2.2.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 34/8

Ponente:

José Antonio MORENO DÍAZ

Coponente:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1.

La Unión Europea no es únicamente un mercado común; es una unión de valores comunes, según lo dispuesto en el artículo 2 del Tratado. Además, reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Estos valores, en los que se basa la Unión Europea, constituyen el fundamento de la integración y forman parte de la identidad europea. No solo deben ser criterios de adhesión, sino que deben ser respetados en la práctica por los Estados miembros. Por ello, resulta esencial aplicar los procedimientos del Tratado cuando se vulneran estos valores. El CESE considera que las instituciones europeas deben adoptar un enfoque proactivo y preventivo para sus actividades políticas, a fin de anticipar y evitar problemas.

1.2.

Al igual que muchas organizaciones de la sociedad civil europea, el CESE se muestra alarmado por el deterioro de la situación de los derechos humanos, la deriva populista y autoritaria que se está generalizando y el riesgo que esto plantea para la calidad de la democracia y la protección de los derechos fundamentales, por los que velan el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y que constituyen principios generales del Derecho de la Unión (1).

1.3.

Se están produciendo vulneraciones de estos derechos en toda Europa. Muchas organizaciones de la sociedad civil han denunciado casos en varios Estados miembros y esperan que el CESE emprenda nuevas iniciativas para que las instituciones de la UE respondan de manera decisiva. No solo está en peligro la Unión Europea, sino también la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas nacionales y europeas. El CESE considera que el riesgo es muy grave y de carácter sistémico.

1.4.

El contenido específico de los principios y las normas que se derivan del Estado de Derecho puede variar a escala nacional, en función del sistema constitucional de cada Estado miembro. No obstante, estos principios y los valores de la Unión se ven reflejados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como en determinados documentos del Consejo de Europa y, en particular, de la Comisión de Venecia. Estos principios incluyen: la legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, responsable, democrático y pluralista; la prohibición de actuaciones arbitrarias del poder ejecutivo; unos tribunales independientes e imparciales; un control jurisdiccional efectivo, incluido el respeto de los derechos fundamentales; la igualdad ante la ley; la protección de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías.

1.5.

Tanto el Tribunal de Justicia de la UE como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han confirmado que estos principios no son requisitos meramente formales y de procedimiento, sino que constituyen el medio para garantizar el cumplimiento y el respeto de la democracia y los derechos humanos. El Estado de Derecho es un principio constitucional con componentes tanto de forma como de fondo.

1.6.

El respeto del Estado de Derecho está intrínsecamente vinculado al respeto de la democracia y los derechos fundamentales: no puede haber democracia ni protección de los derechos fundamentales sin respeto del Estado de Derecho, y viceversa. Los derechos fundamentales solo son eficaces si pueden invocarse ante los órganos jurisdiccionales. La democracia se protege a través del papel fundamental del poder judicial, incluidos los tribunales constitucionales. Cabe añadir que se trata de derechos de las personas no de los Estados miembros ni de los Gobiernos, por lo que la prioridad en su defensa debe ser inmediata.

1.7.

Habida cuenta de los trabajos de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo, los informes de la Comisión Europea y la resolución del Parlamento Europeo de 27 de febrero de 2014 sobre la situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea, el CESE considera que —a su debido tiempo— debería modificarse el artículo 51 (2) de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE con el fin de ampliar su ámbito de aplicación y procurar que todas sus disposiciones sean aplicables en los Estados miembros (3).

1.8.

Existe un diálogo regular entre el Tribunal de Justicia de la UE y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, diálogo que podría consolidarse si la UE se adhiriera al Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (CEDH). El CESE propone que la Comisión presente, en el primer semestre de 2017, una propuesta de adhesión de la UE al Convenio, tal como se prevé en el artículo 6, apartado 2, del Tratado.

1.9.

Las obligaciones a las que están sujetos los países candidatos con arreglo a los criterios de Copenhague deben seguir aplicándose en los Estados miembros después de su adhesión a la UE en virtud del artículo 2 del Tratado, por lo que el CESE considera que todos los Estados miembros deben ser objeto de evaluaciones periódicas para comprobar que siguen cumpliendo los valores fundamentales de la UE y evitar que se pierda la confianza mutua.

1.10.

El CESE considera que las instituciones de la UE deben reforzar los procedimientos y mecanismos destinados a proteger y defender la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales en todos los Estados miembros. En los últimos años —especialmente, antes de 2014—, se ha observado con preocupación que la Comisión, pese a haber incoado procedimientos de infracción en algunos casos, no ha cumplido eficazmente su función de guardiana de los Tratados y no ha podido responder de manera adecuada a las violaciones de los principios y valores europeos que se han producido en varios Estados miembros.

1.11.

El CESE anima a la Comisión a que adopte un enfoque activo para proteger y defender los valores y principios de la UE, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 del TUE, en todos los Estados miembros, y a que utilice el actual marco de 2014 en la mayor medida posible.

1.12.

El CESE propone que las tres instituciones principales de la UE (la Comisión, el Consejo y el Parlamento) adopten un planteamiento común. El diálogo y la cooperación entre las instituciones es fundamental en un asunto tan importante. El CESE recomienda que el Consejo respalde el actual marco de la Comisión mediante la adopción de una decisión del Consejo que permita reforzar el marco y apoyar una mayor consolidación del Estado de Derecho.

1.13.

Las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un papel clave en la promoción de los valores democráticos, el buen funcionamiento del Estado de Derecho y la protección de los derechos fundamentales. Habida cuenta del cada vez más reducido espacio democrático y las restricciones que padecen las ONG en los Estados miembros, se considera admirable el positivo papel que desempeñan las ONG sobre el terreno. El Comité está colaborando muy activamente con los agentes sociales y las ONG en la protección de los derechos fundamentales y los derechos de las minorías, los refugiados y los inmigrantes.

1.14.

El CESE, como órgano que representa a la sociedad civil organizada, desea entablar un diálogo con el Consejo, la Comisión y el Parlamento, para mejorar la gobernanza y reforzar la coordinación política entre las instituciones de la UE y los Estados miembros, y crear un sistema de alerta temprana.

1.15.

El CESE considera imprescindible crear un mecanismo europeo jurídicamente vinculante, un marco en el que participen activamente la Comisión, el Parlamento y el Consejo, y en el que el CESE desempeñe un papel importante como representante de la sociedad civil. Este mecanismo servirá de complemento al marco de la Comisión y al diálogo intergubernamental iniciado por el Consejo. Además, podría denominarse «nuevo mecanismo de Copenhague» (4) y estaría sujeto a un control democrático y judicial (5).

Al objeto de identificar las carencias existentes y pedir que se subsanen, dicho mecanismo debería evaluar, entre otras cosas, aspectos como la legalidad, la jerarquía normativa, la seguridad jurídica, la igualdad, la no discriminación, el libre acceso a la justicia y el respeto de las garantías procesales, la prevención del abuso de Derecho y la arbitrariedad por parte de las autoridades públicas, la separación de poderes, el respeto y la protección del pluralismo político, las minorías y la diversidad social, sexual, etc., el respeto de la libertad de expresión y de prensa.

1.16.

El Comité desea que se adopte el proyecto de informe sometido a debate en la Comisión LIBE del Parlamento Europeo y que se alcance un acuerdo interinstitucional sobre la aplicación del Pacto de la Unión Europea sobre la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales. El CESE respalda de manera general esta propuesta, ya que prepara el terreno para la aplicación de un acuerdo interinstitucional, jurídicamente vinculante, que refuerce la gobernanza europea y la coordinación política entre las instituciones de la UE y los Estados miembros. El CESE debería formar parte de este Pacto para que pueda entablarse un debate de la sociedad civil en su seno; además el CESE debería desempeñar un papel en el Semestre sobre la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales.

1.17.

El mecanismo debe fundamentarse en indicadores basados, a su vez, en datos cuantitativos y cualitativos:

1.18.

El Comité hace hincapié, en la importancia que revisten los títulos I, II, III y IV de la Carta a la hora de elaborar indicadores, teniendo en cuenta que los derechos económicos, sociales y culturales fundamentales son «indisociables» de los derechos civiles y políticos.

1.19.

Es importante que tanto los Estados miembros como las instituciones, los órganos y las agencias de la UE respeten los derechos fundamentales, incluidos los derechos sociales, especialmente en tiempos de crisis. Esto debería aplicarse igualmente a las relaciones y los acuerdos con terceros países, no solo en términos de cumplimiento de estos derechos, sino también para hacerlos valer.

1.20.

El mecanismo requiere la puesta en marcha de un sistema de control y evaluación basado en procedimientos transparentes. La FRA debería recibir un mandato claro para asistir en la aplicación de dicho mecanismo. El CESE suscribe la propuesta del Parlamento de crear un grupo de expertos independientes (6) presidido por el Comité científico de la FRA.

1.21.

El Comité propone formar parte de dicho grupo. Asimismo, propone que los expertos designados por los respectivos gobiernos sean los Defensores del pueblo u «Ombudsmen» de cada Estado miembro.

1.22.

El grupo de expertos analizará y evaluará la situación en cada Estado miembro sobre la base de indicadores y procedimientos trasparentes. En este contexto, el CESE puede contribuir mediante la organización de misiones a los Estados miembros para analizar la situación en colaboración con la sociedad civil local y elaborar informes.

1.23.

El CESE apoya la puesta en marcha del Semestre sobre la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales. La Comisión se basará en los informes de los expertos para elaborar cada año informes específicos por país, que contendrán recomendaciones; el Parlamento celebrará un debate interparlamentario y elaborará una resolución; el Consejo organizará el diálogo anual y adoptará las conclusiones. El mecanismo debe funcionar en el contexto de un nuevo ciclo político anual con el objetivo de garantizar un enfoque común y coherente en la UE.

1.24.

El Comité desea participar en la elaboración del acuerdo interinstitucional y podría plantearse la posibilidad de crear un grupo permanente para organizar audiencias con la sociedad civil y elaborar dictámenes e informes al respecto.

1.25.

En el marco del Semestre sobre la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales, organizará cada año —en cooperación con las organizaciones de la sociedad civil— un foro para analizar la situación de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales, y podría elaborar propuestas y recomendaciones que se transmitirán a la Comisión, al Consejo y al Parlamento. Además, el Comité podría cooperar con las demás instituciones en la elaboración de las evaluaciones de impacto.

2.1.

Durante los últimos años, se ha puesto de manifiesto la falta de mecanismos adecuados para proteger los valores enunciados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), según el cual «La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres».

2.2.

La UE se fundamenta en estos valores, que incluyen el respeto de la democracia, el Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos. Además, tiene la oportunidad de verificar la conformidad con estos valores en la fase previa a la adhesión de un Estado conforme a los denominados «criterios de Copenhague» o «criterios de adhesión» (7). La adhesión requiere que el país candidato haya alcanzado una estabilidad institucional que garantice la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías

2.3.

Sin embargo, no existe ningún mecanismo similar que pueda aplicarse después de la adhesión de los Estados miembros. La falta de un mecanismo europeo para supervisar la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales se conoce como el «dilema de Copenhague».

2.4.

El buen funcionamiento de la UE se basa en la «confianza mutua» entre las instituciones europeas y los Estados miembros, así como entre los propios Estados miembros, y la confianza en que las leyes y las decisiones políticas adoptadas respetan los mismos principios en relación con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales. De este modo queda garantizada la igualdad de condiciones entre los Estados miembros en lo que se refiere a la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales. Asimismo, esto permite a los gobiernos cooperar en cuestiones relacionadas con la justicia y los asuntos de interior, en particular, el Derecho penal, las cuestiones de asilo y la inmigración.

2.5.

La Unión Europea, que se creó para garantizar la paz y prosperidad en todos sus Estados miembros y mejorar el bienestar de sus ciudadanos, no solo depende de la existencia del libre comercio, sino también de la protección de sus valores fundamentales. Estos valores fundamentales permiten a los ciudadanos de la UE vivir libres de opresión e intolerancia, con gobiernos democráticamente elegidos y responsables que actúen con arreglo al Estado de Derecho.

2.6.

En los últimos años, las decisiones políticas y legislativas adoptadas en varios Estados miembros han suscitado debates y conflictos con las instituciones europeas y con otros Estados miembros, y se ha perdido la «confianza mutua». En muchos casos, no se han tenido debidamente en cuenta las normas de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales, y la Unión Europea no ha podido dar una respuesta adecuada.

2.7.

El CESE observa con gran preocupación que algunos Estados miembros están adoptando leyes y aplicando políticas que apuntan a un grave deterioro de la calidad de la democracia: violaciones de los derechos humanos, en especial de las minorías; falta de independencia del poder judicial y los tribunales constitucionales; restricciones a la separación de poderes; limitación de las libertades de prensa, de opinión, de reunión, de asociación, de información, de consulta y negociación colectiva, y de otros derechos civiles y sociales fundamentales. La Unión Europea se ha enfrentado en varias ocasiones a crisis provocadas en algunos Estados miembros por problemas concretos relacionados con el Estado de Derecho, y en estos casos la Comisión se ha limitado a ejercer presión política e incoar procedimientos de infracción.

2.8.

Hasta la fecha, no se ha hecho uso de los mecanismos de carácter preventivo y sancionador del artículo 7 del TUE, que es la única disposición prevista por los Tratados para abordar las violaciones de los principios democráticos, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales en ámbitos ajenos a la competencia legislativa de la UE. Existen dos enfoques, uno preventivo y otro sancionador. Sin embargo, en la práctica, nunca se han utilizado debido a su repercusión política y las condiciones estrictas por las que se rige su aplicación: únicamente en caso de un «riesgo claro» de «violación grave y persistente».

2.9.

La Comisión y el Parlamento pueden intervenir en la fase preventiva. En la segunda fase, el Consejo puede sancionar al Estado miembro mediante la suspensión de determinados derechos, incluido el derecho de voto de sus representantes en el Consejo.

2.10.

No obstante, el Consejo dispone de un amplio margen de discreción a este respecto ya que no se han establecido criterios específicos y transparentes para activar el procedimiento y determinar los indicadores y los procedimientos de evaluación necesarios. El mandato del Parlamento Europeo, la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es muy limitado en estas situaciones (8), y tampoco está prevista la consulta al CESE sobre estas cuestiones.

3.1.

En marzo de 2014, la Comisión Europa adoptó una Comunicación sobre «Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho» [COM(2014)158]. El marco se activará en situaciones en que los Estados miembros estén adoptando medidas o tolerando situaciones que sean sistémicas y que puedan afectar negativamente a la integridad, la estabilidad o el buen funcionamiento de las instituciones y los mecanismos de salvaguardia establecidos a nivel nacional para garantizar el Estado de Derecho. Abarcará cuestiones relacionadas con las estructuras constitucionales, la separación de poderes, la independencia e imparcialidad del poder judicial, o los sistemas de control judicial, incluida la justicia constitucional.

3.2.

El marco de la Comisión pretende dar respuesta a las amenazas para el Estado de Derecho en los Estados miembros antes de que se den las condiciones para activar los mecanismos previstos en el artículo 7 del TUE. Es responsabilidad de la Comisión y está concebido para cubrir un vacío. No es una alternativa, sino un mecanismo que precede y complementa los mecanismos del artículo 7 del TUE. Cuando existan indicios claros de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho en un Estado miembro, el marco facilitará un diálogo estructurado entre la Comisión Europea y el Estado miembro de que se trate. El proceso de diálogo se compondría de tres fases principales: un dictamen de la Comisión, una recomendación de la Comisión y un seguimiento de la recomendación. La Comisión podrá consultar a expertos en la fase de evaluación (9).

3.3.

El CESE acoge favorablemente el marco de la Comisión Europea para reforzar el Estado de Derecho, pero considera que adolece de una serie de limitaciones.

3.3.1.

La evaluación no prevé la realización de análisis comparativos periódicos de los problemas y controversias creados por los Estados miembros en relación con la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales. Por definición, el marco solo puede activarse cuando el problema se ha hecho «sistémico», lo que representa un margen de tolerancia elevado. Una amenaza «sistémica» puede producirse cuando el poder judicial ya no es capaz de garantizar una actuación gubernamental acorde con los límites establecidos por el Derecho, lo cual representa una fase bastante tardía.

3.3.2.

La manera en que la Comisión analiza la información debe ser transparente, con indicadores específicos y procedimientos objetivos; también debe establecer protocolos de consulta con la sociedad civil y con el CESE.

3.3.3.

El marco no incluye ningún papel específico para el Parlamento Europeo, que —sin embargo— está poniendo en marcha sus propias iniciativas políticas en la materia.

3.3.4.

Además, no se prevé ningún modelo de cooperación interinstitucional reforzada.

3.4.

El CESE manifiesta su preocupación por la falta de seguimiento, por parte del Consejo, del marco para reforzar el Estado de Derecho.

3.4.1.

En su reunión del 16 de diciembre de 2014, el Consejo de Asuntos Generales adoptó sus conclusiones sobre la función que debe desempeñar el Consejo para garantizar el respeto del Estado de Derecho. El Consejo se comprometió a instituir un diálogo anual entre los Estados miembros, en su formación de Consejo de Asuntos Generales, preparado por el Coreper. Este diálogo, iniciado por la Presidencia luxemburguesa en noviembre de 2015, tiene por objeto abordar una serie de temas específicos que no se han dado a conocer: se pidió a los gobiernos que trataran cualquier aspecto del Estado de Derecho y que mencionaran algún ámbito en el que se estén realizando avances y otro que resulte problemático. El resultado ha sido una serie de monólogos, en lugar de un diálogo. No hubo interacción entre los Estados, que no se ofrecieron ayuda ni formularon críticas o recomendaciones, y tampoco se contrajo ningún compromiso para tomar medidas de seguimiento con el fin de resolver los problemas planteados. A finales de 2016, bajo la Presidencia eslovaca, el Consejo llevará a cabo una evaluación de la experiencia adquirida.

3.4.2.

Las conclusiones del Consejo no tuvieron en cuenta ni hicieron referencia al marco de la Comisión sobre el Estado de Derecho. Tampoco ofrecen una visión clara de la función precisa que desempeñarán la Comisión, el Parlamento y el CESE en este diálogo.

3.5.

La Comisión Juncker ha hecho del Estado de Derecho una de sus prioridades y ha nombrado al Sr. Timmermans vicepresidente primero responsable del Estado de Derecho y los Derechos Fundamentales. Sin embargo, no se sabe si la Comisión tiene previsto establecer criterios e indicadores para aplicar el marco sobre el Estado de Derecho.

3.6.

La Comisión ha activado este marco, por primera vez, incoando un procedimiento contra Polonia por haber infringido la normativa de la UE, teniendo en cuenta una evaluación crítica de la situación por la Comisión de Venecia, que es un órgano del Consejo de Europa (10).

3.7.

La Comisión LIBE del Parlamento Europeo está debatiendo actualmente un proyecto de informe de iniciativa (11) con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre el establecimiento de un mecanismo de la Unión para la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales (2015/2254(INL) —ponente: Sophia in ‘t Veld—, que entre otras cosas «Pide a la Comisión que, antes de finales de 2016, le someta, sobre la base del artículo 295 del TFUE, una propuesta relativa a la conclusión de un Pacto de la Unión sobre la Democracia, el Estado de Derecho y los Derechos Fundamentales en forma de acuerdo interinstitucional, en el que se establezcan medidas que faciliten la cooperación entre las instituciones de la Unión y sus Estados miembros en el marco del artículo 7 del TUE, y se integren, adapten y complementen los mecanismos existentes, siguiendo las recomendaciones detalladas que se recogen en el anexo».

3.7.1.

El anexo contiene el PROYECTO DE ACUERDO INTERINSTITUCIONAL: PACTO DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE LA DEMOCRACIA, EL ESTADO DE DERECHO Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, que deben acordar el Parlamento, el Consejo y la Comisión

3.7.2.

El Pacto incluye un cuadro de indicadores, un debate interparlamentario anual y las modalidades de tratamiento de los posibles riesgos y vulneraciones, así como de activación del componente preventivo o corrector del artículo 7.

3.7.3.

El Parlamento propone poner en marcha un Semestre interinstitucional sobre la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales, que se ampliará para integrar el marco de la Comisión, el Diálogo anual del Consejo y el debate interparlamentario. El Semestre europeo contará con la asistencia de una secretaría y un grupo de expertos, presidido por el presidente del Comité científico de la FRA, que elaborará los indicadores y evaluará la situación en los Estados miembros y las recomendaciones.

3.7.4.

El ciclo político sobre la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales incluirá los informes anuales de la Comisión, el Consejo y el Parlamento, y se creará un grupo de trabajo interinstitucional sobre evaluaciones de impacto.