13.10.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 345/114

Ponente:

Mihai MANOLIU

1.1.

En opinión del CESE, la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental de la UE revela que la aplicación deficiente, fragmentada y desigual de la legislación medioambiental de la UE constituye un grave problema en muchos Estados miembros. A las causas profundas de la deficiente aplicación detectadas durante la revisión parece sumarse la falta de voluntad política por parte de los gobiernos de los Estados miembros para hacer de la mejora sustancial de la aplicación una prioridad política y proporcionar recursos suficientes a tal fin. Los informes nacionales sobre la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental muestran cuánto debe hacer la UE para alcanzar los objetivos y los hitos establecidos en el Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (7.o PAM):

1.2.

El CESE destaca que la adecuada aplicación del acervo medioambiental de la UE redunda en interés de los ciudadanos europeos y ofrece auténticas ventajas económicas y sociales. La salud de los ciudadanos necesita un medio ambiente saludable. El buen funcionamiento de los ecosistemas es un requisito previo para las actividades agrícolas y muchas otras actividades económicas. La aplicación uniforme de las normas medioambientales en todos los Estados miembros garantiza unas condiciones de competencia equitativas para las empresas. Impulsar la economía hacia prácticas respetuosas con el medio ambiente proporciona un importante potencial para la modernización y la innovación económicas, la creación de oportunidades para las empresas y el empleo y el fomento de buenas condiciones de trabajo.

1.3.

Los Estados miembros son los principales responsables de la aplicación, mientras que la Comisión desempeña un papel importante a la hora de garantizar que esa aplicación se lleve a cabo de manera adecuada y uniforme.

La voluntad política, la integración de las políticas medioambientales y de otro tipo y la participación activa de la sociedad civil en la toma de decisiones y los procesos de revisión son los requisitos fundamentales para el éxito de la aplicación de la legislación medioambiental en los Estados miembros.

1.4.

Los ciudadanos europeos valoran la UE por sus estrictas normas medioambientales. Una deficiente aplicación de estas normas socava la credibilidad de la UE al no garantizar una aplicación uniforme en todos los Estados miembros.

1.5.

El CESE acoge favorablemente esta revisión como un nuevo enfoque y un paso importante en un proceso continuo encaminado a establecer el compromiso conjunto de la Comisión y los Estados miembros por mejorar la aplicación de las políticas y de la legislación en materia de medio ambiente. Este proceso debe continuar, teniendo debidamente en cuenta las sinergias, un planteamiento global, la transparencia y el carácter inclusivo.

1.6.

El CESE apoya el enfoque integrado de la política de revisión de la aplicación de la normativa medioambiental y señala que tal enfoque también debe aplicarse a la integración de las políticas medioambientales y sociales. La aplicación de los objetivos medioambientales solo puede mejorarse si las repercusiones sociales –las consecuencias para el mercado de trabajo y los consumidores, especialmente los grupos vulnerables– se abordan con cuidado y se tienen en cuenta de manera proactiva. Los instrumentos basados en el mercado, como las reformas de la fiscalidad medioambiental, son elementos importantes para alcanzar los objetivos establecidos en la normativa medioambiental. En este contexto, el CESE señala que es preciso poner en práctica el compromiso de eliminar gradualmente las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente.

1.7.

La revisión de la aplicación de la normativa medioambiental debería seguir desarrollándose en los próximos años ampliando su alcance a otras áreas de la legislación pertinentes para el medio ambiente, por ejemplo, el clima y la legislación sobre sustancias químicas.

1.8.

La aplicación de la normativa medioambiental debería considerarse de manera integrada en combinación con otros ámbitos políticos. A fin de facilitar las soluciones transversales, deberían organizarse debates conjuntos entre el Consejo de Ministros de Medio Ambiente y otras formaciones del Consejo. Debe clarificarse la relación entre el Semestre Europeo y la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental, para garantizar que el potencial de los diversos instrumentos se aprovecha de forma óptima.

1.9.

El CESE acoge con satisfacción los esfuerzos de la Comisión por establecer diálogos estructurados con los Gobiernos de los Estados miembros sobre la base de los resultados de los informes nacionales. Para ser eficaces, estos diálogos deben ser transparentes y ofrecer un resultado y un seguimiento claros. En beneficio de todas las partes interesadas, debería considerarse y definirse una serie de requisitos previos para llevar a cabo unos procesos de diálogo eficaces.

1.10.

El CESE señala que la aplicación eficaz de las medidas de protección medioambiental depende, en parte, de que se conceda un papel activo a la sociedad civil —empresarios, trabajadores y otros representantes de la sociedad—, permitiendo al público en general supervisar la aplicación correcta de la legislación medioambiental mediante el libre acceso a la información medioambiental, la participación en el diseño de la política medioambiental y el acceso a la justicia. Los ciudadanos deben tener acceso a informes precisos sobre la aplicación de la legislación medioambiental en los lugares en los que viven y trabajan. Todos los avances positivos en materia de protección medioambiental han contado con una participación importante de la sociedad civil como guardiana de la democracia.

1.11.

El CESE lamenta que el papel crucial que desempeña la sociedad civil no se refleje suficientemente en la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental. Una mayor participación de la sociedad civil permitiría reforzar el proyecto de revisión. Las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional deben tener la oportunidad de aportar su experiencia y conocimientos a los informes por país, así como a los diálogos estructurados nacionales y a su seguimiento. El CESE está dispuesto a facilitar el diálogo de la sociedad civil a escala de la UE.

2.1.

En mayo de 2016 la Comisión puso en marcha la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental (1) con el fin de mejorar la aplicación de la legislación medioambiental de la UE en los Estados miembros. La revisión es un instrumento político cooperativo basado en la información que no introduce ningún requisito legal u obligación de notificación. Se ha concebido como un proceso permanente, que se compone de informes bienales por país elaborados por la Comisión y de diálogos con los Estados miembros.

2.2.

En febrero de 2017, la Comisión publicó la primera serie de informes nacionales de los veintiocho Estados miembros y una Comunicación sobre la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental, con un resumen de los resultados y conclusiones y de las medidas que la Comisión adoptará.

3.1.

La UE tiene un amplio acervo en materia de legislación medioambiental. Sin embargo, la aplicación adecuada de la normativa constituye un grave problema. Los informes nacionales sobre la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental muestran el carácter fragmentado y la aplicación desigual de la legislación medioambiental en los Estados miembros de la UE. La revisión describe correctamente las ventajas de una aplicación adecuada para la calidad de vida de los ciudadanos europeos, unas condiciones de competencia equitativas para las empresas y la creación de empleo (2). Los costes de la no aplicación se estiman en 50 000 millones EUR al año (3).

3.2.

El Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (7.o PMA), aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo en 2013 (4), ha hecho de la mejora de la normativa una de sus principales prioridades. El CESE valora positivamente que la Comisión ponga estos principios en práctica mediante la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental.

3.3.

Los informes por país resumen información que no es completamente nueva. No obstante, su claro valor añadido radica en que, por primera vez, las lagunas en la aplicación se abordan de manera global y transversal, abarcando los principales campos de la legislación medioambiental y englobando a todos los Estados miembros. Este nuevo nivel de evaluación hace que sea posible analizar las causas profundas y los obstáculos estructurales para garantizar, así, una mejor aplicación y desarrollar soluciones e instrumentos.

3.4.

El enfoque adoptado por la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental también permite sustituir los procedimientos de infracción debidos a una deficiente aplicación legislativa por medidas proactivas que acometan las causas profundas de la aplicación deficiente. Sin embargo, los Estados miembros de la UE son los principales responsables de la aplicación de la legislación medioambiental de la Unión. Es preciso reconocer que, en muchos casos, la falta de voluntad política de los Gobiernos de numerosos Estados miembros para hacer de la mejora sustancial de la aplicación una prioridad política y proporcionar recursos suficientes parece ser una de las causas profundas de la deficiente aplicación que se han detectado durante la revisión (5). Por consiguiente, el CESE apreciaría que la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental contribuyera a incluir en la agenda política de los Estados miembros de la UE y de las reuniones del Consejo la necesidad de mejorar la aplicación.

3.5.

La Comisión debe abordar la aplicación deficiente de la legislación de la UE por parte de los Estados miembros adoptando medidas estrictas y adecuadas, que incluyan procedimientos de infracción. Al CESE le preocupa la ineficacia de estas medidas hasta la fecha. Los ciudadanos europeos valoran la UE, en particular, por sus estrictas normas medioambientales. Por consiguiente, la deficiente aplicación de estas normas socava la credibilidad de la UE a ojos de sus ciudadanos.

3.6.

Los informes por país constituyen una buena base para un diálogo estructurado entre la Comisión y cada Estado miembro; asimismo, permiten a los Estados miembros aprender los unos de los otros, constatar problemas comunes y sacar partido de las buenas prácticas, con arreglo al principio de que el poder reside en el intercambio.

3.7.

Puesto que los ciudadanos, las comunidades locales y las empresas son los verdaderos protagonistas a la hora de llevar a cabo las medidas medioambientales, la sociedad civil debe desempeñar un papel activo en la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental. Es fundamental hacer de la sociedad civil un socio en este empeño.

3.8.

El CESE valora positivamente que la Comisión considere que la participación de la sociedad civil constituye una importante baza para el seguimiento de esta revisión. Sin embargo, la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental aún es bastante imprecisa sobre cómo debería participar la sociedad civil. Esta participación debe estar garantizada a lo largo de todo el proceso de revisión y no solo en la fase de seguimiento. Debería mejorarse este aspecto de la revisión

4.1.1.

Hasta el momento, la revisión cubre un amplio abanico de la legislación medioambiental: la economía circular y la gestión de residuos, la naturaleza y la biodiversidad, la calidad del aire, el ruido y la calidad y gestión del agua. En la próxima ronda deberían integrarse otros sectores estrechamente relacionados con estos ámbitos políticos. Esto se aplica, en particular, a la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo, que constituyen aspectos fundamentales para muchas políticas medioambientales, como la protección de la naturaleza y la biodiversidad y la gestión del agua. En cuanto a la aplicación de la legislación sobre sustancias químicas, es fundamental para un medio ambiente saludable, el bienestar de las personas y una economía circular limpia.

4.2.1.

Los informes por país ofrecen una panorámica general muy buena de los retos medioambientales a los que se enfrenta cada Estado miembro y sus resultados a la hora de aplicar la legislación medioambiental. Asimismo, el CESE valora positivamente que los informes por país hagan referencia a los Objetivos de Desarrollo Sostenible relacionados con esos retos. Esto demuestra que mejorar los resultados medioambientales forma parte de un enfoque de desarrollo sostenible más amplio que persigue el progreso económico, social y medioambiental de una forma integrada, global y equilibrada.

4.2.2.

Los informes por país también aportan valor añadido a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en los países correspondientes: no solo ofrecen a las partes interesadas no gubernamentales una buena visión general de la situación en su propio país, sino que también les permiten comparar sus resultados con otros Estados miembros y determinar las deficiencias y el potencial sin explotar. Por tanto, la sociedad civil de los Estados miembros debe considerar estos informes como un valioso instrumento para incitar a sus gobiernos a rendir cuentas a la hora de garantizar un entorno saludable. Los informes permiten a la sociedad civil presionar en favor de una mejor aplicación de la legislación medioambiental.

4.2.3.

Sin embargo, este potencial podría explotarse en mayor medida reforzando la participación de la sociedad civil en la preparación de los informes por país, los diálogos estructurales y el seguimiento y la revisión de los informes en el próximo ciclo bienal. Las organizaciones de la sociedad civil cuentan con una gran experiencia que puede contribuir a definir los principales retos medioambientales a los que se enfrenta su país. Por consiguiente, deberían ser consultadas desde las primeras fases del proceso.

4.2.4.

Para que la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental sea un proceso permanente, es importante realizar un seguimiento de los avances en la aplicación de las recomendaciones de las anteriores rondas de informes y resumir los resultados en la siguiente ronda de la revisión.

4.3.1.

El CESE celebra que la Comisión Europea considere la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental como una oportunidad para analizar las causas profundas comunes de su deficiente aplicación. La evaluación inicial prevista en la Comunicación debería proseguir en colaboración con los Estados miembros, teniendo en cuenta la experiencia de primera mano y los conocimientos de las partes interesadas no gubernamentales, así como la investigación llevada a cabo por académicos, laboratorios de ideas y la Red de la UE para la Aplicación y el Cumplimiento de la Legislación Medioambiental (IMPEL).

4.3.2.

La Comisión ya ha detectado importantes causas profundas comunes: coordinación ineficaz entre autoridades locales, regionales y nacionales, falta de capacidad administrativa y financiación insuficiente, falta de conocimientos y datos, insuficientes mecanismos de garantía del cumplimiento y falta de integración y coherencia política.

4.3.3.

La Comisión menciona algunos ejemplos de una mejor coordinación e integración de las políticas, como un enfoque coordinado para la política sobre contaminación atmosférica y las políticas de movilidad. El CESE respalda este enfoque político integrado y señala que este principio también debe aplicarse a la integración de las políticas medioambientales y sociales. La aplicación de los objetivos medioambientales solo podrá mejorarse si las repercusiones sociales, es decir, las consecuencias para el mercado de trabajo y los consumidores, en particular los grupos vulnerables, se abordan con cuidado y se tienen en cuenta de manera proactiva.

4.3.4.

En última instancia, la base de muchos de estos problemas es la falta de voluntad política (6). Por consiguiente, será importante que la revisión consiga su objetivo de tratar la aplicación de la legislación medioambiental como una cuestión política e incluirla en la agenda de la UE.

4.3.5.

El CESE también hace hincapié en que las competencias y los conocimientos de las autoridades constituyen un requisito previo para una aplicación correcta. Además, la sensibilización y la comunicación son aspectos fundamentales para ayudar a la sociedad civil a participar en el proceso de revisión de la aplicación de la normativa medioambiental.

4.3.6.

La Comisión menciona los instrumentos basados en el mercado y las inversiones como herramientas para mejorar los objetivos incluidos en los marcos jurídicos medioambientales. El CESE ya señaló en un dictamen anterior el potencial de las reformas fiscales medioambientales, que transfieren la carga impositiva del trabajo a la utilización de recursos, tanto para impulsar la creación de empleo y la innovación económica como para reducir las consecuencias negativas para el medio ambiente (7).

4.3.7.

En el mismo dictamen, el CESE lamentaba que se siguieran concediendo subvenciones perjudiciales para el medio ambiente. Se han registrado escasos avances. En su Comunicación, la Comisión menciona la reforma fiscal y la eliminación progresiva de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente como importantes instrumentos para una mejor aplicación. Sin embargo, no se presenta ningún enfoque para superar este punto muerto.

4.4.1.

Como ha señalado la Comisión, la responsabilidad de la correcta aplicación del acervo medioambiental de la UE recae principalmente en los Estados miembros. Sin embargo, es indudable que diversos aspectos importantes a escala de la UE también pueden obstaculizar o apoyar la aplicación correcta. La integración inteligente de los objetivos medioambientales y otros ámbitos políticos debe comenzar a escala de la UE con una normativa coherente e inteligente y la asignación de fondos. La ecologización de la PAC es un buen ejemplo del que pueden extraerse lecciones. Asimismo, una mayor coherencia política para el desarrollo sostenible a escala de la UE podría contribuir a mejorar los resultados medioambientales en los Estados miembros de la UE. La revisión de la aplicación de la normativa medioambiental también debería utilizarse como mecanismo para recabar opiniones sobre la oportunidad de corregir o actualizar las actuales políticas o la legislación de la UE.

4.4.2.

Sobre la base de los resultados de la primera ronda de la revisión, la Comisión propone facilitar los esfuerzos de los Estados miembros estableciendo un diálogo estructurado con cada Estado miembro consagrado a la aplicación, proporcionando a los expertos de los Estados miembros un respaldo a medida ofrecido por sus homólogos en otros Estados miembros y debatiendo cuestiones estructurales comunes en el seno del Consejo. El CESE acoge con satisfacción estas medidas, aunque alberga dudas sobre si serán suficientes para mejorar la calidad global de los resultados medioambientales de los Estados miembros.

4.5.1.

El establecimiento de diálogos estructurados, de manera similar al enfoque seguido en el proceso del Semestre Europeo, ya se había previsto en el 7.o PAM (8). La Comunicación carece de información sobre las modalidades prácticas de estos diálogos, que no deberían dejarse a la discreción de los Gobiernos de los Estados miembros. En beneficio de todas las partes interesadas debería considerarse y definirse una serie de requisitos previos para llevar a cabo unos procesos de diálogo eficaces.

4.5.2.

Es preciso garantizar la equilibrada participación de una amplia gama de partes interesadas no gubernamentales, así como de entes locales y regionales. Se les invitará con suficiente antelación y se les proporcionará la información adecuada para que puedan preparar sus contribuciones.

4.5.3.

Para ser eficaces, estos diálogos deben organizarse de manera que estén orientados a la obtención de resultados. Los resultados y las próximas etapas, los compromisos de los participantes y los plazos deberían fijarse con claridad y ser objeto de supervisión. El 7.o PAM hace referencia a los «acuerdos de asociación para la aplicación de la legislación» entre la Comisión y los Estados miembros, un instrumento al que podría considerarse recurrir en el marco de la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental. Los compromisos pueden proceder también de las partes interesadas no gubernamentales, como la industria, las empresas minoristas o la agricultura.

4.6.1.

El CESE acoge favorablemente la organización de la ayuda entre pares de expertos de los Estados miembros. La rica y dilatada experiencia de la Red de la UE para la Aplicación y el Cumplimiento de la Legislación Medioambiental (IMPEL) debería tenerse en cuenta.

4.6.2.

El intercambio de expertos individuales debería completarse con programas más amplios de apoyo mutuo entre los Estados miembros, similares a los proyectos de «hermanamiento» de Phare, que apoyaron con éxito la adaptación al acervo de la UE durante el proceso de ampliación de la Unión en 2004-2007. Debería considerarse introducir programas de evaluación entre pares, de forma similar al programa de la OCDE de análisis del rendimiento medioambiental (9).

4.7.1.

La Comisión tiene intención de examinar, en el seno del Consejo, los obstáculos estructurales comunes que dificultan la correcta aplicación, lo que implicaría incluir esta cuestión en la agenda política. Sin embargo, no se dispone de información sobre las modalidades concretas de este propósito.

4.7.2.

Con la «ecologización» del Semestre Europeo también se ha intentado, en los últimos años, utilizar este mecanismo de coordinación de la gobernanza central entre la Comisión y los Estados miembros para mejorar el rendimiento medioambiental. Esto permitiría llamar directamente la atención de los jefes de Gobierno sobre los problemas de rendimiento medioambiental y facilitaría la adopción de soluciones integradas.

4.7.3.

Sin embargo, hasta la fecha la ecologización del Semestre Europeo no ha gozado de mucho éxito. La Comisión no quiere sustituir esta ecologización por la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental. Sin embargo, ello obligaría a clarificar la relación entre el Semestre Europeo y la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental, a fin de garantizar que el potencial de cada uno de estos instrumentos se aprovecha de forma óptima.

4.7.4.

Los debates que se mantienen durante las reuniones del Consejo de Ministros de Medio Ambiente, por sí solos, probablemente no serán suficientes. Para facilitar la adopción de soluciones integradas y transversales deberían organizarse debates conjuntos con otras formaciones del Consejo, por ejemplo, un debate conjunto con los ministros de Transporte o de Empleo y Asuntos Sociales.

4.8.1.

La Comisión ha precisado acertadamente que la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental no debería sustituir a una acción legal para mejorar la aplicación de la legislación medioambiental; esa tarea no entra en el ámbito de la revisión. Sin embargo, el enfoque más cooperativo de la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental solo tendrá éxito si la opción de posibles consecuencias jurídicas y sanciones se aplica de manera creíble y eficaz. Esto concierne tanto a la incoación de procedimientos de infracción por parte de la Comisión Europea en caso de incumplimiento de la legislación medioambiental como a los instrumentos jurídicos de los que se valen los ciudadanos y la sociedad civil para pedir a los Gobiernos de los Estados miembros y a la UE que rindan cuentas.

4.8.2.

El CESE desea recordar a la Comisión y los Estados miembros que en el 7.o PAM se incluyeron algunas medidas de mejora de la aplicación de la legislación medioambiental, que hasta la fecha no se han llevado a la práctica:

4.8.3.

El CESE evaluará en un dictamen específico la próxima Comunicación de la Comisión sobre el acceso de los ciudadanos a la justicia en materia de medio ambiente.