COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 30.11.2016
COM(2016) 749 final
INFORME DE LA COMISIÓN
sobre los obstáculos que generan los códigos, las normas y la legislación al utilizar tecnologías respetuosas con el clima en los sectores de la refrigeración, el aire acondicionado, las bombas de calor y las espumas
1.INTRODUCCIÓN
El Reglamento (UE) n.º 517/2014 1 exige una reducción de las cantidades de hidrofluorocarburos (HFC) que las empresas pueden comercializar en la Unión, es decir, a través de la importación o la producción, con objeto de reducir las emisiones de estos potentes gases de efecto invernadero a la atmósfera. Esta reducción comenzó en 2015 y disminuirá el suministro permitido de HFC: una disminución del 79 % en 2030 en comparación con el periodo 2009-2012. Como consecuencia, se evitarán dos terceras partes de las emisiones en 2030 en comparación con una hipótesis de situación sin cambios 2 . Por tanto, esta medida contribuirá enormemente a la consecución de los objetivos climáticos de la Unión 3 .
Las emisiones de HFC también se abordan a escala mundial. En virtud del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, este año se ha firmado un acuerdo para reducir el consumo y la producción de HFC a escala mundial. Esta medida contribuirá a la reducción mundial de emisiones de gases de efecto invernadero en el contexto del Acuerdo de París 4 .
Por consiguiente, los fabricantes de equipos y productos que utilizan HFC deben comenzar a utilizar alternativas más respetuosas con el clima. Gracias a los grandes avances tecnológicos de los últimos años, ya es posible adoptar alternativas más adecuadas y eficientes desde el punto de vista energético que tienen un bajo potencial de calentamiento atmosférico (PCA) para muchos tipos de equipos y productos 5 . Sin embargo, las barreras no tecnológicas pueden poner en peligro esta transición a alternativas más respetuosas con el clima y generan costes más elevados de lo necesario.
Para facilitar la introducción de las medidas de reducción de HFC y apoyar el desarrollo de tecnologías ecológicas, los colegisladores han decidido pedir a la Comisión que indique las posibles restricciones a la comercialización de alternativas respetuosas con el clima. En virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento (UE) n.º 517/2014, la Comisión deberá, «basándose en los datos disponibles de los Estados miembros, recabar información sobre códigos, normas o legislación internos de los Estados miembros referentes a tecnologías de sustitución que utilicen alternativas a los gases fluorados de efecto invernadero en aparatos de refrigeración, aire acondicionado y bombas de calor, y en espumas». La Comisión debía publicar un informe resumido sobre la información recabada antes del 1 de enero de 2017.
Además de analizar la situación a escala nacional, este informe contempla la legislación y las normas a escala europea e internacional, puesto que estas establecen los valores de referencia, muy utilizados por las empresas, relativos al uso seguro de los equipos en toda Europa. Muchos países en desarrollo adoptan normas europeas e internacionales y les dan carácter obligatorio en su propia legislación. Por tanto, si estas normas imponen barreras injustificadas a la adopción de tecnologías respetuosas con el clima, las repercusiones no deseadas de estas normas alcanzarán a los mercados más allá de la Unión.
Para ayudar a abordar estas cuestiones, desde la adopción del Reglamento (UE) n.º 517/2014, la Comisión ha llevado a cabo amplias consultas con las partes interesadas, incluidas las deliberaciones del Foro consultivo establecido con arreglo al artículo 23 del Reglamento, y ha encomendado la tarea de realizar un análisis a asesores externos, incluida la realización de un cuestionario que solicita la opinión de las autoridades de los Estados miembros. Este informe se basa en ese análisis y ese proceso de consulta.
2.RELEVANCIA DE LOS CÓDIGOS, LAS NORMAS Y LA LEGISLACIÓN
Los códigos, las normas y la legislación pueden tener una repercusión indirecta en el uso de alternativas a los HFC mediante la especificación de requisitos de diseño o fabricación de los equipos y sus componentes, la instalación de los equipos, así como su servicio, mantenimiento y desmontaje que no sean conformes con el uso de una determinada tecnología alternativa.
Si bien suelen ser más respetuosas con el clima y más eficaces desde el punto de vista energético que los HFC, estas alternativas adecuadas tienen sus propias limitaciones, como puedan ser la inflamabilidad, una escasa compatibilidad de los materiales, la toxicidad o bien pueden requerir una mayor presión de funcionamiento. Sin embargo, estas características suelen solucionarse mediante un adecuado diseño de los productos y un correcto mantenimiento de los equipos. Entre las alternativas respetuosas con el clima que pueden utilizarse se incluyen: el dióxido de carbono (CO2), el amoniaco (NH3), los hidrocarburos y los hidrofluorocarburos insaturados.
Si bien se deben mantener ciertos niveles de seguridad y minimizar los riesgos, también se deben adaptar las normas, los códigos y la legislación a los avances tecnológicos y, en el contexto de la reducción de los HFC y del Acuerdo de París, se debe permitir el uso de alternativas más respetuosas con el clima siempre que sea seguro hacerlo.
Consideraciones generales sobre la legislación y las normas pertinentes a escala europea
Los fabricantes de productos y equipos, los instaladores y los usuarios finales deben observar una serie de legislaciones y normas que se aplican a escala europea. Algunos de estos requisitos guardan relación con el uso seguro de refrigerantes o agentes para la fabricación de espumas. No obstante, la mayoría de los requisitos no guardan relación directa con el uso de un refrigerante o agente para la fabricación de espumas en particular, sino que abordan aspectos generales de seguridad.
Los organismos europeos de normalización, como el CEN y el CENELEC, dictan las normas europeas, para lo cual cuentan con la participación de las partes interesadas del sector industrial a la hora de establecer las especificaciones técnicas. A diferencia de lo que sucede con la legislación, el uso de las normas por lo general no suele ser obligatorio (a menos que se recoja específicamente en la legislación o en los contratos comerciales), pero está ampliamente aceptado que el cumplimiento de una norma europea relevante es una manera importante de mostrar que el equipo se puede usar de forma segura. Por tanto, pese a que no tengan carácter obligatorio, las normas se aplican de forma generalizada y tienen un impacto significativo.
Algunas de las normas adoptadas a escala europea están armonizadas con normas y códigos internacionales más amplios, como las normas de la CEI y la ISO. En el cuadro 1 se ofrece una descripción general de las normas europeas más importantes relacionadas con el uso de refrigerantes y agentes para la fabricación de espumas.
Cuadro 1: Resumen de las normas europeas relacionadas con aplicaciones en los sectores de la refrigeración, el aire acondicionado, las bombas de calor y las espumas
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Norma |
Objetivo |
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EN 378: 2008 |
Sistemas de refrigeración y bombas de calor. Requisitos de seguridad y medioambientales. EN 378 proporciona normas prácticas para definir importantes parámetros, como la carga máxima de refrigerante. Está armonizada con algunas de las directivas de la Unión Europea anteriormente mencionadas. |
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CEI EN 60335-2-24 |
Requisitos de seguridad para aparatos electrodomésticos y análogos |
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CEI EN 60335-2-40 |
Requisitos de seguridad para bombas de calor eléctricas, acondicionadores de aire y deshumificadores |
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CEI EN 60335-2-89 |
Requisitos se seguridad para aparatos de refrigeración para uso comercial |
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EN 1127-1 |
Atmósferas explosivas. Prevención y protección contra la explosión |
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EN 60079 |
Requisitos para sistemas eléctricos con uso previsto en atmósferas potencialmente explosivas; se trata de un amplio conjunto de normas, algunas de las cuales son muy relevantes para los sectores de la refrigeración, el aire acondicionado y las bombas de calor |
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EN 13463 |
Equipos no eléctricos destinados a atmósferas potencialmente explosivas |
Las normas más relevantes para los sectores de la refrigeración, el aire acondicionado y las bombas de calor son la EN 378, así como las normas de productos CEI EN 60335-2-40 (para los sistemas de aire acondicionado) y CEI EN 60335-2-89 (para los aparatos de refrigeración para uso comercial incorporados y a distancia) que tienen preferencia sobre la EN 378. La norma EN 378 se ha revisado recientemente. La norma análoga a escala internacional es la ISO 5149. A escala internacional, las enmiendas a las normas CEI 60335-2-40 y CEI 60335-2-89 están siendo objeto de debate en los correspondientes comités de la CEI. Cuando se acuerde la nueva versión de estas normas, probablemente las normas europeas análogas CEI EN 60335-2-40 y CEI 60335-2-89 también se modificarán en consecuencia. Los comités técnicos de normalización responsables de estas normas a escala europea son el CEN/TC 182 «Sistemas de refrigeración: requisitos de seguridad y medioambientales» y el CLC/TC 61 «Seguridad para aparatos electrodomésticos y análogos».
Información comunicada por los Estados miembros sobre los códigos, las normas y la legislación internos
Según un estudio 6 , la mayoría de los Estados miembros no han identificado los correspondientes códigos, normas y legislación internos que van más allá de la legislación y las normas a escala de la Unión. En particular, los Estados miembros no han especificado ningún código ni legislación a escala nacional que impida el uso de agentes para la fabricación de espumas que sean una alternativa respetuosa con el clima. Los Estados miembros tampoco han notificado ninguna restricción nacional significativa más allá de los requisitos europeos para los sectores de la refrigeración, el aire acondicionado y las bombas de calor en relación con el uso de amoniaco o CO2, pese a que algunas partes interesadas hayan indicado varias normas restrictivas sobre el uso de amoniaco en Francia 7 . Algunos Estados miembros también han notificado restricciones relacionadas con el uso de refrigerantes alternativos inflamables, como los hidrocarburos y los hidrofluorocarburos insaturados:
Italia, Francia y España han notificado una serie de decretos nacionales que restringen rigurosamente el uso de los refrigerantes inflamables destinados a los equipos de aire acondicionado en determinados tipos de edificios de acceso público. Estos requisitos van más allá de las normas que permiten estos usos conformes a las normas europeas e internacionales, como EN 378 o ISO 5149.
Suecia ha notificado que se necesitan evaluaciones de riesgos adicionales para el uso de refrigerantes inflamables, lo que ocasiona problemas adicionales de tiempo y costes.
En muchos Estados miembros los códigos locales de construcción y los reglamentos en materia de incendios, así como los códigos relativos al transporte 8 y el almacenamiento pueden restringir rigurosamente el uso de refrigerantes inflamables.
Las limitaciones no se aplican de manera coherente en todos los territorios nacionales. Especialmente en los estados federales es posible que existan obstáculos en los niveles inferiores de gobierno que resulten difíciles de identificar y de abordar. Algunos códigos a escala regional o local pueden ser innecesariamente rigurosos, y las normas que a escala local aplican las autoridades de seguridad suelen dejar un margen de interpretación, lo que puede dificultar el uso generalizado de los refrigerantes inflamables.
Alemania ha notificado que las normas nacionales sobre hidrocarburos son en realidad menos restrictivas que las normas a escala europea o internacional. Sin embargo, muchos usuarios finales prefieren seguir las normas europeas de carácter más restrictivo.
Obstáculos que generan los códigos, las normas y la legislación
Obstáculos al uso de amoniaco y CO2 como refrigerantes
Los códigos, las normas y la legislación a escala europea o nacional no parecen, en su mayoría, generar ningún obstáculo significativo al uso de amoniaco o CO2 como refrigerante. Garantizan el uso seguro de estos refrigerantes y permiten una mayor penetración en el mercado de los sistemas y equipos que utilizan estas sustancias. Los expertos coinciden en que pese a que el amoniaco es un refrigerante que debe utilizarse con cautela, el cumplimiento de los requisitos de las normas de seguridad actuales, como es la EN 378, constituye una manera adecuada de proceder. Otras prescripciones nacionales no parecen ser excesivamente restrictivas en la mayoría de los Estados miembros. Asimismo, para los equipos que utilizan CO2, los requisitos de las normas de seguridad actuales, como es la EN 378 y la Directiva sobre equipos a presión, ofrecen un marco adecuado para el uso seguro de estos sistemas en el futuro.
Obstáculos al uso de refrigerantes inflamables: hidrocarburos e hidrofluorocarburos insaturados
Limitar la carga (es decir, la cantidad de refrigerante utilizado) de los equipos ha sido la forma más habitual de minimizar los riesgos de todos los refrigerantes inflamables en el pasado. Tradicionalmente, el enfoque de las normas relativas a la carga ha sido muy conservador, y se permitían cargas muy reducidas como, por ejemplo, de 150 gramos. Estas restricciones en cuanto a la carga que se han aplicado habitualmente en las normas existentes limitan el uso de refrigerantes inflamables en muchos tipos de equipos, aplicaciones y ubicaciones.
La reciente revisión de la EN 378 introduce una nueva categoría de inflamabilidad para los hidrofluorocarburos y los hidrofluorocarburos insaturados. En esta categoría, la EN 378 permite cargas máximas superiores y el uso de estas sustancias en un abanico más amplio de aplicaciones y ubicaciones. Asimismo, el «enfoque de la gestión del riesgo» permite a los fabricantes aplicar cargas de refrigerante considerablemente superiores cuando se adoptan determinadas medidas de gestión del riesgo o se tienen en cuenta en el diseño de los equipos. Si bien estas revisiones facilitan en cierta medida el uso de hidrofluorocarburos insaturados, se siguen observando importantes obstáculos en cuanto al uso de hidrocarburos.
Los siguientes obstáculos a los refrigerantes inflamables, en particular a los hidrocarburos, requieren una atención especial:
Las normas a escala europea anteriormente identificadas restringen innecesariamente las cargas más allá de lo necesario para garantizar un uso seguro de los equipos. En particular, los límites de la carga para los equipos de climatización sencilla y los límites de la carga para usos subterráneos parecen ser extremadamente restrictivos.
El enfoque de minimización del riesgo en el diseño y el uso de los sistemas no se tiene suficientemente en cuenta en todos los refrigerantes inflamables a la hora de determinar la carga segura. Pese a que en las normas existentes es posible realizar evaluaciones del riesgo individuales para determinados tipos de equipo, esto implica que los fabricantes deben incurrir en gastos adicionales. En su lugar, el mercado suele optar por normas generales más restrictivas conforme a las normas previstas como valores de referencia.
Las partes interesadas del Foro consultivo han subrayado que la modificación de las normas dirigidas a facilitar la adopción de alternativas respetuosas con el clima es un desafío en sí mismo, dado que:
Las actualizaciones de las normas se suelen realizar cada cinco años o a intervalos más largos, por lo que introducir a tiempo los cambios necesarios constituye todo un reto.
Las normas de productos, como EN 60335-2-40 y EN 60335-2-89, se basan en normas de la CEI establecidas a escala internacional, por lo que las empresas y los responsables políticos de la Unión solo pueden influir de forma parcial en los resultados.
Además del tiempo considerable que se necesita para acordar los cambios a escala internacional, el tiempo que transcurre entre alcanzar un acuerdo sobre las enmiendas a escala internacional y que estas se reflejen en las normas de productos a escala europea suele estar comprendido entre 1 y 3 años. Esta es una cuestión muy grave, ya que las normas de productos tienen preferencia sobre las normas generales, como la EN 378.
A las pymes les resulta difícil encontrar recursos para participar en los largos procesos normativos que requieren muchos recursos y solo un número reducido de expertos en hidrocarburos participan actualmente en estos procesos.
Proporcionar datos y realizar las evaluaciones del riesgo necesarias que permitan a las empresas comercializar soluciones innovadoras usando alternativas respetuosas con el clima supone un gran desafío, sobre todo para las pymes.
El nivel de transparencia y de comprensión de este complejo proceso de normalización es muy reducido para quienes no participan en él, por lo que es muy difícil influir en el resultado.
La percepción del riesgo puede ser muy distinta del riesgo real, y por lo general no se basa en pruebas empíricas. Los usuarios finales pueden ser reacios a instalar refrigerantes inflamables y los fabricantes muestran cierto recelo hacia la legislación en materia de responsabilidad y la percepción pública, especialmente si los equipos no reciben un mantenimiento adecuado. La cuestión del riesgo suele suscitar discrepancias, ya que se puede utilizar para promocionar los intereses comerciales de unas tecnologías con respecto a otras.
En varios Estados miembros de la Unión hay códigos, normas y legislación a escala nacional que simplemente prohíben los refrigerantes inflamables en determinadas aplicaciones. Esto genera importantes obstáculos para su uso como alternativas a los HFC.
Agentes para la fabricación de espumas
No se han identificado grandes obstáculos generados por las normas o la legislación a escala europea o nacional en relación con el uso de alternativas respetuosas con el clima a los agentes para la fabricación de espumas. Los principales obstáculos a la introducción de agentes para la fabricación de espumas son su precio, teniendo en cuenta que estos agentes representan una parte importante del coste total de las materias primas para espumas, así como el tiempo y los costes relacionados con el desarrollo y las pruebas de los productos 9 .
3.CONCLUSIONES Y PRÓXIMAS ETAPAS
Sobre la base de la opinión de las autoridades de los Estados miembros y de las consultas realizadas a las partes interesadas, se puede concluir que las normas (a escala internacional, europea y nacional) relativas al uso de refrigerantes inflamables parecen ser un obstáculo importante para la adopción de alternativas a los HFC que sean respetuosas con el clima.
Para facilitar la consecución de la reducción de HFC en la Unión y las reducciones de emisiones tanto en la Unión como en terceros países según lo establecido en el Acuerdo de París de la manera más rentable, ha de encontrarse con urgencia una solución a estos obstáculos tal como ya se anticipaba (sobre la base de las observaciones preliminares) en la reciente Estrategia de la UE relativa a la calefacción y la refrigeración 10 . También por este motivo se ha puesto en marcha la presente revisión inmediatamente después de que entrase en vigor el Reglamento (UE) n.º 517/2014.
En particular, el análisis subraya la necesidad de que:
las organizaciones de normalización europeas faciliten la actualización de las correspondientes normas a escala europea. Asimismo, se anima encarecidamente a todas las partes interesadas implicadas, incluido el sector industrial y los Estados miembros, a que contribuyan también en las actividades análogas a escala internacional;
las empresas y los investigadores recaben datos y pruebas que permitan adoptar enfoques mejores de minimización del riesgo para todos los refrigerantes inflamables, y que pongan esta información a disponibilidad de los comités de normas pertinentes;
los Estados miembros que tienen códigos, normas o legislación internos restrictivos consideren llevar a cabo una revisión a la luz de los avances técnicos que permiten el uso seguro de refrigerantes alternativos. Las partes interesadas también han señalado que los enfoques de contratación pública ecológica podrían ayudar a impulsar el mercado hacia tecnologías alternativas y mostrar su uso seguro.
Asimismo, la Comisión prevé las siguientes acciones:
Una petición a las organizaciones de normalización europeas para apoyar la actualización de las correspondientes normas a escala europea, garantizando un enfoque tecnológicamente neutro y coherente. En particular, es necesario maximizar la carga sin comprometer la seguridad, así como permitir un uso más generalizado de los enfoques de gestión del riesgo en todos los refrigerantes. Actualmente se está preparando un mandato relativo a esta petición.
Facilitar a escala internacional el intercambio de información sobre normas, su revisión y sus correspondientes procesos entre las partes del Protocolo de Montreal, los organismos de normalización, el sector industrial y otras partes interesadas en el establecimiento de normas.
DO L 150 de 20.5.2014, p. 195.
Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Evaluación de impacto. Revisión del Reglamento (CE) n.º 842/2006 sobre determinados gases fluorados de efecto invernadero, 7.11.2012, SWD(2012) 364 final. http://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas/legislation/docs/swd_2012_364_en.pdf .
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Un marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 2020-2030, COM/2014/015 final: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52014DC0015.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: El camino desde París: evaluar las consecuencias del Acuerdo de París y complementar la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Acuerdo de París adoptado en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, COM(2016) 110 final: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/ES/1-2016-110-ES-F1-1.PDF.
Estudio sobre las alternativas a temperaturas ambiente elevadas, Öko-Recherche, noviembre de 2014: http://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas/legislation/studies_en.htm.
Tasas de respuesta: 24 Estados miembros que representan al 95 % de la población de la Unión.
Véase la primera reunión del Foro consultivo, de 10 de septiembre de 2015: http://ec.europa.eu/clima/events/articles/0106_en.htm.
Incluido el uso en túneles.
No obstante, algunas partes interesadas insistieron en que el proceso de modificación de las normas requiere de un tiempo y unos recursos considerables, y también repercute en la comercialización de nuevos productos de aislamiento.
COM(2016) 51 final: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/ES/1-2016-51-ES-F1-1.PDF.