la UE en riesgo de pobreza o exclusión social se sitúa en el 23,7 %, la cifra más baja de los últimos cinco años.

Aunque en la UE la renta se distribuye de forma más equitativa que en el resto de las principales economías, la desigualdad de ingresos sigue suponiendo un desafío a nivel político en la UE. Ya antes de la crisis, los cambios estructurales habían provocado un aumento de la desigualdad en la distribución de la renta, la riqueza y las oportunidades, causando problemas sociales que las políticas redistributivas y sociales aplicadas no han logrado paliar. La crisis financiera ha acentuado la percepción de que no hay igualdad de oportunidades y de que la distribución de las cargas en la sociedad no es equitativa. En una serie de países, el estancamiento de las condiciones económicas que ha sufrido la clase media se ha producido a menudo paralelamente a una mayor apropiación de la riqueza por parte de los estratos sociales más acomodados. La debilidad de las posiciones presupuestarias y la lenta recuperación han reducido en diversos países el margen de maniobra para la aplicación de políticas, con el consiguiente aumento de la presión social para que se haga frente a las desigualdades 7 .

3. Progresos en la aplicación de las recomendaciones específicas por país

Si remontamos el análisis a varios años atrás, queda confirmado el compromiso de todos los Estados miembros de impulsar activamente las reformas estructurales. Desde el inicio del proceso del Semestre Europeo en 2011, se ha logrado un avance sustancial en la aplicación de la gran mayoría de las recomendaciones, si bien pueden observarse diferencias en cuanto al ritmo y la profundidad de la ejecución de las reformas entre los diversos Estados miembros. Por lo que respecta a las recomendaciones específicas por país de 2016, la mayoría de los Estados miembros realizaron algunos progresos o progresos limitados en la resolución de los problemas detectados. Los progresos siguieron siendo básicamente los mismos que en el año anterior. Se pueden observar avances particularmente alentadores en los ámbitos financiero y de la política del mercado laboral, en los que numerosos Estados miembros han adoptado medidas para resolver los problemas identificados en el último año. En un contexto favorable caracterizado por bajos tipos de interés, se están registrando asimismo progresos en el saneamiento de las finanzas públicas. Los Estados miembros han realizado avances más desiguales en la mejora del entorno empresarial y el fomento de la inversión, mientras que los ámbitos en que se registraron menores progresos incluyen la apertura de los mercados de productos y servicios y la lucha contra la exclusión social.

En general, los Estados miembros van camino de lograr los objetivos de la Estrategia Europa 2020 sobre energía y cambio climático, aunque la consecución de los objetivos en otros sectores requerirá esfuerzos sostenidos. La mayoría de los Estados miembros alcanzará probablemente sus objetivos en materia de reducción de emisiones, energías renovables y eficiencia energética de aquí a 2020. Diecisiete Estados miembros han alcanzado ya sus objetivos en lo que respecta al abandono escolar prematuro y doce en lo que respecta al porcentaje de personas con estudios superiores. Aunque el objetivo de lograr una tasa de empleo en Europa del 75 % es factible y en casi todos los Estados miembros la situación del empleo sigue mejorando, algunos tendrán dificultades para cumplir los objetivos nacionales de empleo. Persisten los problemas en el cumplimiento del objetivo de reducción de la pobreza, ya que el número de personas en riesgo de pobreza o de exclusión social en Europa sigue siendo elevado (119 millones de personas). No obstante, esta cifra ha disminuido en la mayoría de los Estados miembros, dado que los resultados del mercado laboral siguen mejorando. La cifra está disminuyendo y se sitúa en torno al nivel de 2008, año de referencia con respecto al cual se fijó el objetivo de la Estrategia Europa 2020, si bien supera dicho objetivo en 21,6 millones de personas, aproximadamente. Los avances en la consecución del objetivo del 3 % en el gasto en investigación y desarrollo han sido lentos. En el apéndice 2 se ofrece una sinopsis de todos los objetivos de Europa 2020.

Los fondos disponibles con cargo al actual marco financiero plurianual de la UE están siendo utilizados por los Estados miembros para contribuir a la preparación y aplicación de las reformas estructurales. En la mayoría de los Estados miembros, la ejecución de los fondos sobre el terreno ha ido mejorando con el tiempo. La coherencia entre las recomendaciones específicas por país relativas a los principales retos económicos y sociales y los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos quedó garantizada en la fase de programación (2014-2015) a través de una inversión selectiva y de la aplicación de condiciones ex ante. Los servicios de la Comisión han evaluado las recomendaciones específicas por país de 2016 y han llegado a la conclusión de que, en la fase actual, no es necesario proceder a la reprogramación de los programas operativos. Además de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, los Estados miembros pueden acceder a financiación con cargo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, el programa Horizonte 2020, el Mecanismo «Conectar Europa» y otros fondos de la UE gestionados directamente. También pueden obtener asesoramiento recurriendo al Servicio de Apoyo a la Reforma Estructural, destinado a facilitar el programa de reforma.

4. Ajuste de los desequilibrios macroeconómicos

Los Estados miembros de la UE están avanzando en la corrección de los desequilibrios macroeconómicos, aunque persisten algunos riesgos. Los presupuestos públicos se encuentran en una situación más saneada. No obstante, el volumen acumulado de deuda pública, privada y exterior ha ido disminuyendo con lentitud. Los avances logrados hasta el momento han sido desiguales en un contexto de baja inflación y bajo crecimiento. La reducción de la deuda nacional y extranjera implicó un importante proceso de desapalancamiento en varios Estados miembros que ha tenido repercusiones en el crecimiento a corto plazo. Prosigue la corrección de las balanzas por cuenta corriente en la zona del euro y la UE. La evolución de la competitividad se ha acompasado en gran medida a las necesidades de reequilibrio. El proceso de desapalancamiento del sector financiero ha propiciado una mejora de las posiciones de capital.

En el informe sobre el mecanismo de alerta de 2017 se constató que estaba justificado proceder a un examen exhaustivo en relación con trece Estados miembros. Todos ellos habían experimentado desequilibrios o desequilibrios excesivos en 2016 en el contexto del procedimiento de desequilibrio macroeconómico. Esta selección fue respaldada por el Consejo en sus conclusiones sobre el informe sobre el mecanismo de alerta 8 . Los informes por país analizan la evolución macroeconómica y los progresos realizados en términos de políticas de respuesta a las recomendaciones pertinentes. El objetivo perseguido es evitar la acumulación de riesgos y supervisar los avances en la corrección de los desequilibrios existentes 9 . Dada la importancia de los vínculos comerciales y financieros entre los países de la UE, la evaluación tiene en cuenta las implicaciones transfronterizas.

4.1. Reequilibrio en la UE y en la zona del euro

Si bien se han corregido los importantes déficits por cuenta corriente, han ido aumentado los grandes superávits. Después de la crisis, en los países que registraban grandes déficits exteriores, se produjo una fuerte corrección como consecuencia de la inversión de los flujos financieros transfronterizos privados. Este proceso se vio favorecido por la mejora de la competitividad relativa en términos de precios. Posteriormente, la demanda interna y las importaciones se mantuvieron a un nivel moderado en los países deudores netos. Dado que en diversos Estados miembros los volúmenes de pasivos exteriores netos siguen siendo elevados, los saldos de su balanza por cuenta corriente han de mantenerse en niveles prudentes. Por el contrario, en la mayoría de los países cuya balanza por cuenta corriente registraba superávits no se produjo una corrección simétrica y comparable tras la crisis, y, en algunos casos, los grandes superávits han seguido creciendo. Como consecuencia de ello, en la zona del euro en su conjunto existe un creciente superávit de la balanza por cuenta corriente 10 .

La persistencia del superávit por cuenta corriente de la zona del euro refleja la dinámica de la demanda agregada, que sigue estando a la zaga de la actividad económica. El ritmo de crecimiento real de la demanda interna en la zona del euro ha venido quedando por debajo de los niveles registrados antes de la crisis. El nivel relativamente bajo de la demanda agregada repercute también negativamente en los resultados de crecimiento y las estimaciones de crecimiento potencial. Esta persistente atonía sustenta los actuales niveles de inflación subyacente, históricamente bajos, creando un entorno difícil para los países que han de reducir su deuda nacional y extranjera.

Prosigue el desapalancamiento de la deuda privada y pública, pero a un ritmo lento y desigual, obstaculizado por un crecimiento nominal bajo. Los elevados y persistentes niveles de deuda privada que se observan en una serie de países, agravados a menudo por los abultados volúmenes de deuda de las administraciones públicas, están desalentando la inversión y lastran los balances de algunos bancos. En la mayoría de los países, avanza el saneamiento de los balances y prosigue el desapalancamiento como consecuencia del incremento del ahorro neto de los hogares y las empresas. No obstante, el desapalancamiento no siempre avanza allí donde más se requiere, y algunos países muy endeudados progresan más lentamente en la reducción de sus pasivos que los países menos endeudados.

El sector bancario europeo ha seguido reforzando su resiliencia, pero se enfrenta a una serie de desafíos vinculados a la menor rentabilidad y, en algunos casos, al legado de los préstamos no productivos. Los bancos han seguido reforzando sus reservas de capital, incluso en un contexto en el que su rentabilidad, si bien ha mejorado, sigue siendo escasa. La rentabilidad se ve lastrada por el lento crecimiento económico, los modelos de negocio tradicionales, las ineficiencias de costes y por unos mercados saturados de entidades bancarias. Estas deficiencias se están agudizando debido al actual entorno de bajos tipos de interés. Además, en algunos países, el legado de los préstamos no productivos reduce el margen para el préstamo, mientras que la baja rentabilidad obstaculiza la constitución de provisiones y la generación interna de capital, y hace disminuir las posibilidades de captar capital en el mercado.

Es preciso que una serie de Estados miembros efectúen un estrecho seguimiento de los posibles riesgos de recalentamiento en algunos sectores. Los Estados miembros que progresaron con mayor rapidez en la corrección de los desequilibrios están registrando un crecimiento dinámico y unas tasas de inflación relativamente más elevadas, y algunos de ellos están experimentando un aumento de los costes laborales unitarios. Los precios reales de la vivienda siguen aumentando en la mayoría de los Estados miembros. En algunos casos, el aumento de los precios reales de la vivienda está ejerciendo presiones adicionales sobre unos mercados de la vivienda ya sobrevalorados.

Si bien es cierto que la recuperación se ha reflejado en los mercados laborales, persisten problemas tales como el desempleo de larga duración y la baja productividad. La mejora de los mercados laborales que se ha venido registrando desde mediados de 2013 va acompañada de una reducción de la dispersión de las tasas de desempleo en los Estados miembros de la UE. No obstante, en algunos de ellos estas siguen siendo muy elevadas y se observa un estancamiento de los niveles salariales, al tiempo que persisten las dificultades sociales, especialmente en los países más afectados por la crisis financiera y de la deuda.

Las reformas estructurales han contribuido al reequilibrio macroeconómico y es necesario mantener los compromisos adquiridos a tal efecto. Es preciso adoptar medidas de mejora de la competitividad y acelerar la reasignación eficiente de los recursos. Debería dotarse de mayor eficacia a los marcos de insolvencia a fin de contribuir a la corrección de los desequilibrios acumulados en el pasado. Al mismo tiempo, es preciso limitar el impacto negativo del desapalancamiento sobre el crecimiento a corto plazo. La contribución de las reformas adoptadas en el pasado ha sido desigual. En algunos países con desequilibrios, los esfuerzos de reforma están en suspenso, y en una serie de casos existe un riesgo de retroceso, vinculado a menudo a la incertidumbre política. Mantener los compromisos existentes y completar los procesos de reforma es un requisito previo para poder aprovechar plenamente sus beneficios.

4.2. Aplicación del procedimiento de desequilibrio macroeconómico

Se ha reforzado el seguimiento de la aplicación de las políticas en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico. Dado que en 2016 se racionalizó la categorización de estos desequilibrios, se ha aplicado un procedimiento de «seguimiento específico» a todos los países con desequilibrios o desequilibrios excesivos. El objetivo es reforzar el seguimiento continuo de las políticas emprendidas en el marco del procedimiento mediante el debate de los informes de la Comisión en los comités del Consejo. El seguimiento se ha adaptado para reflejar el alcance de los desafíos y la gravedad de los desequilibrios. El Consejo ha respaldado en líneas generales las conclusiones de los informes de seguimiento específico.

El número de Estados miembros en los que se observan desequilibrios es menor que en 2016. Según los exámenes exhaustivos realizados, de los trece Estados miembros que han requerido un análisis más pormenorizado, un Estado miembro no registra desequilibrios, seis están experimentando desequilibrios y seis presentan desequilibrios excesivos. En el apéndice 3 se resumen los resultados de los exámenes exhaustivos.

La Comisión efectuará un estrecho seguimiento de los compromisos políticos de los países en los que se han detectado desequilibrios: 

Se observa que Irlanda y Eslovenia siguen experimentado desequilibrios. Una serie de aspectos económicos positivos y de reformas aplicadas apuntan a que se está llevando a cabo una corrección gradual de los mismos. La corrección sostenible de los desequilibrios de estos dos países es factible, siempre que se realicen esfuerzos adicionales. Por lo tanto, la Comisión efectuará un seguimiento de la evolución económica de ambos, así como de sus compromisos futuros, en particular de sus Programas Nacionales de Reforma (PNR), con vistas a la preparación de su próximo examen exhaustivo.

Se constata que Alemania presenta desequilibrios que quedan reflejados en el gran superávit de su balanza por cuenta corriente. La evolución económica reciente no apunta hacia una corrección de dichos desequilibrios, si bien se han realizado algunos progresos a la hora de abordar las recomendaciones específicas por país del año pasado relacionadas con el procedimiento de desequilibrio macroeconómico. Por lo tanto, la Comisión efectuará un seguimiento de su evolución económica así como de sus compromisos políticos futuros, en particular del Programa de Reforma Nacional (PRN) y del nuevo PNR que en su caso elabore el próximo Gobierno, con vistas a la preparación de su próximo examen exhaustivo. 

Se constata que Francia sigue registrando desequilibrios excesivos, aunque ciertos aspectos de su evolución económica y las reformas aplicadas apuntan a que se está llevando a cabo una corrección gradual de los mismos. Es preciso que el país emprenda esfuerzos adicionales para lograr una corrección duradera de sus desequilibrios. Por lo tanto, la Comisión supervisará la evolución de su situación económica, así como de sus compromisos futuros, en particular del Programa Nacional de Reforma (PNR) y del nuevo PNR que en su caso elabore el próximo Gobierno, con vistas a la preparación de su próximo examen exhaustivo. Sobre la base de dicho examen, la Comisión podría considerar la revisión de la clasificación, dejando de calificar los desequilibrios como excesivos.

En el caso de tres países con desequilibrios excesivos, a saber, Chipre, Italia y Portugal, habida cuenta de la persistencia de las deficiencias estructurales que ha revelado el examen exhaustivo, la Comisión revisará su evaluación en mayo, en función del nivel de ambición de sus Programas Nacionales de Reforma (PNR).

Cuadro 1: Resultados de los exámenes exhaustivos en el periodo 2016-2017

	2016	2017
Sin desequilibrios confirmados	BE, EE, HU, AT, RO, UK	FI
Desequilibrios	DE, IE, ES, NL, SI, FI, SE	DE, IE, ES, NL, SI, SE
Desequilibrios excesivos	BG, FR, HR, IT, PT, CY	BG, FR, HR, IT, PT, CY
Países no seleccionados para un examen exhaustivo	CZ, DK, LV, LT, LU, MT, PL, SK	BE, CZ, DK, EE, LV, LT, LU, HU, MT, AT, PL, RO, SK, UK

5. Reformas acometidas por los Estados miembros

La solidez y la sostenibilidad de la recuperación depende del grado de eficacia con que se adopten y apliquen las reformas. Un proceso de reformas decidido infunde confianza y crea las condiciones necesarias para generar de manera sostenible mayores niveles de crecimiento y empleo. A su vez, ello depende de la rapidez con que los procesos de reforma en los mercados de productos, servicios y mano de obra produzcan resultados que impulsen la inversión y una reasignación de recursos que incremente la productividad.

La prestación de apoyo a los ajustes y las transiciones necesarios puede maximizar las ventajas de la reforma y garantizar sinergias entre las reformas emprendidas en los diversos ámbitos. Las reformas en los diferentes ámbitos pueden requerir una sincronización y precisar un respaldo recíproco, por ejemplo mediante el desarrollo paralelo de la flexibilidad en los mercados de productos y mano de obra. También es importante que las reformas respeten una secuencia adecuada, ya que la adopción de compromisos claros y el anuncio de los programas de medidas a largo plazo tienen impacto sobre la asunción como propias de las medidas y el apoyo por parte de la opinión pública.

Facilitar el aumento de la productividad en un mayor número de empresas puede impulsar la convergencia y contribuir a reducir las desigualdades. La creciente heterogeneidad de los resultados en materia de productividad es una de las principales causas de la desigualdad de la renta en las economías y sociedades de la UE. También limita la competitividad y el potencial de crecimiento. Mientras los efectos de la desigualdad de la renta pueden mitigarse a través de los sistemas tributarios y de la seguridad social, la necesidad de tales medidas correctoras puede reducirse mediante la aplicación de reformas que permitan una distribución más equilibrada del crecimiento de la productividad en las empresas, sectores y regiones 11 . La disparidad de resultados en cuanto a la productividad puede tratar de resolverse, por ejemplo, mediante la inversión en capacitación y educación, la facilitación de las transferencias de tecnología y la reasignación de recursos. Tales políticas contribuyen a incrementar los salarios y la renta y a reducir la carga que supone para las finanzas públicas la corrección de las desigualdades existentes mediante la aplicación de medidas de redistribución. En 2012, Dinamarca creó una Comisión sobre Productividad encargada de proponer recomendaciones que permitiesen aumentar la productividad en los sectores público y privado. Varias de las recomendaciones publicadas en 2014 ya han sido aplicadas.

Los efectos distributivos habrán de tenerse en cuenta de manera creciente en la planificación y secuenciación de las reformas estructurales. Los Estados miembros deben introducir las reformas estructurales de forma que se tenga en cuenta su impacto a corto y medio plazo, incluidos los efectos distributivos y los costes sociales. Algunas reformas ventajosas para todos no implican disyuntivas entre crecimiento y equidad. Las reformas en el sector educativo, como el aumento de la calidad de la educación y del acceso a la misma, contribuyen al crecimiento económico y a la reducción de la desigualdad. La formación profesional y las oportunidades de reciclaje profesional a lo largo de toda la vida contribuyen también a mitigar el efecto negativo de los cambios técnicos que valoran determinadas competencias debido a que mejoran el nivel de cualificación de los trabajadores.

Los Estados miembros han anunciado y aplicado numerosas reformas tributarias destinadas a apoyar la inversión, el empleo y la justicia social. Aunque se ha avanzado en la mejora del cumplimiento de las obligaciones fiscales, la lucha contra el fraude y la evasión y la elusión fiscales sigue siendo esencial para garantizar una justa distribución de las cargas. Lograr el justo equilibrio entre la eficiencia y la equidad exige garantizar los ingresos fiscales necesarios para la inversión pública y los regímenes de seguridad social. Tras las reformas en materia de fiscalidad del trabajo aplicadas a principios de 2016, durante el resto del año, la adopción de nuevas medidas ha sido más limitada y la presión fiscal sobre el trabajo, en particular sobre los trabajadores con bajos salarios, sigue siendo elevada en diversos Estados miembros. En algunos países, la fiscalidad sigue aumentando los obstáculos a la inversión privada. Es preciso emprender esfuerzos adicionales para simplificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, luchar contra el sesgo en favor de la financiación mediante deuda y concebir mejores incentivos fiscales en favor de la I+D.

En el periodo de programación 2014-2020 en virtud del marco financiero plurianual de la UE se exigió por primera vez a los Estados miembros que llevaran a cabo diversas reformas para facilitar y reforzar el impacto de los proyectos a través de la aplicación de condiciones ex ante. Los ámbitos clave de aplicación de las reformas son el marco de la contratación pública; la existencia de marcos estratégicos para las políticas en los ámbitos de la inclusión social, los mercados laborales, la educación y la eficiencia administrativa, y la aplicación de la legislación pertinente de la UE. Estas exigencias contribuyen a la mejora del entorno de inversión en su conjunto y facilitan la aplicación de los proyectos financiados tanto con cargo a los fondos de la UE como al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas. Es preciso que dichas reformas sean debidamente seguidas y aplicadas por los Estados miembros. En este contexto, resulta importante el desarrollo de la capacidad administrativa. La intensificación del uso de los instrumentos financieros puede potenciar el efecto multiplicador de los fondos de la UE y mejorar su impacto, pero exige que las autoridades responsables de la gestión administrativa dispongan de los conocimientos y la experiencia adecuados.

Las nuevas medidas deben diseñarse y aplicarse con la estrecha implicación de los interlocutores sociales a fin de garantizar la apropiación de los proyectos por una gama más amplia de agentes. La plena aplicación de las reformas más complejas requiere varios años. Por este motivo, la concepción de las mismas debe basarse en datos contrastados y acordarse con las principales partes interesadas, como, por ejemplo, las autoridades regionales y locales y los interlocutores sociales. Los Estados miembros son conscientes de la necesidad de mejorar el funcionamiento y la eficacia del diálogo social. Lituania, que recibió en 2016 una recomendación específica en materia de capacitación, ha adoptado un nuevo Código Laboral que, según las previsiones del Gobierno, mejorará la negociación colectiva. Además, Polonia ha creado un nuevo Consejo de Diálogo Social, mientras que en España se ha llegado a un nuevo acuerdo en materia de concertación social. Por otro lado, persisten las dudas acerca de la auténtica participación de los interlocutores sociales en las reformas del mercado laboral en algunos Estados miembros.

5.1    Estimular la inversión

El crecimiento de la inversión ha mejorado recientemente debido a unas condiciones de financiación favorables, una utilización de la capacidad por encima de su promedio a largo plazo y una menor presión para el desapalancamiento de las empresas en algunos países. Sin embargo, hay una serie de factores cíclicos y estructurales que explican la persistente atonía de la inversión. El escaso crecimiento de la demanda y las expectativas de débil crecimiento potencial siguen frenando una recuperación más sostenida de la inversión. El mayor nivel alcanzado por la inversión en la UE ha sido del 21-22 % del PIB. Tras su caída al 19,4 % del PIB en 2013, en la actualidad registra una recuperación gradual. Se prevé que la inversión total se acelere ligeramente en un 2,9 % en 2017, tanto en la UE como en la zona del euro, y siga creciendo el 3,4 % en 2018 hasta en la zona del euro y el 3,1 % en la UE. Es particularmente importante estimular la inversión privada, ya que representa el 90 % de la inversión total.

Además de la labor del Mecanismo Único de Supervisión en lo que respecta a las entidades significativas de la zona del euro, la supervisión del sector bancario se ha visto reforzada a nivel nacional y de la UE, y se han realizado esfuerzos por mejorar la gestión y eliminación de los préstamos no productivos. En varios Estados miembros, la calidad de los activos del sector bancario se ha deteriorado durante la crisis y sigue lastrando el crédito y la inversión. Ello contrasta con la tendencia decreciente observada en los préstamos no productivos, cuya media en UE disminuyó hasta situarse en el 5,45 % del total de préstamos en el segundo trimestre de 2016. Sin embargo, la dispersión es elevada en los Estados miembros en su conjunto, y varios de ellos registran cifras de dos dígitos (Bulgaria, Irlanda, Grecia, Croacia, Italia, Chipre, Hungría, Portugal, Rumanía y Eslovenia). Se han adoptado medidas para estimular el desarrollo de un mercado secundario de préstamos no productivos (por ejemplo, en Italia), si bien aún no han surtido efecto plenamente. En algunos Estados miembros (por ejemplo, Bulgaria, Croacia, Italia y Chipre), la ejecución de garantías y los procedimientos de insolvencia se han hecho más eficientes. La creación de empresas de gestión de activos públicas o privadas y las medidas de supervisión, incluidas las provisiones para fallidos y los requisitos de capital adicionales, así como el refuerzo del seguimiento de la reestructuración de la deuda en cumplimiento de los objetivos de reducción de los atrasos en los pagos, han contribuido a la disminución de los préstamos no productivos en Bulgaria, Croacia, Hungría, Irlanda, Rumanía y Eslovenia. En Italia se ha observado recientemente una disminución de los préstamos no productivos, pero la eliminación de los activos deteriorados progresa con lentitud. En Portugal, el deterioro de la calidad de los activos prosiguió en el primer semestre de 2016, como consecuencia de la evolución en el sector inmobiliario y de la construcción, en particular. En Chipre y Grecia, donde los préstamos no productivos aumentaron hasta rebasar el 40 % a raíz de la crisis, las medidas adoptadas hasta el momento (incluidos los objetivos de reestructuración de la deuda y la eliminación de activos deteriorados) tienen todavía que producir resultados tangibles. En conjunto, es preciso emprender esfuerzos globales y más decididos en varios Estados miembros a fin de reducir el nivel de los préstamos no productivos, y acompañarlos de reformas complementarias que fomenten la reestructuración de sus sistemas bancarios.

En la mayoría de los Estados miembros, la inversión pública se redujo significativamente durante la crisis y no ha recuperado el nivel a largo plazo. Además de afectar directamente al crecimiento de la producción, la inversión insuficiente en activos tangibles e intangibles, por ejemplo en I+D, perjudica la productividad a largo plazo, ya que el ritmo de innovación y difusión de las tecnologías existentes se ralentiza. Es importante fomentar la inversión pública —en particular en el ámbito de la educación y la formación, las infraestructuras, y la investigación y la innovación— adoptando paralelamente medidas para potenciar la inversión privada. Estos esfuerzos deberían centrarse también en la calidad de la inversión.

En los últimos años, se han llevado a cabo una serie de mejoras en el marco de la contratación pública, tanto en la UE como a escala de los Estados miembros, aunque persisten algunos desafíos. Los obstáculos a unas prácticas de contratación pública eficientes restringen el crecimiento económico y el funcionamiento del mercado interior. Cada año, los poderes públicos de la UE gastan alrededor del 14 % del PIB en contratación pública, que es un vector esencial para el cumplimiento de los objetivos de las políticas gubernamentales y la consecución de los objetivos estratégicos nacionales. El correcto funcionamiento de los mercados de contratación pública estimula la competitividad nacional mediante el refuerzo de las finanzas públicas, una mejor orientación de las inversiones y la prestación de servicios de mayor calidad, como las infraestructuras o la administración electrónica. En el sector sanitario, la contratación pública puede aportar instrumentos útiles para la obtención de medicamentos y equipo médico con una mejor relación calidad-precio. En varios Estados miembros, el porcentaje de publicación de las licitaciones sigue siendo exiguo, lo que se traduce en una apertura insuficiente a las oportunidades de negocios transfronterizas. La aplicación de procedimientos de contratación pública que restringen la competencia, como el procedimiento negociado sin publicación, varía en gran medida entre los Estados miembros, en una horquilla que va de un porcentaje cercano al 0 % a más del 20 %. La proporción de contratos para los que solo hay una oferta sigue siendo elevada. Ello indica que el mercado único para la contratación pública no está suficientemente integrado y que una mayor apertura permitiría aumentar la eficiencia económica y el crecimiento.

5.2    Proseguir las reformas estructurales

Algunos Estados miembros han de adaptar sus sistemas impositivos y de seguridad social. Esos sistemas pueden tener importantes efectos redistributivos, que varían considerablemente de un país a otro. Entre 2010 y 2013, en la República Checa, España, Italia y Portugal, entre otros países, el aumento de la desigualdad de ingresos se vio atenuado, cuando no plenamente compensado, por el creciente efecto redistributivo de los impuestos y las transferencias. En otros países, en cambio, el efecto redistributivo de los impuestos y las transferencias disminuyó significativamente durante el mismo periodo, de modo que no contribuyó a atenuar la desigualdad de ingresos.

5.3    Garantizar políticas presupuestarias responsables

Se prevé que el crecimiento moderado y los tipos de interés históricamente reducidos propicien la disminución, aunque a un ritmo menor, de los déficits de las administraciones públicas y las ratios de deuda en la zona del euro y la UE. Según las últimas previsiones de la Comisión Europea, el déficit público en la zona del euro debería de seguir disminuyendo en 2017 antes de estabilizarse en el 1,4 % del PIB (1,6 % en la UE) en 2018. La ratio deuda/PIB de las administraciones públicas de la zona del euro se habría situado en el 91,5 % del PIB en 2016 (85,1 % en la UE). Se prevé que siga disminuyendo paulatinamente hasta el 89,2 % en 2018 en la zona del euro (83,6 % en la UE). La reducción de la deuda se explica principalmente por los superávits primarios y un efecto de bola de nieve más favorable a raíz de la disminución de los gastos por intereses, el modesto crecimiento del PIB real y el aumento previsto de la inflación.

Los Estados miembros deben apoyar la inversión para apuntalar la recuperación y equilibrar los objetivos de sostenibilidad y estabilización. La Comisión ha publicado recientemente una Comunicación 12 en la que aboga por una orientación presupuestaria moderadamente expansionista y una mejor distribución de los esfuerzos presupuestarios en toda la zona del euro. A tal efecto, los Estados miembros deberían impulsar políticas presupuestarias en consonancia con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, garantizando así la sostenibilidad, haciendo al mismo tiempo el mejor uso posible de la flexibilidad contemplada en las normas existentes. Los Estados miembros que disponen de margen presupuestario deberían utilizarlo para fomentar la inversión a fin de intensificar la recuperación e impulsar su potencial productivo. Otros deberían proseguir la consolidación de sus finanzas públicas.

Recuadro 1. Información actualizada sobre la supervisión en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento En su evaluación de los proyectos de planes presupuestarios (PPP) para 2017 de los Estados miembros de la zona del euro, publicada en noviembre de 2016, la Comisión indicó que, en el caso de ocho países (Bélgica, España, Italia, Chipre, Lituania, Portugal, Eslovenia y Finlandia), esos planes acarreaban riesgos de incumplimiento de las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Los de otros cinco países (Irlanda, Letonia, Malta, Austria y Francia) se consideraron conformes en líneas generales, mientras que los de Alemania, Estonia, Luxemburgo, los Países Bajos y Eslovaquia se consideraron conformes con los requisitos. Por otra parte, según las previsiones, Alemania, Luxemburgo y los Países Bajos se situarían por encima de sus objetivos presupuestarios a medio plazo, de modo que se les instaba a hacer uso del margen presupuestario disponible, preservando al mismo tiempo la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas nacionales. Las evaluaciones de los proyectos de planes presupuestario de España y Lituania realizadas en la ronda de noviembre de 2016 se basaron en una hipótesis de mantenimiento de las mismas políticas, ya que los Gobiernos de ambos países se encontraban en funciones y carecían de plenos poderes presupuestarios. El 17 de enero de 2017 la Comisión se pronunció de nuevo sobre los proyectos de planes presupuestarios actualizados presentados por los nuevos Gobiernos. El proyecto de plan presupuestario actualizado de España fue considerado globalmente conforme con los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El de Lituania seguía presentando riesgos de incumplimiento, como se había considerado en otoño de 2016. Una vez finalizada la elaboración de los presupuestos para 2017 en la mayoría de los Estados miembros, las previsiones de invierno de 2017 de la Comisión ofrecen una base útil para evaluar la manera en que cada uno de ellos ha tenido en cuenta los dictámenes de la Comisión sobre los correspondientes proyectos de planes presupuestarios y ha atendido los compromisos asumidos en el Eurogrupo. En el caso de Bélgica, Italia y Finlandia, la Comisión continúa supervisando atentamente el cumplimiento del criterio de deuda y subraya la importancia de atenerse estrictamente a los ajustes estructurales recomendados en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En la primavera de 2016, la Comisión se comprometió a emitir un nuevo informe relativo a Italia en virtud del artículo 126, apartado 3, una vez que se dispusiera de nueva información con respecto a la senda de ajuste hacia los objetivos presupuestarios a medio plazo en 2017. La Comisión publicó dicho informe actualizado el 22 de febrero. La Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria de todos los Estados miembros en el marco del Semestre Europeo, sobre la base de los programas nacionales de reforma y los programas de estabilidad o convergencia que deben presentarse a mediados de abril. Formulará sus recomendaciones en mayo, respetando los demás requisitos procesales pertinentes en virtud del Pacto. En este contexto, la Comisión facilitará además su evaluación íntegra de la solicitud planteada por Finlandia y Lituania, acerca de la posibilidad de disponer de un margen de flexibilidad. En caso de que se otorgue dicho margen, podría mejorar la evaluación de su cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Una orientación presupuestaria apropiada no solo se refiere a la dirección y el volumen del saldo presupuestario, sino también a la composición y la calidad de las finanzas públicas en que se basa. Los Estados miembros deberían mejorar la composición de las finanzas públicas, en particular ampliando el margen disponible para la inversión material e inmaterial. Es preciso revisar periódicamente la eficacia y la eficiencia del gasto público en todos los niveles de la administración, en particular con respecto a los objetivos de fomento de la equidad. Garantizar el funcionamiento efectivo de los marcos presupuestarios nacionales contribuiría al logro de estos objetivos.

La introducción de mejoras en los marcos presupuestarios nacionales puede contribuir a que el gasto público fomente en mayor medida el crecimiento. Siguiendo las recomendaciones formuladas, los Estados miembros han seguido reforzando los diversos aspectos de sus marcos presupuestarios. En enero de 2017, Austria ha adoptado una nueva Ley de compensación que simplifica las normas relativas a las transferencias en todos los niveles de la administración. Italia ha completado la reforma de 2009 del proceso presupuestario y de la estructura de su presupuesto. Finlandia ha consagrado en su ordenamiento jurídico un principio inequívoco de «cumplimiento o explicación» en lo que respecta a los dictámenes que formule la institución presupuestaria independiente sobre el cumplimiento de las normas presupuestarias nacionales. En otros Estados miembros también se ha llevado a cabo una reflexión de fondo acerca de la mejora de los marcos nacionales. Los Países Bajos y Suecia establecieron sendos grupos de trabajo especializados (un grupo consultivo de altos funcionarios y una comisión parlamentaria, respectivamente) que revisaron los marcos existentes y propusieron mejoras en 2016. Ahora los consejos presupuestarios desempeñan un papel activo en los debates nacionales sobre la política presupuestaria en casi todos los Estados miembros. Publican periódicamente evaluaciones independientes sobre los planes y los resultados presupuestarios. El consejo presupuestario búlgaro pasó a ser plenamente operativo en el primer semestre de 2016, de modo que la República Checa, Polonia y Eslovenia son los únicos Estados miembros que todavía no cuentan con un órgano de tales características.

La Comisión ha examinado la transposición del Pacto Presupuestario. Esa labor se contempla en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. Las disposiciones del Pacto Presupuestario están destinadas a reforzar la coherencia entre los marcos presupuestarios nacionales y el marco presupuestario europeo y a potenciar la asunción por los Estados miembros de las medidas en ellos incluidas. El informe correspondiente de la Comisión, que acompaña al presente conjunto de documentos, ha sido adoptado tras una amplia consulta con las veintidós Partes Contratantes (los países de la zona del euro y Bulgaria, Dinamarca y Rumanía) 13 . Como pone de manifiesto el informe, todas las Partes Contratantes han adaptado significativamente sus marcos presupuestarios nacionales ateniéndose a los requisitos del Pacto Presupuestario y la legislación de la Unión.

La reforma de los sistemas de asistencia sanitaria y de pensiones puede mejorar la calidad de las finanzas públicas, pues su sostenibilidad a medio y largo plazo plantea retos de gran calado en vista de los elevados niveles de deuda y el envejecimiento demográfico. En una perspectiva de medio a largo plazo, la sostenibilidad de las finanzas públicas de la mayor parte de los Estados miembros plantea riesgos medios o altos 14 . Estos riesgos se deben al volumen acumulado de deuda pública, que se prevé siga siendo elevado, así como a los incrementos previstos en el gasto público relacionado con la edad. Los riesgos ponen de relieve la necesidad de acometer reformas adicionales, especialmente en el ámbito de la atención sanitaria y de las pensiones, reformas que, por una parte, deberán abordar los problemas presupuestarios y, por otra, garantizar la capacidad de acceso a la asistencia sanitaria y la adecuación de las pensiones. En muchos países se han registrado avances con efectos positivos en la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo, debidos sobre todo a las reformas introducidas en los sistemas de pensiones, y que el reciente saneamiento presupuestario ha apuntalado.

6.    Próximas etapas

La Comisión seguirá manteniendo un diálogo constructivo con los Estados miembros. El análisis expuesto en los informes por país se debatirá con los Estados miembros en reuniones bilaterales. Los vicepresidentes de la Comisión y los comisarios se desplazarán a los Estados miembros para entrevistarse con los Gobiernos, los Parlamentos nacionales, los interlocutores sociales y otras partes interesadas. Se espera que los desafíos identificados sean abordados por los Estados miembros en sus programas nacionales de reforma, así como en sus programas de estabilidad o de convergencia, que deberán ser publicados y presentados a la Comisión antes de mediados de abril. La Comisión debatirá las principales conclusiones del análisis con el Parlamento Europeo.

Los Estados miembros deben implicar estrechamente a los Parlamentos nacionales y los interlocutores sociales y velar por que una gama aún más amplia de partes interesadas asuma como propio el proceso de reformas. Dado que el éxito de la aplicación de las medidas depende a menudo de los niveles inferiores de la administración, la Comisión también ha instado a los Estados miembros a explicar, en sus programas nacionales de reforma, de qué manera los entes regionales y locales, en función de la división de competencias en los distintos Estados miembros, han participado en la preparación del programa y en la aplicación o la elaboración de las reformas.

Apéndice 1. Supervisión integrada de los desequilibrios macroeconómicos y presupuestarios

	Procedimiento de desequilibrios macroeconómicos (PDM) 16	Pacto de Estabilidad y Crecimiento (OMP: objetivo a medio plazo / PDE: procedimiento de déficit excesivo)	Observaciones
BE		Componente preventivo OMP aún no alcanzado; sujeto a la norma en materia de deuda 17
BG	Desequilibrios excesivos	Componente preventivo Superación del OMP
CZ		Componente preventivo Superación del OMP
DK		Componente preventivo OMP alcanzado
DE	Desequilibrios	Componente preventivo Superación del OMP; sujeto a la norma en materia de deuda
EE		Componente preventivo OMP alcanzado
IE	Desequilibrios	Componente preventivo OMP aún no alcanzado; sujeto a la norma transitoria en materia de deuda
EL		Componente corrector Déficit excesivo, plazo para su corrección: 2016 OMP alcanzado; sujeto a la norma transitoria en materia de deuda	Beneficiario de un programa específico de ayuda financiera
ES	Desequilibrios	Componente corrector Déficit excesivo, plazo para su corrección: 2018
FR	Desequilibrios excesivos	Componente corrector Déficit excesivo, plazo para su corrección: 2017
HR	Desequilibrios excesivos	Componente corrector Déficit excesivo, plazo para su corrección: 2016 OMP alcanzado; sujeto a la norma en materia de deuda 18

	Procedimiento de desequilibrios macroeconómicos (PDM)	Pacto de Estabilidad y Crecimiento (OMP: objetivo a medio plazo / PDE: procedimiento de déficit excesivo)	Observaciones
IT	Desequilibrios excesivos	Componente preventivo OMP aún no alcanzado; sujeto a la norma en materia de deuda
CY	Desequilibrios excesivos	Componente preventivo OMP alcanzado; sujeto a la norma transitoria en materia de deuda
LV		Componente preventivo OMP alcanzado
LT		Componente preventivo OMP alcanzado
LU		Componente preventivo Superación del OMP
HU		Componente preventivo OMP aún no alcanzado; sujeto a la norma en materia de deuda
MT		Componente preventivo OMP aún no alcanzado
NL	Desequilibrios	Componente preventivo Superación del OMP; sujeto a la norma en materia de deuda
AT		Componente preventivo OMP aún no alcanzado; sujeto a la norma en materia de deuda
PL		Componente preventivo OMP aún no alcanzado
PT	Desequilibrios excesivos	Componente corrector Déficit excesivo, plazo para su corrección: 2016 OMP aún no alcanzado; sujeto a la norma transitoria en materia de deuda 19
RO		Componente preventivo OMP aún no alcanzado
SI	Desequilibrios	Componente preventivo OMP aún no alcanzado; sujeto a la norma transitoria en materia de deuda
SK		Componente preventivo OMP aún no alcanzado
FI	Sin desequilibrios	Componente preventivo OMP aún no alcanzado; ratio deuda/PIB superior al valor de referencia del 60 % del PIB	Salida del PDM
SE	Desequilibrios	Componente preventivo Superación del OMP
UK		Componente corrector Déficit excesivo; plazo para su corrección: 2016-2017
(*) Las recomendaciones incluidas en el paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria (Reglamento n.º 473/2013) relativas a las medidas que deben tomarse a fin de garantizar una corrección oportuna del déficit público excesivo solo conciernen a los Estados miembros de la zona del euro.

Apéndice 2. Avances hacia los objetivos de Europa 2020

Objetivos de Europa 2020 para la UE	Datos de 2010	Últimos datos disponibles	En 2020, en función de las tendencias recientes
1. Aumento hasta el 75 %, al menos, de la tasa de empleo de la población de 20 a 64 años	68,6 %	70,1 % (2015)	Objetivo con probabilidad de alcanzarse
2. Aumento al 3 % del PIB de la suma de la inversión pública y privada en I+D	1,93 %	2,03 % (2015)	Objetivo con poca probabilidad de alcanzarse
3a. Reducción en un 20 %, al menos, en comparación con los niveles de 1990, de las emisiones de gases de efecto invernadero	Reducción del 14,3 %	Reducción del 22 % (2015)	Objetivo con probabilidad de alcanzarse
3b. Aumento hasta el 20 % de la contribución de las energías renovables al consumo energético final	12,8 %	16 % (2014)	Objetivo con probabilidad de alcanzarse
3c. Avance hacia un incremento del 20 % de la eficiencia energética	Aumento del 5,7 % (consumo de energía primaria)	Aumento del 10,7 % (consumo de energía primaria, 2015)	Objetivo con probabilidad de alcanzarse
4a. Reducción a menos del 10 % del abandono escolar prematuro	13,9 %	10,8 % (2016)	Objetivo con probabilidad de alcanzarse
4b. Incremento hasta el 40 %, al menos, del porcentaje de la población de 30 a 34 años con una titulación superior	33,8 %	39 % (2016)	Objetivo con probabilidad de alcanzarse
5. Reducción al menos en 20 millones del número de personas en riesgo de pobreza y exclusión social	Incremento de 0,5 millones (en comparación con el año de referencia, 2008)	Incremento de 1,7 millones (en comparación con el año de referencia, 2008)	Objetivo con poca probabilidad de alcanzarse

Fuentes: Comisión Europea; Agencia Europea de Medio Ambiente.

Apéndice 3. Conclusiones de los exámenes exhaustivos por Estado miembro

Bulgaria está experimentando desequilibrios excesivos. El endeudamiento elevado de las empresas, en un contexto de ajuste incompleto del mercado de trabajo, agravan las vulnerabilidades del sector financiero. Los pasivos exteriores netos se han reducido al hilo del superávit de la balanza por cuenta corriente. El sector bancario se ha estabilizado, pero los problemas heredados relacionados con las deficiencias en el ámbito de la gobernanza y la supervisión todavía no han sido plenamente corregidos. Las autoridades han completado el análisis de la calidad de los activos y las pruebas de resistencia del sector bancario, así como la revisión de los balances de los fondos de pensiones y las compañías de seguros. Las instrucciones formuladas sobre las medidas que deben adoptar las empresas interesadas aún no han sido aplicadas. El proceso de desapalancamiento en el sector empresarial ha sido ordenado pero lento, de modo que el volumen de la deuda del sector privado sigue siendo elevado, al igual que los niveles de préstamos no productivos. Las condiciones del mercado de trabajo han mejorado, pero los niveles de empleo son reducidos, el desempleo de larga duración es elevado y aún no se han corregido los desajustes que se registran en el mercado laboral. Aunque se han emprendido algunas medidas con objeto de controlar las principales fuentes de desequilibrio, es necesario seguir avanzando para eliminar los puntos débiles que sigue presentando el sector financiero, insistiendo en particular en la supervisión financiera, bancaria y no bancaria, así como en la corrección de las deficiencias de que adolece el marco para las insolvencias.

Alemania está experimentando desequilibrios. El superávit de la balanza por cuenta corriente persistentemente elevado tiene incidencia transfronteriza y es reflejo de un ahorro excesivo y de la atonía de la inversión en los sectores público y privado. El superávit de la balanza por cuenta corriente siguió aumentando en 2015 y 2016 y previsiblemente se mantendrá en un nivel elevado. Corregir el superávit tiene implicaciones para las perspectivas de reequilibrio del resto de la zona del euro, pues el incremento del dinamismo de la demanda interna en Alemania ayudaría a superar la baja inflación y a aliviar las necesidades de desapalancamiento en los Estados miembros muy endeudados. La inversión pública ha aumentado en los últimos años, pero como porcentaje del PIB sigue siendo baja en comparación con la de la zona del euro, teniendo también en cuenta el margen de maniobra presupuestario y el déficit de inversiones, en particular a nivel municipal. A pesar de los bajos tipos de interés, que crean condiciones de financiación favorables, la inversión empresarial como porcentaje del PIB sigue siendo reducida. Aunque el consumo privado ha seguido recuperándose, el ahorro de los hogares se sitúa en niveles récord dentro de la zona del euro. Se han tomado medidas para reforzar el gasto público y mejorar la estructura de las relaciones presupuestarias federales. Se deben adoptar medidas adicionales que permitan reforzar la inversión, centradas en particular en la reforma del sector de los servicios, la mejora de la eficiencia del sistema tributario y el fomento de la actividad laboral de los segundos trabajadores de las familias, los trabajadores con ingresos reducidos y los trabajadores de más edad a fin de incrementar los ingresos de los hogares y contrarrestar los efectos del envejecimiento demográfico.

Irlanda está experimentando desequilibrios. A pesar de las mejoras en las variables de flujo, los grandes volúmenes de deuda privada y pública y de los pasivos exteriores netos constituyen puntos vulnerables. El intenso crecimiento de la productividad en los últimos años ha contribuido a la mejora de la competitividad, y el reciente deterioro de la posición de inversión internacional neta parece obedecer a factores ajenos a la economía nacional. Las ratios de la deuda privada y la deuda pública respecto al PIB siguen siendo elevadas, aunque están descendiendo gracias a la intensa recuperación. La proporción de préstamos no productivos, que ha venido disminuyendo en los últimos años, sigue siendo elevada. Los bancos están bien recapitalizados y su rentabilidad está mejorando gradualmente, aunque todavía es pequeña. Los precios de la vivienda, que probablemente estaban infravalorados, están aumentando ahora con rapidez, debido principalmente a las restricciones de la oferta. En los últimos años se han tomado medidas con objeto de reforzar el sector financiero, reestructurar la deuda, aumentar la oferta de viviendas y situar las finanzas públicas en una senda sostenible. Otras medidas están en preparación.

España está experimentando desequilibrios. La intensa recuperación económica sigue contribuyendo al proceso de reajuste de la economía. Sin embargo, los grandes desequilibrios que reflejan los volúmenes de deuda externa e interna, tanto pública como privada, siguen constituyendo puntos vulnerables en un contexto de desempleo elevado y tienen incidencia transfronteriza. El proceso de reajuste en el sector exterior sigue avanzando, gracias a los superávits de la balanza por cuenta corriente registrados desde 2013. No obstante, los pasivos exteriores netos siguen siendo muy elevados y tendrá que pasar algo de tiempo antes de que vuelvan a niveles prudentes. La reducción de la deuda del sector privado también está avanzando, alentada por las favorables condiciones de crecimiento, mientras que el sector financiero, ahora más sólido, apuntala la actividad económica. Sin embargo, sigue siendo necesario impulsar el desapalancamiento, especialmente en el caso de los hogares. A pesar de la recuperación, bastante intensa, no es previsible que la deuda de las administraciones públicas como porcentaje del PIB se sitúe en una senda descendente, pues los déficits, aunque están disminuyendo, siguen siendo elevados. El desempleo también sigue siendo muy elevado, pese a la reducción significativa registrada durante los tres últimos años. Aunque se han adoptado medidas para mejorar la competitividad, es preciso impulsar iniciativas adicionales que contribuyan a mantener el superávit exterior, garanticen una reducción duradera del déficit de las administraciones públicas y fomenten el crecimiento sostenible.

Francia está experimentando desequilibrios excesivos. En un contexto de bajo crecimiento de la productividad, el alto nivel de deuda pública y la debilidad de la competitividad puede acarrear riesgos de cara al futuro, con incidencia transfronteriza. La competitividad ha empezado a mejorar, y las cuotas de mercado de las exportaciones se han estabilizado en los últimos años. Sin embargo, el débil crecimiento de la productividad frena la recuperación de la competitividad de costes, pese a la moderación de la evolución salarial y las medidas para reducir el coste de la mano de obra. Los márgenes de beneficio de las sociedades no financieras se han recuperado ligeramente desde 2013, pero siguen lastrando la inversión. La deuda de las administraciones públicas sigue creciendo, si bien a un ritmo menor, y los riesgos de sostenibilidad a medio plazo son elevados. Compromisos políticos asumidos anteriormente ya se han traducido en medidas para mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y de mano de obra y la competitividad de las pymes. Aunque las reformas recientemente aprobadas constituyen avances notables, todavía no se han abordado algunos de los desafíos y convendría adoptar medidas adicionales, en particular para aumentar la eficiencia del gasto público y la imposición, reformar el salario mínimo y el régimen de prestaciones por desempleo, y mejorar el sistema educativo y el entorno empresarial.

Croacia está experimentando desequilibrios excesivos. Los puntos débiles guardan relación con los altos niveles de deuda exterior, pública y privada, ambas denominadas en gran medida en moneda extranjera, en un contexto de bajo potencial de crecimiento. Los superávits de la balanza por cuenta corriente han empezado a traducirse en una disminución de la deuda externa bruta, que, no obstante, sigue siendo elevada. La aceleración de la recuperación económica está contribuyendo a una reducción adicional de la ratio deuda privada / PIB, y este año la ratio deuda pública / PIB también ha comenzado a situarse en una senda descendente. A pesar de las pérdidas registradas recientemente, el sector financiero sigue estando relativamente bien capitalizado y la rentabilidad se está recuperando. El porcentaje de préstamos no productivos ha empezado a disminuir, pero sigue siendo elevado. Aunque en años anteriores se habían adoptado una serie de medidas centradas en los marcos para las insolvencias y la mejora de la flexibilidad del mercado de trabajo, y las finanzas públicas han mejorado notablemente, el avance de las reformas estructurales está estancado desde mediados de 2015. Persisten las deficiencias de las políticas, en particular en los ámbitos de la gestión de la hacienda pública, la modernización de la Administración pública, la mejora del entorno empresarial y el incremento de los bajos índices de actividad.

Italia está experimentando desequilibrios excesivos. La elevada deuda pública y la prolongada debilidad de la dinámica de la productividad acarrean riesgos con incidencia transfronteriza de cara al futuro, en un contexto caracterizado por el elevado volumen de los préstamos no productivos y el alto desempleo. La ratio de deuda pública se estabilizará, pero todavía no se sitúa en una senda descendente debido al empeoramiento del saldo primario estructural y a la atonía del crecimiento nominal. La competitividad sigue siendo débil, ya que la dinámica de la productividad sigue sin cobrar vigor, en parte debido a la lentitud de la recuperación de la inversión. El volumen de préstamos no productivos apenas ha comenzado a estabilizarse y sigue lastrando los beneficios de los bancos y las políticas de préstamo; además, pueden surgir necesidades de capitalización en un contexto de difícil acceso a los mercados de renta variable. La participación en el mercado laboral y el empleo están aumentando, pero el desempleo, especialmente el de larga duración, sigue siendo elevado, con consecuencias negativas sobre el crecimiento futuro. Tras las fructíferas reformas introducidas en el proceso presupuestario, el mercado de trabajo, el sector bancario, los procedimientos de insolvencia, el sistema judicial y la Administración pública, el ritmo de las reformas ha disminuido desde mediados de 2016 y algunas políticas siguen presentando importantes deficiencias, en particular en los ámbitos de la competencia, la imposición, la lucha contra la corrupción y la reforma del marco para la negociación colectiva.

Chipre está experimentando desequilibrios excesivos. Un porcentaje muy elevado de préstamos no productivos lastra el sector financiero y los volúmenes de deuda privada, pública y externa de la economía son elevados, en un contexto de desempleo elevado y débil crecimiento potencial. La balanza por cuenta corriente sigue siendo negativa y no puede garantizar una evolución sostenible del volumen de los pasivos exteriores netos. Previsiblemente, la deuda pública debería de haber alcanzado su nivel máximo, pero la actual relajación de la política presupuestaria debería de ralentizar el ajuste necesario. Pese a la importante reestructuración acometida en el sector bancario y la mejora de las posiciones de capital, el volumen de préstamos no productivos sigue siendo muy elevado, aunque está disminuyendo lentamente. Las deficiencias en la ejecución de los contratos, las ineficiencias del sistema judicial y los estrangulamientos en la aplicación de la legislación sobre insolvencias y ejecuciones hipotecarias dificultan el desapalancamiento del sector privado y la reducción del volumen de préstamos no productivos. El ritmo de la reforma ha disminuido desde 2016 y persisten las deficiencias de las políticas en los ámbitos de la Administración pública, la gestión presupuestaria, el sistema judicial, el marco de los títulos de propiedad, la electricidad y la privatización.

Los Países Bajos están experimentando desequilibrios. En particular guardan relación con el gran volumen de deuda privada y el elevado superávit por cuenta corriente, con incidencia transfronteriza. La deuda del sector privado solo ha disminuido muy gradualmente en los últimos años. La deuda hipotecaria nominal está aumentando ahora que los precios de la vivienda vuelven a subir. El elevado superávit por cuenta corriente, que refleja principalmente las características estructurales de la economía y las políticas en materia de sociedades no financieras, está disminuyendo debido a la recuperación de la demanda interna. El desapalancamiento de los hogares debe contribuir al ahorro agregado. Las medidas recientemente aprobadas para reducir la cuña fiscal y no fiscal sobre el trabajo pueden contribuir a apuntalar la demanda interna. Sin embargo, quedan sin abordar diversos retos en el ámbito de la reforma de las pensiones y la deducibilidad de los tipos de interés de las hipotecas, con vistas a reequilibrar los incentivos para la asunción de deuda hipotecaria.

Portugal está experimentando desequilibrios excesivos. La gran acumulación de pasivos exteriores netos, deuda pública y privada y el elevado porcentaje de préstamos no productivos constituyen puntos vulnerables en un contexto de baja productividad y desempleo elevado, aunque en disminución. El crecimiento potencial sigue estando por debajo del nivel anterior a la crisis, afectado por estrangulamientos persistentes y rigideces en los mercados de productos y mano de obra, así como por importantes desequilibrios exteriores. La balanza por cuenta corriente sigue situándose por debajo del nivel necesario para lograr un ajuste significativo de los pasivos exteriores netos, y los costes laborales unitarios están aumentando debido a la debilidad del crecimiento de la productividad y el aumento de los salarios. La deuda privada está disminuyendo y la deuda pública se ha estabilizado, en un contexto aún caracterizado por las necesidades de desapalancamiento. El gran volumen de préstamos no productivos todavía no se ha estabilizado y, junto con la baja rentabilidad y las relativamente pequeñas reservas de capital, plantean riesgos para los balances de los bancos. Las condiciones del mercado de trabajo han mejorado, pero el desempleo juvenil, el desempleo de larga duración y la segmentación del mercado siguen siendo elevados. El ritmo de las reformas ha disminuido desde 2014, y persisten las deficiencias de las políticas en los ámbitos de los mercados de productos y servicios, el desarrollo de las capacidades y la innovación, la sostenibilidad presupuestaria, la reestructuración de la deuda de las empresas y las rigideces del mercado de trabajo.

Eslovenia está experimentando desequilibrios. Las deficiencias del sector bancario, el endeudamiento de las empresas y los riesgos presupuestarios constituyen puntos vulnerables. Los desequilibrios acumulados se están corrigiendo gradualmente, en particular gracias a la reanudación del crecimiento. En el sector empresarial, el desapalancamiento ha sido significativo, y la inversión privada, incluso en forma de inversiones extranjeras directas, se ha reanudado, aunque los volúmenes de inversión extranjera directa entrante siguen siendo bajos en comparación con los países de la región. La deuda pública alcanzó su nivel máximo en 2015 y se espera que en los próximos años registre un ajuste a la baja. Los avances en el ámbito de la reestructuración del sector bancario han coincidido con un rápido descenso de la proporción de préstamos no productivos, que se prevé sigan disminuyendo. El Gobierno ha adoptado importantes medidas para consolidar y reestructurar el sector bancario y para mejorar la gobernanza de las empresas estatales. No obstante, es necesario continuar la actuación estratégica para reducir la deuda de las empresas y corregir las deficiencias de que aún adolece el sector financiero, a fin de garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas y mejorar el entorno empresarial.

Finlandia no está experimentando desequilibrios. En los últimos años, Finlandia registró pérdidas de competitividad al hilo del declive de sectores clave y el crecimiento de los salarios por encima de la productividad. El crecimiento potencial ha disminuido tras la crisis y se prevé que el crecimiento de la productividad de la mano de obra siga siendo moderado. El sector bancario está bien capitalizado y es bastante rentable, y la proporción de préstamos no productivos es pequeña. La deuda privada como porcentaje del PIB está aumentando, pero a un ritmo menor. La deuda de las administraciones públicas ha aumentado rápidamente en los últimos años, pero se mantiene a niveles relativamente prudentes y su ritmo de crecimiento ha disminuido recientemente. El dinamismo de la actividad de las empresas emergentes fomenta el cambio estructural. Tras el fuerte impulso impartido por el Gobierno, los interlocutores sociales han llegado a un acuerdo sobre distintas medidas encaminadas a mejorar la competitividad de los costes, especialmente en el ámbito de los costes de la mano de obra, y a mejorar la resiliencia de las empresas a través de prácticas más flexibles de fijación de salarios. También se han tomado medidas a fin de reducir los incentivos para asumir deudas hipotecarias excesivas. Los nuevos retos guardan relación con el aumento constante del desempleo de larga duración, que ponen de relieve la necesidad de orientar mejor las políticas activas del mercado laboral y seguir invirtiendo en el aprendizaje permanente y en la formación profesional.

Suecia está experimentando desequilibrios. La persistencia del crecimiento de los precios de la vivienda, que ya estaba sobrevalorada, junto con el aumento constante de los niveles de endeudamiento de los hogares acarrean riesgos de que se produzca una corrección desordenada. El ya elevado endeudamiento de las economías domésticas sigue creciendo, sin que los precios de la vivienda, aparentemente sobrevalorada, dejen de aumentar rápidamente. Aunque los bancos parecen suficientemente capitalizados, su exposición a las hipotecas de los hogares está creciendo, de modo que, si se produjera una corrección desordenada, el sector financiero también podría verse afectado. En tal caso, podrían producirse efectos colaterales que afectaran a los países vecinos, puesto que los grupos bancarios suecos son de importancia sistémica en la región nórdico-báltica. En los últimos años las autoridades, que están muy concienciadas sobre el crecimiento de los riesgos, han adoptado medidas destinadas a frenar el crecimiento de la deuda hipotecaria y aumentar la construcción de viviendas. Las medidas aplicadas hasta ahora, empero, no han logrado corregir el recalentamiento del sector de la vivienda. En conjunto, persisten las deficiencias en las políticas relativas a la fiscalidad de la vivienda, el marco macroprudencial y la eliminación tanto de los estrangulamientos en la oferta de viviendas nuevas como de los obstáculos al uso eficiente del parque de viviendas existente.

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(1) COM(2016) 725 final. Para una perspectiva general de las prioridades a escala de la UE, véase también el Programa de Trabajo de la Comisión para 2017 [COM(2016)710] y la Declaración Conjunta de 13 de diciembre de 2016 sobre las prioridades legislativas de la UE para 2017.

(2) A fin de evitar solapamientos con las medidas de reforma establecidas en el programa de ajuste macroeconómico y mantener la coherencia con el planteamiento seguido en los últimos años, la Comisión no ha emitido recomendaciones adicionales para Grecia en el contexto del Semestre Europeo.

(3) COM(2016) 728 final.

(4) «Previsiones económicas europeas de invierno», European Economy Institutional Paper, n.º 48, Comisión Europea, Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (2017).

(5) COM(2016) 730 final.

(6) COM(2016) 726 final.

(7) Véase el estudio Employment and Social Developments in Europe de los años 2014 a 2016.

(8) Documento del Consejo 5735/17.

(9) De conformidad con el artículo 2 del Reglamento n.º 176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, por desequilibrios se entiende «cualquier tendencia que da lugar a una evolución macroeconómica que afecta o puede afectar negativamente al correcto funcionamiento de la economía de un Estado miembro, de la unión económica y monetaria o del conjunto de la Unión».

(10) El considerando 17 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo establece que «en los análisis de los desequilibrios macroeconómicos deben tenerse en cuenta su gravedad y sus posibles efectos indirectos negativos». Se afirma asimismo que en los Estados miembros que acumulan grandes superávits por cuenta corriente, las políticas deben tratar de determinar y aplicar medidas que contribuyan a fortalecer su demanda interna y su potencial de crecimiento.

(11) Véase Single Market Integration and Competitiveness in the EU and the Member States, Comisión Europea (2016).

(12) COM(2016) 727.

(13) Las consultas permitieron brindar a las Partes Contratantes la oportunidad de presentar sus observaciones sobre las conclusiones de la Comisión, tal como se establece en el artículo 8, apartado 1, del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria.

(14)

Los países en los que se han detectado riesgos medios o elevados para la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio y largo plazo son: Bélgica, República Checa, Irlanda, España, Francia, Croacia, Italia, Chipre, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, Países Bajos, Austria, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia y Reino Unido. Para una evaluación detallada de los problemas de la sostenibilidad presupuestaria, véase Debt Sustainability Monitor 2016, European Economy Institutional Paper, n.º 47, Comisión Europea (2017).

(15)

 Para un análisis de los retos y las opciones estratégicos en el sector sanitario, véase Joint Report on Health care and Long-term Care Systems & Fiscal Sustainability, European Economy Institutional Paper, n.º 36, Comisión Europea (2016).

(16)

     Tanto la categoría de «desequilibrios» como la de «desequilibrios excesivos» conllevan un seguimiento específico, que se modula en función de la gravedad de los problemas.

(17)  Norma en materia de deuda: Todo Estado miembro que no respete el valor de referencia del 60 % para la ratio deuda/PIB es sometido al procedimiento de déficit excesivo, una vez tomados en consideración todos los factores pertinentes y la repercusión del ciclo económico, si la diferencia entre su nivel de deuda y el 60 % de referencia no se reduce en un 1/20 anual (promedio en un periodo de 3 años). Norma transitoria en materia de deuda: Se concede a cada Estado miembro sujeto al procedimiento de déficit excesivo un plazo de tres años a partir de la corrección del déficit excesivo para el cumplimiento de la norma en materia de deuda. Ello no significa que durante ese plazo deje de aplicarse totalmente la norma en materia de deuda, puesto que los Estados miembros deben realizar progresos suficientes hacia su cumplimiento. Una evaluación negativa de los avances realizados hacia el cumplimiento del valor de referencia de la deuda durante el periodo transitorio puede dar lugar a la incoación de un procedimiento de déficit excesivo.

(18)  Condición relativa a la derogación de la Decisión sobre el PDE basada en datos validados de la ejecución presupuestaria para 2016.

(19)  Condición relativa a la derogación de la Decisión sobre el PDE basada en datos validados de la ejecución presupuestaria para 2016.