COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.10.2016
COM(2016) 689 final
2013/0028(COD)
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO
con arreglo al artículo 294, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
sobre la
posición del Consejo relativa a la adopción del Reglamento que modifica el Reglamento (CE) n.° 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril
(Texto pertinente a efectos del EEE)
2013/0028 (COD)
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO
con arreglo al artículo 294, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
sobre la
posición del Consejo relativa a la adopción del Reglamento que modifica el Reglamento (CE) n.° 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril
(Texto pertinente a efectos del EEE)
1.Contexto
El 30 de enero de 2013, la Comisión adoptó un paquete global de seis propuestas legislativas para ofrecer mejor calidad y más opciones en los servicios ferroviarios de Europa.
Con el fin de hacer del tren una opción más atractiva para los viajeros y de fomentar la transición modal, es necesario mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios. Dada la escasez de recursos públicos, conviene alcanzarse una relación calidad-precio más ajustada y una mayor sostenibilidad.
El paquete también aspira a fomentar la innovación en los ferrocarriles de la UE para responder a las expectativas de los usuarios. Para ello utiliza tres formas distintas pero interrelacionadas:
1)abrir los mercados nacionales de pasajeros a la competencia y hacer que sea obligatorio sacar a concurso los contratos públicos de servicios;
2)fortalecer la independencia de los administradores de infraestructuras de forma que controlen todas las funciones esenciales de la red de ferrocarril y garanticen un acceso equitativo para todos a esta última;
3)reforzar el papel de la Agencia Ferroviaria de la UE que se convertirá en una «ventanilla única» para expedir las autorizaciones de puesta en el mercado de vehículos y certificados de seguridad para los operadores en toda la UE.
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Fecha en que fue enviada la propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo
(documento COM(2013) 28 final — 2013/0028 COD):
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31 de enero de 2013
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Fecha del dictamen del Comité Económico y Social Europeo:
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11 de julio de 2013
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Fecha del dictamen del Comité de las Regiones:
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8 de octubre de 2013
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Fecha de la posición del Parlamento Europeo en primera lectura:
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26 de febrero de 2014
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Fecha de adopción de la posición del Consejo:
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17 de octubre de 2016
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2.Objetivo de la propuesta de la Comisión
El objetivo general de la propuesta de la Comisión de modificar el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 es
mejorar la calidad de los servicios de transporte de viajeros por ferrocarril e incrementar su eficiencia operativa. Ello incrementará la competitividad y el atractivo del ferrocarril frente a otros modos de transporte y dará un nuevo impulso al espacio ferroviario europeo único.
Para alcanzar el objetivo general, la Comisión propuso implantar el principio de licitación competitiva obligatoria para los contratos públicos de servicios con el fin de intensificar la presión competitiva en los mercados ferroviarios nacionales. La meta es aumentar la eficacia y mejorar la calidad de los servicios de viajeros por ferrocarril. Estas medidas van acompañadas de disposiciones destinadas a garantizar unas condiciones marco favorables para los procedimientos de licitación competitiva, incluidas las normas sobre acceso al material rodante.
La propuesta de la Comisión está estrechamente vinculada a las propuestas de modificación de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012 por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (refundición), que introducen derechos de libre acceso para las empresas ferroviarias y refuerzan las disposiciones relativas a la gobernanza de la administración de las infraestructuras con el objetivo de mejorar el acceso no discriminatorio a las mismas.
3.Observaciones sobre la posición del Consejo
La posición en primera lectura adoptada por el Consejo el 17 de octubre de 2016 respalda los principales objetivos de la propuesta de la Comisión, a saber, mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios públicos de transporte por ferrocarril a través de la introducción del principio de licitación competitiva obligatoria de los contratos públicos de servicios ferroviarios. Respalda asimismo las propuestas por las que se busca garantizar unas condiciones marco favorables para los procedimientos de licitación competitiva.
Aunque, en una serie de aspectos, la posición del Consejo no va tan lejos como hubiera querido la Comisión, hay que señalar que constituye un paso adelante significativo en comparación con el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 por una serie de motivos.
La Comisión propuso uniformizar las normas de adjudicación de todos los modos de transporte contemplados en el Reglamento e introducir el principio de adjudicación competitiva obligatoria de los contratos públicos de servicios ferroviarios. La posición del Consejo refrenda la propuesta de la Comisión puesto que ordena, como principio general, la licitación obligatoria de los contratos públicos de servicios ferroviarios al eliminar la posibilidad de adjudicar directamente el contrato de servicio público ferroviario sin más justificación. Aunque permite determinadas excepciones, estas son restrictivas y formuladas con precisión y objetividad, e incluyen salvaguardias para evitar una elusión abusiva del principio de adjudicación competitiva. Por otro lado, el texto garantiza que, cuando los contratos se adjudiquen directamente en virtud de la excepción ligada a las estructuras específicas del mercado, tendrán que perseguir los objetivos de la propuesta (la mejora de la calidad y la eficiencia de los servicios de transporte ferroviario). A este respecto la posición del Consejo concuerda con el objetivo de la Comisión de mejorar la calidad de los servicios de transporte ferroviario de viajeros y aumentar su eficacia operativa.
La Comisión propuso normas más estrictas para la definición de obligaciones de servicio público (OSP). Con ellas se pretendía exigir a las autoridades competentes que elaborasen planes pormenorizados de transporte público que determinaran los objetivos de la política de transporte público de viajeros. Se exigía a las autoridades competentes que, sobre la base de una serie de criterios, fundamentasen el tipo y el alcance de las OSP que tuvieran la intención de imponer a los operadores de transporte público, así como el ámbito de aplicación del contrato de servicio público, con el fin de alcanzar los objetivos definidos en los planes de transporte. Aunque la posición del Consejo no va tan lejos como la propuesta de la Comisión, hay que reconocer que contiene normas más claras sobre la determinación y las especificaciones de las OSP. El texto establece además criterios generales para que las autoridades competentes determinen las OSP, aunque permitiendo una cierta flexibilidad en caso necesario.
La posición del Consejo ordena también que se facilite de forma transparente y equitativa la información pertinente a todos los licitadores, lo que garantizará una igualdad de trato a lo largo del procedimiento de licitación. Esta nueva disposición está en consonancia con la propuesta de la Comisión.
La Comisión introducía límites máximos específicos del valor de las adjudicaciones directas de contratos de pequeño volumen para el transporte ferroviario. La posición del Consejo establece unos límites máximos más elevados. Sin embargo, la Comisión considera que, a pesar de ello, responden correctamente a la lógica de permitir la adjudicación directa si los costes de organización del procedimiento son superiores a los beneficios esperados.
La Comisión propuso que se impusiera a las autoridades competentes la obligación de garantizar un acceso no discriminatorio al material rodante, ya que este es uno de los principales obstáculos con que se encuentran las empresas para participar en procedimientos de licitación. La posición del Consejo no introduce esta obligación porque podría tener un efecto negativo sobre las finanzas públicas. Sin embargo, sí que obliga a las autoridades competentes a evaluar, ante la perspectiva de un procedimiento competitivo de adjudicación, si son necesarias medidas para garantizar el acceso no discriminatorio al material rodante ferroviario, y a hacer pública dicha evaluación. La posición del Consejo contiene también un conjunto de herramientas que las autoridades competentes pueden utilizar para garantizar el acceso de los agentes económicos al material rodante. La Comisión considera que con la obligación de que las futuras evaluaciones en materia de acceso a dicho material se hagan públicas, la posición del Consejo sienta la base para que tanto los operadores como la Comisión puedan comprobar si los procedimientos de licitación consiguen un tratamiento igualitario para todos los operadores.
La posición del Consejo refrenda normas sociales tanto nacionales como de la Unión que deben respetarse cuando se produce un cambio de operador de servicio público que ejecuta un contrato de servicio público. La Comisión puede aceptar estas disposiciones ya que clarifican los derechos y obligaciones sociales vigentes.
La Comisión propuso una entrada en vigor rápida del principio de adjudicación competitiva obligatoria. La posición del Consejo introduce un período de transición más largo que prolonga la posibilidad de adjudicación directa e incondicional. El resultado de ello es que la aplicación del principio de licitación competitiva obligatoria de los contratos de servicio público en el sector ferroviario se mantendrá durante seis años después de la entrada en vigor del nuevo Reglamento. Esta prolongación retrasará los efectos beneficiosos de las nuevas normas; sin embargo, también permitirá que los Estados miembros preparen el mercado para estos cambios y eviten los eventuales problemas estructurales que pudieran surgir.
La Comisión había propuesto que los contratos de adjudicación directa basados en la excepción para el transporte ferroviario vencieran a más tardar el 31 de diciembre de 2022. La Comisión lamenta que la posición del Consejo permita que los contratos se mantengan vigentes hasta su expiración. Esto significa que los contratos de servicio público adjudicados de forma directa antes del final del periodo transitorio estarán vigentes hasta diciembre de 2032, lo que es un periodo transitorio demasiado prolongado. La Comisión comprueba, sin embargo, que la posición del Consejo garantiza la protección de los derechos contractuales existentes e introduce salvaguardias para su continuidad jurídica.
4.Conclusión
La Comisión considera que, a pesar de las carencias de la posición del Consejo, la introducción de las disposiciones nuevas y más claras que se han expuesto más arriba procurarán una mayor seguridad jurídica. La posición constituirá además una base sólida para la futura ejecución de la apertura del mercado ferroviario, tanto desde el punto de vista de la política de transportes como de la de competencia.
La Comisión considera que la reforma de la legislación sobre las OSP en el sector del transporte ferroviario, con la introducción del principio de adjudicación competitiva de los contratos de servicio público ferroviario, y las disposiciones encaminadas al establecimiento de unas condiciones marco favorables para tales adjudicaciones, constituye un paso fundamental hacia la mejora de la calidad y la eficiencia de los servicios de transporte ferroviario en la UE. Un mayor recurso a la adjudicación competitiva de los contratos ferroviarios garantizará también una mayor rentabilidad del dinero público que se gasta en servicios públicos de transporte.
En un espíritu de compromiso, la Comisión acepta la posición adoptada por el Consejo, permitiendo así que el Parlamento Europeo adopte el texto final en segunda lectura. La Comisión considera que la adopción de ambos pilares, comercial y técnico, maximizará los beneficios en términos de calidad del servicio, eficiencia y competitividad del sector del transporte ferroviario.