COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.6.2016
COM(2016) 398 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la revisión del mercado mayorista de itinerancia
{SWD(2016) 200 final}
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.6.2016
COM(2016) 398 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la revisión del mercado mayorista de itinerancia
{SWD(2016) 200 final}
1.Introducción
Desde 2006, la Comisión ha tomado medidas para reducir las elevadas tarifas de itinerancia que deben abonar los consumidores que utilizan sus teléfonos móviles cuando viajan a otro Estado miembro de la UE. Las medidas reguladoras adoptadas por los colegisladores en 2007, 2009 y 2012 introdujeron unas tarifas máximas obligatorias para la itinerancia al por mayor y al por menor.
Su objetivo último era garantizar que las fuerzas del mercado permitieran llegar a un mercado único de servicios de comunicaciones móviles en el que las tarifas nacionales no se diferenciaran de las de itinerancia; en consecuencia, la Comisión debía verificar si las medidas adoptadas habían logrado este objetivo 1 . Se comprobó, sin embargo, que, pese a que las tarifas de itinerancia al por mayor y al por menor habían disminuido tras la adopción de tales medidas, persistían las diferencias entre las tarifas de itinerancia y las nacionales. Por esta razón, dado que la eliminación de dichas diferencias en el caso de las tarifas al por menor representa una parte importante de un mercado único de telecomunicaciones eficaz y funcional, la Comisión consideró necesario adoptar nuevas medidas para alcanzar el mencionado objetivo.
La supresión de los recargos por itinerancia quedó reafirmada como objetivo político general en la Estrategia para el Mercado Único Digital de la Comisión, que la incluye como elemento importante en la creación de unas condiciones adecuadas para que prosperen las redes y los servicios digitales 2 .
En 2015, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) 2015/2120 3 , que entró en vigor el 29 de noviembre de 2015 y que, entre otras cosas, modificaba el Reglamento (UE) n.º 531/2012 4 (Reglamento sobre la itinerancia). El Reglamento (UE) 2015/2120 introdujo la supresión de los recargos por itinerancia al por menor en la Unión a partir del 15 de junio de 2017, supeditada a una utilización razonable de los servicios de itinerancia y permitiendo a los operadores solicitar una excepción en los casos infrecuentes en que un proveedor de itinerancia no sea capaz de recuperar los costes totales, reales y previstos, que le ocasiona la prestación de servicios regulados de itinerancia con los ingresos totales, reales y previstos, que le aporta la prestación de dichos servicios. Este nuevo régimen regulador de los servicios de itinerancia al por menor en la Unión se denomina en el presente informe «en itinerancia como en casa» (RLAH, por su sigla en inglés).
No obstante, el Reglamento (UE) 2015/2120 no preveía medidas relativas al mercado mayorista de itinerancia, ya que era necesaria una investigación adicional sobre su situación.
Para que la supresión de los recargos por itinerancia al por menor sea sostenible en toda la UE, los mercados mayoristas de itinerancia nacionales en la UE tienen que ser competitivos y propiciar unas tarifas de itinerancia al por mayor que permitan a los operadores ofrecer los servicios de itinerancia al por menor sin cargos adicionales de manera sostenible.
Dado que el buen funcionamiento del mercado mayorista de itinerancia es condición previa para alcanzar el régimen RLAH, el Reglamento sobre la itinerancia confió a la Comisión la tarea de examinar los mercados mayoristas de itinerancia y formular propuestas adecuadas para posibilitar la supresión de los recargos por itinerancia al por menor en la Unión a partir del 15 de junio de 2017 5 .
El presente informe presenta los resultados del examen de la itinerancia al por mayor efectuado de la Comisión. En la sección 2 del informe, la Comisión analiza el funcionamiento de los mercados mayoristas de itinerancia en la Unión con el Reglamento actual. En la sección 3, se presenta una propuesta sobre el modo de lograr la supresión de los recargos por itinerancia al por menor en la UE a partir del 15 de junio de 2017 mediante medidas a nivel mayorista.
A fin de recoger los datos necesarios para el mencionado examen, la Comisión:
en cooperación con el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE), llevó a cabo una recopilación exhaustiva de datos procedentes de los operadores en el otoño de 2015 6 ;
encargó un estudio externo para evaluar los costes de la prestación de los servicios de itinerancia al por mayor 7 ;
organizó una consulta pública de doce semanas de duración, entre el 26 de noviembre de 2015 y el 18 de febrero de 2016 8 .
El presente informe va acompañado de una propuesta legislativa para modificar el Reglamento sobre la itinerancia. La propuesta legislativa 9 y la evaluación de impacto 10 que la acompaña presentan información pormenorizada y exponen la motivación subyacente. La metodología detallada y los resultados de los análisis del funcionamiento de los mercados mayoristas de itinerancia que sustentan el presente informe figuran en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD) adjunto 11 .
2.Funcionamiento de los mercados mayoristas de itinerancia en la UE
De conformidad con el artículo 19 del Reglamento sobre la itinerancia, la Comisión ha evaluado lo siguiente 12 :
la evolución de la competencia en los mercados de itinerancia al por menor;
los costes de la prestación de servicios de itinerancia al por mayor en la UE;
el grado de competencia en los mercados mayoristas nacionales.
La Comisión también ha evaluado el impacto previsto del régimen RLAH al por menor obligatorio sobre el funcionamiento de los mercados mayoristas de itinerancia.
2.1.Evolución de la competencia en los mercados minoristas de itinerancia
Del análisis realizado por el ORECE 13 se desprende que se han producido recientemente algunos cambios importantes en los mercados de itinerancia al por menor, con la aparición de ofertas nacionales que proponen a los clientes unos precios más asequibles. No obstante, como también señala el ORECE, la mayoría de las nuevas ofertas de itinerancia al por menor similares al RLAH no son verdaderamente de RLAH en el sentido del Reglamento sobre la itinerancia, es decir, no cubren el conjunto de la Unión sin ningún recargo adicional (sin complemento) dentro de los límites de la utilización razonable. Además, estas tendencias están distribuidas de manera desigual en los Estados miembros.
Con los niveles actuales de competencia en los mercados mayoristas de itinerancia, los mercados minoristas no han sido capaces de llevar a buen término el RLAH a escala de la Unión. Las novedades en cuanto a tecnología y servicios, como la difusión de los servicios de transmisión libre y las SIM empotradas, no constituyen hasta la fecha sustitutos completos y operativos de los servicios de itinerancia al por menor 14 . Por lo tanto, la presión ejercida sobre el mercado ha sido limitada, situación que no parece vaya a modificarse en un futuro próximo.
2.2.Evaluación del coste de la prestación de servicios de itinerancia al por mayor
La evaluación de los costes de la prestación de servicios de itinerancia al por mayor es una tarea delicada y compleja. No hay un método único para analizar y evaluar estos costes, y cada uno de ellos conlleva una amplia serie de opciones e hipótesis que tienen sus ventajas y sus limitaciones. En los últimos años, las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) han adquirido una experiencia sólida en la modelización de los costes al objeto de regular las tarifas de terminación, teniendo en cuenta la Recomendación 2009/396/CE de la Comisión, sobre el tratamiento normativo de las tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil en la UE 15 . El estudio externo, basándose en esta experiencia, elaboró un modelo de costes que tiene en cuenta en la mayor medida posible las características específicas de cada país 16 . A tal efecto, las ANR facilitaron al contratista información detallada sobre sus respectivos modelos de costes, así como los insumos del país. Además, el estudio utilizó datos procedentes de los operadores sobre los costes específicos de los servicios de itinerancia, como los costes de gestión y operativos, costes financieros y de compensación de datos y costes de negociación y gestión de contratos.
Aunque necesariamente persiste cierto grado de incertidumbre en las estimaciones de costes generadas por el modelo, constituyen una referencia útil, que puede utilizarse en conjunción con otras fuentes de datos y observaciones, en particular: las tarifas de itinerancia al por mayor reales observadas en el mercado, los precios nacionales al por mayor y al por menor y, en el caso de la telefonía vocal, las tarifas de terminación móvil (TTM) reguladas nacionales.
Sobre la base de estas diferentes fuentes de datos, cabe razonablemente estimar que el coste de la prestación de servicios de itinerancia al por mayor en el Espacio Económico Europeo (EEE) se sitúa por debajo de 4 cEUR/min 17 , 1 cEUR/SMS y 0,85 cEUR/MB, incluidos los costes de tránsito soportados por el operador visitado.
Sobre la cuestión específica del efecto de la estacionalidad en el coste de la prestación de servicios de itinerancia al por mayor, una serie de Estados miembros subrayó explícitamente, en una declaración política conjunta formulada con ocasión de la adopción del Reglamento (UE) 2015/2120, la necesidad de «tener en cuenta el efecto de la estacionalidad en la estructura de costes de los operadores que realizan su actividad en zonas turísticas» 18 . La repercusión de la estacionalidad sobre la itinerancia fue cuidadosamente analizada en el estudio, cuantificándola con los mejores datos disponibles 19 .
Debido al aumento masivo de la demanda interna de servicios de datos, las necesidades de redes para dar servicio a los usuarios nacionales tienden a superar el máximo estacional del verano solo unos meses después de dicho máximo y, en todo caso, antes de que se reproduzca al año siguiente. En consecuencia, dado que las redes están siendo ya dimensionadas y ampliadas para responder a esta tendencia general al alza, los máximos debidos a flujos de itinerancia estacionales no parecen provocar un aumento generalizado de los costes de las redes debido a la itinerancia de datos en condiciones RLAH.
Aunque los costes relacionados con la estacionalidad no sean despreciables en algunos países en el caso de los servicios de voz 20 , la repercusión efectiva de la estacionalidad sobre la estimación del límite superior de los costes de la itinerancia al por mayor en la EEE sigue siendo escasa. Esto se debe a que los países en que se consideran más pronunciados los efectos estacionales (Croacia, Grecia, España, Bulgaria) no se encuentran entre los de costes más elevados en relación con los servicios de originación de llamadas vocales (Malta, Suecia, Países Bajos, Letonia). Los efectos estacionales medidos en los países de mayor coste de la telefonía vocal son más pequeños.
2.3.Grado de competencia en los mercados mayoristas de itinerancia en el EEE
Los mercados mayoristas de itinerancia presentan una serie de deficiencias de mercado que ya se han descrito en el pasado 21 . Dichos mercados tienen carácter oligopolístico: a fin de prestar servicios en itinerancia a sus clientes, un operador puede comprar servicios de itinerancia al por mayor solo a tres a cuatro operadores en cada país y, por motivos de cobertura y capacidad de la red, algunos de estos operadores pueden resultar ineludibles. Los operadores tienen además sustitutos imperfectos en el nivel mayorista, situación ya analizada en un anterior informe encargado por la Comisión 22 . Los acuerdos de itinerancia al por mayor se rigen en general por el volumen de tráfico que puede ofrecer el operador visitante durante las negociaciones bilaterales. El principal factor en la negociación de un acuerdo de itinerancia bilateral es la cantidad de tráfico entrante y saliente que puede compensarse entre cada par de operadores, y no el precio final convenido por la parte no compensada. Los operadores de redes virtuales móviles (ORVM) y los operadores más pequeños con bajo volumen de tráfico suelen obtener pocos o ningún descuento con respecto a la tarifa máxima por itinerancia al por mayor prevista en el Reglamento sobre la itinerancia.
Para reducir las tarifas de itinerancia al por mayor excesivas derivadas del hecho de que este mercado no sea totalmente competitivo, dichas tarifas han sido limitadas por sucesivos reglamentos de la Unión. Los límites se encuentran actualmente en 5 cEUR/min, 2 cEUR/SMS y 5 cEUR/MB en virtud del Reglamento sobre la itinerancia. Se ha evaluado durante la presente revisión el grado de competencia efectiva en el mercado mayorista de itinerancia con la regulación actual 23 .
Evolución de las tarifas de itinerancia al por mayor a partir de 2007
La evolución de las tarifas al por mayor de los servicios itinerantes de voz y SMS ha seguido muy de cerca las sucesivas disminuciones de los precios máximos al por mayor establecidos a nivel de la Unión desde 2007 24 . En el caso de las tarifas de itinerancia al por mayor para los datos, los precios del mercado fueron sustancialmente inferiores a los sucesivos límites durante el período 2009-2015 (el primer límite aplicable a la tarifa de datos en itinerancia al por mayor entró en vigor en 2009).
Flujos de tráfico de itinerancia en el EEE
Los patrones del tráfico itinerante de telefonía vocal observados entre los países del EEE reflejan en cierta medida los particulares vínculos históricos, lingüísticos, culturales y económicos que los unen 25 . Las proporciones de tráfico en itinerancia entrante/saliente de los tres servicios móviles (voz, SMS y datos) tienden a confirmar una divisoria norte/sur en Europa entre las localidades meridionales más turísticas y las septentrionales menos turísticas. No obstante, esta división no es sistemática. Chipre, Grecia, Malta y España destacan como receptores netos muy pronunciados de tráfico en itinerancia en relación con los tres servicios, mientras que Irlanda, los Países Bajos, Noruega, Eslovaquia y el Reino Unido son notables emisores netos. Algunos países, como Francia, Italia, Letonia, Lituania y Suecia, presentan una situación más equilibrada.
Funcionamiento de los mercados mayoristas de itinerancia
Las partes interesadas reconocieron ampliamente en la consulta pública que cualquier dinámica competitiva en este mercado a escala de la UE se encuentra estrechamente vinculada con los límites de las tarifas de itinerancia al por mayor impuestos en la Unión, que sirven de punto de partida para negociar los precios en los acuerdos de itinerancia bilaterales. Sin regulación a nivel de la Unión, las tarifas de itinerancia al por mayor serían más elevadas de lo que son, como demuestran las tarifas de itinerancia al por mayor no reguladas aplicadas en la Unión antes de la aprobación de las medidas reguladoras y fuera de la Unión en la actualidad. Debido a las deficiencias del mercado anteriormente descritas, de suprimirse el Reglamento el mercado mayorista de itinerancia seguiría presentando problemas estructurales.
Por lo que se refiere a la reglamentación a nivel de la Unión, la revisión muestra que, aunque los mercados nacionales de itinerancia al por mayor exhiben cierto grado de competencia en todos los Estados miembros 26 , en algunos de ellos los precios observados están bastante por encima de los costes estimados. Solo la parte no compensada del tráfico en itinerancia experimenta cierta competencia en precios (los precios de la parte compensada suelen mantenerse en un nivel cercano al límite máximo). Sin embargo, estos precios están generalmente muy por encima de los precios nacionales al por mayor (cuando se conocen), diferencia que no se justifica por los costes específicos de la itinerancia. Los operadores que pertenecen a grupos con presencia en varios países pueden dirigir el tráfico dentro sus redes e internalizar los costes de la itinerancia al por mayor. Asimismo, suelen negociar las tarifas de itinerancia al por mayor con otros operadores a nivel de grupo, de modo que sus miembros obtienen condiciones y precios más atractivos gracias a los compromisos de volumen superiores que asume el grupo. Por el contrario, algunos agentes del mercado, en particular los pequeños operadores con volúmenes de tráfico menores y los ORMV, no suelen beneficiarse de unas tarifas de itinerancia al por mayor sensiblemente inferiores a los límites máximos.
En general, los operadores cuyo volumen de tráfico en itinerancia saliente supera (en gran medida) al entrante intentan minimizar las tarifas al por mayor pagaderas a las redes visitadas por la prestación de servicios de itinerancia al por menor a sus abonados. Por consiguiente, favorecen unas tarifas de itinerancia al por mayor bajas. En cambio, los operadores cuyo volumen de tráfico en itinerancia entrante supera (en gran medida) al saliente intentan maximizar los ingresos derivados de la prestación de servicios de itinerancia al por mayor. Por consiguiente, favorecen unas tarifas de itinerancia al por mayor más elevadas.
En función de sus respectivas posiciones y de su poder negociador en las negociaciones bilaterales sobre la itinerancia al por mayor, los operadores expresaron en la consulta pública percepciones distintas en cuanto al funcionamiento efectivo de los mercados mayoristas de itinerancia 27 .
Determinados operadores históricos, los operadores con una gran presencia y, en general, los que tienen un gran tráfico itinerante entrante alegan que los mercados mayoristas de itinerancia son competitivos, con el argumento de que sus tarifas a menudo están por debajo de los máximos reglamentarios actuales.
Otros operadores, en particular los más pequeños, los ORVM y los de gran tráfico itinerante saliente, sostienen que los precios que les propone el mercado mayorista son iguales o próximos a los actuales máximos, pero en cualquier caso sustancialmente superiores a los costes y demasiado elevados para que sus respectivos modelos de tarificación nacional sigan siendo viables una vez que se supriman, en junio de 2017, los recargos por itinerancia al por menor.
Los ORMV también alegan que las tarifas al por mayor que deben pagar por la itinerancia son muy superiores a las tarifas al por mayor que pagan a nivel nacional a los operadores de redes móviles que les acogen, lo que demuestra que incluso si los operadores de redes móviles compiten entre sí para ofrecer servicios nacionales al por mayor a los ORMV, no parecen competir activamente para ofrecerles servicios de itinerancia al por mayor.
2.4.Repercusión prevista del régimen RLAH al por menor sobre el funcionamiento de los mercados mayoristas de itinerancia
La obligación del RLAH al por menor puede influir en el funcionamiento del mercado de la itinerancia al por mayor de diferentes maneras. El incremento del tráfico de itinerancia propiciado por el RLAH puede contribuir a la reducción de las tarifas de itinerancia al por mayor gracias a las economías de escala. En cambio, la obligación impuesta al operador nacional de facilitar el RLAH a sus clientes podría exacerbar y agravar las diferencias y desequilibrios estructurales en las posiciones negociadoras de los agentes del mercado en las negociaciones bilaterales sobre la itinerancia. Esto consolidaría aún más la posición negociadora de los receptores netos de tráfico itinerante y debilitaría la de los emisores netos.
Además, en virtud del RLAH, el operador visitado podría intentar recuperar una parte de los ingresos perdidos en su negocio de itinerancia al por menor (como operador de origen) mediante un aumento de las tarifas de itinerancia al por mayor. En otras palabras, el riesgo potencial de distorsión de la competencia y los incentivos a la inversión en los mercados mayoristas nacionales y visitados derivado de la introducción del RLAH dependerá en gran medida de cómo funcione el mercado mayorista cuando se aplique el RLAH.
3.Propuesta para hacer frente a los problemas detectados en el mercado mayorista de itinerancia
3.1.Obstáculos restantes para el buen funcionamiento del RLAH
Al establecer la obligación de cobrar los servicios de itinerancia al por menor a los precios interiores (supresión de los recargos por itinerancia al por menor), sujeta a una política de utilización razonable de estos servicios, el Reglamento (UE) 2015/2120 sentó las bases de un nuevo régimen para los servicios regulados de itinerancia al por menor. Se trata del régimen RLAH, que hasta la fecha apenas se ha ofrecido en la Unión en las condiciones actuales de los mercados mayoristas de itinerancia.
En realidad, aun cuando el Reglamento iguale el precio al por menor de los servicios nacionales y de itinerancia , la prestación de servicios de itinerancia al por menor no utiliza los mismos insumos al por mayor que los servicios nacionales al por menor. Esto se debe a que la prestación de servicios de itinerancia al por menor requiere, por definición, la utilización de una red diferente (visitada). Por consiguiente, el operador visitante debe comprar en el mercado dichos insumos de itinerancia al por mayor, que incluyen una serie de costes específicos de la itinerancia (es decir, ausentes en la prestación de servicios nacionales).
Para garantizar que los servicios de itinerancia al por menor se puedan prestar a los precios al por menor nacionales, es necesario que los insumos de itinerancia al por mayor estén disponibles a un precio que permita generalmente a los operadores (de origen) visitantes proporcionar el RLAH, garantizando al mismo tiempo que los operadores visitados puedan recuperar los costes de la prestación de estos servicios.
Si los mercados de itinerancia al por mayor nacionales fueran plenamente competitivos, y los precios estuvieran directamente vinculados a los costes marginales de las redes visitadas, se facilitaría obviamente la sostenibilidad del RLAH. No obstante, el análisis muestra que los mercados mayoristas de itinerancia no siempre funcionan de esta manera, y que es muy poco probable que la futura obligación del RLAH induzca por sí misma un buen funcionamiento de dichos mercados, que permita ofrecer el RLAH en la Unión antes del 15 de junio de 2017.
A la luz de los problemas resumidos en el presente informe, se precisan medidas complementarias para regular los mercados mayoristas de itinerancia con el fin de permitir la viabilidad del RLAH.
Un planteamiento a escala de la Unión contribuiría a evitar que los Estados miembros adoptasen enfoques divergentes para abordar el problema de las elevadas tarifas al por mayor. Una situación de este tipo podría obstaculizar el mercado interior, ya que los proveedores de servicios de itinerancia recibirían un trato distinto en su país de origen (como operador de una red visitada) y en el país en el que ofrecen los servicios de itinerancia al por menor (como operador de red visitante).
En efecto, en un contexto de RLAH, la falta de enfoques reguladores coherentes entre los mercados mayoristas nacionales podría crear falseamientos distributivos no relacionados con los costes entre los operadores y, en última instancia, entre los consumidores. La razón estribaría en los siguientes intereses duales a nivel mayorista:
por un lado, las redes visitadas necesitan cubrir los costes de la prestación de servicios de itinerancia al por mayor e invertir adecuadamente en sus redes para acoger el tráfico en itinerancia;
por otro, los operadores visitantes, que acaso ya no cubran los costes que les supone la prestación de los servicios de itinerancia al por menor a través de las tarifas de itinerancia al por menor reguladas con el RLAH, tienen que evitar la compresión de márgenes.
El riesgo de compresión de márgenes podría dar lugar a unos precios más elevados en los mercados nacionales (efecto de «colchón de agua») y/o a la negativa a prestar servicios de itinerancia al por menor, al menos a determinados clientes.
Resulta, por lo tanto, necesario orientar la regulación a nivel de la Unión hacia unas tarifas de itinerancia al por mayor inferiores a las vigentes y que se aproximen más a los costes subyacentes. Esto permitiría aplicar el RLAH en 2017 manteniendo, al mismo tiempo, la sostenibilidad de los modelos de tarificación nacional. Por ello, la Comisión presenta una propuesta legislativa al Parlamento Europeo y al Consejo que acompaña al presente informe.
3.2.Posición de las partes interesadas
Casi todos los operadores que respondieron a la consulta pública 28 coinciden en que la fijación de precios máximos a nivel de la Unión, aplicables en todos los Estados miembros, es el método más adecuado para seguir regulando el mercado de itinerancia al por mayor en el contexto del RLAH 29 .
Los operadores discrepan, en cambio, por lo que se refiere al nivel de los precios máximos que permitirían un RLAH sostenible. Solo el 28 % de los operadores que respondieron (determinados operadores históricos y operadores con una gran presencia, y en general los operadores con gran tráfico itinerante entrante) son de la opinión de que, con arreglo a las normas vigentes, el funcionamiento de los mercados mayoristas de itinerancia llevaría al RLAH en 2017. Por el contrario, el 53 % (los pequeños operadores, los ORMV y los operadores con gran tráfico itinerante saliente) consideran que no sería así. La proporción de operadores que dicen no saberlo (18 %) es significativa, en tanto que solo un operador considera que depende del Estado miembro de que se trate.
Los operadores móviles están divididos con arreglo a un patrón similar en cuanto a si al RLAH obligatorio aumentará o reducirá la competencia en el mercado mayorista de itinerancia 30 . Los operadores que defienden los máximos actuales alegan que esta obligación incrementará la competencia en dichos mercados. Los que defienden límites más bajos sostienen lo contrario.
En cuanto a la medida reguladora más adecuada a nivel mayorista para hacer posible el RLAH en 2017, el 28 % de los operadores que respondieron se muestra a favor de mantener los máximos actuales o eliminar la regulación del nivel mayorista, frente a un 58 % que considera que debían rebajarse los límites de las tarifas de itinerancia al por mayor.
Las autoridades reguladoras nacionales y los Gobiernos expresaron puntos de vista similares a los de los operadores de sus países. Los países de gran itinerancia entrante consideran que los mercados mayoristas de itinerancia nacionales funcionan bien, mientras que los de gran itinerancia saliente opinan lo contrario. Por último, los consumidores y las asociaciones de consumidores son prudentes a la hora de expresar sus opiniones sobre los mercados mayoristas de itinerancia, al no estar directamente involucrados en ellos.
3.3.La propuesta legislativa
Perspectiva de los mercados de origen
Los falseamientos que afecten a la competencia y a las inversiones en los mercados nacionales del operador de origen dependerán sobre todo del riesgo de compresión de márgenes debido a que las tarifas de itinerancia al por mayor sean elevadas en comparación con los precios nacionales al por menor que pueden aplicarse al usuario final, en particular en el caso de los operadores más pequeños o salientes netos. Simulaciones efectuadas a nivel nacional y de operador 31 ponen de manifiesto que si los límites de las tarifas de itinerancia al por mayor se mantienen en 2017 en el nivel actual, el RLAH probablemente no sea conciliable con los modelos de tarificación nacional. Ello socavaría la sostenibilidad de estos modelos para al menos el 20 % de los operadores de la muestra analizada y/o al menos en seis Estados miembros. Tal situación no cuadra con el objetivo del Reglamento sobre la itinerancia de hacer posible el RLAH en la Unión, ni es compatible con la idea de que la eventual excepción por sostenibilidad tenga realmente carácter excepcional, pues ello presupone que el modelo de tarificación nacional es sostenible con el RLAH para todos o casi todos los operadores de la Unión, en beneficio de sus clientes.
Además, las oportunidades de obtención de ingresos procedentes de la itinerancia al por mayor deberían crecer considerablemente con el aumento de los volúmenes de itinerancia en el contexto del RLAH y el consiguiente descenso de los costes unitarios subyacentes de la itinerancia al por mayor. Esto posiblemente conduzca, si los precios máximos de la itinerancia al por mayor se mantienen en su nivel actual, a importantes y crecientes transferencias de los operadores salientes a los entrantes.
Como se resumió en el apartado 2.4, no se espera que esta cuestión pueda resolverse mediante un efecto positivo único, unidireccional, de la obligación del RLAH sobre la competencia en los mercados mayoristas de itinerancia. Es poco probable que los volúmenes del RLAH contribuyan, por sí solos, a una reducción general de las tarifas de itinerancia al por mayor de magnitud tal que reduzca el coste del RLAH hasta un nivel sostenible, especialmente en países en los que dicho coste es elevado en comparación con los ingresos nacionales. Con el establecimiento del RLAH, pueden surgir nuevos modelos de negocio y dinámicas de negociación entre los operadores. Sin embargo, existe el riesgo de que la posición negociadora del emisor neto de tráfico itinerante, incluidos los agentes más débiles del mercado mayorista de itinerancia, se deteriore aún más ante la obligación de imponer el RLAH. En ausencia de medidas compensatorias, ese riesgo no puede descartarse. Al mismo tiempo, es legítimo establecer los límites de salvaguardia a un nivel que permita a los operadores con mayor cobertura en la Unión o mayores volúmenes de tráfico obtener las ventajas comerciales que ofrece la posibilidad de internalizar costes dentro del grupo o de negociar mejores condiciones con los operadores visitados que tienen cierto margen de negociación respecto de sus propios costes de red subyacentes.
En conclusión, hacer posible el RLAH en la Unión en 2017 manteniendo, al mismo tiempo, la sostenibilidad de los modelos de tarificación nacional de todos o casi todos los operadores exige regular los mercados de itinerancia al por mayor de manera que ofrezcan tarifas inferiores a las actuales. Se espera que unos límites inferiores, al establecer un punto de partida más bajo para las negociaciones, permitan unas tarifas menores que las actuales en el mercado al por mayor.
Perspectiva de los mercados visitados
Por lo que se refiere a los riesgos para la competencia y los incentivos a la inversión en los mercados visitados, es imprescindible que el funcionamiento de los mercados de itinerancia garantice la recuperación de los costes, a fin de preservar los incentivos para invertir en las redes visitadas y evitar el falseamiento de la competencia nacional en los mercados visitados provocado por el arbitraje regulatorio de los operadores que utilicen soluciones de acceso a la itinerancia para competir en unos mercados nacionales visitados por lo demás competitivos.
En cuanto al primer aspecto, las estimaciones de costes y la información recabada sobre los precios en el mercado muestran que las tarifas de itinerancia al por mayor actuales son muy superiores a los costes subyacentes, en particular en el caso de los servicios de datos.
En cuanto al riesgo de arbitraje regulador, conviene en primer lugar tener en cuenta que los operadores visitados están facultados para incluir condiciones destinadas a impedir la itinerancia permanente o un uso anómalo o abusivo del acceso itinerante al por mayor sobre la base del artículo 3, apartado 6, del Reglamento sobre la itinerancia. A este respecto, pueden incluirse cláusulas contractuales en los acuerdos de itinerancia al por mayor para disuadir de tales prácticas; esto suele hacerse excluyendo cualquier descuento del precio en caso de itinerancia permanente. Por consiguiente, la existencia de una diferencia entre las tarifas de itinerancia al por mayor sin descuento y con descuento, es decir, entre las tarifas máximas y los posibles precios negociados, constituye un elemento esencial que permite a los operadores controlar tales prácticas. También en este caso, las medidas propuestas se han evaluado teniendo en cuenta los riesgos y las posibles medidas disponibles para reducirlos.
En conclusión, hay margen para reducir aún más los límites máximos de las tarifas de itinerancia al por mayor con respecto al nivel actual, en particular para los servicios de datos, manteniéndolos no obstante por encima de los costes subyacentes en todos los países.
Nuevos límites máximos para las tarifas de itinerancia al por mayor en la Unión
Al evaluar las medidas necesarias para hacer posible el RLAH en 2017, la Comisión ha tenido en cuenta los objetivos políticos establecidos en el Reglamento sobre la itinerancia:
I.hacer posible una supresión sostenible de los recargos por itinerancia al por menor para todos, o casi todos, los operadores de la Unión, evitando distorsiones en los mercados de origen;
II.garantizar la recuperación de costes a nivel mayorista, preservando los incentivos para invertir en las redes visitadas y evitando el falseamiento de la competencia nacional en los mercados visitados.
Por lo tanto, la Comisión ha procurado minimizar los casos en que los operadores podrían acogerse a una excepción por motivos de sostenibilidad reduciendo el nivel de las tarifas de itinerancia al por mayor en la Unión, pero manteniéndolo no obstante por encima de los costes subyacentes en todos los países (véase la sección 2.2).
La excepción para garantizar la sostenibilidad prevista en el artículo 6 quater del Reglamento sobre la itinerancia se basa en dos pruebas:
una estimación a nivel de país del coste medio del RLAH para los proveedores de itinerancia al por menor (operadores de origen) en comparación con sus ingresos medios;
una prueba de sostenibilidad a nivel de operador (de origen) 32 .
Las dos pruebas, basadas en conjuntos parcialmente distintos de datos disponibles, son complementarias e indicativas del nivel de sostenibilidad de los modelos de tarificación nacional con las tarifas de itinerancia al por mayor incluidas en la propuesta. La prueba a nivel de operador, en particular, no pretende ser una previsión exacta del número real de posibles excepciones basadas en la sostenibilidad. Estas deberán evaluarlas las ANR manejando datos procedentes de los operadores que soliciten realmente dicha excepción mucho más completos de los actualmente disponibles para la Comisión, y sobre la base de un método que se establecerá en un próximo acto de ejecución.
Como consecuencia de este análisis, la Comisión propone fijar las tarifas máximas de la itinerancia al por mayor regulada en 4 cEUR/min, 1 cEUR/SMS y 0.85 cEUR/MB. En opinión de la Comisión, este nivel:
garantiza la recuperación de los costes derivados de la prestación de servicios de itinerancia al por mayor por parte de los operadores visitados;
deja margen para competir por debajo del límite máximo;
mantiene los incentivos a la inversión en los mercados visitados;
puede actuar como salvaguardia frente a la itinerancia permanente no deseada o al uso anómalo o abusivo del acceso itinerante al por mayor y al falseamiento del mercado nacional que podría derivarse de ello.
Del lado minorista, este nivel de las tarifas debe permitir la oferta de RLAH sostenible por casi todos los operadores de la Unión, incluidos los que tienen menos poder de negociación en los mercados mayoristas de itinerancia. Al mismo tiempo, los operadores con presencia más amplia en la Unión no se verán privados de la posibilidad de obtener ventajas de su estrategia comercial.
Medidas adicionales
La Comisión propone también que se permita a los operadores visitados y visitantes ponerse de acuerdo para descartar el límite regulado en favor de un nivel no regulado, por ejemplo, un precio basado en la capacidad o en cualquier otro método de fijación. El análisis muestra que esto podría tener repercusiones positivas en el mercado mayorista de itinerancia, en particular en la fase inicial del RLAH, cuando exista incertidumbre acerca de la evolución de la demanda.
Por último, la regulación específica de los precios de la itinerancia implica la aplicación de los máximos de la Unión a un producto compuesto que también puede incluir otros insumos mayoristas de acceso e interconexión, incluidos en particular los sujetos a regulación nacional o, en su caso, transfronteriza. A este respecto, se prevé que disminuyan las divergencias en toda la Unión en la regulación de estos insumos, en particular mediante la perspectiva de medidas adicionales adoptadas de conformidad con la Directiva marco y encaminadas a garantizar una mayor coherencia de los enfoques reguladores. Mientras tanto, cualquier litigio entre los operadores de la red visitada y otros operadores sobre las tarifas aplicadas a los insumos regulados necesarios para la prestación de servicios de itinerancia al por mayor debe abordarse teniendo en cuenta el dictamen que emita el ORECE, de conformidad con las obligaciones reglamentarias específicas aplicables a la itinerancia, la Directiva marco y las Directivas específicas.
Revisión
La Comisión propone revisar las medidas adoptadas por los colegisladores dos años después del 15 de junio de 2017 y facultar al ORECE para recopilar los datos necesarios al respecto.
La Comisión tiene el propósito de esforzarse al máximo para ayudar al Parlamento Europeo y al Consejo a llegar a un acuerdo sobre la propuesta en el plazo más breve posible, de modo que los consumidores de los servicios de comunicaciones móviles puedan beneficiarse del RLAH a partir del 15 de junio de 2017. Ello es importante para satisfacer las legítimas expectativas de los ciudadanos y garantizar que la UE les sigue ofreciendo resultados concretos.
Véase, en particular, el artículo 19, apartado 2, del texto inicial del Reglamento (UE) n.º 531/2012, en el que se invitaba a la Comisión a formular las propuestas oportunas en caso de que las diferencias entre las tarifas de itinerancia y las nacionales no se situaran en niveles cercanos a cero.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre una Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa, COM(2015) 192 final, 6 de mayo de 2015.
Reglamento (UE) 2015/2120 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, por el que se establecen medidas en relación con el acceso a una internet abierta y se modifica la Directiva 2002/22/CE relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas y el Reglamento (UE) n.º 531/2012 relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión.
Reglamento (UE) n.º 531/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2012, relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión.
De acuerdo con el artículo 19 del Reglamento sobre la itinerancia.
Los datos recogidos se analizaron en colaboración con el Centro Común de Investigación (JRC) de la Comisión.
Comisión Europea, Assessment of the cost of providing wholesale roaming services in the EEA, informe final, estudio realizado por TERA Consultants, pendiente de publicación.
Se encontrará un resumen y el informe sinóptico completo de los resultados de la consulta pública en la siguiente dirección: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/summary-report-public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy . Además de las preguntas sobre la revisión de la itinerancia al por mayor, la consulta pública incluía dos series de preguntas sobre la política de utilización razonable y el mecanismo de sostenibilidad previsto en el Reglamento. El Reglamento sobre la itinerancia confiere a la Comisión competencias de ejecución sobre estos dos asuntos.
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 531/2012 en lo que se refiere a las normas de los mercados de la itinerancia al por mayor
Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de Reglamento por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 531/2012 en lo que se refiere a las normas de los mercados de la itinerancia al por mayor
Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la revisión del mercado de itinerancia al por mayor
Los demás elementos de la revisión prevista en el artículo 19 del Reglamento sobre la itinerancia han sido tenidos en cuenta por la Comisión a la hora de evaluar las medidas reguladoras más adecuadas (véase la sección 3 y, para más detalles, la evaluación de impacto adjunta).
Informe del ORECE sobre el mercado mayorista de itinerancia BoR(16)33, febrero de 2016, sección 2.3.
Veáse la sección 4 del documento de los servicios adjunto.
Recomendación de la Comisión, de 7 de mayo de 2009, sobre el tratamiento normativo de las tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil en la UE, C(2009) 3359 final.
Veáse la sección 5 del documento de los servicios adjunto.
El coste de la telefonía vocal estimado por el modelo es ligeramente superior a 4 cEUR/min en Malta. Sin embargo, esta estimación está en contradicción con la media de las tarifas de itinerancia al por mayor para el tráfico no compensado comunicadas en 2015 por los operadores de este país (3,7 cEUR/min).
«Así como las situaciones en que existen diferenciales significativos de tráfico relacionados con las cuestiones de estacionalidad o causados, en particular, por la existencia de distintos niveles de deslocalización de los usuarios entre los diversos Estados miembros, situaciones que tenderán a acentuarse debido al aumento previsto de la demanda derivado de la eliminación de los sobrecostes»; véase el documento 12279/15, de 29 de septiembre de 2015.
Datos trimestrales sobre el tráfico itinerante del ORECE, datos facilitados por algunas ANR y operadores, datos mensuales sobre pernoctaciones de no residentes por país de Eurostat.
El ejercicio de estimación teórica resulta particularmente difícil, dado el impacto localizado de los máximos estacionales (y el igualmente localizado de los posibles efectos compensatorios), las técnicas de atenuación de la congestión posibles y la granularidad limitada (en la geografía y en el tiempo) de los datos disponibles. Los costes suplementarios potenciales de los máximos estacionales en algunos países están repartidos entre todos los usuarios (nacionales e itinerantes) debido a los importantes desplazamientos interiores estacionales hacia las zonas turísticas y al efecto compensatorio de los usuarios itinerantes sobre la utilización de la capacidad en las zonas metropolitanas durante la temporada de las vacaciones estivales.
Comisión Europea, Evaluación de impacto de las opciones políticas en relación con la revisión de la Comisión del funcionamiento del Reglamento (CE) nº 544/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, relativo a la itinerancia en las redes públicas de telefonía móvil en la Comunidad, COM(2011) 407 final, SEC(2011) 871 final.
WIK-Consult (2010), Study on the Options for addressing Competition Problems in the EU Roaming Market, SMART 2010/018, diciembre, pp. 20-23.
Veáse la sección 6 del documento de los servicios adjunto.
International roaming BEREC Benchmark Data Report April — September 2015, BoR(16)28, febrero de 2016.
Informe del ORECE sobre el mercado mayorista de itinerancia BoR(16)33, febrero de 2016, sección 2.4.
En particular, los precios de la itinerancia al por mayor para el tráfico no compensado se han situado por debajo de los límites en los últimos años, aunque sigan superando significativamente los costes de producción estimados de la mayor parte de los operadores.
La consulta pública estuvo abierta entre el 26 de noviembre de 2015 y el 18 de febrero de 2016, en la siguiente página: https://ec.europa.eu/digital-single-market/news/public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy-and.
Véase un análisis detallado de los resultados de la consulta pública en el anexo 2 de la evaluación de impacto adjunta.
Solo cuatro de los 40 operadores de telefonía móvil que respondieron a la consulta (incluidos dos de la misma empresa) sostienen que sería preferible suprimir la regulación del nivel mayorista.
Veáse la sección 7 del documento de los servicios de la Comisión adjunto.
Veáse la sección 6.2 de la evaluación de impacto adjunta.
Sobre la base de los datos recogidos de los operadores en el otoño de 2015, en colaboración con el ORECE, en el marco de la revisión de la itinerancia al por mayor.