COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 14.10.2016
COM(2016) 655 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Sistema de Información de Visados (VIS), la utilización de las impresiones dactilares en las fronteras exteriores y la utilización de datos biométricos en el procedimiento de solicitud de visado/evaluación REFIT
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{SWD(2016) 328 final}
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Sistema de Información de Visados (VIS), la utilización de las impresiones dactilares en las fronteras exteriores y la utilización de datos biométricos en el procedimiento de solicitud de visado/evaluación REFIT
1.INTRODUCCIÓN
1.1.El VIS y su papel en cuanto a facilitar el intercambio de datos entre los Estados miembros
Al crear gradualmente un espacio de libertad, seguridad y justicia, la Unión Europea debe garantizar la libre circulación de personas y un alto nivel de seguridad. En este contexto, se dio prioridad al desarrollo y establecimiento del Sistema de Información de Visados (VIS) para intercambiar datos sobre visados entre los Estados miembros 1 .
Se adoptó un marco jurídico global para establecer el VIS:
La Decisión 2004/512/CE del Consejo, de 8 de junio de 2004, estableció el VIS como un sistema de intercambio de datos sobre visados entre los Estados miembros.
El Reglamento (CE) n.º 767/2008, de 9 de julio de 2008, define el objetivo, las funcionalidades y las responsabilidades del VIS y establece las condiciones y procedimientos para el intercambio de datos sobre visados entre los Estados miembros con el fin de facilitar el examen de las solicitudes de visado y las decisiones relacionadas con ellas.
El Reglamento (CE) n.º 810/2009, de 13 de julio de 2009 (Código de visados), establece las normas de registro de los identificadores biométricos en el VIS.
Al VIS se encomendó asimismo el fin de contribuir a la seguridad interior y la lucha contra el terrorismo. La Decisión 2008/633/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, estableció por consiguiente las condiciones en que las autoridades designadas de los Estados miembros y Europol podrán tener acceso para consultar el VIS con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves.
El VIS es fundamental para:
1)mejorar la aplicación de la política común de visados, la cooperación consular y las consultas entre las autoridades centrales, a fin de prevenir las amenazas para la seguridad interior y el «visa shopping»;
2)facilitar la lucha contra el fraude y los controles en los puestos fronterizos exteriores y en el territorio de los Estados miembros;
3)contribuir a la identificación y repatriación de los inmigrantes ilegales;
4)facilitar la aplicación del Reglamento de Dublín 2 .
El VIS contribuye específicamente a salvaguardar la seguridad interior de los Estados miembros y a la lucha contra el terrorismo 3 , al mejorar la manera en que se evalúan las solicitudes de visados. Esto incluye la mejora del proceso de consulta entre las autoridades centrales y la mejorar del control y la identificación de los solicitantes en los consulados y en los pasos fronterizos. La salvaguardia de la seguridad interior de los Estados miembros y la lucha contra el terrorismo constituye un objetivo general y el criterio básico de la política común de visados. El VIS también contribuye a la lucha contra la inmigración ilegal 4 y beneficia a los viajeros de buena fe mejorando y facilitando los procedimientos de expedición de visados y los controles.
El VIS se desplegó progresivamente en los consulados de todos los Estados miembros en todo el mundo entre octubre de 2011 y febrero de 2016.
Cada año se expiden unos 16 millones de visados Schengen en los 26 Estados miembros y países asociados a Schengen. A finales de marzo de 2016 se habían introducido en el VIS datos relativos a cerca de 23 millones de solicitudes de visado y 18,8 millones de impresiones dactilares.
El sistema ha superado el umbral de 1 millones de operaciones por día y 100 000 operaciones a la hora. Tiene capacidad para hasta 450 000 operaciones por hora y puede almacenar y tratar 60 millones de datos relativos a las solicitudes de visado.
1.2.Evaluación y seguimiento
El marco jurídico del VIS establece una evaluación de la aplicación del Reglamento VIS 5 y la Decisión por la que se crea el VIS 6 , así como del uso del VIS por las autoridades policiales sobre la base de la Decisión VIS LEA 7 ; y la utilización de datos biométricos en el procedimiento de solicitud de visado sobre la base del Código de visados 8 .
Sobre esta base, y considerando también los principios y criterios generales para efectuar una evaluación de los instrumentos políticos de la UE en el contexto del programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT), la Comisión inició en 2015 la primera evaluación del sistema desde su puesta en marcha (2011) y analizó en particular:
el funcionamiento del VIS como sistema;
la forma en que se ha aplicado en la práctica;
la medida en que se han alcanzado sus objetivos políticos;
si es adecuado en términos de: eficacia, eficiencia, pertinencia, coherencia y valor añadido para la política de visados de la UE.
El informe (y la evaluación que lo sustenta) también:
evalúa si el sistema cumple sus objetivos a un coste razonable;
examina los resultados obtenidos en relación con los objetivos;
examina la aplicación del marco jurídico por los Estados miembros.
La evaluación fue realizada internamente por la Comisión. Se utilizó una serie de diferentes herramientas de recogida de datos para recabar información de una amplia gama de interesados, concretamente:
una amplia revisión documental;
una encuesta enviada a los Estados miembros, a la que respondieron 19 de ellos 9 , y a la Agencia Europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia (eu-LISA);
información del Consejo de Administración de eu-LISA y las reuniones del Grupo consultivo VIS, los grupos de trabajo competentes del Consejo (grupo «Visados», Amigos del VIS, VISION), las evaluaciones Schengen de los Estados miembros y la cooperación local Schengen entre los consulados de los Estados miembros en todo el mundo.
Las opiniones de nacionales de terceros países y de los Gobiernos de países con obligación de visado se tuvieron en cuenta tanto a través de la experiencia de los Estados miembros como de la Comisión en la puesta en marcha y aplicación del VIS en todo el mundo.
El presente informe también se basa en un estudio 10 realizado por el Centro Común de Investigación sobre el reconocimiento de impresiones dactilares de los niños.
Aunque esta evaluación se basó en los cuatro años de funcionamiento del VIS, se tuvo en cuenta el hecho de que el despliegue del VIS a escala mundial fue gradual, lo que significa, por ejemplo, que más del 50 % del volumen de las transacciones procede de regiones en las que el VIS solo se desplegó de 3 a 4 meses antes de que finalizase la evaluación, por lo que en el momento en que se efectuó la evaluación solo se disponía de datos y controles limitados relativos a esas regiones. Aunque esto puede considerarse un factor limitador, los datos disponibles y los pruebas recogidas permitieron establecer un cierto número de conclusiones en lo relativo a aspectos clave del VIS y a las cuestiones abordadas por la evaluación.
Además de presentar los principales resultados de la evaluación y las opiniones de la Comisión, el presente informe también hace varias recomendaciones sobre las próximas medidas que deberían adoptarse.
2.Principales conclusiones de la evaluación
En general, las conclusiones de la evaluación apuntan a que la introducción del VIS ha dado lugar a: 1) una simplificación y facilitación del proceso de solicitud de visados, garantizando que los datos recopilados por todos los Estados miembros se almacenan e intercambian a través de un sistema común; 2) una reducción de la carga administrativa de las administraciones nacionales; y 3) procedimientos claros, sencillos y eficaces en relación con la tramitación de las solicitudes de visado, la realización de controles en las fronteras exteriores o en el territorio, la identificación de nacionales de terceros países a efectos de retorno o de migración o el examen de las solicitudes de asilo.
Este avaluación general se basa en el análisis de los siguientes criterios.
2.1.¿Ha sido el VIS eficaz en el logro de sus objetivos?
Una mayoría de los Estados miembros que respondieron 11 coincidieron en que la introducción del VIS facilitó el procedimiento de solicitud de visado, que se vio simplificado al establecer un sistema común de almacenamiento e intercambio de datos entre Estados miembros sobre aplicaciones y decisiones relacionadas.
Los datos estadísticos de eu-LISA muestran que el tiempo medio necesario para concluir un procedimiento de examen de una solicitud de visado desde la admisión de la solicitud hasta la expedición del visado fue de cuatro días, y la mayoría de los Estados miembros tardaron unos cinco días en examinar una solicitud. Este período es significativamente inferior al límite legal de 15 días hábiles.
La mayor parte de los Estados miembros 12 también coincidió en que la introducción del VIS ha facilitado la lucha contra el fraude en la solicitud de visados, aunque la mayoría de ellos 13 consideró que no tuvo incidencia en prevenir que los solicitantes intentaran eludir los criterios para determinar qué Estado miembro es responsable de examinar su solicitud de visado.
El análisis anual de riesgos 2016 de Frontex pone de manifiesto que la introducción de los controles del VIS en las fronteras en octubre de 2011 dio lugar a un aumento de las detecciones de visados falsos en las fronteras en el período inmediatamente posterior (2012) y, a largo plazo, constituyó un obstáculo al uso de visados falsos para entrar en el territorio de la UE 14 ;
la mayor parte de los Estados miembros que respondieron 15 consideraron que la introducción del VIS facilitó los controles en los pasos fronterizos exteriores y en el territorio de los Estados miembros.
Según los informes de eu-LISA basados en registros de datos, actualmente se tarda una media de 1,36 segundos en realizar un control de primera línea utilizando impresiones dactilares, y 0,31 segundos sin utilizarlas. Un control de segunda línea tarda una media de 13,78 segundos con impresiones dactilares y 0,28 sin ellas.
El informe sobre los progresos técnicos en la utilización de las impresiones dactilares en las fronteras 16 constató que el tiempo necesario para recoger y comprobar las impresiones dactilares es por término medio de 26 segundos en las fronteras aéreas y 44 segundos en las fronteras marítimas. Estos datos indican un progreso significativo en lo que respecta a la reducción del tiempo necesario para los controles efectuados en las fronteras exteriores, en comparación con la situación existente cuando esto se hacía manualmente, así como a la mayor fiabilidad de estas comprobaciones, gracias a los datos biométricos.
Una mayoría sustancial de los Estados miembros que respondieron 17 coincidieron en que la introducción del VIS les ayudó a identificar a las personas que no cumplen, o han dejado de cumplir, las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de los Estados miembros, principalmente debido a la posibilidad de comparar los datos biométricos.
Muchos de los Estados miembros que respondieron 18 también consideran que la introducción del VIS apoyó la aplicación del Reglamento de Dublín al ayudar a determinar qué Estado miembro es responsable del examen de una solicitud de asilo en los casos en que un Estado miembro hubiera expedido un visado al solicitante de asilo. Los datos estadísticos también apoyan esta idea de que el VIS está bien aceptado por los Estados miembros como un instrumento de prueba en el procedimiento de Dublín: entre octubre de 2011 y noviembre de 2015, el VIS se utilizó para fines relacionados con el procedimiento de Dublín por 12 Estados miembros de Schengen en casi 400 000 casos y por 15 Estados miembros para examinar casi 1,38 millones de casos de asilo.
Para casi la mitad de los Estados miembros que respondieron, la introducción del VIS tuvo un impacto positivo en la prevención de amenazas a la seguridad interior de los Estados miembros, mientras que solo 2 Estados miembros consideran que este impacto es limitado. Esta percepción se ve corroborada por los datos estadísticos, que indican un uso más bien limitado del VIS con fines de seguridad interior, en parte debido al reciente uso del VIS para tal fin 19 . Este limitado uso puede ser tanto la causa como el efecto de la percepción de un limitado impacto del VIS en la prevención de las amenazas para la seguridad interna.
2.2.¿Ha logrado el VIS sus objetivos de manera eficiente?
El coste de establecimiento del VIS fue de cerca de 151 millones EUR a lo largo de 6 años (de 2005 a 2011). Por otra parte, los Estados miembros incurrieron en gastos que oscilan entre 1 y 2 millones EUR a 30 millones EUR para la constitución de su sistema nacional, lo que da un total de aproximadamente 600 millones EUR 20 , incluidos los gastos de mantenimiento de los primeros años. Los costes de los Estados miembros dependieron de su red consular y del nivel de equipamiento utilizado. Cuantificar los costes incurridos por los Estados miembros para establecer los sistemas nacionales es un asunto complejo, debido principalmente a la forma en que dichos sistemas se organizan a nivel nacional. En la mayor parte de los casos, los sistemas nacionales no se crearon a partir de cero, sino que los sistemas ya existentes se mejoraron y adaptaron para permitirles conectarse al VIS. Como la verificación e identificación de los nacionales de terceros países se trasladó al sistema central del VIS, el VIS contribuyó a aplicar sinergias a escala europea y limitó los costes a nivel nacional.
Con una tasa por visado Schengen fijada en 60 EUR por solicitud y casi 23 millones de solicitudes actualmente almacenadas en el VIS, los Estados miembros recaudaron más de 1 380 millones EUR para tramitar estas solicitudes. Sin embargo, estos ingresos no solo cubren el coste de establecer y gestionar el VIS. Dado el gran coste inicial de la inversión, el relativamente bajo coste del mantenimiento posterior, e incluso considerando todos los demás costes administrativos en que incurren los Estados miembros al tramitar los visados, el coste inicial de establecimiento del sistema parece haberse amortizado con creces.
Sin embargo, los principales beneficios del sistema son de valor para la sociedad y no cuantificables:
contribuye a la aplicación de una política común de visados y a la cooperación consular, y proporciona un medio fácil y seguro para las consultas entre las autoridades centrales de visados;
hace posible identificar a cualquier persona que no cumpla o haya dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de los Estados miembros;
facilita la aplicación de los criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo y durante el examen de la solicitud de asilo;
contribuye a prevenir, detectar e investigar delitos graves.
2.3.¿Ha sido el VIS pertinente a la vista de sus objetivos?
La evaluación puso de manifiesto que el VIS responde a las necesidades, los problemas y las cuestiones para las que fue instaurado.
Esto hace que el VIS sea esencial para el buen funcionamiento de la política común de visados y para apoyar el espacio común de libre circulación. Ha introducido una mayor transparencia en la tramitación de los visados, especialmente vinculando las solicitudes, y ha dado lugar a procedimientos más armonizados, incentivando a los Estados miembros a buscar una práctica común para evaluar las solicitudes.
El VIS también ha logrado que la tramitación de visados y su resultado sean más fiables para los solicitantes de visados.
Además, el VIS ha demostrado ser una herramienta esencial para detectar la suplantación de identidad y la búsqueda del visado más ventajoso mediante el uso de datos biométricos. El control biométrico se considera la piedra angular del procedimiento común de identificación y verificación.
La evaluación identificó ámbitos donde son posibles más mejoras, aunque se trata mayormente de mejoras técnicas que no implican la revisión de los objetivos iniciales del VIS.
2.4.¿Es coherente el VIS con otra legislación pertinente de la UE?
La evaluación puso de manifiesto un elevado nivel de coherencia entre el VIS y otras políticas de la UE, y que la coherencia entre el VIS y otras políticas de la UE en este ámbito no hace sino aumentar.
Existen cuatro ámbitos en particular con los que el VIS es muy coherente:
-política de migración y fronteras - probablemente el impacto más importante y positivo. El VIS facilitó los controles en los pasos fronterizos exteriores y en el territorio de los Estados miembros, y contribuyó a identificar a las personas que no cumplen, o han dejado de cumplir, las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de los Estados miembros;
-política de asilo - el VIS apoya la aplicación del Reglamento de Dublín aportando un medio de prueba claro e irrefutable en lo que se refiere a los criterios en materia de visados, así como información práctica necesaria en el proceso de examen de una solicitud de asilo de una persona detectada anteriormente en el VIS;
-política de retorno – aunque la utilización del VIS en el procedimiento de retorno haya sido limitada hasta ahora, las tendencias recientes indican una mayor necesidad de utilizar este instrumento que proporciona la prueba irrefutable de identidad necesaria en el marco de un procedimiento de retorno;
-política de seguridad - de momento, el acceso al VIS con fines policiales sobre la base de la Decisión VIS sigue estando bastante fragmentado entre los Estados miembros. No obstante, el alto nivel de satisfacción y los beneficios reales o esperados de dicho acceso sugieren que el número de usuarios y solicitudes aumentará en el futuro.
El VIS es uno de los 3 principales sistemas de información centralizados desarrollados por la UE en el ámbito de los asuntos de interior, junto con:
el Sistema de Información de Schengen (SIS), que ofrece un amplio espectro de alertas sobre personas y objetos; y
el sistema Eurodac, que contiene los datos relativos a las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo y los nacionales de terceros países que han cruzado las fronteras exteriores de forma irregular.
Estos 3 sistemas son complementarios en sus tareas relacionadas con la protección de las fronteras exteriores y el apoyo a las autoridades nacionales en la lucha contra la delincuencia y el terrorismo.
También es un importante instrumento que ayuda a las autoridades competentes en materia de asilo a determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo y posteriormente en el examen de las solicitudes.
El VIS también es coherente con la política de la UE sobre comercio y turismo, puesto que la evaluación no encontró ningún impacto significativo de la introducción del VIS en estos ámbitos, ni tampoco un descenso de los desplazamientos por motivos de turismo o negocios a los Estados miembros.
2.5. ¿Genera el VIS valor añadido para la UE?
La evaluación mostró que el VIS es una herramienta indispensable para la aplicación de una política común de visados efectiva y eficaz y que aporta una contribución creciente a la seguridad de las fronteras exteriores de la UE, a la lucha contra la migración irregular y que contribuye a la lucha contra el terrorismo y otros delitos graves, generando así más valor añadido para la UE.
El papel del VIS en el actual marco de instrumentos informáticos a escala de la UE para las fronteras es cada vez mayor. La reciente propuesta de la Comisión sobre un Sistema de Entradas y Salidas (SES) 21 también introduciría importantes modificaciones en el Reglamento VIS, en particular garantizando la interoperabilidad entre los dos sistemas y cambiando la manera en que se llevan a cabo las comprobaciones en el VIS en los pasos fronterizos. Ello permitiría la consulta directa entre los dos sistemas en ambas direcciones (SES al VIS y viceversa) en los pasos fronterizos y en los consulados.
En este momento no es realista volver a una situación de uso exclusivo de sistemas nacionales para garantizar la seguridad de las fronteras exteriores, la lucha contra el fraude en los visados y la suplantación de identidad, es decir, la migración irregular, o para ayudar en la lucha contra el terrorismo y otros delitos graves.
3.Opinión de la Comisión sobre las conclusiones de la evaluación
En el contexto de esta evaluación, la Comisión ha determinado una serie de ámbitos clave en los que deberán abordarse los problemas existentes con el fin de garantizar que el VIS pueda cumplir mejor sus principales objetivos.
3.1.Calidad de los datos
La calidad de los datos es una de las prioridades detectadas por la evaluación. Los problemas de calidad de los datos derivan principalmente de la aplicación deficiente de las disposiciones legislativas, aunque en algunos casos la ley responde insuficientemente a las necesidades de calidad requeridas para el uso eficaz del sistema.
Se han encontrado problemas de calidad de los datos alfanuméricos y de los biométricos. Entre los problemas típicos figuran los siguientes:
confundir las diferentes causas de exención de la obligación de facilitar las impresiones dactilares;
confusión sobre la distinción entre el hecho de que los datos biométricos no sean obligatorios por razones jurídicas (como que el solicitante sea un Jefe de Estado o de Gobierno o un niño menor de 12 años) y la imposibilidad física de proporcionar impresiones dactilares.
En este último caso, debe distinguirse también entre imposibilidad temporal y permanente.
Por lo que se refiere a los datos alfanuméricos, aunque los Estados miembros tienen una obligación jurídica clara de introducir todos los datos de la solicitud de visado en el VIS, aún no están cumpliendo plenamente esta obligación. La introducción de la red de comunicación VIS Mail y su vínculo orgánico con el VIS supondrá que en el futuro las consultas a través de VIS Mail no serán posibles si los datos disponibles no se han armonizado plenamente con los requisitos de una consulta determinada.
La importancia de vincular correctamente las solicitudes de la misma persona o de las personas que viajan en grupo se ha subrayado repetidamente durante la evaluación. Un vínculo incorrecto podría tener graves consecuencias en la capacidad de seguir el historial de solicitudes de una persona y por tanto socavaría el objetivo de registrar los datos en el VIS. Es por tanto esencial que, cuando se detecten vínculos erróneos, se corrijan inmediatamente. En el futuro, los Estados miembros distintos de aquel que ha creado un vínculo deberán tener la oportunidad de corregir el error y modificar un vínculo erróneo.
3.2.Información a efectos de seguimiento y estadísticas
Hallar información y estadísticas fiables era uno de los principales obstáculos que se encontraron al recopilar información para la evaluación y en los demás procesos en que se basó este informe.
Sin datos cuantitativos sólidos, la Comisión no estaría en condiciones de:
controlar adecuadamente la manera en que los Estados miembros aplican la legislación de la UE (en el marco de la evaluación de una política o en procesos concretos como la evaluación de Schengen);
justificar la evolución de las políticas.
El actual Reglamento VIS encomienda la tarea de elaborar estadísticas exclusivamente a los Estados miembros. No obstante, en un sistema centralizado como el VIS, contar con 26 Estados distintos que elaboran y compilan datos de forma diferente es ineficiente y genera una carga administrativa innecesaria. En la práctica, la mayor parte de estos datos están fácil e inmediatamente disponibles en el VIS y pueden compilarse fácilmente con un esfuerzo mínimo, y anonimizarse con diversos fines estadísticos o de ensayo.
3.3.Utilización del VIS en la recogida de los datos
Aunque la evaluación constató que el VIS facilitó significativamente la lucha contra el fraude en materia de visados, el sistema no fue concebido para impedir el fraude relativo a los documentos falsos y pasaportes falsos presentados al solicitar un visado. Habida cuenta de que la obligación de comprobar las impresiones dactilares de los viajeros dificulta a los defraudadores atravesar la frontera utilizando etiquetas de visado fraudulentas, un posible efecto dominó podría ser el paso de la utilización de etiquetas de visado fraudulentas a la utilización de visados obtenidos con falsos pretextos en consulados (en el momento de solicitar un visado). A su vez, esto llevaría a un aumento del riesgo de fraude que implique otros tipos de documentos (por ejemplo, documentos de viaje). Para evitarlo, los consulados deben verificar la identidad del solicitante antes de tomar las impresiones dactilares, utilizando adecuadamente las medidas de detección existentes.
El Código de visados establece que, durante los 59 meses siguientes a la grabación de las impresiones dactilares para una solicitud, dichas impresiones dactilares deberán copiarse cuando se presentan solicitudes posteriores. Esto significa que la persona no está obligada a comparecer personalmente o a dar de nuevo sus impresiones dactilares. Sin embargo, la evaluación puso de manifiesto que esto apenas se cumple en la práctica. Los Estados miembros repiten frecuentemente la toma de impresiones dactilares en cada solicitud, bien debido a las dudas sobre la identidad de la persona, o porque la persona no recuerda si sus impresiones dactilares fueron sido tomadas anteriormente o cuándo se hizo.
3.4.Uso del VIS en las fronteras exteriores
El VIS tiene un efecto muy positivo sobre el refuerzo y la facilitación de los controles en las fronteras exteriores. En particular, la comprobación de las impresiones dactilares en combinación con el número de visado constituye una importante contribución a la lucha contra los fraudes en los visados.
Aunque la comprobación en el VIS con el número de visado en combinación con las impresiones dactilares es obligatoria desde octubre de 2011, la aplicación de esta obligación sigue siendo insatisfactoria y varía considerablemente de un Estado miembro a otro.
Cabe esperar que la desaparición progresiva de los visados expedidos sin recoger impresiones dactilares (es decir, los visados expedidos antes de la implantación en una determinada región) dará lugar a un aumento de los controles basados en el VIS en las fronteras exteriores y, en particular, de los controles que utilizan una combinación del número de visado y las impresiones dactilares.
3.5.Uso de los datos para fines de asilo
El VIS constituye un instrumento importante para la determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo. Aporta información, de manera rápida y fiable, sobre si el solicitante de asilo ha obtenido un visado y sobre la identidad del solicitante de asilo. Así pues, proporciona pruebas para determinar el Estado miembro responsable, y facilita la «asunción de responsabilidad» sobre la base del criterio de «visado» con arreglo al Reglamento de Dublín.
Según lo confirmado por los Estados miembros que han utilizado el VIS con fines de asilo, el VIS no solo sirve para apoyar la aplicación del Reglamento de Dublín, sino también para examinar las solicitudes de asilo, en particular, para identificar a los solicitantes de asilo y determinar su credibilidad. Sin embargo, la evaluación puso de manifiesto que son pocos los Estados miembros que utilizan el VIS con fines de asilo 22 .
3.6.Utilización de los datos con fines policiales
El acceso al VIS con fines policiales se ha introducido muy recientemente y por tanto los resultados de la evaluación son fragmentarios y poco concluyentes. Solo pueden extraerse conclusiones preliminares de los datos facilitados por los Estados miembros. Existe potencial para aumentar la utilización del VIS en el contexto policial, dado que el VIS se considera claramente, en general, un instrumento útil y eficaz para apoyar la prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves. El VIS puede proporcionar una valiosa información que puede ayudar a identificar a los sospechosos o víctimas y facilitar las investigaciones penales.
Sin embargo, la utilización del VIS con fines policiales está aún muy fragmentada entre los distintos Estados miembros. En particular, la posibilidad de búsqueda de impresiones dactilares aún no se utiliza. La evaluación no identificó las razones específicas del escaso uso del acceso al VIS con fines policiales. Sin embargo, las actuales deficiencias pueden explicarse por la relativa novedad del sistema, la falta de conocimiento entre los potenciales usuarios y las dificultades técnicas y administrativas.
3.7.Protección de datos en el VIS
Los derechos de los interesados son una parte importante de la legislación sobre protección de datos. Garantizar que los interesados puedan acceder, rectificar y eliminar los datos sobre ellos mejora la transparencia del tratamiento de datos, les ayuda a descubrir el tratamiento ilícito e incrementa la calidad de los datos para el tratamiento lícito. Estas consideraciones son aún más pertinentes en un ámbito como el de las solicitudes de visado, donde el cumplimiento del marco jurídico es especialmente importante dadas las consecuencias negativas que podría tener el tratamiento ilícito.
Un fenómeno notable identificado por la evaluación fue la ausencia, o el escaso número, de solicitudes por parte de los interesados de ejercer su derecho de acceder, corregir o suprimir sus datos personales almacenados en el VIS. Esta conclusión puedo explicarse por la buena actuación de los Estados miembros en cuanto a la protección de los datos personales. No obstante, también puede deberse en parte a que los interesados no son conscientes de sus derechos y no saben cómo ejercerlos (por ejemplo, a quien dirigir sus peticiones).
Las inspecciones sobre el terreno realizadas por el Supervisor Europeo de Protección de Datos para comprobar la legalidad del tratamiento de los datos personales y las auditorías de seguridad del sistema central del VIS no detectaron ningún problema de protección de datos. En sus casi tres años de funcionamiento, eu-LISA no ha recibido ninguna denuncia relativa a la protección de datos.
4.Próximos pasos
4.1.Medidas a corto y medio plazo
Problemas de calidad
Con el fin de mejorar la calidad de los datos en una primera fase del procedimiento de solicitud de visado, podrían introducirse indicadores sobre los defectos de calidad de los datos y utilizarse para comprobar las solicitudes cuando se presenten. Por ejemplo, podría establecerse una pequeña lista de indicadores para cada solicitud destacando la deficiencia del campo (por ejemplo, una fecha, un nombre, un dato equivocado, etc.) alertando a cualquier futuro usuario de la existencia de un potencial defecto de calidad.
También deberán estudiarse medidas adecuadas con el fin de garantizar que las consultas anteriores no se vean en riesgo porque falte información en el VIS. Para solventar este problema, el VIS podría programarse para denegar una solicitud de consulta previa hasta que se haya introducido en el sistema toda la información adecuada prevista en el artículo 9 del Reglamento VIS. Además, el sistema debería permitir una identificación inequívoca y rápida de las personas cuyas impresiones dactilares no figuren en el sistema y los motivos de ello, a fin de evitar búsquedas prolongadas en los pasos fronterizos.
Por lo que se refiere a las impresiones dactilares, el sistema deberá ajustarse técnicamente para que pueda distinguir más claramente entre los casos en que no se requieren las impresiones dactilares por motivos legales y aquellos en los que existe una razón objetiva por la que no pueden facilitarse. Con ello se lograría un sistema más capaz de proporcionar datos inequívocos que puedan utilizarse para comprobar que los consulados aplican correctamente las obligaciones en materia de impresiones dactilares e identificar los casos en que se haya denegado el visado a una persona porque existía una razón objetiva por la que dicha persona no pudo facilitar sus impresiones dactilares.
Para abordar las dificultades señaladas en la recogida de datos biométricos, en particular las que afectan a la calidad de las imágenes faciales, y permitir en el futuro búsquedas combinadas utilizando la imagen facial, podrían establecerse normas alternativas tales como tomar fotografías directamente al solicitar un visado.
Una supervisión centralizada de la calidad de los datos y la identificación y aplicación de soluciones comunes garantizarían una respuesta más eficaz a estas cuestiones. Por esta razón, en el futuro, debería encomendarse a eu-LISA una función a este respecto, en particular la elaboración de informes sobre la calidad de los datos.
Soluciones técnicas centralizadas para consulta previa y representación
Podría preverse que todos los Estados miembros que reciban una consulta previa aplicasen uniformemente una solución técnica centralizada, posiblemente en forma de una matriz de identificación de los Estados miembros receptores. Esto crearía sinergias y ayudaría a los Estados miembros a mantener los sistemas informáticos correspondientes, así como a garantizar que los datos pertinentes estén almacenados en el VIS antes de realizar una consulta.
También podría considerarse una solución técnica centralizada para identificar a los Estados miembros receptores afectados por una notificación posterior. De este modo, los datos pertinentes estarían almacenados en el sistema antes del envío de una notificación.
Por último, también podría estudiarse una solución técnica centralizada en el VIS para la matriz de la representación consular de los Estados miembros. Esto beneficiaría a los Estados miembros suprimiendo la necesidad de incluir definiciones técnicas en los acuerdos de representación y facilitando en general la celebración de nuevos acuerdos. Presentaría, además, ventajas para los solicitantes al eliminar la incertidumbre sobre la manera en que se desarrolla el proceso en caso de representación.
Integración de VIS Mail en el VIS
Con el fin de hacer más coherentes los intercambios entre el sistema central y los sistemas nacionales, el mecanismo de consulta VIS Mail debería integrarse en la infraestructura VIS. Esta medida facilitaría a los Estados miembros cumplir su función, ya que habría menos sistemas que gestionar y mantener a nivel nacional. Esta medida podría ir acompañada de un examen de los mensajes o notificaciones necesarios (por ejemplo, cooperación consular, las notificaciones de emisión de VVTL 23 ) efectuados a través del VIS Mail.
Recogida múltiple de impresiones dactilares en un plazo de 59 meses
Una posible solución para el problema actual de la norma de los 59 meses sobre la copia de las impresiones dactilares podría ser que cada consulado expidiera un recibo que acredite que ha recogido las impresiones dactilares de un solicitante concreto en una fecha determinada. El interesado deberá presentar este recibo al solicitar un nuevo visado en los 59 meses siguientes.
Acceso al VIS para fines policiales
Dada la reciente introducción del acceso al VIS para fines de prevención, detección e investigación de los delitos de terrorismo y otros delitos graves, se precisa información y pruebas adicionales para determinar por qué el sistema se ha consultado hasta ahora con poca frecuencia a estos efectos.
En el futuro, las autoridades policiales podrían tener la posibilidad de consultar el VIS utilizando fotografías e impresiones dactilares latentes. Esto haría más útiles y eficaces tales búsquedas.
Uso del VIS de forma sistemática en las fronteras
Deberá alentarse a las autoridades de los Estados miembros a cumplir la obligación vigente de realizar comprobaciones obligatorias en el VIS utilizando el número de visado en combinación con las impresiones dactilares del titular del visado. En el Manual práctico para guardias de frontera figura información práctica sobre los controles de visados en las fronteras exteriores, que se actualizó en consonancia con el pleno despliegue del sistema. Además, el aumento previsto de la interoperabilidad entre los sistemas de información disponibles en las fronteras exteriores podrá facilitar y acelerar las comprobaciones exigidas. Dado que los retrasos en los pasos fronterizos son uno de los principales obstáculos para el cotejo sistemático con el VIS, esta mayor operatividad y el desarrollo del sistema de entradas y salidas deberán tener un impacto positivo.
Utilización del VIS para identificar a las personas interceptadas con ocasión del cruce irregular de una frontera exterior o que estaban residiendo ilegalmente en un Estado miembro
Los Estados miembros deberán plantearse la posibilidad de introducir controles sistemáticos de los migrantes irregulares sin documentos válidos de viaje en el territorio para que puedan ser identificados a efectos de retorno. Aunque a menudo los terceros países no consideran los datos obtenidos del VIS como prueba suficiente para la expedición de documentos de viaje a efectos de retorno, el sistema todavía puede ser útil para determinar la nacionalidad y en investigaciones posteriores. Además, la mayoría de los acuerdos de readmisión recientes de la UE consideran los resultados de las búsquedas en el VIS como prueba de la nacionalidad.
El VIS se está utilizando en la actualidad para fines de retorno solo de forma muy limitada. No obstante, el VIS podría desempeñar un papel mucho más importante si se introdujera la posibilidad de almacenar una página de datos escaneada del pasaporte del solicitante de visado. El ofrecer a los Estados miembros la posibilidad de acceder a una copia del pasaporte de un migrante irregular podría mejorar considerablemente las posibilidades de retorno efectivo y aceleraría el procedimiento. De este modo podrían efectuarse más retornos sobre la base del documento de viaje de la UE a efectos de retorno 24 , junto con una copia del pasaporte.
Uso sistemático del VIS para las solicitudes de asilo
El potencial del VIS con fines de asilo debería ser aprovechado por todos los Estados miembros de un modo más sistemático. Todos los Estados miembros deberían ser alentados a utilizar el VIS con fines de asilo para:
determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo con el fin de garantizar una práctica más eficaz y uniforme; y
examinar el fondo de la solicitud de asilo, a fin de contribuir a comprobar la identidad y la credibilidad del solicitante.
Por lo que respecta al procedimiento de Dublín, la propuesta de refundición del Reglamento Dublín III 25 prevé la obligación de los Estados miembros de consultar el VIS. En el futuro, las autoridades responsables del asilo deberán poder acceder para verificar el objeto del viaje, como parte de la evaluación de la credibilidad.
Protección de datos
Deberá invitarse a las autoridades nacionales de protección de datos a efectuar controles de calidad de la información facilitada a los interesados por las misiones diplomáticas, las oficinas consulares y los proveedores de servicios externos, así como a realizar controles más sistemáticos, en particular auditorías nacionales del VIS.
Mayor eficacia en la búsqueda para luchar contra el fraude
El VIS ha mejorado significativamente la lucha contra la usurpación de identidad en el procedimiento de expedición de visados y en las fronteras, esencialmente mediante la utilización de datos biométricos. El ámbito de las consultas de segunda línea en las fronteras para los viajeros a los que sea físicamente imposible controlar con las impresiones dactilares (o para los que la toma de impresiones dactilares fuera físicamente imposible en el momento de solicitar un visado) podría ampliarse para admitir resultados inexactos, que podrían facilitar más información a los guardias de fronteras, permitiéndoles determinar si existe alguna sospecha de fraude.
Estadísticas basadas en los datos del VIS
Por lo que respecta a la elaboración de estadísticas, encomendar a eu-LISA la tarea de generar informes en nombre de los Estados miembros parece el paso adelante adecuado. Al igual que lo que se ha propuesto para el SES, podría exigirse a eu-LISA que creara un registro central de datos y lo pusiera periódicamente a disposición de la Comisión, los Estados miembros y las agencias de la UE (como Europol o Frontex). A estos efectos, debería confiarse a eu-LISA la conservación también de los registros de las operaciones de tratamiento de datos efectuadas en aplicación de la Decisión 2008/633/JAI. A más largo plazo, debería permitirse que estos datos se combinaran con los de otras bases de datos (por ejemplo, el SES) con el fin de generar información estratégica sobre las tendencias migratorias. De esta manera, los Estados miembros podrían tener acceso a:
-estadísticas técnicas (creación de expedientes de solicitud de visados, consultas, autenticaciones en frontera por hora, día, mes, año, etc.);
-cifras sobre el comportamiento del VIS respecto a los objetivos (datos globales y por Estado miembro);
-inteligencia empresarial y análisis sobre los datos del VIS (posibilidad de un registro similar al del SES), teniendo en cuenta la actividad en materia de visados de todos los Estados miembros. A este respecto, la tarea de elaborar estadísticas sobre visados podría transferirse de la Comisión (tarea asignada por el Código de visados) a eu-LISA.
Además, el informe sobre el funcionamiento técnico del VIS que actualmente elabora eu-LISA cada dos años podría ser anual. Esto mejoraría el control del sistema y armonizaría las disposiciones pertinentes con las de instrumentos similares (SIS, Eurodac).
Una revisión del Reglamento VIS deberá permitir a la Comisión solicitar que eu-LISA proporcione estadísticas sobre aspectos específicos de la implantación del sistema o sobre la aplicación por los Estados miembros de diversos aspectos relacionados con el VIS, en particular datos necesarios para las evaluaciones de Schengen de los Estados miembros.
4.2.Otras posibles evoluciones futuras del VIS
Además de aprender de la aplicación anterior del marco jurídico del VIS, es preciso dirigir la atención también hacia los posibles usos futuros del VIS. En un mundo cada vez más interconectado y con complejas interrelaciones entre los distintos ámbitos políticos, el VIS ofrece múltiples beneficios no cuantificables en cuanto a seguridad de las fronteras. Estos incluyen una interconectividad potencialmente fácil y barata con:
los sistemas existentes de la UE (SIS, Eurodac);
los próximos sistemas de la UE (SES);
bases de datos (documentos de viaje robados y perdidos).
A raíz de la Comunicación Sistemas de información más sólidos e inteligentes para la gestión de las fronteras y la seguridad 26 (Comunicación «Fronteras inteligentes»), adoptada el 6 de abril de 2016, la Comisión creó un grupo de expertos de alto nivel sobre sistemas de información e interoperabilidad, encargado de abordar los aspectos jurídicos, técnicos y operativos de las diferentes opciones para lograr la interoperabilidad del SIS, VIS y Eurodac. Se espera para mediados de 2017 un informe final con recomendaciones, que puede dar lugar a modificaciones legislativas al VIS a fin de lograr la interoperabilidad con otros sistemas.
Además, antes de que finalice el año se presentará el Sistema de autorización e información sobre viajes de la UE (SAIV), así como nuevas tareas de eu-LISA, en particular el desarrollo de una capacidad central de control de la calidad de los datos para todos los sistemas.
En el avance y la aplicación de una mayor interoperabilidad técnica y operativa y nuevas funciones, ha de tenerse en cuenta el derecho fundamental a la protección de datos personales reconocido en el artículo 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales, y en particular el principio de limitación de la finalidad que deriva de dicho derecho 27 .
Al estudiar la interoperabilidad de los sistemas de gran envergadura debe prestarse especial atención a los requisitos de la protección de datos desde el diseño tal como se mencionan en el artículo 25 del nuevo Reglamento general de protección de datos 2016/679 y en el artículo 20 de la Directiva 2016/680 relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por parte de las autoridades competentes para fines de prevención, investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones penales, y a la libre circulación de dichos datos.
Además, la evaluación de eu-LISA realizada en 2015 28 constató que, para garantizar la plena coherencia de la gestión operativa del VIS, las responsabilidades de la Comisión en relación con la infraestructura de comunicación deben transferirse a eu-LISA. Algunas de estas iniciativas y conclusiones exigirán modificar los instrumentos jurídicos el VIS y otros actos jurídicos.
La evaluación puso de manifiesto un cierto interés de los Estados miembros en contar también con información sobre los visados nacionales de larga duración, incluidos los datos biométricos registrados en el VIS.
También debe analizarse la posibilidad de adaptar la configuración del sistema central para responder mejor a la necesidad de adaptarse rápida y eficazmente a las necesidades de disponibilidad en periodos de interrupción.
Con objeto de que eu-LISA pueda probar las distintas funciones del VIS, deberán facilitarse a eu-LISA soluciones de prueba más realistas acordes con el marco aplicable en materia de protección de datos.
Por último, como se ha indicado en el estudio sobre la fiabilidad de la toma de impresiones dactilares de niños menores de 12 años 29 , y teniendo en cuenta el informe de la Comisión de 2016 sobre la trata de seres humanos 30 , debería estudiarse más a fondo la posibilidad de reducir el límite de edad para la recogida de impresiones dactilares de los niños a los 6 años de edad, teniendo en cuenta el interés superior del niño y con el fin de evaluar, en particular, su potencial para ayudar a identificar a las víctimas de la trata de seres humanos y a la detección de traficantes.
4.3.Posibles revisiones legislativas
Algunas de las deficiencias detectadas en la evaluación del marco legal del VIS y algunas de las recomendaciones de mejora solo pueden abordarse mediante una revisión de la base jurídica del VIS. Esto incluiría, por ejemplo:
transferir la responsabilidad de elaborar estadísticas a eu-LISA;
interconectividad con otros sistemas;
normas para la mejora de la calidad de los datos y la elaboración de informes sobre la calidad de los datos;
supresión de las disposiciones obsoletas de la actual legislación (por ejemplo, sobre el despliegue, la implementación y la transición a VIS Mail o varios periodos de transición).
Cuando se prevea una revisión legislativa, y cuando proceda, la Comisión realizará una evaluación de impacto para analizar y evaluar los posibles impactos de las diferentes opciones para tal propuesta.