COMISIÓN EUROPEA

Estrasburgo, 5.7.2016

JOIN(2016) 31 final

COMUNICACIÓN CONJUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Elementos para un marco estratégico a escala de la UE para apoyar la reforma del sector de la seguridad

{SWD(2016) 221 final}

1.    Fundamento y ámbito de aplicación

La reforma del sector de la seguridad (RSS) es el proceso de transformación del sistema de seguridad de un país 1 a fin de que proporcione gradualmente a los particulares y al Estado una seguridad más eficaz y responsable de manera acorde con el respeto de los derechos humanos, la democracia, el Estado de Derecho y los principios de buena gobernanza. La RSS es un proceso político a largo plazo, ya que afecta al centro de las relaciones de poder en un país. Debe orientarse al ámbito nacional y requiere liderazgo y compromiso político, cooperación interinstitucional y una amplia participación de las partes interesadas a fin de alcanzar el mayor consenso posible.

El conflicto, la inseguridad y la inestabilidad están muy extendidos, incluso en los países directamente vecinos de la UE 2 . Ocasionan sufrimiento humano, desplazamientos forzosos y alarmantes resultados en materia de desarrollo 3 , tal como se reconoce en la política de desarrollo de la UE 4 , en los trabajos sobre seguridad y desarrollo en general y en la Resolución de las Naciones Unidas «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible», incluyendo el objetivo 16 5 y lo que pretende conseguir en materia de seguridad.

La inseguridad y la inestabilidad se ven frecuentemente generadas o agravadas por la falta de sistemas de seguridad eficaces y fiables. Ayudar a los países socios a reformar sus sistemas de seguridad supone apoyar los objetivos de la UE de paz y estabilidad, desarrollo sostenible e integrador, construcción del Estado y democracia, Estado de Derecho, derechos humanos y los principios del Derecho internacional 6 . Tal como se reconoció en la Agenda Europea de Seguridad de 2015 7 , que pone de relieve la estrecha relación entre la seguridad interior y exterior de la UE, los conflictos y la inseguridad en los países socios, que a veces van asociados al extremismo violento, también afectan a la seguridad interior de la UE y a la de sus ciudadanos, así como a los intereses comerciales y de inversión de la UE en el extranjero.

El compromiso de la UE en materia de RSS hasta la fecha se evalúa en el documento de trabajo 8 que acompaña a la presente Comunicación conjunta, donde se resumen las conclusiones de diversas evaluaciones, «enseñanzas extraídas» informes, estudios y consultas con las partes interesadas en los últimos 15 años. La evaluación llega a la conclusión de que existe margen para mejorar la coherencia, la complementariedad y la coordinación de las capacidades y los instrumentos de la UE. Destaca asimismo que una reforma del sector de la seguridad en profundidad es compleja y requiere compromiso a largo plazo, sin perjuicio de las iniciativas a corto plazo que podrían ser necesarias para hacer frente a las amenazas inmediatas.

Las intervenciones diplomáticas y financieras, civiles y militares, a corto y a largo plazo de la UE deberían implantarse más firmemente en un marco único de apoyo a la reforma del sector de la seguridad a escala de la UE que tenga en cuenta la interrelación entre la política, la seguridad, la justicia, la respuesta humanitaria 9 , el desarrollo, el conflicto y la fragilidad. Especialmente en los países en desarrollo, frágiles y en transición, la RSS requiere apoyo político, financiero y técnico de los socios internacionales. Con su carácter global, políticas exteriores de gran alcance, instrumentos, herramientas y experiencia y presencia consolidada, la UE está bien situada para ayudar a los países socios a este respecto, en coordinación con otros actores internacionales, en particular las Naciones Unidas.

Esta Comunicación conjunta 10 presenta elementos para un marco de este tipo, según lo expuesto en las conclusiones del Consejo de mayo de 2015 11 , así como para orientar la acción de la UE en materia de impulso a las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo 12 . Refleja el enfoque amplio en relación con los conflictos y crisis externas 13 , al reunir la política común de seguridad y defensa (PCSD) y el resto de las herramientas de la política exterior y de seguridad común (PESC), los instrumentos de la acción exterior y los agentes del espacio de libertad, seguridad y justicia, fusionando y actualizando dos conceptos de la política de la UE anteriormente independientes, para el apoyo a la RSS 14 . Contribuirá a la eficacia de la estrategia global sobre política exterior y de seguridad 15 y de la Agenda Europea de Seguridad 16 . También tiene en cuenta las decisiones pertinentes del CAD de la OCDE 17 y, en su caso, las directivas del CAD de la OCDE en el ámbito de la paz y la seguridad.

Este marco:

Se aplica a todos los actores e instrumentos de la UE: políticos y diplomáticos, instrumentos de acción exterior, respuesta frente a las crisis 18 y actores civiles y militares de la PCSD a todos los niveles. Se anima a los Estados miembros de la UE a que elaboren sus programas bilaterales de RSS en su seno, entre otras cosas mediante ejercicios de programación conjunta, en consonancia con las conclusiones del Consejo sobre el refuerzo de la programación conjunta 19 .

Servirá de guía para la identificación, la planificación o la aplicación y ejecución de todos los instrumentos, programas y proyectos de acción exterior de la UE relacionados con la RSS, incluyendo los instrumentos de la PCSD con mandatos específicos o parciales que impliquen actividades relacionadas con la RSS. Si bien la atención se centra en el apoyo de la UE a los sectores de la seguridad en otros países, la presente Comunicación conjunta reconoce la interdependencia de la seguridad y la justicia. Los principios que contiene pueden aplicarse también a los agentes de la justicia, cuando sus papeles y funciones tengan claras repercusiones en el sector de la seguridad.

Se aplica en todos los contextos, no solo en las situaciones de conflicto y postconflicto 20 , y es lo suficientemente amplio para permitir la adaptación a las necesidades de cada situación específica.

2.    Qué queremos lograr

El objetivo general de este marco estratégico a escala de la UE es contribuir a aportar mayor estabilidad a los países y mayor seguridad a las personas. A tal fin, pretende reforzar la eficacia de la UE a la hora de promover y apoyar:

A.los esfuerzos de los países socios para garantizar la seguridad de las personas y del Estado; y

B.la legitimidad, la buena gobernanza, la integridad y la sostenibilidad del sector de la seguridad en los países socios.

A.    Garantizar la seguridad de las personas y del Estado

Para ser eficaz, el sector de la seguridad nacional debe:

contar con un marco jurídico claro y apropiado;

guiarse por políticas y estrategias de seguridad y justicia adecuadas; y

contar con instituciones bien coordinadas y cooperadoras, que deberán estar adecuadamente estructuradas y organizadas, con una función claramente definida, procedimientos adecuados, personal cualificado y recursos.

Debe tener en cuenta los actuales proveedores informales o no gubernamentales de seguridad y respetar el Estado de Derecho.

Seguridad humana

El primer objetivo de un sistema de seguridad nacional debe ser garantizar la seguridad de los ciudadanos, tal como ellos la perciben y la viven. Se trata de defender sus libertades fundamentales 21 y evaluar adecuadamente, de manera participativa, las necesidades de seguridad de los distintos grupos, incluidos los más vulnerables. El sistema debe abordar las necesidades específicas de seguridad de las mujeres, los menores, las personas mayores y las minorías.

Los esfuerzos de reforma deberán tener en cuenta la perspectiva de género 22 , a fin de garantizar que las mujeres y los hombres tengan un acceso efectivo e igual a los servicios judiciales y de seguridad. A tal fin, la elaboración o revisión de las políticas nacionales de seguridad deben basarse en análisis que tengan en cuenta la perspectiva de género. Además, el apoyo a las víctimas de violencia debe ir acompañado de medidas preventivas (por ejemplo, legislación, sensibilización en cuanto al género en las estructuras militares y policiales, y lucha contra la impunidad).

Prevenir y abordar amenazas transnacionales para la seguridad

Los sistemas de seguridad nacionales también tienen que ser eficaces en la lucha contra las amenazas transnacionales a la seguridad, como el terrorismo y la delincuencia organizada en todas sus formas. Las respuestas deben incluir el establecimiento o el refuerzo de la cooperación internacional.

B.    Legitimidad 23 , buena gobernanza, integridad y sostenibilidad

Derechos humanos, Estado de Derecho y principios democráticos 24

Los agentes de la seguridad deben respetar y defender los derechos humanos, sin discriminación, para toda la población y sus propios miembros. El sector de la seguridad debe ser objeto de supervisión y control democrático efectivos 25 . Debe actuar en un marco jurídico claro e inequívoco aprobado por el legislador nacional, incluido el control civil efectivo. Su presupuesto debe ser parte integrante del presupuesto nacional y debatirse y aprobarse por el legislador, que deberá poder ejercer una supervisión eficaz. La consulta y la participación de la sociedad civil debe ser práctica normal en el desarrollo y el seguimiento de las políticas y actividades de seguridad y justicia.

Principios de buena gobernanza 26

Deben aplicarse la transparencia y la apertura y establecerse garantías jurídicas para luchar contra las decisiones arbitrarias. Los procedimientos de contratación y promoción y los nombramientos de altos cargos en la estructura de seguridad deben basarse en criterios claramente definidos y públicos. Las cadenas de mando oficial deben respetarse. La clasificación y difusión y el acceso a documentos en el ámbito de la seguridad (incluidos los procedimientos de contratación) deben estar sujetos a procedimientos previsibles y acordados oficialmente. La información debe ser pública, con el fin de mejorar la transparencia y la comprensión. Las limitaciones a la apertura y a la transparencia pueden justificarse por razones de orden público claramente definidas (por ejemplo, la protección de datos), pero siempre deben reducirse al mínimo.

La participación de todos los interesados en el proceso de reforma implica que las estrategias y políticas de seguridad nacionales se desarrollan a través de procesos de consulta inclusivos. En particular, la participación de las mujeres debe garantizarse en consonancia con las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 27 .

El sector de la seguridad debe ser integrador. Las fuerzas de seguridad no deben excluir ni discriminar a ningún grupo concreto. Con objeto de evitar generar tensión, la asignación de recursos debe ser pública, motivada y reflejar funciones y tareas legalmente definidas. Las mujeres deben tener las mismas oportunidades y capacitación en las fuerzas de seguridad.

Deberán implantarse sistemas internos de rendición de cuentas eficaces, tales como servicios de inspección y auditoría interna, dentro las instituciones de seguridad, que también deben estar sujetos al control financiero y operativo exterior por los tribunales de cuentas nacionales y otros órganos de supervisión u órganos equivalentes. Mecanismos tales como el control, códigos de conducta, órganos de denuncia independientes y escrutinio por parte de la sociedad civil también contribuyen a la rendición de cuentas. A fin de evitar la impunidad, es importante respetar el principio de igualdad ante la ley, evitar la arbitrariedad y fomentar la transparencia jurídica y de procedimiento cuando un agente de seguridad comparezca ante la justicia. La misión de cualquier sistema de justicia militar debe ser clara y limitada; en todos los casos, los civiles deben ser juzgados por tribunales civiles.

Integridad y lucha contra la corrupción

La confianza entre la población y los agentes de seguridad es crucial para la eficacia del sector de la seguridad. Esta confianza se ve perjudicada por los casos de soborno, extorsión, malversación de fondos, favoritismo y nepotismo. Los recursos financieros asignados al sector de la seguridad deben gestionarse sobre la base de los mismos principios de buena gobernanza que se aplican a otros sectores públicos. Como en el caso de otros procedimientos de adjudicación de contratos públicos, la contratación de equipos y servicios militares y policiales debe estar sujeta a procedimientos adecuados, limitaciones y control. Las estrategias nacionales de lucha contra la corrupción deben aplicarse igualmente a los agentes de seguridad.

Sostenibilidad

Para ser aplicable y eficaz, la legislación sobre seguridad, las instituciones y los procedimientos deben desarrollarse sobre la base de procesos a escala nacional, en consonancia con el enfoque de la sociedad en su conjunto 28 . Es esencial el compromiso de las principales partes interesadas en los ámbitos político, de seguridad y de justicia, y el apoyo de la sociedad civil.

En principio, los niveles de dotación de personal, inversión y recursos financieros deben basarse en una planificación adecuada y ser sostenibles desde el punto de vista presupuestario, para no poner en peligro la prestación de otros servicios públicos esenciales.

3.    cómo queremos lograrlo

El compromiso de la UE en el sector de la seguridad se basa en una serie de elementos y principios clave, incluidos los principios de eficacia de la ayuda 29 , que se aplican a la seguridad así como a otros ámbitos de la cooperación.

Comprender el sector de la seguridad en su contexto más amplio

El compromiso de la UE en el sector de la seguridad de una región o país socio implicará comprender y tener en cuenta las normas formales e informales que regulan la actuación de los agentes de seguridad y justicia. Una apreciación similar es necesaria para las interacciones y las relaciones de poder entre los agentes de seguridad, de justicia, y los no relacionados con la seguridad, y para la dinámica de conflictos existente 30 . Es clave una conciencia política, socioeconómica, cultural e histórica.

La UE debería basar su diálogo político y su actuación en un análisis previo del sector de la seguridad del país y la forma en que se sitúa en este contexto más amplio. Las Delegaciones de la UE han recibido el encargo de analizar e informar sobre el sector de la seguridad utilizando los mecanismos de información existentes. Cuando se trata de misiones de la PCSD, dicho análisis e información será conjunto, en consonancia con el «enfoque integral». Se invitará a las embajadas de los Estados miembros, en particular las que cuentan con agregados de seguridad o de defensa, a que aporten información y conocimientos técnicos.

En caso de que se prevea una ayuda a la RSS a gran escala, la UE llevará a cabo una evaluación del contexto estructurada (por ejemplo, un análisis de economía política), que cubrirá a todas las partes interesadas (por ejemplo, actores de la seguridad y la justicia, incluidas fuentes previstas de resistencia, motores del cambio y grupos tradicionalmente excluidos de las instituciones de seguridad y justicia, como las mujeres, los jóvenes y las minorías). Esta evaluación deberá centrarse en las necesidades de seguridad tal como las perciben y viven los principales grupos demográficos, y en la forma en que el sector de la seguridad está abordando este problema.

La evaluación debe incluir un análisis del presupuesto y de las estrategias y políticas nacionales existentes, las prácticas judiciales y de seguridad locales, las fuentes de inseguridad e inestabilidad, los posibles factores de riesgo, el respeto de la gobernanza democrática y los principios de seguridad humana, la eficacia de la protección de la seguridad de las personas, la cooperación y la coordinación internacionales existentes y las posibilidades de apoyo. Debe, asimismo, identificar los problemas de seguridad específicos a los que la asistencia de la UE podría dar prioridad y el proceso de reforma al que la ayuda pueda contribuir. La UE debería promover el análisis compartido con la participación de agentes locales e internacionales pertinentes y fuentes de conocimientos especializados. Siempre que sea posible, las autoridades nacionales participarán e, idealmente, dirigirán tales evaluaciones. Podrá recurrirse a la revisión inter pares.

Además de servir de base para la concepción de la RSS, estas evaluaciones servirán para crear líneas de referencia para la supervisión del impacto de la intervención de la UE. Se actualizarán periódicamente para mantener un registro de los cambios y servirán para la ejecución de la ayuda.

Permitir una amplia responsabilización nacional

La «responsabilización nacional» va más allá de que un Gobierno acepte las intervenciones de los actores internacionales. Los esfuerzos de reforma solo serán efectivos y sostenibles si tienen su origen en la instituciones de un país (incluso a través de compromisos presupuestarios), los realizan los agentes de seguridad nacional y justicia, y son considerados legítimos por la sociedad en su conjunto. Ello significa que los agentes nacionales deben dirigir el proceso y asumir la responsabilidad de los resultados de las intervenciones, mientras que los socios externos prestan asesoramiento y apoyo. Ello significa también que todas las partes interesadas (estatales y no estatales), incluidos los grupos marginados, deberán participar en los esfuerzos gradualmente hasta alcanzar un consenso en torno a las intervenciones en el sector de la seguridad sobre la base de estrategias nacionales y aceptadas, en su caso. Se trata por tanto de un reto, dado que los actores tendrán intereses divergentes y algunos se resistirán a la reforma.

En una situación de crisis o inmediatamente después de un conflicto, cuando las instituciones del Estado pueden ser débiles o inexistentes, la fase inicial de la ayuda de la UE debería allanar el camino para la responsabilización nacional, sobre la base de un proceso participativo que incluya a la sociedad civil.

Considerar la situación en su conjunto

La gobernanza del sector de la seguridad refleja la situación general de gobernanza del país en cuestión y debe inscribirse en el marco de iniciativas más generales de gobernanza. La UE debería alentar a los gobiernos socios y a la sociedad civil a integrar las cuestiones del sector de la seguridad en las estrategias de desarrollo plurianuales a nivel nacional y vincularlas en la medida de lo posible a los esfuerzos de gobernanza en curso o previstos en otros sectores. Del mismo modo, el diálogo político sobre la gestión de las finanzas públicas y la transparencia y vigilancia presupuestarias han de incluir al sector de la seguridad.

El apoyo a la RSS debería anticipar el impacto que tendrá en el sector de la seguridad y más allá. La cadena de justicia penal y la gestión de las fronteras son claros ejemplos de una fuerte interconexión entre los diferentes actores de la seguridad y la justicia, que exige un enfoque holístico. Esto no significa que la ayuda de la UE deba abarcar la totalidad del sector de la seguridad del país socio; podrá ser más eficaz cuando contemple elementos concretos que sean más accesibles, susceptibles de evolución positiva o que maximicen el efecto multiplicador.

Para hacer frente a los problemas de seguridad detectados, la UE podrá tomar en consideración la adopción de un enfoque de resolución de problemas desarrollando programas compuestos por diferentes grupos de intervenciones. Es posible que no todos ellos impliquen a los actores de la seguridad y la justicia directamente, sino que pretendan implicar a una gama de interesados procedentes de distintos sectores. Por ejemplo, los programas de seguridad urbana pueden incluir el apoyo a los servicios de seguridad locales, la planificación urbana y la formación profesional para jóvenes.

Cuando sea viable, eficaz y rentable, deberían fomentarse las operaciones de ayuda presupuestaria basadas en políticas o estrategias nacionales e indicadores de seguridad claros y viables a fin de reforzar la responsabilización nacional y la gobernanza, de plena conformidad con las correspondientes directrices de apoyo presupuestario 31 .

Diálogo político y estratégico sistemático

Las intervenciones relacionadas con la RSS deben ir siempre acompañadas de un amplio diálogo sectorial y apoyadas por un compromiso político de alto nivel. Debe haber una extrapolación al diálogo político y estratégico sobre derechos humanos, Estado de Derecho, democracia y buena gobernanza, y el cumplimiento de las obligaciones internacionales, en particular en materia de Derecho internacional humanitario. Los progresos a este respecto serán supervisados y evaluados durante todo el período de la intervención. El diálogo político y estratégico puede servir también para fomentar la responsabilización nacional.

Coordinar el apoyo de la UE

En consonancia con el enfoque integral en relación con las crisis y conflictos externos, todas las acciones diplomáticas, de desarrollo y de apoyo de la PCSD de la UE deben ser coherentes, complementarias, coordinadas, adecuadamente escalonadas y en consonancia con los marcos jurídicos, políticos e institucionales. El objetivo es fomentar la eficacia de la ayuda de la UE a la RSS. Cuando se prevea una intervención importante de la UE en el sector de la seguridad, la UE y los Estados miembros deberían inventariar las actividades de RSS, preferiblemente con otros actores internacionales. Esto permitirá intercambiar información con vistas a desarrollar un entendimiento común del contexto y recabar enseñanzas y recomendaciones para integrarlas en el diálogo político y estratégico, los ajustes a los programas en curso, la formulación de la intervención prevista, y los procesos de programación.

Este inventario podría también constituir una base sobre la que los actores de la UE puedan definir conjuntamente objetivos comunes y desarrollar una «matriz de coordinación» (coordinada in situ por la Delegación de la UE), lo que les permitiría establecer unos vínculos adecuados y una secuencia entre el diálogo político, las actividades e instrumentos de cooperación y las posibles misiones y operaciones de la PCSD. La «matriz de coordinación» sería un documento vivo, basado cuando proceda en los marcos políticos existentes para abordar las crisis o en las estrategias y marcos de programación nacional, en particular en el contexto de la programación conjunta.

Los instrumentos de la UE están sujetos a distintos procedimientos de programación y toma de decisiones, y a restricciones reglamentarias, que se derivan de sus respectivas bases jurídicas. Las matrices de coordinación de la UE a escala nacional no modifican estas normas, sino que reflejan un acuerdo común entre todos los actores de la UE en cuanto a las prioridades, objetivos y sus posibles funciones.

Estas «matrices de coordinación» identificarán riesgos, medidas de mitigación y, en la medida de lo posible, una estrategia de salida coherente con la capacidad financiera y el plan nacional a largo plazo del país socio. Constituirán la base de un sistema de seguimiento y evaluación que permita medir el progreso y el impacto de la ayuda de la UE. Cuando se desarrolle una única estrategia de apoyo, estos elementos se discutirán directamente y se acordarán a ese nivel.

Coordinación con otros actores internacionales

La UE, en coordinación con los Estados miembros, deberá buscar sinergias con otros agentes internacionales y tratar de alcanzar un consenso con ellos, en consonancia con el artículo 210 del TFUE. Con este fin, se procurará mantener una cooperación estrecha con la ONU, organizaciones regionales y otras organizaciones internacionales (en particular las dotadas de un mandato de seguridad), socios bilaterales en cuestiones relacionadas con la seguridad y, cuando proceda, ONG internacionales especializadas. El sector de la seguridad deberá ser parte inherente de la coordinación dentro de cada país entre los actores internacionales y donantes. Cuando sea posible y proceda, los actores internacionales deberán considerar formular sus acciones en torno a una única estrategia de apoyo, de titularidad nacional, para el desarrollo del sector de la seguridad.

Ser flexible y sopesar el cambio sistémico a largo plazo y las necesidades inmediatas de seguridad

La transformación de cualquier sector de la seguridad implica un proceso largo que deberá tener en cuenta las culturas institucionales específicas y la sensibilidad al cambio. Se requiere visión a largo plazo y compromiso. En cada contexto específico, la UE debe encontrar un equilibrio adecuado y coherencia entre dichos esfuerzos a largo plazo y la necesidad de resolver las necesidades de seguridad más acuciantes, a menudo inmediatas, de las personas.

Como el entorno operativo puede cambiar rápidamente, especialmente en Estados frágiles o en situaciones posteriores a conflictos, algunas acciones pueden quedar en punto muerto, o pueden vulnerarse los derechos humanos o los principios de gobernanza. Los programas de apoyo a la SSR deberán poder adaptarse.

Medir los avances: seguimiento y evaluación

Los principios generales de seguimiento y evaluación para los proyectos y programas se aplican a todas las intervenciones del sector de la seguridad; en particular, es importante:

-determinar las líneas de base desde el principio;

-establecer objetivos claramente definidos, factibles y sujetos a plazos, e indicadores de impacto vinculados a criterios claros para medir la consecución de resultados y objetivos; y

-asignar suficientes recursos humanos y financieros a la supervisión interna.

Las actividades de seguimiento y evaluación deben incluir análisis y recogida de datos cualitativos y cuantitativos a fin de integrar las percepciones individuales y comunitarias de cambio en consonancia con los enfoques orientados a la seguridad humana.

El seguimiento estricto y las evaluaciones periódicas de las intervenciones en curso permitirán a la UE, así como a los socios activos de terceros países, hacer balance de los progresos realizados, extraer lecciones y revisar la actividad.

Gestionar el riesgo

El apoyo a la RSS conlleva riesgos que deben anticiparse y para los que deben elaborarse medidas de mitigación; son entre otros los siguientes:

i.    Insuficiente compromiso político nacional para el cambio

El compromiso político con la reforma puede ser insuficiente o superficial; puede difuminarse a lo largo del tiempo. La UE debe disponer de los instrumentos necesarios para calibrar el verdadero nivel de compromiso por parte del país socio y planificar su intervención en consecuencia. En algunos contextos, podría comenzar con pequeñas intervenciones destinadas a fomentar la confianza y el compromiso político nacional y aumentarlas en una fase posterior. El compromiso con la sociedad civil puede ser un punto de partida.

ii.    Consecuencias negativas no intencionadas

Ninguna intervención es neutra, y el apoyo al sector de la seguridad debe basarse en un enfoque de «no hacer daño» 33 y que tenga en cuenta las fuentes subyacentes de conflicto. El análisis del contexto ayudará a los actores de la UE a evitar impactos negativos no deseados sobre la dinámica de los conflictos, por ejemplo mediante lo siguiente:

reproduciendo o amplificando por descuido tensiones ya existentes, por ejemplo, reforzando pautas de dominación y exclusión;

introduciendo reformas y recursos que favorecen intereses creados o se ven atrapadas en sistemas de corrupción y nepotismo y, que a su vez generan nuevas quejas e inestabilidad.

iii.    Riesgo para la reputación

Los agentes de seguridad apoyados por la UE pueden actuar de manera subjetiva, discriminatoria y abusiva hacia la población; esto tendrá un efecto negativo indirecto en la reputación de la UE. Además, los activos pueden caer en malas manos. Trabajar con otros actores internacionales para evaluar el riesgo de reputación y elaborar medidas de mitigación realistas será parte integrante de la concepción de la ayuda a la RSS. Cuando proceda, y sobre la base de un análisis caso por caso, podrán establecerse excepciones a las normas sobre visibilidad de los programas o instrumentos de acción exterior de la UE.

iv.    Riesgo de no intervención

Es deber de todo Estado proteger a sus ciudadanos. En algunos casos, su omisión puede conducir a graves violaciones de los derechos humanos o de los principios democráticos, sufrimiento humano o pérdida de vidas, incluso crímenes atroces. Cuando se considere útil para prevenir estos sucesos extremos y contribuir a hacerles frente donde surjan, sobre la base de una resolución del CSNU o un acuerdo bilateral con el país socio, la UE podrá decidir participar en actividades de apoyo a la RSS, incluso en ausencia de condiciones importantes como un compromiso real de cambio.

Hacer el mejor uso de los conocimientos especializados de la UE en materia de RSS

La UE deberá movilizar al personal con las cualificaciones y la experiencia apropiadas y con una buena comprensión de las cuestiones técnicas y políticas relacionadas con la RSS. Debe basarse en los conocimientos especializados de los Estados miembros y, en ámbitos concretos donde aporten un claro valor añadido, las agencias pertinentes de la UE (Europol, CEPOL, FRONTEX) con sujeción a sus respectivos mandatos, prioridades y recursos.

Este marco político de RSS a escala de la UE prevé una estrecha coordinación y cooperación entre los agentes de la UE y los Estados miembros para fomentar las sinergias y complementariedades entre los distintos instrumentos y misiones en un enfoque «integral de la UE». También prevé la coordinación con las actividades de las organizaciones internacionales y regionales y las ONG pertinentes.

En la sede

La Comisión y la alta representante crearán un grupo de trabajo informal interservicios permanente en materia de RSS, con la participación de representantes de los servicios pertinentes del SEAE y de la Comisión, que asesorará y prestará apoyo a las Delegaciones de la UE, los servicios de la Comisión y el SEAE, y las misiones de la PCSD. Contribuirá a garantizar la coherencia y complementariedad de las actividades de RSS de la UE y apoyará la planificación y el diseño de los proyectos de cooperación para el desarrollo basados en la RSS y los documentos de planificación de la PCSD. Su papel debe reflejarse también en la próxima edición de los procedimientos de gestión de crisis. Desarrollará instrumentos metodológicos, normas, procedimientos y prácticas para las actividades de RSS de la UE y proporcionará formación, apoyando, entre otras cosas, la Escuela Europea de Seguridad y Defensa (EESD). El grupo de trabajo supervisará el seguimiento, evaluación, marco de aprendizaje y mecanismos de gestión de riesgos.

Sobre el terreno

La responsabilidad de la coordinación del apoyo al sector de seguridad sobre el terreno recae en el jefe de la Delegación de la UE en el país socio o la región de que se trate. Cuando esté presente en el país una misión de la PCSD, el Consejo deberá garantizar que su mandato le permita asistir a la Delegación de la UE en cuestiones relacionadas con la RSS. A este respecto, el jefe de misión estará disponible para asesorar al jefe de la Delegación.

Las Delegaciones de la UE y las misiones diplomáticas de los Estados miembros deberán compartir la información y los análisis, participar en el análisis conjunto y contribuir a la formulación de las matrices de coordinación de la RSS.

En los casos en que su intervención en el sector de la seguridad sea especialmente amplia y diversificada y no existan estructuras de coordinación adecuadas, la UE intentará establecer grupos de coordinación para apoyar al sector de la seguridad a nivel nacional (reuniendo a las secciones políticas y operativas de las Delegaciones de la UE, las misiones de la PCSD, los Estados miembros y, cuando sea posible, los socios pertinentes tales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y los países no miembros de la UE que intervengan en el sector de la seguridad).

4.    Ámbitos de intervención

La UE podrá apoyar los componentes del sector de la seguridad, incluidos los militares, dentro de los límites de la legislación de la UE, a través de las actividades siguientes (lista no exhaustiva):

Apoyo institucional

El apoyo a las instituciones de seguridad y justicia incluye la asistencia para elaborar políticas y estrategias nacionales de los países socios en materia de defensa, seguridad y justicia; mecanismos de coordinación nacionales; procedimientos administrativos, de comunicación y operativos; mecanismos internos de rendición de cuentas; sistemas de planificación y gestión de los recursos humanos; sistemas de información y datos; y sistemas de presupuestación y gestión financiera, dentro del pleno respeto de los principios de los derechos humanos y la observancia del Derecho internacional humanitario.

El apoyo institucional podrá incluir asistencia a la planificación de reformas; esta asistencia deberá estar adaptada al contexto y encaminarse a ayudar a los países socios a evaluar sus propias necesidades y a expresar y realizar su visión fijando objetivos realistas a corto, medio y largo plazo. Asimismo, debería ayudarles a asignar recursos humanos, técnicos y financieros adecuados. En este proceso, la UE también se mantendrá en contacto con agentes no estatales y actores de la sociedad civil.

La UE deberá velar por que sus esfuerzos de consolidación de las instituciones generen beneficios directos a corto plazo para la población en términos de servicios de seguridad mejorados.

Formación

La ayuda de la UE incluye la mejora de la capacidad de las instituciones de formación nacionales o regionales. Esto puede incluir la asistencia técnica y la tutoría, la evaluación de las necesidades de formación, el desarrollo de nuevos planes de estudios y la formación de formadores. La ayuda de la UE a la formación especificará los conocimientos, capacidades o actitudes que se pretende repercutir, a fin de fomentar un cambio de comportamiento en el personal, las unidades y las instituciones del sector de la seguridad. También intentará garantizar que la formación se valore en términos de perspectivas de carrera y que el personal cumpla las tareas para las que ha sido formado.

Las ayudas podrán ir vinculadas al diálogo sobre sistemas de gestión de los recursos humanos nacionales y el apoyo a los mismos, lo que implica la identificación de los perfiles requeridos por las instituciones de seguridad y justicia, una contratación y promoción justas y transparentes, etc.

En los casos en que sea necesario restablecer servicios básicos de seguridad y justicia con rapidez, la UE podrá prestar realizar directamente acciones de formación, en particular a través de misiones de la PCSD. En la medida de lo posible, esto se hará en cooperación con instituciones nacionales de formación, con el fin de potenciarlas y, finalmente, asignarles la responsabilidad de la formación.

Equipo

La UE podrá aportar equipos no mortíferos 36 a los agentes del sector de la seguridad. Esto se llevará a cabo en un marco de apoyo a la seguridad más amplio para el país. La UE deberá solicitar garantías adecuadas de que el material no se utilizará para violar los derechos humanos, las libertades fundamentales o el Estado de Derecho. Para evitar el riesgo de que los equipos queden inservibles, abandonados, no contabilizados o se utilicen de manera abusiva, se evaluará la existencia y el funcionamiento del apoyo logístico y de las cadenas de registro y rastreo, y en caso necesario, se prestará ayuda para mejorar su eficacia. El desarrollo de buenas prácticas básicas en el ámbito de la gestión de los equipos formará parte integrante de los paquetes de los equipos a fin de garantizar su mantenimiento, reabastecimiento y eliminación.

Apoyo a los mecanismos de supervisión

La UE deberá apoyar el establecimiento o el refuerzo de la supervisión y control civil eficaces, entre otras cosas mediante:

la promoción y apoyo a la elaboración y aplicación de legislación y procedimientos relevantes; y

el refuerzo de la capacidad de instituciones y mecanismos independientes de supervisión civil y denuncia.

Los beneficiarios podrán ser los órganos legislativos nacionales así como organismos independientes o semiindependientes como los defensores del pueblo, las instituciones o comisiones de derechos humanos, las comisiones anticorrupción, las comisiones independientes responsables de las denuncias contra la policía, y las autoridades judiciales en su función de supervisión de las fuerzas de seguridad, etc.

La UE deberá promover la participación activa de la sociedad civil en estos mecanismos de supervisión y, en su caso, apoyar las iniciativas de la sociedad civil para supervisar el comportamiento de las fuerzas de seguridad. También fomentará la libertad de los medios de comunicación y reforzará su capacidad de informar de manera responsable sobre las actividades del sector de la seguridad.

Seguridad local

Cuando la violencia y los conflictos están relacionados con cuestiones políticas, sociales y económicas que son estrictamente locales, o cuando las fuerzas de seguridad locales o nacionales son incapaces de proporcionar servicios esenciales de seguridad, la UE puede financiar iniciativas de apoyo que generen efectos positivos en materia de seguridad y justicia para la población a través de un enfoque local de la seguridad en el que participen las autoridades locales (oficiales o tradicionales) en la medida de lo posible, los habitantes de las localidades y las zonas en cuestión y las fuerzas de seguridad locales. El objetivo es mejorar la seguridad de la población local, resolver conflictos, abordar las causas profundas de la violencia a nivel local y, en última instancia, garantizar que las autoridades nacionales sean capaces de solucionar los problemas de seguridad y los conflictos a nivel local.

Vínculos entre la RSS y otros ámbitos de intervención

Desarme, desmovilización y reintegración de los excombatientes

El desarme, desmovilización y reintegración de los excombatientes (DDR) hace referencia a una serie de intervenciones en un proceso de desmilitarización de grupos armados oficiales y extraoficiales mediante el desarme y la disolución de los grupos no estatales o la reducción del tamaño de las fuerzas armadas y su reinserción en la vida civil 37 . Los procesos de DDR deberán responder a necesidades inmediatas de seguridad y contribuir a sentar las bases para la estabilidad a largo plazo de un país o región. Deberían, por tanto, guardar relación con un proceso de paz global y preferiblemente con una amplia RSS. En contextos de conflicto y posteriores a conflictos, el apoyo al DDR y a la RSS de la UE sopesará la necesidad de restablecer los servicios básicos de seguridad como medida urgente de estabilización, y la necesidad de no perjudicar la estabilidad a largo plazo, por ejemplo, legitimando fuerzas de seguridad no integradoras.

Justicia transicional

La justicia transicional comprende «toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación» 38 . Las medidas de justicia transicional deben, a la postre, ayudar a restablecer y reforzar el Estado de Derecho.

En los países en transición y tras un conflicto, la RSS como componente de la reforma institucional puede contribuir a prevenir el resurgimiento de conflictos; así pues, contribuye a garantizar la responsabilidad y el respeto de los derechos humanos y a prevenir violaciones futuras. Las conclusiones del Consejo sobre el apoyo a la justicia transicional 39 subrayan la importancia de la RSS.

Armas ligeras y de pequeño calibre (ALPC)

La disponibilidad de ALPC es a menudo un factor importante en el desencadenamiento y la propagación de la inseguridad. Los «conflictos remanentes» apoyados por la diseminación ilícita de ALPC a menudo difuminan la frontera entre conflictos armados y delincuencia 40 . El control de las ALPC está intrínsecamente ligado a los esfuerzos de RSS, sobre todo para limitar la necesidad aparente o real que tienen las personas o comunidades de garantizar su propia defensa, o su propensión a ello.

5.    seguimiento y evaluación de la ejecución de la política

La ejecución de este marco de actuación será supervisada y evaluada periódicamente. Cada año, un equipo interservicios integrado por representantes del SEAE y de la Comisión, con la ayuda de consultores externos cuando sea necesario, revisará la intervención de la UE en el sector de la seguridad en al menos un país prioritario.

Los criterios de evaluación se basarán en los objetivos y principios establecidos en la presente Comunicación conjunta, en las directrices conjuntas sobre seguimiento y evaluación, y en la aplicación del marco de gestión del riesgo correspondiente.

La pertinencia de la intervención de la UE también será evaluada sobre la base de criterios tales como:

-la calidad y exhaustividad de su análisis del sector de la seguridad;

-su capacidad para responder a crisis urgentes y a nuevas posibilidades; y

-la coherencia entre la ayuda de la UE, los objetivos más amplios de la UE en materia de seguridad y desarrollo, y los objetivos de los países socios en el ámbito de la seguridad.

Las evaluaciones se pondrán a disposición del público. Se elaborarán recomendaciones y las medidas adoptadas para aplicarlas serán objeto de seguimiento. Las evaluaciones se utilizarán también para consignar buenas prácticas y enseñanzas, a fin de introducirlas en el marco de la formación del personal de la UE y de las reflexiones sobre los instrumentos financieros de la UE. Este proceso contribuirá a mejorar los procedimientos internos y la eficacia de la ayuda aportada.

El funcionamiento general de este marco estratégico se evaluará dentro de cinco años.

La Comisión Europea y la alta representante invitan al Parlamento y al Consejo a que respalden y apoyen el enfoque expuesto en la presente Comunicación conjunta y a que se comprometan plenamente en la vía de una acción más coherente y eficaz de la UE para apoyar la RSS en los países socios.

(1)

   En consonancia con las directrices del CAD de la OCDE, se considera que el sector de la seguridad nacional incluye los cuerpos y fuerzas de seguridad (policía, gendarmería, aduanas, guardias de fronteras, etc.), el sistema de justicia penal (es decir, tribunales penales, Fiscalía, tribunales correccionales), las fuerzas armadas, los servicios de inteligencia, las instituciones que garantizan la supervisión política, financiera y judicial (ministerios, comisiones parlamentarias, Tribunal de Cuentas, poder judicial, etc.) y los agentes de la seguridad no estatales, incluidas las autoridades consuetudinarias, los órganos jurisdiccionales tradicionales, las guerrillas y ejércitos de liberación, y las empresas privadas militares y de seguridad. Véase el Manual del CAD/OCDE Sobre la Reforma del Sistema de Seguridad (RSS): Apoyo a la Seguridad y a la Justicia (publicación de la OCDE, París).

(2)

     JOIN(2015) 50, Revisión de la Política Europea de Vecindad.

(3)

   El 43 % de las personas que viven en la pobreza absoluta reside en países frágiles y afectados por conflictos.

(4)

   COM(2011) 637 final y Conclusiones del Consejo Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio, 3166 reunión del Consejo de Asuntos Exteriores, Bruselas, 14 de mayo de 2012.

(5)

   «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible» (Resolución adoptada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015; AGNU A/RES/70/1); Objetivo 16: «Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles».

(6)

   En consonancia con lo dispuesto en los Tratados de la UE para la acción exterior de la UE en general (artículos 21 y 22 del TUE), la PESC/PCSD (artículos 23-46 del TUE), la política de cooperación al desarrollo (artículos 208 a 211 del TFUE) y otras políticas de cooperación (artículos 212 y 213 del TFUE).

(7)

   Agenda Europea de Seguridad, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones [COM(2015) 185].

(8)

   SWD(2016) 221.

(9)

   En consonancia con JOIN(2013) 30 final, se proporcionará ayuda humanitaria de conformidad con su modus operandi específico, respetando los principios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia, únicamente sobre la base de las necesidades de las poblaciones afectadas.

(10)

   Iniciativa n.º 21 del anexo I del programa de trabajo de 2016 de la Comisión [COM(2015) 610 final].

(11)

   Conclusiones del Consejo sobre la PCSD, Consejo de la Unión Europea (documento 8971/15, mayo de 2015).

(12)

   JOIN(2015) 17 final, Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo - Capacitar a los socios para la prevención y la gestión de las crisis.

(13)

   JOIN(2013) 30 final, El enfoque integral adoptado por la UE en relación con los conflictos y las crisis exteriores.

(14)

   Reflexión sobre el apoyo de la Comunidad Europea a la reforma del sector de la seguridad, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo [SEC(2006) 658]; y EU concept for ESDP support to SSR (documento del Consejo 12566/4/05), elaborado sobre la base de la Estrategia Europea de Seguridad - Una Europa segura en un mundo mejor, adoptada por el Consejo Europeo en diciembre de 2003.

(15)

     Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más fuerte – Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, junio de 2016.

(16)

   COM(2015) 185 final, La Agenda Europea de Seguridad.

(17)

   Por ejemplo, el acuerdo para «actualizar y modernizar las directrices sobre información de la AOD en materia de gastos para la paz y la seguridad »; véase el comunicado final de la reunión de alto nivel del CAD (OCDE, 19 de febrero de 2016).

(18)

   A efectos de la presente Comunicación, la respuesta a la crisis no incluye la ayuda humanitaria.

(19)

   Véase el documento del Consejo 8831/16.

(20)

   Si bien los principios expuestos en la presente Comunicación conjunta se aplican también a los países de la ampliación, el proceso de adhesión incluye diferentes medidas y procedimientos para garantizar que los países cumplan los criterios de adhesión.

(21)

   Empezando por la liberación frente a la miseria, la liberación del miedo y la libertad de actuar en nombre propio.

(22)

   Véanse las conclusiones del Consejo sobre el Plan de acción en materia de género 2016-2020 (documento 13201/15).

(23)

   A efectos del presente documento, un sector de la seguridad se considera legítimo si:

i.    respeta los derechos humanos internacionalmente aceptados, el Estado de Derecho y los principios democráticos;

ii.    aplica los principios de buena gobernanza de apertura y transparencia, participación e integración, así como la obligación de rendir cuentas; y

iii.    lucha contra la corrupción.

(24)

   Esto está en consonancia con lo dispuesto en los artículos 3 y 21.c) del Tratado de la Unión Europea, que obligan a la Unión, en sus relaciones con el mundo, a defender y promover sus valores e intereses, incluidos la democracia, el Estado de Derecho, y la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. El Tratado de Lisboa exige que las políticas de la UE, incluidas las relativas a las relaciones exteriores, sean conformes con la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

(25)

   En el caso específico del poder judicial, debe velarse por la separación de poderes de modo que se garantice la independencia judicial y que los tribunales no se vean sujetos a una influencia indebida de los demás poderes del Estado o de intereses partidistas o privados.

(26)

   Véase La gobernanza europea – Un libro blanco [COM(2001) 428]; otros dos principios de buena gobernanza (eficacia y coherencia) se presentan en el objetivo A y en el capítulo 3, respectivamente.

(27)

   S/RES/1325 (2000) del CSNU; S/RES/2242 (2015) del CSNU sobre la mujer, y la paz y la seguridad.

(28)

   Tal y como se recoge en el Programa de trabajo para 2016-2017 de Horizonte 2020, reto social 7: Sociedades seguras - proteger la libertad y la seguridad de Europa y sus ciudadanos, y reto social 6: Europa en un mundo cambiante - sociedades inclusivas, innovadoras y reflexivas.

(29)

   Véase CAD de la OCDE, Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005) y Programa de Acción de Accra (2008); Alianza de Busan para la cooperación eficaz al desarrollo; Cuarto Foro de alto nivel sobre la eficacia de la Ayuda al Desarrollo (Busan, República de Corea, del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2011).

(30)

   Véase la nota orientativa sobre el uso del análisis de conflictos en apoyo a la acción exterior de la UE, conjunta del SEAE-Comisión.

(31)

   Budget Support Guidelines. Programming, Design and Management: A modern approach to Budget support (Directrices sobre apoyo presupuestario – Programación, diseño y gestión: un planteamiento moderno del apoyo presupuestario), Documento de trabajo, Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo – EuropeAid, Comisión Europea, septiembre de 2012.

(32)

    Por ejemplo, memorandos de entendimiento, declaraciones conjuntas, acuerdos, etc.

(33)

    COM(2010) 126, Ayuda alimentaria humanitaria.

(34)

   Directrices sobre apoyo presupuestario – Programación, diseño y gestión: un planteamiento moderno del apoyo presupuestario, Documento de trabajo, Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo – EuropeAid, Comisión Europea (septiembre de 2012).

(35)

   JOIN(2015) 16.

(36)

    JOIN(2015) 17 final.

(37)

   Concepto de la UE de apoyo al desarme, la desmovilización y la reintegración (RDD); aprobado por la Comisión el 14 de diciembre de 2006 y por el Consejo de la Unión Europea el 11 de diciembre de 2006.

(38)

   Documento S/2004/616 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

(39)

   Conclusiones del Consejo sobre el apoyo de la UE a la justicia transicional, 16 de noviembre de 2015 (13576/15).

(40)

   Estrategia de la UE contra la acumulación y el tráfico ilícitos de armas pequeñas y ligeras y de sus municiones, Conclusiones del Consejo (5319/06).