COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 5.12.2016
COM(2016) 754 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Informe 2009-2015 sobre la situación financiera del régimen de seguro contra el desempleo aplicable a los antiguos agentes temporales o contractuales y a los asistentes parlamentarios acreditados que se encuentren desempleados después del cese de sus funciones en una institución de la Unión Europea
INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO
Informe 2009-2015 sobre la situación financiera del régimen de seguro contra el desempleo aplicable a los antiguos agentes temporales o contractuales y a los asistentes parlamentarios acreditados que se encuentren desempleados después del cese de sus funciones en una institución de la Unión Europea
RESUMEN
Conforme a los reglamentos relativos al régimen aplicable a los otros agentes (RAA), el subsidio de desempleo comunitario está destinado a los antiguos agentes contractuales (AC), asistentes parlamentarios acreditados (APA) o agentes temporales (AT) que se encuentren sin empleo contra su voluntad (lo que excluye, por ejemplo, a los agentes dimisionarios). Es un subsidio complementario de la posible prestación por desempleo nacional.
Estos subsidios se abonan con cargo al Fondo especial de desempleo. Este Fondo se financia, por una parte, con las cotizaciones de los agentes potencialmente beneficiarios y, por otra, con las del empleador.
Las condiciones de acceso a esta ayuda, así como las categorías de beneficiarios y los porcentajes de contribución, han sufrido cambios significativos que han modificado por completo el sistema instaurado en un principio y, en concreto, la tesorería del Fondo.
Reforma de 2004:
La reforma del Estatuto de los funcionarios y régimen aplicable a los otros agentes (RAA) de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de mayo de 2004, introdujo en el RAA una nueva categoría de agentes contratados (los agentes contractuales o AC), así como unas nuevas normas de contribución al Fondo de desempleo (como el aumento de la contribución de la cuota individual del 0,4 % al 0,81 %).
Período 2009-2015:
Con arreglo al Reglamento n.º 160/2009 del Consejo, de 23.2.2009 (DO L 55 de 27.2.2009), los asistentes parlamentarios acreditados (APA) quedaron cubiertos por el Fondo de desempleo. En aquel momento, no se modificaron las normas que rigen el Fondo de desempleo, incluido el importe de la contribución.
En 2009, el Fondo de desempleo registró un déficit de 4,3 millones EUR, que descendió hasta 2,6 millones EUR en 2010. Entre 2011 y 2013, el déficit se redujo considerablemente hasta situarse en 1 millón EUR a finales de 2013. Durante este período, la reserva acumulada del Fondo de desempleo pasó de 16,1 millones EUR a principios de 2009 a 2 millones EUR a finales de 2015. Entre las múltiples razones que explican estos cambios están:
El aumento del número de afiliados (+ 42 %)
El aumento del número de prestaciones por desempleo mensuales (+ 9 %)
El aumento del número de agentes temporales (AT) beneficiarios con respecto al número de AT en activo (del 2,56 % en 2009 al 2,90 % en 2015)
La disminución del número de agentes contractuales (AC) beneficiarios con respecto al número de AC en activo (del 5,86 % en 2009 al 1,83 % en 2015)
La introducción de la categoría de APA (porcentaje de APA beneficiarios en 2015: 8,4 %)
El aumento de la prestación mensual media, que pasó de 1 980 EUR en 2009 a 2 063 EUR en 2010. La tendencia al alza se invirtió en 2011 y 2012, descendiendo hasta un importe mínimo de 1 908 EUR. En 2013, la tendencia se invirtió de nuevo hasta alcanzar los 2 551 EUR en 2015, con un pico de 2 582 EUR en 2014. Se observa que la prestación media de los APA experimentó un incremento significativo entre 2011 y 2015. En efecto, pasó de 2 096 EUR a 2 898 EUR en 2014, antes de volver a bajar hasta 2 525 EUR en 2015.
El aumento de la duración media del derecho a la prestación en meses, que pasó de 6,9 meses en 2009 a 10 meses en 2015, lo que tiene como consecuencia un aumento de la duración del subsidio del 45 %
La reducción significativa del déficit en 2012 gracias a los ingresos excepcionales procedentes de la EUIPO, que reintegró un importe de 1,2 millones EUR tras la reincorporación de una veintena de agentes en aplicación de una resolución judicial.
Reforma de 2014 y perspectivas:
La reforma del Estatuto de los funcionarios y régimen aplicable a los otros agentes (RAA) de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de enero de 2014, modificó la duración máxima de los contratos de los AC 3 ter, que actualmente es de 6 años en lugar de 3.
Dicha modificación de la duración máxima del contrato tuvo como consecuencia la reducción del número de beneficiarios del Fondo de desempleo a partir de 2014. No obstante, su efecto moderador tenderá a atenuarse a partir de 2017.
Este impacto positivo, sin embargo, no ha compensado el considerable aumento del número de beneficiarios procedentes del Parlamento Europeo como consecuencia de la renovación de este último en 2014. En efecto, más de 600 asistentes parlamentarios acreditados (APA) y 200 AT se sumaron al personal beneficiario del régimen de seguro contra el desempleo en julio de 2014.
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El artículo 28 bis, apartado 11, y el artículo 96, apartado 11, del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (RAA), modificados en 2013, establecen la presentación cada dos años de un informe de la Comisión sobre la situación financiera del régimen de seguro contra el desempleo. Además, independientemente del presente informe, la Comisión podrá, mediante actos delegados conforme a los artículos 111 y 112 del Estatuto, adaptar las contribuciones previstas en el artículo 28 bis, apartado 7, y en el artículo 96, apartado 7, del RAA si así lo exige el equilibrio del régimen.
1Marco normativo
1.1Descripción del régimen
La reforma del Estatuto de los funcionarios y régimen aplicable a los otros agentes (RAA) de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de mayo de 2004, modificó los textos legales que regulaban desde 1985 la elegibilidad para ser beneficiario del Fondo de desempleo y las normas de contribución a este último. Las modificaciones pueden resumirse del siguiente modo:
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Antes de mayo de 2004 |
Después de mayo de 2004 |
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Cobertura del riesgo de desempleo únicamente para los agentes temporales (AT) que cesan en sus funciones. |
Nueva categoría de agentes contratados (es decir, agentes contractuales o AC) con cobertura del riesgo de desempleo. |
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Porcentaje de contribución del 0,4 % para la cuota personal y del 0,8 % para la cuota patronal. |
Nuevas normas de contribución al Fondo de desempleo (porcentaje de contribución del 0,81 % para la cuota personal y del 1,62 % para la cuota patronal y una deducción global de 919,02 EUR para los agentes contractuales temporales y de 1 254,77 EUR para los agentes temporales). |
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Derecho a una prestación por desempleo limitada a una duración que no superará los 24 meses. |
Derecho a una prestación por desempleo limitada a un tercio del período efectivo de prestación de servicios como agente temporal (AT), agente contractual (AC) o asistente parlamentario (APA) y con una duración que no superará los 36 meses. La prestación tiene un límite máximo a partir del 7.º mes de desempleo y se revaloriza el subsidio mínimo (límite mínimo). |
El siguiente cuadro muestra los importes máximos y mínimos según el tipo de personal:
Importes en EUR a 1 de enero de 2016
|
AT |
AC |
APA |
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Límite máximo (a partir del 7.º mes) |
2 760,49 |
2 070,35 |
2 142,90 |
|
Límite mínimo |
1 380,24 |
1 035,18 |
910,74 |
Los importes de las deducciones, de los límites máximos y de los límites mínimos se actualizarán del mismo modo que las retribuciones.
Las ayudas familiares, si las hubiera, se añadirán a la prestación por desempleo. La cotización al régimen común de seguro de enfermedad (RCSE) de la Unión Europea (5,1 % del sueldo base de referencia del beneficiario) correrá a cargo del Fondo de desempleo.
1.2Referencias legales
-Artículo 28 bis del régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (RAA), modificado por el Reglamento n.º 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013.
-Artículo 96 del régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (RAA) y artículo 5 del anexo del RAA, modificados por el Reglamento n.º 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013.
-Artículos 135 y 136 del RAA, modificados por el Reglamento n.º 1239/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2010 (DO L 338 de 22/12/2010).
-Artículo 65, apartado 1, del Estatuto, sobre la actualización de las retribuciones y de determinados importes.
-Reglamento n.º 91/88 de la Comisión, de 13.1.1988, por el que se establecen las disposiciones de ejecución del artículo 28 bis del régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (DO L 11, de 15/01/1989).
-Disposiciones de la Comisión de 14.7.1988, tras el común acuerdo constatado por el Presidente del Tribunal de Justicia el 4.7.1989, que establecen las normas de aplicación de las disposiciones relativas a la concesión del subsidio de desempleo a los agentes temporales en aplicación del artículo 28 bis, apartado 10, del régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea.
2Situación de caja y del ejercicio 2009-2015 del Fondo de desempleo
Las dos secciones siguientes presentan la evolución del Fondo de desempleo y, en concreto, los gastos e ingresos.
Los importes que figuran en la partida «subsidios de desempleo» incluyen sistemáticamente la prestación por desempleo básica, todas las ayudas familiares y el efecto del coeficiente corrector (únicamente para el régimen antiguo). Se han deducido todas las prestaciones sociales cobradas a escala nacional (subsidios de desempleo, ayudas familiares, subsidios de enfermedad, embarazo, etc.). En cuanto a la contribución al RCSE, tal como se indica en el punto «1.1 Descripción del régimen », al no correr esta por cuenta del beneficiario del subsidio de desempleo, se financia con el Fondo de desempleo (5,1 % del sueldo base de referencia del beneficiario).
El Fondo de desempleo utiliza dos instrumentos de gestión de sus gastos e ingresos:
Una cuenta corriente para el cobro de los ingresos y el pago de las prestaciones;
Cuentas a plazo fijo para invertir el superávit acumulado.
2.1Situación de «caja»: resultados corrientes y saldos acumulados 2009-2015
Para la contabilidad de caja, los ingresos y los gastos se registran en el momento en que se cobran o se efectúan.
El cuadro 1 presenta una recapitulación de los ingresos y gastos tal y como se anotaron en la contabilidad, así como el saldo corriente resultante. Cabe señalar, en 2014, una regularización de las cotizaciones del RCSE adeudadas correspondientes al período 2009-2013.
El cuadro 2 muestra la evolución de los haberes financieros del Fondo de desempleo tanto en la cuenta corriente integrada en la contabilidad de la Comisión Europea (parte I) como en las cuentas de inversión administradas por la DG ECFIN (parte II). La tercera parte recoge el superávit acumulado consolidado en ambas cuentas (parte III).
Con respecto al año de referencia (2009), se observa año tras año una disminución del superávit acumulado. La relativa estabilidad del Fondo en 2012 procede del reintegro efectuado por la EUIPO de las prestaciones por desempleo cobradas por el personal readmitido.
Entre 2009 y 2015, el superávit acumulado registra una disminución del 87 %.
El cuadro 3 presenta una síntesis del saldo acumulado entre 2008 y 2015.
2.2Situación de ejercicio: resultados corrientes 2009-2015
Desde la perspectiva de la contabilidad de cada ejercicio, las transacciones se registran de forma tal que puedan vincularse al ejercicio al que corresponden. Así, algunos ingresos cobrados y anotados en la contabilidad a principios del año N son retenciones sobre la retribución del final del año N-1 y algunos pagos de subsidios de desempleo efectuados y anotados a principios del año N cubren períodos de desempleo del final del año N-1. En contabilidad, estas transacciones se imputan al ejercicio N-1.
El cuadro 4 muestra los ingresos y gastos según esta lógica, reflejando la situación «de ejercicio» anual de los ingresos y gastos del Fondo de desempleo.
Los ingresos y los gastos experimentaron importantes incrementos desde 2009. Esta evolución de los ingresos y gastos se explica principalmente por:
La creación de nuevas agencias y el aumento del personal total de las agencias;
La aparición, en 2004, de una nueva categoría de personal (los agentes contractuales o AC);
La integración en 2009 de los asistentes parlamentarios.
Los efectos en los gastos solo son significativos a partir de 2007, fecha de los primeros términos de contratos de agentes contractuales y, en consecuencia, de los primeros derechos al subsidio de desempleo. Los gastos siguieron aumentando de forma sostenida hasta 2014, antes de reducirse levemente en 2015.
El saldo deficitario del Fondo era de 4,3 millones EUR en 2009 y fue disminuyendo gradualmente en los siguientes años: 2,6 millones EUR en 2010, 1,5 millones EUR en 2011, 1,2 millones EUR en 2012 y 1 millón EUR en 2013. En 2014 se acentúa el déficit hasta alcanzar los 4,8 millones EUR. Esto se debe al aumento del número de asistentes parlamentarios acreditados que se acogen al subsidio de desempleo. Dicho efecto se atenúa en 2015, cuando se alcanza un déficit de 3 millones EUR.
El siguiente gráfico presenta la situación descrita.
2.3Situación de ejercicio: desglose de los gastos e ingresos por institución y del conjunto de las agencias 2009-2015
El cuadro 5 recoge el desglose de los gastos e ingresos por institución, así como del conjunto de todas las agencias y oficinas. La primera parte del cuadro presenta las cifras absolutas y la segunda parte presenta los porcentajes con respecto al total de los gastos e ingresos. El efecto del final de la legislatura del Parlamento Europeo es especialmente visible, con un aumento del gasto del PE de más de 8 millones EUR entre 2013 y 2014. En 2015, los gastos siguieron siendo elevados pero inferiores a los de 2014.
Sin tener en cuenta al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), para el que todavía es difícil establecer un análisis detallado por falta de perspectiva suficiente, hasta la fecha solo las agencias tienen un nivel de contribución superior al de gastos. Esta situación se debe, en particular, a que la mayoría de su personal tiene contratos de duración indefinida. No obstante, hay que tener en cuenta que los gastos de personal de las agencias aumentaron considerablemente en el período 2013-2015.
3Análisis de los afiliados, de los beneficiarios y de las prestaciones concedidas
3.1Número de afiliados y contribución media
El cuadro 6 muestra el número de AT y AC que contribuyen al Fondo de desempleo, en activo a 31 de diciembre de cada año.
Entre 2009 y 2015, el número de AC y AT aumentó, un 40 % y un 23 %, respectivamente. En cuanto a los APA, los primeros beneficiarios aparecen en 2011.
En la suma global de todas las categorías, el número de afiliados aumentó un 43 % entre 2009 y 2015.
3.2Número de beneficiarios de un subsidio de desempleo en términos absolutos y con relación al número de afiliados: tasa de desempleo a 31 de diciembre del año
El cuadro 7 muestra el número de personas desempleadas que recibieron un subsidio de desempleo completo o complementario del sistema nacional en el mes de diciembre de cada año.
Combinando los datos recogidos en el cuadro 6 sobre los AT y AC en activo el 31 de diciembre con el número de beneficiarios que recibieron un subsidio de desempleo según el cuadro 7, se puede calcular la ratio entre el número de beneficiarios del Fondo de desempleo y el número de afiliados al mismo. El resultado figura en el cuadro 8.
En el caso de los agentes temporales, su número se incrementó ligeramente, aunque con una disminución significativa en el caso de la Comisión. El efecto de esta disminución se compensa por el considerable aumento de su número en las agencias. El porcentaje de beneficiarios con respecto al número de afiliados se mantiene constante.
En cuanto a los agentes contractuales, su número aumenta constantemente, en particular en las agencias y en el Parlamento Europeo. El porcentaje de beneficiarios con respecto al número de afiliados disminuye considerablemente. Esta reducción tiene que ver con la posibilidad de prorrogar de 3 a 6 años los contratos celebrados entre 2010 y 2013.
En 2014 se observa también que un elevado número de antiguos APA disfrutan de la prestación, al ser 2014 un año de final de legislatura del Parlamento.
Número de subsidios de desempleo mensuales, importe medio, beneficiarios y países de residencia de estos últimos
Un subsidio de desempleo puede pagarse durante varios meses. El cuadro 9 muestra el número de subsidios de desempleo mensuales abonados por año.
El total de gastos anuales por tipo de beneficiario (AT del antiguo sistema, AT del nuevo sistema y AC), dividido por el número de mensualidades abonadas, da el importe medio del subsidio de desempleo por categoría de beneficiarios. El cuadro 10 presenta ese resultado. Hay que tener en cuenta que una prestación vinculada a un determinado mes puede ser completa o suponer una fracción prorrateada del número de días que la persona estuvo efectivamente desempleada.
El subsidio mensual medio experimentó un aumento entre 2009 y 2010, pasando de 1 980 EUR a 2 063 EUR. La tendencia al alza se invirtió en 2011 y siguió bajando en 2012 hasta alcanzar un importe mínimo de 1908 EUR. En 2013, la tendencia se invirtió de nuevo hasta alcanzar los 2 551 EUR en 2015, con un pico de 2 582 EUR en 2014. Si solo se tienen en cuenta los AC y AT, el subsidio mensual medio asciende a 2 562,30 EUR en 2015.
Se observa que los importes medios abonados a los APA también experimentaron un aumento significativo en 2014, de casi un 50 %, en comparación con 2013, con 2 897,99EUR. El subsidio mensual medio disminuye notablemente en 2015 hasta alcanzar 2 550,67 EUR.
Los cuatro elementos más importantes de este cuadro son:
el aumento del importe mensual medio pagado a los AT y AC entre 2013 y 2015: + 31 %);
el aumento del importe mensual medio pagado a los APA entre 2013 y 2015: + 28 %;
el aumento de las cuotas mensuales abonadas a los APA entre 2013 y 2015: + 385 %;
el incremento de la proporción del gasto de los APA en los gastos totales entre 2013 y 2015: del 6 % al 31 %.
El cuadro 11 muestra la duración media en meses del disfrute del subsidio de desempleo. Dicha duración se calcula sumando el número total de días pagados hasta el 31 de diciembre del año indicado y dividiendo este total entre el número de beneficiarios del subsidio de desempleo. El resultado se divide entre 30 para obtener la duración media en meses del disfrute del subsidio de desempleo.
Se observa que la duración media en meses del disfrute del subsidio de desempleo pasó de 6,9 meses en 2009 a 10 meses en 2015. Esto representa un aumento del 45 % de la duración de las prestaciones. Este aumento se debe principalmente al impacto de los APA.
Sin embargo, el número de beneficiarios que recibieron un subsidio al menos durante un mes del año disminuyó ligeramente, en un 7,6 %, entre 2009 y 2015 (de 701 a 648, véase el cuadro 7).
Los siguientes cuadros recogen la duración del período de subsidio por tipo de personal (AC/AT y APA).
AC/AT:
APA:
Se observa que la parte relativa al gasto correspondiente a los APA con respecto a los gastos globales se elevó en 2015 (31 %) debido tanto al efecto del número como al elevado nivel del importe medio de la prestación mensual abonada a este tipo de personal. La duración media del período de prestación aumenta sustancialmente en 2015 en el caso de los APA y es superior al período medio de indemnización de los AC/AT. Esto es consecuencia directa del sustancial aumento del número de APA beneficiarios de una prestación por desempleo, generado por la renovación del Parlamento Europeo a finales de 2014.
Habida cuenta del principio de complementariedad del régimen de seguro contra el desempleo, es importante el país de residencia de la persona beneficiaria de una prestación de desempleo, dado sobre todo que los criterios de concesión de los subsidios nacionales difieren mucho de un Estado miembro a otro.
El cuadro 12 presenta el número de beneficiarios que recibieron al menos un subsidio mensual durante el año, por país de residencia.
Este cuadro de los lugares de residencia de los beneficiarios muestra que, en 2015, más del 44 % de ellos estaban inscritos como solicitantes de empleo en Bélgica.
4CONCLUSIONES
4.1Período 2009-2015
Este informe muestra que, desde 2008, el Fondo de desempleo presenta un déficit anual persistente. Este era ya especialmente importante en 2009, con 4,2 millones EUR. A continuación, fue disminuyendo gradualmente hasta situarse en 1 millón EUR en 2013.
En 2014, la situación del Fondo de desempleo se deterioró considerablemente, alcanzando un déficit superior a los 4,8 millones EUR. El déficit se contrajo levemente en 2015, descendiendo hasta los 3 millones EUR.
Tras estos déficits sucesivos en el período 2009-2015, el superávit acumulado (es decir, reserva + resultado anual) a fecha de 31 de diciembre de 2015 ascendía apenas a 2 millones EUR, cuando el 1 de enero de 2009 era de 16,15 millones EUR.
4.2Evolución del Fondo de desempleo a corto y medio plazo
El elevado nivel de gasto en 2015 contribuyó a agotar la reserva.
No obstante, se espera que el año 2016 termine con superávit gracias a una significativa reducción de los beneficiarios de la categoría APA (que continuará en 2017 y 2018) y a la persistencia del efecto moderador de la prolongación a 6 años de la duración máxima de los contratos de los AC a que se refiere el artículo 3 ter del RAA. Eso podría permitir reconstituir una reserva importante.
En cualquier caso, la situación a medio plazo es muy incierta, e incluso preocupante, debido a los siguientes factores de riesgo:
1.el importante aumento, superior al 30 %, de la prestación mensual media abonada en 2015 en comparación con 2013;
2.el incremento sustancial, previsto a partir de 2017, del número de beneficiarios AC que llegarán al final de la nueva duración máxima de los contratos de 6 años;
3.la posible continuación del aumento, constante desde 2013, de los AT beneficiarios procedentes de las agencias;
4.un repunte del gasto previsible en 2019-2020 debido al final de la legislatura 2014-2019 del Parlamento Europeo;
5.asimismo, hay que tener en cuenta que la introducción de los asistentes parlamentarios acreditados en 2009 no estuvo acompañada por un aumento de la contribución similar a la efectuada en 2004 con motivo de la introducción de los agentes contractuales. En el período 2011-2015, el balance neto entre las contribuciones y los beneficios abonados para la categoría APA es por tanto deficitario en unos 11,4 millones EUR.
Estos argumentos llevan a la Comisión a considerar, en un primer momento, un aumento limitado (de aproximadamente el 0,1 % del sueldo base, teniendo en cuenta en particular el saldo acumulado de los ejercicios anuales del Fondo durante el período considerado en el presente informe) de las contribuciones a la financiación del régimen de seguro contra el desempleo mediante un acto delegado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 bis, apartado 11, y en el artículo 96, apartado 11, del RAA, con el fin de garantizar el equilibrio financiero.
Además, la Comisión creará un grupo de trabajo destinado a garantizar, en una segunda etapa, un seguimiento regular de la situación financiera del régimen.