COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 26.2.2016
COM(2016) 112 final
INFORME DE LA COMISIÓN EUROPEA PARA EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO, EL CONSEJO Y EL PARLAMENTO EUROPEO
Respuestas de los Estados miembros al Informe anual de 2014
del Tribunal de Cuentas Europeo
{SWD(2016) 48 final}
ÍNDICE
1. Ámbito de aplicación del informe
2 Características principales del Informe de 2014 del Tribunal de Cuentas
3 Resumen de las respuestas de los Estados miembros
3.1 Medición de los resultados de rendimiento
3.2 Tipos de errores cuantificables: incumplimientos de la normativa sobre ayudas estatales y sobre contratación pública
3.3 Gestión financiera sólida
4. Conclusión
INFORME DE LA COMISIÓN
Respuestas de los Estados miembros al Informe anual de 2014 del Tribunal de Cuentas
1.Ámbito de aplicación del informe
De conformidad con el artículo 162, apartado 5, del Reglamento Financiero 1 , tras la publicación del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio presupuestario de 2014, la Comisión informó a los Estados miembros sobre los pormenores del informe.
Esta información se presentó en forma de una carta y tres anexos que debe cumplimentar cada uno de los Estados miembros, así como las correspondientes directrices sobre la preparación y presentación de las respuestas a los cuestionarios. El anexo I era un cuestionario sobre los apartados que se refieren a cada Estado miembro; el anexo II era un cuestionario sobre las constataciones de la fiscalización que hacen referencia a cada Estado miembro y el anexo III un cuestionario sobre las constataciones de índole general relacionadas con la gestión compartida de la declaración de fiabilidad de 2014.
En el informe de este año se han identificado tres temas principales: 1) medición de los resultados de rendimiento; 2) tipos de errores cuantificables: incumplimientos de la normativa sobre ayudas estatales y sobre contratación pública; y 3) gestión financiera sólida. El informe va acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que incluye las respuestas de los Estados miembros a los anexos I y III.
2Características principales del Informe de 2014 del Tribunal de Cuentas
Para el informe anual de 2014, el Tribunal ha actualizado el enfoque de su fiscalización y la estructura del informe. El cambio principal en su enfoque es la cuantificación de las infracciones graves de las normas de contratación pública y el ajuste correspondiente de las cifras de 2013 y 2012 con el fin de garantizar la comparabilidad de los resultados 2 . La nueva estructura del informe —capítulos 5-9— refleja las rúbricas del marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020.
Los resultados de la fiscalización del Tribunal de 2014 señalaron que las cuentas no se habían visto afectadas por inexactitudes de relevancia y, por lo tanto, emitió una opinión clara sobre la fiabilidad de las cuentas 3 , tal como lo lleva haciendo desde 2007. El Tribunal determinó un porcentaje de error estimado en los pagos de 2014 de un 4,4 %, cercano al 4,5 % del año 2013 4 . Aparte de la Rúbrica 5 del MFP (Administración), en el gasto de las demás rúbricas aparecían errores sustanciales. En las rúbricas «Competitividad», «Cohesión» y «Europa global», los porcentajes de error estimados fueron de 5,6 %, 5,7 % y 2,7 % respectivamente. Todos ellos reflejan un aumento con respecto a los resultados equivalentes de 2013 5 . Sin embargo, en la rúbrica «Recursos naturales», el porcentaje de error estimado descendió a un 3,6 % con respecto a los resultados equivalentes de 2013. La rúbrica «Cohesión» fue la que contribuyó en mayor medida al porcentaje de error total, seguido por «Recursos naturales», «Competitividad» y «Europa global». El gráfico siguiente muestra la contribución de cada rúbrica del MFP al porcentaje de error total estimado 6 .
El informe del Tribunal también identificó dos tipos de programas de gasto —programas de derechos y planes de reembolso de gastos— que incluyen distintos patrones de riesgo 7 . Según el informe, los errores de subvencionalidad en los planes de reembolso de gastos son los errores más predominantes detectados durante el año 2014. Los errores en la categoría de reembolso de gastos incluyen, sobre todo, infracciones graves de las normas de contratación pública durante el proceso de licitación y ejecución del contrato. Entre los errores más comunes de los programas de derechos se encuentran las declaraciones excesivas de los agricultores y errores administrativos que afectan a los pagos a los agricultores 8 . El gráfico siguiente muestra la contribución de cada tipo al error total estimado.
3Resumen de las respuestas de los Estados miembros
3.1Medición de los resultados de rendimiento
En el capítulo 3 de su informe anual «Obtener resultados a partir del presupuesto de la UE» 9 , el Tribunal analiza el rendimiento desde la perspectiva de la Estrategia Europa 2020 y examina las mejoras de rendimiento introducidas con el nuevo MFP 2014-2020. Se preguntó a los Estados miembros si ya estaban utilizando o pensaban utilizar los indicadores comunes introducidos para los cinco fondos de la UE. En cuatro de los fondos (el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo —Feader—, el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca —FEMP—, el Fondo Social Europeo —FSE— y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional —FEDER—) las respuestas indicaron que casi todos los Estados miembros ya utilizaban o pensaban utilizar indicadores comunes. El 57 % de los Estados miembros indicó que se utilizaron indicadores comunes para el Fondo de Cohesión y el 14 % afirmó que no era aplicable el uso de indicadores comunes. El cuadro que figura a continuación refleja información detallada de las respuestas de los Estados miembros.
En lo que respecta a la utilización de indicadores adicionales o complementarios, varios Estados miembros —como España, Francia, Grecia, Lituania, Luxemburgo y el Reino Unido 10 — respondieron que utilizaron indicadores específicos o adicionales de programas, a menudo definidos por las autoridades de gestión e incluidos en el marco de rendimiento del programa operativo. En algunos casos los indicadores comunes se complementan con los indicadores nacionales. Por ejemplo, para los fondos FEDER/FC/FSE, Polonia 11 utiliza:
«Una serie de indicadores aplicados a nivel de proyecto derivados de la lista común de indicadores clave preparada por el Ministro de Desarrollo Regional. La lista incluye los indicadores comunes a nivel europeo establecidos en el reglamento de los fondos y los indicadores clave establecidos a nivel nacional».
Portugal 12 subrayó que se habían armonizado los indicadores que iban a utilizar en los programas operativos durante el período 2014-2020 y que, «además de la lista de indicadores comunes de la Comunidad, había una lista de indicadores nacionales armonizados».
Los Estados miembros también proporcionaron listas o información más detallada sobre indicadores específicos de programa utilizados en los diferentes fondos. Suecia 13 indicó que, para los 9 programas de los fondos FEDER, existen unos 35 indicadores de productividad y «unos 30 indicadores de rendimiento vinculados a objetivos específicos incluidos en los programas». Dinamarca 14 ofreció su lista de indicadores de impacto, rendimiento y resultados para los fondos FEADER, FSE y FEMP. Eslovaquia 15 especificó indicadores elaborados por el organismo de coordinación central que cubrían varios programas, y también ofreció una lista de indicadores para los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos o fondos EIE.
Para finalizar, se preguntó a los Estados miembros si podrían proporcionar datos significativos sobre los indicadores disponibles para su utilización en la evaluación intermedia del MFP, programada para 2017. Algunos Estados miembros como Dinamarca, Francia y Grecia 16 indicaron que no sería posible ofrecer datos significativos en 2017, en gran parte porque el nivel de aplicación de ciertos programas operativos sería demasiado bajo y los datos serían insignificantes. Grecia 17 declaró que:
«La información sobre el logro de los objetivos nacionales de la Estrategia Europa 2020 estará disponible en el informe de situación 18 del SEE en 2017 (y 2019). Sin embargo, ya que la aplicación de los programas operativos no habrá tenido lugar antes de que el informe se envíe en 2017, no se espera que haya datos materiales disponibles para la evaluación intermedia del MFP».
Tanto Portugal 19 como Polonia 20 destacaron que disponían de un sistema de información integral, que garantizaba información de calidad de manera regular. No obstante, como señala Polonia 21 :
«No será posible resumir el impacto de los fondos de la UE en la perspectiva financiera 2014-2020 hasta que no se haya avanzado lo suficiente —2017 será una fecha demasiado temprana para extraer conclusiones sumarias—».
Varios de los demás Estados miembros, como, por ejemplo, Austria, Croacia Eslovenia, Irlanda y la República Checa 22 estaban seguros de que podían ofrecer información significativa en 2017 sobre los programas con cargo a algunos fondos. La República Checa 23 declaró que:
«Estará en posición de ofrecer datos fiables sobre la base del sistema establecido en la República Checa para informar sobre la evaluación de la estrategia, progreso y desarrollo».
Croacia también declaró que facilitaría datos globales y que, además:
«pueden utilizarse los resultados de las evaluaciones, lo que debería contribuir a mejorar y previsiblemente simplificar los sistemas de control y gestión».
3.2 Tipos de errores cuantificables: incumplimientos de la normativa sobre ayudas estatales y sobre contratación pública
En el informe anual de 2014, el Tribunal declaró que catorce proyectos con cargo al FEDER/FC en ocho Estados miembros infringían las normas sobre ayudas estatales de la UE. Según el Tribunal, los errores cuantificables en materia de infracciones de las normas sobre ayudas estatales constituían 1,5 puntos porcentuales del error estimado para las políticas regionales y urbanas 24 . Se solicitó a los Estados miembros que proporcionasen información sobre las infracciones de las ayudas estatales y sobre cualquier medida preventiva emprendida.
Las respuestas de los Estados miembros indicaron que, en algunos casos como por ejemplo Francia, Eslovenia y Letonia 25 , no había problemas sistémicos o deficiencias relacionadas con las normas sobre ayudas estatales en el ámbito de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), pese a que es posible que hubiesen existido casos de infracciones aisladas. Bulgaria 26 subrayó dos casos de incumplimiento, ambos de ellos detectados durante el curso de las fiscalizaciones. La primera de ellas tuvo lugar en el programa operativo «Desarrollo de la competitividad de la economía búlgara 2007-2013» y la segunda durante los sistemas de gestión establecidos con arreglo a la iniciativa «JEREMIE: Recursos europeos conjuntos para las microempresas y Pymes». En ambos casos, la autoridad de auditoría asesoró a las autoridades de gestión y los intermediarios financieros respectivamente, sobre el curso adecuado de la acción correctiva.
Pese a que los problemas sistémicos o deficiencias en apariencia no estaban generalizadas, algunos Estados miembros informaron sobre las medidas preventivas adoptadas.
Hungría 27 declaró que:
«En el caso de convocatorias de propuestas y proyectos prioritarios, la oficina de supervisión de las ayudas estatales, que opera dentro de la oficina del Primer Ministro, realiza una evaluación preliminar sobre el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales o, en el marco de los controles de primer nivel, los organismos intermedios o autoridades de gestión sobre la base de las declaraciones de los licitadores».
Francia 28 subrayó que la CGET 29 había emprendido una serie de medidas en el contexto del período de programación 2014-2020, que incluía un programa de formación nacional y la creación de una red de expertos regionales especializados en normas sobre ayudas estatales.
Luxemburgo y Eslovenia 30 hicieron referencia a listas de control como una parte esencial de sus medidas preventivas, mientras que España 31 manifestó que, además de las listas de control, utilizaba una «matriz de evaluación de riesgo».
El Tribunal ha actualizado el modo en que cuantifica las infracciones graves de las normas de contratación pública y los errores en la contratación son una fuente de error principal para la cohesión económica, social y territorial 32 . Se solicitó a los Estados miembros que proporcionasen información sobre las medidas previstas a nivel nacional para evaluar y cuantificar el incumplimiento de las normas de contratación. Algunos Estados miembros como Eslovenia, Irlanda, Letonia, Lituania, Países Bajos y Polonia 33 indicaron que la legislación nacional existe y que, a menudo, la legislación europea se traslada o se apoya en la legislación nacional. En Lituania 34 la oficina de contratación pública asume toda la responsabilidad de ayudar para garantizar la correcta aplicación del programa operativo de conformidad con los requisitos previstos en los reglamentos de la UE y previene irregularidades. Letonia 35 declaró que:
«La contratación se lleva a cabo de conformidad con la legislación nacional, que ha sido elaborada sobre la base de las disposiciones de la legislación de la UE o mediante la transposición de las mismas».
Por último, Irlanda 36 declaró que:
«Además, en relación con la cuestión de la supervisión en la adjudicación de contratos públicos, las prácticas de contratación pública están sujetas a una auditoría y un control en virtud de la Ley de 1993 del interventor y auditor general (enmienda) y la Ley de 2014 de reforma del gobierno local; además, los contables son responsables de los gastos en los que se haya incurrido».
En este informe, el Tribunal destacó casos de incumplimiento de las normas de contratación pública, sucedidos en determinados Estados miembros 37 . Se solicitó a los Estados miembros afectados que proporcionasen información sobre los posibles fallos y deficiencias existentes en sus respectivos sistemas de control interno que pudieran haber conducido a estas irregularidades y que proporcionasen información sobre las medidas correctoras adoptadas. Bulgaria y Francia 38 señalaron que las irregularidades se debían a procedimientos de contratación pública complejos, así como a una falta de personal capacitado para hacer frente a dichas cuestiones en materia de contratación. Rumanía 39 declaró que:
«Los sistemas de control interno establecidos en el ámbito de la contratación pública a nivel de beneficiario están fragmentados, son redundantes en parte y se centran sobre todo en aspectos formales relacionados con la regularidad del proceso, sin evaluar los aspectos relacionados con la calidad de forma objetiva».
Con el fin de remediar la situación, ha puesto en marcha «la estrategia nacional para la contratación pública para el período 2014-2020» que «ofrece medidas para garantizar la regularidad y calidad del procedimiento de contratación pública».
Francia, España y Polonia 40 mencionaron que los programas de formación específicos diseñados para el personal que tratase asuntos relacionados con la contratación constituían una medida clave para garantizar una mejor gestión de los asuntos de contratación.
3.3 Gestión financiera sólida
Los Estados miembros continúan esforzándose para promover una gestión financiera sólida a través de la utilización generalizada de las opciones de costes simplificados (OCS), verificaciones de gestión mejoradas y una mejora en los informes sobre instrumentos financieros.
En el capítulo 6 41 , el Tribunal recomienda que los Estados miembros aprovechen de la mejor manera las posibilidades establecidas en el Reglamento sobre disposiciones comunes y el Reglamento del FSE para el período 2014-2020 en materia de OCS.
La mayoría de los Estados miembros, entre los que se encuentran Alemania, Chipre, Finlandia, Francia, Hungría, Letonia, Lituania, Luxemburgo y el Reino Unido 42 , indicaron que estaban utilizando, en la medida de lo posible, las OCS en los fondos dentro del periodo de programación 2014-2020. Lituania 43 declaró que en 2015 la autoridad de gestión organizó una conferencia sobre las «Posibilidades de solicitar un procedimiento simplificado para el pago de los gastos en 2014-2020» para informar a los participantes sobre:
«Las posibilidades de solicitar un procedimiento simplificado para el pago de los gastos y sus beneficios en el proceso de administración de los fondos estructurales de la UE».
Grecia 44 señaló que estaba actualizando y formando a todos los operadores en el uso de las OCS mientras que Polonia 45 afirmó que, pese a que se había elaborado una disposición para el uso de las OCS, «su uso es opcional y la decisión final sobre este asunto está en manos de cada autoridad de gestión».
Suecia 46 subrayó que tenía un modelo de simplificación para el FSE en vigor y que «el Gobierno está promoviendo la simplificación de forma activa».
Finalmente, Portugal 47 ha establecido un centro de simplificación en la Agencia para el Desarrollo y la Cohesión (AD&C). Su objetivo es «informar a las autoridades de gestión de los aspectos relevantes en este área para promover una utilización generalizada de las opciones de costes simplificados en los diferentes fondos de cohesión (FEDER, FSE y Fondo de Cohesión)».
Como en los años anteriores, para la política regional, el empleo y los asuntos sociales 48 , el TCE indicó que, para gran parte de las transacciones afectadas por errores cuantificables, las autoridades de los Estados miembros tenían a su disposición información suficiente de para haber prevenido, detectado y corregido los errores antes de certificar el gasto a la Comisión. Se solicitó a los Estados miembros que proporcionasen información sobre si habían establecido medidas para mejorar la verificación de la gestión y para mejorar la efectividad de los controles efectuados antes de certificar el gasto a la Comisión.
En relación con algunas de las mejoras en las verificaciones de gestión realizadas, Luxemburgo 49 proporcionó una lista de medidas para los fondos FEDER y FSE, que incluyen una nueva lista de control a posteriori, una nota de orientación, formación y reuniones destinadas a concienciar sobre las opciones de costes simplificados.
Portugal 50 hizo referencia a la aplicación del Plan de Acción en casos concretos e indicó, además, que el organismo de certificación lleva a cabo una serie de controles antes de la presentación de las solicitudes de pago a la Comisión Europea. Si existen dudas acerca de:
«la legalidad y regularidad del gasto que se va a certificar, las sumas en cuestión se deducen como medida cautelar hasta que se resuelven las cuestiones pendientes».
España 51 también indicó que había puesto en marcha planes de acción y:
«había incorporado mejoras en los procedimientos para seleccionar y validar las declaraciones de reembolso, mejorar las listas de control, revisar los documentos de contratación para diversas entidades locales, etc.».
Chipre 52 indicó que la mayoría de los errores se producían
«principalmente en los contratos de construcción asignados por las administraciones locales y contratos de desarrollo de software asignados por universidades públicas. Además, las entidades adjudicadoras son remitidas a la comisión central de variaciones y reclamaciones para el examen de las solicitudes de modificación de dichos contratos, la prestación de orientación y opinión, así como para la mediación con los contratistas implicados para la solución de controversias».
En cuanto a la calidad de los informes sobre los instrumentos financieros, algunos Estados miembros (como Chipre, Eslovenia y Suecia 53 ) respondieron que habían seguido las pautas de la Comisión, habían utilizado las plantillas nuevas y que, en algunos casos, no eran necesarias mejoras, puesto que la calidad de la información se consideraba buena.
Otros Estados miembros citaron las mejoras realizadas. En noviembre de 2015, Francia 54 creó un grupo de trabajo sobre instrumentos financieros con el objetivo de seguir el progreso de los instrumentos y garantizar la consolidación de la información. Bulgaria 55 ha puesto en marcha un sistema de información semestral y anual para el instrumento financiero JESSICA.
4.Conclusión
La Comisión ya se ha comprometido a poner en marcha un presupuesto de la UE centrado en resultados y en consonancia con el «enfoque enteramente nuevo» hacia la inversión de la UE y el gasto, que el Tribunal ha solicitado en su informe anual de 2014 56 . Una de las características principales de este nuevo enfoque es el rendimiento, que se evalúa sobre la base de los principios de una buena gestión financiera 57 .
Las respuestas de los Estados miembros a los anexos demostraron un compromiso continuado con la buena gestión financiera promoviendo de forma activa el uso de las OCS, mejorando las verificaciones de gestión e informando sobre los instrumentos financieros. Según muchos Estados miembros, los problemas relacionados con la contratación también se están abordando mediante la armonización de la legislación nacional y europea. En aquellos casos en los que se encuentren deficiencias, deberán adoptarse medidas, como por ejemplo, el establecimiento de programas de formación, un aumento de los controles in situ y la recuperación de cantidades, a fin de remediar las deficiencias existentes en la contratación pública, tal como atestiguan Alemania, Bélgica, Croacia, Finlandia y la República Checa 58 .
Las respuestas de los Estados miembros este año también indican que hay una conciencia creciente sobre la necesidad de conseguir una cultura de rendimiento eficaz y de centrarse en los resultados. Casi todos los Estados miembros indicaron que utilizaban indicadores —comunes y específicos— en la gestión de los fondos, a nivel nacional y regional, para medir el rendimiento. No obstante, unos niveles deficientes en la aplicación de los programas podría significar la posibilidad de que no se proporcionasen a tiempo los datos significativos sobre rendimiento para la evaluación intermedia del MFP. Es probable que estén disponibles más datos significativos en consonancia con los marcos de rendimiento de muchos programas previstos para 2018 o 2019. Letonia 59 resume la situación en la siguiente declaración:
«La cantidad de datos en los resultados conseguidos podría variar entre los diferentes ejes de prioridad dependiendo del fondo en cuestión, el cumplimiento de las condiciones previas y el desarrollo de la legislación legal a nivel nacional».
En su declaración final, Dinamarca recapitula el aparente compromiso total de los Estados miembros con el rendimiento, así como un presupuesto de la UE centrado en los resultados en su declaración final 60 :
«Un aspecto vital de la satisfactoria aplicación del presupuesto de la UE es generar resultados y garantizar que estos respalden los objetivos políticos generales. Por lo tanto, es importante para Dinamarca que la atención siga centrándose en establecer el marco de un sistema orientado a los resultados con una mayor importancia otorgada a los resultados y al impacto de los proyectos de la UE. Nosotros, por lo tanto, acogemos favorablemente que el informe anual se centre más en este aspecto».