COMISIÓN EUROPEA
Estrasburgo, 12.4.2016
COM(2016) 222 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO Y AL CONSEJO
Segundo informe sobre reubicación y reasentamiento
1Introducción
El 16 de marzo de 2016, la Comisión adoptó el Primer informe sobre reubicación y reasentamiento, en el que se resumen los retos identificados y las lecciones aprendidas en los primeros meses de la aplicación de estos programas y en el que se proponen recomendaciones y acciones a corto plazo para mejorar su aplicación.
Desde el 16 de marzo de 2016, 9 928 personas han llegado a Grecia. El cierre de la frontera entre Grecia y la Antigua República Yugoslava de Macedonia ha dejado a entre 50 000 y 56 000 personas atrapadas en Grecia y, según las primeras estimaciones del ACNUR, entre un 65 % y un 70 % de ellas pertenecen a una de las nacionalidades que pueden optar a la reubicación. Además, en Italia, las bien conocidas fluctuaciones estacionales llevan a un nuevo repunte de los flujos, como refleja el hecho de que desde mediados de marzo hayan llegado a Italia más de 8 564 migrantes.
El 18 de marzo de 2016, la Unión Europea y Turquía acordaron medidas para poner fin a la migración irregular a la UE procedente de Turquía y adoptaron de común acuerdo una serie de medidas de acción. La Declaración UE-Turquía dispone que todos los migrantes irregulares que lleguen a Grecia después del 20 de marzo podrán ser readmitidos en Turquía y establece la base para la aplicación del mecanismo 1x1, según el cual por cada sirio retornado a Turquía desde las islas griegas se reasentará a otro sirio procedente de Turquía en la UE.
En términos generales, se puede afirmar que no son satisfactorios los progresos realizados desde el Primer informe sobre reubicación y reasentamiento. En lo que respecta a la reubicación, la Comisión fijó un objetivo de al menos 6 000 personas hasta el momento del segundo informe. No se alcanzó dicho objetivo. Durante el periodo cubierto por el informe, solamente se reubicó a otras 208 personas gracias a los esfuerzos de tan solo unos pocos Estados miembros y países asociados. Por tanto, la ejecución de las obligaciones de reubicación sigue siendo prioritaria si se desea atenuar la presión existente sobre Grecia e Italia.
Por lo que se refiere al reasentamiento, solo 5 677 personas del total de 22 504 han sido reasentadas hasta la fecha. En el breve espacio de tiempo transcurrido desde que el 4 de abril comenzara la aplicación del Acuerdo que se estabece en la Declaración UE-Turquía, 79 personas procedentes de Turquía han sido reasentadas en la UE mediante el mecanismo 1x1. La aceleración y el incremento de los esfuerzos de reasentamiento son aun más prioritarios como consecuencia de este mecanismo.
El Segundo informe sobre reubicación y reasentamiento ofrece una visión actualizada de la situación y evalúa las acciones emprendidas del 16 de marzo de 2016 al 11 de abril (el período de referencia) para cumplir las recomendaciones hechas para acelerar la aplicación de los programas de reubicación y reasentamiento. La Comisión seguirá informando con periodicidad mensual sobre la aplicación de los compromisos de reubicación y reasentamiento.
2Reubicación
2.1Medidas de los Estados miembros en materia de reubicación
Desde el 16 de marzo hasta el 11 de abril, tan solo se reubicó a 208 personas más, 46 procedentes de Grecia (en Estonia, Portugal y Finlandia) y 162 de Italia (en Portugal, Francia, Finlandia y Rumanía), lo que sitúa el número total de personas reubicadas en 1 145 (615 desde Grecia y 530 desde Italia).
Hasta el 16 de abril, se prevé la reubicación de otras 42 personas procedentes de Grecia en Finlandia, Letonia, Rumanía y Bulgaria y 42 de Italia en Rumanía y Finlandia. Irlanda, Estonia, Luxemburgo y la República Checa han aceptado recientemente solicitudes de reubicación de personas procedentes de Grecia y en breve se organizará el traslado en avión. Además, Francia, los Países Bajos y Portugal están tramitando un gran número de solicitudes de reubicación de personas procedentes de Grecia, cuyo traslado está previsto a finales de abril.
Medidas para aumentar el limitado número de compromisos: 7 Estados miembros (Bélgica, Francia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Rumanía) han presentado 793 nuevas indicaciones de que están dispuestos a reubicar con celeridad a solicitantes de protección internacional («compromisos formales»). El número total de compromisos formales de reubicación por parte de los Estados miembros asciende a 4 516 (1 573 a Italia y 2 943 a Grecia), el 2,82 % del total. Austria, Croacia, Hungría y Eslovaquia aún no han presentado ningún compromiso. La República Checa, Polonia y Eslovenia aún no han cumplido sus compromisos. El acuerdo bilateral entre Noruega e Italia se celebró el 22 de marzo, mientras que el acuerdo bilateral con Suiza se celebró el 24 de febrero. Italia ha presentado ya las primeras solicitudes de reubicación a Suiza. Noruega y Suiza se han comprometido ambas a reubicar a 900 solicitantes de asilo procedentes de Italia. Se están ultimando los acuerdos entre Noruega y Grecia y entre Suiza y Grecia.
Medidas para acortar el tiempo de respuesta a las solicitudes de reubicación: la mayoría de los Estados miembros tarda demasiado en responder a las solicitudes de reubicación. Luxemburgo, Francia, Finlandia y Portugal están haciendo importantes esfuerzos para acelerar su tiempo de respuesta, incluida la habilitación de seguridad, a fin de cumplir el objetivo de dos semanas previsto por la Comisión Europea en el Primer informe sobre reubicación y reasentamiento. Todos los Estados miembros deben garantizar el cumplimiento del objetivo de dos semanas.
Medidas para hacer frente a los retos relacionados con la reubicación de solicitantes vulnerables y menores no acompañados: 250 menores han sido reubicados (234 desde Grecia y 16 desde Italia) desde el inicio de la aplicación del plan de reubicación, de los que 4 eran menores no acompañados y serán reubicados en Finlandia. Otros 10 menores no acompañados fueron reubicados en Finlandia el 11 de abril. Bélgica ha seguido el llamamiento hecho por la Comisión para incrementar el número de plazas para los menores no acompañados y, como parte de su primer compromiso con Grecia para la reubicación de 100 solicitantes, ofreció 10 plazas para esta categoría de solicitantes vulnerables.
Medidas para aumentar la aceptación y la confianza de los migrantes en el mecanismo y evitar desistimientos: 14 Estados miembros (Bélgica, Chipre, Francia, Finlandia, Alemania, Irlanda, Lituania, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía, España y Suecia) y Suiza han enviado información previa a la salida.
Medidas para reforzar la capacidad de la EASO para ayudar a Italia y Grecia: la respuesta a las convocatorias de expertos que la EASO hizo públicas en enero, febrero y marzo para el despliegue en Italia ha sido muy positiva y ya se han desplegado los expertos nombrados. La respuesta a las convocatorias específicas para la reubicación, de 10 de diciembre, 4 de marzo y 9 de marzo, para el despliegue en Grecia de un mínimo de 30, 39 y 57 expertos, obtuvo 40, 30 y 26 expertos respectivamente. En la actualidad, la EASO ha desplegado un total de 34 personas en Grecia para el proceso de reubicación. La EASO ha puesto en marcha una nueva convocatoria el 6 de abril, en la que solicitaba 42 expertos desde mediados de abril hasta mediados de junio.
2.2Medidas de Grecia e Italia y puntos destacados de las hojas de ruta
Grecia
Medidas para lograr la plena operatividad de los puntos críticos: en la actualidad, están operativos todos los puntos críticos con la excepción de Cos. La naturaleza del trabajo del punto crítico ha cambiado de forma significativa desde la adopción de la Declaración UE-Turquía y se suspendió el suministro de información sobre el plan de reubicación a los migrantes que hayan llegado después del 20 de marzo.
Medidas para mejorar la capacidad de registro del Servicio de Asilo griego: el 3 de abril Grecia aprobó disposiciones legislativas por las que, entre otras cosas, se incorporaba al Derecho interno la Directiva sobre procedimientos de asilo refundida. La ley refuerza el mandato del Servicio de Asilo y de la Autoridad de Apelación y mejora la base jurídica para su funcionamiento. Transforma el Servicio de Primera Acogida en Servicio de Acogida y Control y establece nuevas autoridades para la gestión de los fondos de la UE pertinentes y la aplicación de los programas nacionales. La ley incluye también disposiciones cuyo objeto es facilitar la aplicación del procedimiento de inadmisión a trámite a los solicitantes de asilo procedentes de Turquía y permite la asistencia por parte de expertos de la EASO y de intérpretes en el procedimiento de asilo nacional.
Medidas para mejorar la coordinación: el protocolo de reubicación, que aspira a aclarar las responsabilidades y los plazos en las distintas etapas del procedimiento de reubicación, se ha debatido con todos los socios pertinentes y se ha modificado para tener también en cuenta la evolución de la situación en Grecia. La adopción del protocolo revisado está prevista para la semana del 11 de abril.
Medidas destinadas a mejorar la capacidad de acogida en Grecia: actualmente la capacidad total de acogida de Grecia se cifra en 41 360 plazas. El plan de arrendamiento del ACNUR permitirá habilitar más plazas de acogida en campos, hoteles y viviendas como parte de los esfuerzos dirigidos a aumentar tanto el número como la centralización de las plazas destinadas a los solicitantes de reubicación. El ACNUR ya ha iniciado la construcción de un campo específico para los solicitantes como parte del procedimiento de reubicación en Lagadikia, cerca de Salónica. El campo tiene prevista su apertura el 11 de abril y, con una capacidad de 1 400 plazas, se espera que contribuya a facilitar de forma significativa la gestión de los trabajos de reubicación en el área de Salónica. El ACNUR mantiene conversaciones con las autoridades griegas sobre la concesión de nuevos espacios para la construcción de campos específicos para los solicitantes objeto de reubicación, en particular en la región del Ática.
Medidas para hacer frente a los retos relacionados con la reubicación de los solicitantes vulnerales y de los menores no acompañados: organizaciones no gubernamentales se están encargando de asignar abogados para la asistencia legal de los menores en las islas como forma de ayuda a la fiscalía. Están en curso conversaciones entre las partes interesadas pertinentes para prestar servicios similares en las áreas de Atenas y Salónica.
Italia
Medidas para conseguir la plena operatividad de los puntos críticos: el 31 de marzo de 2016 Italia presentó un plan de trabajo revisado a la Comisión Europea. Actualmente, están en funcionamiento los puntos críticos de Lampedusa, Pozzallo, Taranto y Trapani. En la hoja de ruta revisada Italia ha anunciado la inminente apertura de un nuevo punto crítico, fundamental para garantizar la correcta gestión de los picos máximos de desembarco que probablemente tendrán lugar en verano. Además, se está ultimando la creación de un punto crítico móvil. Las autoridades italianas también han adoptado los procedimientos operativos estándar para los puntos críticos.
Medidas para mejorar la coordinación: ya están listos los nuevos locales del grupo operativo regional de la UE (EURTF) en Catania y ya se han trasladado allí las operaciones. La inauguración oficial está prevista para el 29 de abril.
Medidas destinadas a mejorar la capacidad de acogida y de procesamiento en Italia: Las autoridades italianas han presentado el nuevo plan de acogida/contingencia de cara a los meses de verano. Italia dispone de una capacidad total de acogida de 111 081 plazas en todo el país y para finales de año contará con un plan para aumentar la capacidad del primer nivel de acogida en 3 498 plazas, a las que se sumarán otras 10 000 plazas del segundo nivel de acogida. Entre el 1 de enero y el 26 de febrero de 2016, las solicitudes de protección internacional ascendieron a 14 754 y las decisiones correspondientes a 14 139, lo que implica un incremento del 37,53 % y del 145,72 %, respectivamente, en comparación con el mismo período del año anterior.
Medidas para hacer frente a los retos relacionados con la reubicación de los solicitantes vulnerables y de los menores no acompañados: se han celebrado reuniones con el Ministerio de Justicia y el Ministerio del Interior sobre los procedimientos para permitir la reubicación de los menores no acompañados aunque, hasta la fecha, no se ha fijado ningún procedimiento definitivo.
2.3Medidas de la Comisión y de las agencias de la UE
Comisión Europea
El 17 de marzo, la Comisión organizó el 5.º Foro de reubicación y reasentamiento, junto con los Estados miembros, la EASO, la OIM y el ACNUR, para presentar y debatir los desafíos y las recomendaciones señaladas en el Primer informe sobre reubicación y reasentamiento. La Comisión sigue manteniendo reuniones periódicas, como mínimo una vez al mes, con los funcionarios de enlace de Italia y Grecia con el fin de acelerar el proceso de reubicación.
EASO
Medidas para acortar el proceso de reubicación: como parte de su apoyo al Servicio de Asilo Griego, la EASO ha iniciado un proyecto piloto de registro, primero en Atenas el 15 de marzo y luego en Salónica el 21 de marzo de 2016, mediante el que los expertos de la EASO asisten al Servicio de Asilo Griego en el registro de los casos de reubicación. El 6 de abril de 2016 el proyecto piloto se puso en marcha también en Alexandrópolis. Además, la EASO está debatiendo actualmente con las autoridades griegas la aplicación de un proceso de prerregistro a fin de mejorar el acceso al programa de reubicación de los solicitantes elegibles. El ACNUR también está manteniendo contactos con el Servicio de Asilo griego para prestar servicios similares.
En Italia, la EASO también está prestando apoyo con unidades móviles y los días 15 y 16 de marzo de 2016 organizó la primera reunión piloto con la sociedad civil en Sicilia para garantizar una mejor coordinación con las organizaciones de la sociedad civil.
Medidas para aumentar la aceptación y la confianza de los migrantes en el mecanismo y evitar desistimientos: la EASO también ha puesto en práctica muchas de las recomendaciones incluidas en el Primer informe sobre reubicación y reasentamiento relativas a las actividades de comunicación. La EASO ha abierto una página en Facebook del programa de reubicación de la UE en inglés y árabe que sirve de plataforma de información para las personas que están interesadas en la reubicación y de difusión de los casos de éxito. Además del folleto general sobre reubicación existente, la EASO ha elaborado otros dos: uno dirigido a las personas que han de ser reubicadas desde Grecia y otro a las personas que han de ser reubicadas desde Italia. La EASO ha desarrollado también un paquete de información general que recoge las necesidades básicas para los solicitantes que deban ser reubicados en Grecia e Italia. Por último, la EASO está elaborando en la actualidad un paquete de comunicación sobre la reubicación de niños y una aplicación móvil con el contenido de los folletos informativos de Italia y Grecia. La EASO también está ultimando la herramienta de evaluación del mejor interés del menor a efectos de reubicación y colabora con las autoridades italianas y griegas para adaptarlo al contexto nacional.
3Reasentamiento
Sobre la base de la información recibida de los Estados participantes, a 11 de abril de 2016 se había procedido al reasentamiento de 5 677 personas en el marco del programa de reasentamiento de 20 de julio de 2015 en 15 Estados de reasentamiento (Austria, Bélgica, República Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Islandia, Irlanda, Italia, Liechtenstein, Noruega, los Países Bajos, Suiza y el Reino Unido). La mayoría de los Estados participantes en el programa indicó que sus esfuerzos de reasentamiento estaban dirigidos principalmente, aunque no solo, a sirios residentes en Jordania, Líbano y Turquía.
Si bien en las Conclusiones de 20 de julio de 2015 los Estados miembros acordaron establecer un amplio espectro de regiones prioritarias para el reasentamiento, cabe pensar que tras la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016, la mayoría de las aproximadamente 16 800 plazas restantes para el reasentamiento en el marco del programa se cubrirán con personas procedentes de Turquía.
Como se anunció en la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016, se establece un mecanismo para sustituir los cruces ilegales y peligrosos de migrantes desde Turquía hacia las islas griegas por el canal legal de reasentamiento de Turquía a la UE. La UE y Turquía acordaron reasentar a un sirio procedente de Turquía por cada sirio que llegue de forma irregular a las islas griegas y sea readmitido por Turquía. Este mecanismo 1x1 tiene por objeto sustituir los flujos irregulares de migrantes que se desplazan en condiciones peligrosas en el mar Egeo por un proceso de reasentamiento ordenado y legal.
Desde el 4 de abril de 2016, fecha en que empezó a aplicarse el mecanismo 1x1, 37 sirios se han reasentado en Alemania, 11 en Finlandia y 31 en los Países Bajos.
La Comisión ha estado colaborando con los Estados miembros y las autoridades turcas para desarrollar procedimientos normalizados de trabajo más rápidos para la aplicación de la parte correspondiente al reasentamientos del mecanismo 1x1 con Turquía. La EASO y el ACNUR han trabajado en estrecha colaboración a lo largo de todo el procedimiento. Se espera que la aprobación final de los procedimientos operativos estándar por parte de la UE y Turquía tenga lugar a la mayor brevedad.
54 000 plazas del plan de reubicación destinadas a diversas vías legales de entrada en la UE
El 21 de marzo de 2016, la Comisión presentó una propuesta para aumentar el número de plazas de reasentamiento o de otras formas de admisión legal desde Turquía mediante la modificación de la Decisión del Consejo (UE) 2015/1601, de 22 de septiembre, para la reubicación de solicitantes de protección internacional procedentes de Italia y Grecia.
Con esta modificación, se trata de destinar las 54 000 plazas inicialmente previstas para la reubicación a la admisión de ciudadanos sirios procedentes de Turquía en la UE a través del reasentamiento, la admisión humanitaria u otras vías legales, como los visados humanitarios, becas, planes de reagrupación familiar, etc. Las 54 000 plazas disponibles para la admisión legal corresponden a la actual reserva sin asignar para la reubicación en virtud de la Decisión del Consejo en vigor. Los Estados miembros tendrán la posibilidad de descontar del número de solicitantes de plazas de reubicación el número de ciudadanos sirios que hayan sido admitidos legalmente en su territorio procedentes de Turquía a través de planes de reasentamiento nacionales o multilaterales. Estas cifras vendrían a añadirse a los compromisos realizados de acuerdo con las Conclusiones de 20 de julio de 2015 sobre reasentamiento. Han empezado las negociaciones sobre la propuesta de modificación en el Consejo y se pretende concluirlas cuanto antes.
Hacia un sistema estructurado de reasentamiento de la UE
El 6 de abril la Comisión organizó el 6.º Foro de reubicación y reasentamiento para recabar la opinión de los Estados miembros, los Estados asociados de Dublín, así como del ACNUR y la OIM, sobre una futura propuesta de sistema de reasentamiento estructurado de la UE, anunciada en la Comunicación de la Comisión adoptada el mismo día.
Los debates giraron en torno a la identificación de los elementos que podrían formar parte de un futuro marco común de la UE en materia de reasentamiento, los procedimientos comunes y los acuerdos colectivos que podrían contemplarse, las maneras de garantizar un reparto equitativo de la responsabilidad en materia de reasentamiento entre los Estados miembros, la intensificación de los esfuerzos de reasentamiento de la UE en su conjunto y el papel de agentes como el ACNUR, la OIM y la EASO.
Conferencia mundial del ACNUR sobre el reparto de responsabilidades por lo que se refiere a vías legales para la admisión de refugiados sirios
El comisario Dimitris Avramopoulos tomó parte en la reunión de alto nivel sobre el reparto de responsabilidades por lo que se refiere a vías legales para la admisión de refugiados sirios, organizado por el ACNUR el 30 de marzo. En esa ocasión, la Comisión reafirmó el compromiso de la UE de contribuir a los esfuerzos internacionales para responder a la crisis mundial de desplazamiento, animando al mismo tiempo a todos los miembros de la comunidad internacional a intensificar sus esfuerzos en este ámbito.
Según el ACNUR, la Conferencia ha tenido un éxito moderado al lograrse el compromiso de aproximadamente 185 000 plazas para el reasentamiento y otras formas de admisión de refugiados sirios en todo el mundo frente a las 178 000 plazas comprometidas disponibles antes de la Conferencia. A este respecto, el acto se considera el punto de partida para la Cumbre sobre la gestión de los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes que se celebrará en la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2016, en la que se espera obtener contribuciones más concretas y significativas de los países de reasentamiento.
4Perspectivas de futuro
Según la información más reciente disponible, en Grecia habría entre 35 000 y 40 000 candidatos potenciales a la reubicación, al tiempo que aumentan los flujos migratorios también en Italia. Los Estados miembros de reubicación han de cumplir plenamente sus obligaciones con arreglo a las decisiones del Consejo en materia de reubicación a fin de aliviar la presión sobre los Estados miembros de primera línea. Por consiguiente, la Comisión exhorta a los Estados miembros de reubicación a aumentar considerablemente sus esfuerzos para responder a la urgente situación humanitaria en Grecia y evitar el deterioro de la situación en Italia.
Las Conclusiones del Consejo Europeo han llamado sistemáticamente a la aceleración de las reubicaciones. Los llamamientos de los Jefes de Estado o de Gobierno deben ir acompañados de una acción decidida por parte de los servicios nacionales competentes sobre el terreno.
En su primer informe sobre reubicación y reasentamiento la Comisión estimó que al menos 6 000 reubicaciones deberían haberse llevado a cabo a más tardar el 16 de abril y 20 000 el 16 de mayo. La Comisión sigue creyendo que puede lograrse este objetivo si todas las partes interesadas, en particular los Estados miembros de reubicación, se muestran dispuestas a realizar trabajos de reubicación y a actuar con rapidez de forma conjunta.
La Comisión seguirá supervisando la aplicación de las recomendaciones y objetivos incluidos en el Primer informe sobre reubicación y reasentamiento y se reserva el derecho de adoptar medidas en caso de que los Estados miembros no cumplan sus obligaciones.
Paralelamente, los Estados miembros han de cumplir sus compromisos de reasentamiento. En particular, es imperativo prestar el apoyo oportuno a la aplicación del Acuerdo UE-Turquía. El 20 de abril, la Comisión presentará un informe sobre la aplicación de dicho Acuerdo que reflejará los esfuerzos de reasentamiento llevados a cabo en el marco del mismo.