COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 28.1.2016
COM(2016) 23 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Paquete de lucha contra la elusión fiscal: próximos pasos para lograr una imposición efectiva y una mayor transparencia fiscal en la UE
{SWD(2016) 6 final}
1.Una fiscalidad de las empresas justa y eficaz: piedra angular del mercado único
El mercado único, cuya finalidad es hacer posible que personas, bienes, servicios y capitales circulen con libertad, es uno de los principales logros de Europa. Reduce la burocracia para los profesionales y las empresas que desarrollan una actividad transfronteriza. Aporta una mayor oferta y unos precios más bajos para los consumidores. Permite que las personas viajen a donde quieran y vivan, trabajen y estudien en el lugar que prefieran. Por lo tanto, la Comisión considera prioritario desarrollar un mercado interior más justo y más profundo, fundamental para lograr una economía próspera que beneficie a todos.
Tal como se establece en el plan de acción para un sistema de imposición de las sociedades justo y eficaz en la UE, de junio de 2015 1 , un mercado único sano requiere un sistema fiscal justo, eficiente y favorable al crecimiento, basado en el principio de que las empresas deben pagar impuestos en el país donde se generan los beneficios. Una planificación fiscal agresiva vulnera este principio. La mayoría de las empresas no recurre a la planificación fiscal agresiva y sufre una desventaja competitiva respecto a las que lo hacen. El comportamiento agresivo de estas empresas falsea las señales de precios y les permite disfrutar de unos costes de capital más bajos, alterando la igualdad de condiciones del mercado único. Este fenómeno afecta especialmente a las pequeñas y medianas empresas.
Al mismo tiempo, los Estados miembros sufren importantes pérdidas de ingresos debido a esta planificación fiscal agresiva que aplican determinadas empresas. Otros contribuyentes menos agresivos o con menos movilidad deben soportar una carga más pesada. Cuando Europa va saliendo de una difícil crisis económica, es comprensible que los ciudadanos se sientan molestos por tener que soportar una carga fiscal más gravosa, mientras que determinadas sociedades eluden pagar su parte equitativa, a veces con la complicidad voluntaria o involuntaria de los gobiernos nacionales. La desigualdad de esta distribución de cargas erosiona la imparcialidad fiscal, mina la moral de los contribuyentes en general y amenaza el contrato social entre los ciudadanos y sus gobiernos. El Parlamento Europeo, haciéndose eco de las preocupaciones de los ciudadanos europeos, ha pedido que se ponga fin a estas prácticas.
Los Estados miembros están de acuerdo con ello y entienden que si desean un mercado único más fuerte la imposición no puede dejarse de lado. Disponer de un enfoque coordinado para aplicar los sistemas fiscales favorables al crecimiento y afrontar los problemas transfronterizos es esencial para el buen funcionamiento del mercado único, para el éxito de la Unión de los Mercados de Capitales y para atraer inversiones a la UE. Los Estados miembros reconocen ahora este hecho y han instado a que se ponga fin a la planificación fiscal agresiva 2 . Para ello se requiere un enfoque común a nivel de la UE o la introducción de disposiciones generales y específicas de la Unión en la lucha contra la elusión fiscal, que incluya tanto medidas internas como acciones comunes contra las amenazas externas de erosión de la base imponible.
2.Planificación fiscal agresiva: un problema mundial que requiere soluciones mundiales y de la UE
Una acción unilateral de los Estados miembros puede no abordar adecuadamente el problema de la planificación fiscal agresiva y puede crear problemas. En un mercado único, basado en la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, la falta de coordinación de las medidas contra el traslado de beneficios puede tener más inconvenientes que ventajas. Los enfoques nacionales divergentes para hacer frente a este problema transfronterizo pueden crear resquicios para planificadores fiscales agresivos. Las normas de un Estado miembro pueden socavar la eficacia de las normas de otros. Además, una actuación descoordinada puede generar incertidumbre y cargas administrativas para las empresas.
Una actuación descoordinada puede fomentar respuestas subóptimas por parte de los Estados miembros. En algunos casos, los Estados miembros son reacios a actuar, por miedo a las desventajas competitivas que ello pueda implicar. Algunos Estados miembros responden al problema, en cambio, intensificando sus esfuerzos para atraer o mantener los beneficios de las multinacionales en sus propios territorios, en ocasiones mediante regímenes fiscales preferenciales o resoluciones individuales en materia fiscal que otorgan una ventaja selectiva, que entran en conflicto con las normas sobre ayudas estatales de la UE. Sin embargo, la competencia fiscal perniciosa tiende a crear mayores incentivos para que las empresas trasladen sus beneficios, al tiempo que reduce aún más los ingresos fiscales generales de los Estados miembros y los aleja de políticas fiscales favorables al crecimiento. Si bien los regímenes preferenciales y las resoluciones tributarias individuales son objeto actualmente de medidas coercitivas específicas con arreglo a la normativa sobre ayudas estatales, estas deben complementarse con medidas legislativas.
La planificación fiscal agresiva es un problema de alcance mundial, que requiere soluciones a escala europea e internacional. Numerosos Estados miembros reconocen actualmente que la acción unilateral no es suficiente. Existe un alto grado de consenso en que es necesario responder de forma coordinada al problema para garantizar una competencia en igualdad de condiciones en materia tributaria.
3.No se puede seguir dejando las cosas como están: se necesita ambición política y seguridad jurídica
La Comunicación de la Comisión de 17 de junio de 2015 sobre «Un sistema de imposición de las sociedades justo y eficaz en la Unión Europea: cinco ámbitos de actuación fundamentales» sentó las bases para actuar contra la planificación fiscal agresiva. La base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS) es fundamental para el plan de acción, ya que introduciría una reforma fundamental del impuesto sobre sociedades y proporcionaría una solución global al problema del traslado de beneficios en Europa. También crearía un mejor entorno fiscal para las empresas, reduciendo las cargas fiscales.
A la espera de la adopción de la próxima propuesta revisada de BICCIS, se fijaron, en lo inmediato, otras acciones en el plan de acción de junio con objeto de garantizar la imposición efectiva donde se generen los beneficios, crear un mejor entorno fiscal para las empresas, seguir avanzando en la transparencia fiscal y reforzar las herramientas de la UE para la coordinación. Estas acciones están muy vinculadas al proyecto G20/OCDE sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS), que todavía estaba en curso cuando se publicó el plan de acción. Desde entonces, se han realizado avances significativos en muchas de estas acciones. Sin embargo, en algunos ámbitos del plan de acción, la actuación a nivel de la UE depende de la finalización del ejercicio G20/OCDE.
Los informes del G20/OCDE 3 se publicaron en octubre de 2015 y se espera que ahora los Estados miembros apliquen muchas de estas recomendaciones de modo conforme con el Derecho de la UE. Muchos Estados miembros han declarado que tienen la intención de aplicar estas soluciones lo antes posible, pero existe el riesgo de que lo hagan de forma divergente o que tengan distintas interpretaciones de las medidas BEPS de la OCDE.
Esto no es suficiente. En la UE, deberán adoptarse medidas contra la elusión fiscal de modo claro y coherente, con el fin de reforzar la posición colectiva de los Estados miembros contra la elusión fiscal, al tiempo que se defienden las libertades del Tratado y la competitividad de la UE.
La UE puede y debe hacer más para garantizar que los Estados miembros desarrollen una norma común. La UE tiene instrumentos a su disposición que pueden utilizarse para garantizar que las medidas de lucha contra la elusión se apliquen de manera coordinada en todos los Estados miembros, reforzando sus medios de defensa contra los abusos y ofreciendo mayor seguridad jurídica a las empresas. En particular, la UE puede garantizar un enfoque común mediante la adopción de instrumentos jurídicos. Esto es conveniente en algunas circunstancias, por ejemplo cuando las medidas defensivas se refieren a la legislación nacional. La legislación puede incluir cierta flexibilidad, para permitir a los Estados miembros tener en cuenta sus diferentes circunstancias, pero al menos podría garantizar que se establezca una norma mínima en toda la Unión. La legislación de la UE contribuiría a igualar las condiciones de competencia fiscal para los Estados miembros y limitar las distorsiones que socavan el mercado único.
En otros casos, la legislación puede no ser adecuada, por ejemplo, si se refiere a convenios fiscales. En estos casos, una recomendación de la Comisión puede ser la mejor forma de proporcionar orientaciones sobre un planteamiento compatible con el Derecho de la UE. En otros ámbitos puede ser conveniente emplear otras herramientas que están a nuestra disponibles en la UE, tales como el Foro conjunto sobre precios de transferencia, los grupos «Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas» y la Plataforma de Buena Gobernanza Fiscal.
Es necesario actuar ahora para desarrollar un entorno fiscal de las empresas en la UE que promueva una economía competitiva y favorable al crecimiento. Cuanto más larga sea la espera, mayor será el riesgo de que surjan planteamientos divergentes, creando cargas administrativas e incertidumbre entre las empresas y perjudicando al mercado único. El retraso no está justificado. Los Estados miembros han explorado estas cuestiones de manera detallada y en profundidad, tanto en la UE como en la OCDE. Durante este proceso, se ha consultado ampliamente a las empresas, las ONG y los grupos profesionales, que han dado a conocer sus puntos de vista. El Parlamento Europeo ha emitido sus informes sobre la planificación fiscal agresiva. Todos los elementos están actualmente sobre la mesa. Ha llegado la hora de actuar.
4.Imposición efectiva: Garantizar que los impuestos se pagan donde se genera el valor
Tal como se estableció en el plan de acción de junio de 2015, las empresas que se benefician del mercado único y generan beneficios deberían pagar los impuestos sobre esos beneficios en la UE, donde se desarrolle la actividad. No obstante, es evidente que algunas empresas han roto este vínculo al trasladar los beneficios de donde se generan a Estados miembros que ofrecen tipos impositivos bajos y regímenes preferenciales, y a terceros países, sin vínculos con el lugar de la actividad económica real. Algunos de los incentivos ofrecidos a determinadas empresas pueden infringir las normas sobre ayudas estatales de la UE y pueden abordarse a través del control de las ayudas estatales. La Comisión se ha mostrado activa a la hora de perseguir los asuntos en los que se han infringido estas normas. Al mismo tiempo, sin embargo, las estrategias de planificación fiscal agresiva se aprovechan con frecuencia de problemas sistémicos más amplios, tales como las discordancias existentes entre las legislaciones fiscales nacionales, así como de la actual legislación del impuesto de sociedades de la UE 4 , para pagar un bajo nivel de impuestos (o no pagarlos) en el lugar en el que se generaron los beneficios. El Parlamento Europeo, muchos Estados miembros y partes interesadas han exigido un cambio, por lo que en el plan de acción de junio fue fundamental un compromiso para garantizar la imposición efectiva de los beneficios en la UE.
La UE tiene a su disposición varios medios para hacer avanzar esta agenda y ya se han logrado avances sobre una serie de iniciativas para garantizar la imposición efectiva de los beneficios en el mercado único.
Las nuevas directrices G20/OCDE sobre precios de transferencia deben contribuir a vincular los beneficios a las actividades económicas que los generan. La Comisión revisó el mandato del Foro conjunto sobre precios de transferencia (FCPT) 5 , que participa ya plenamente en el examen sobre la mejor forma de aprovechar el trabajo BEPS del G20/OCDE a fin de desarrollar una aplicación más eficaz y coherente de las normas en la UE, reflejando el mercado único. El FCPT ha demostrado repetidamente ser capaz de aportar soluciones pragmáticas a los problemas globales planteados por las prácticas en materia de precios de transferencia en la UE, y debe seguir aportando resultados. La Comisión supervisará la aplicación por los Estados miembros de las nuevas normas y estudiará si son necesarias normas más estrictas para impedir las manipulaciones.
El Grupo «Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas» 6 ha establecido un proceso de seguimiento que garantizará que los Estados miembros apliquen el enfoque revisado relativo al régimen de incentivos «casilla de patentes». Si los Estados miembros no aplican adecuadamente el nuevo enfoque, la Comisión considerará la posibilidad de introducir legislación para garantizar su correcta aplicación.
Los ministros de Hacienda de la UE han debatido la tributación efectiva y acordado concentrar esfuerzos a corto plazo sobre una nueva cláusula contra las prácticas abusivas en la Directiva sobre intereses y cánones 7 . Las tareas continuarán y la Comisión confía en que pueda alcanzarse un acuerdo.
Europa tiene ahora la oportunidad de avanzar en algunos ámbitos y tomar medidas en relación con otras estructuras de planificación fiscal agresiva que se han tratado en la OCDE y en el debate interinstitucional. Estas estructuras se comentan con más detalle en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a este paquete y en el estudio de la Comisión sobre la planificación fiscal agresiva. La OCDE y otras instituciones de la UE han señalado las siguientes posibles medidas adicionales que podrían contribuir a luchar contra la planificación fiscal abusiva:
limitar la deducción de intereses, uno de los principales instrumentos para el traslado de beneficios;
eliminar las repercusiones negativas de las asimetrías híbridas, para que no den lugar a una doble no imposición;
fortalecer la normativa sobre sociedades extranjeras controladas, para garantizar que los beneficios depositados en países con un nivel impositivo bajo o nulo se graven realmente;
reforzar las normas relativas a la forma en que los activos se gravan en el momento de su traslado a otro Estado (imposición de salida);
denegar la exención de determinados ingresos de las empresas transfronterizas en ausencia de una tributación efectiva en el otro Estado (cláusulas de inversión);
introducir una norma general antifraude a escala de la UE; y
modificar la normativa para hacer más difícil que las empresas eviten artificialmente tener presencia fiscal en los Estados miembros o hacer un uso abusivo de los convenios fiscales (establecimiento permanente y uso abusivo de los convenios).
Un planteamiento a escala de la UE respecto de dichas medidas reforzaría el vínculo entre la generación de beneficios y la tributación en la UE. Como consecuencia de ello, desde la publicación del plan de acción, los debates del Consejo se han centrado en la búsqueda de una solución común a estas cuestiones, y los Estados miembros han hecho grandes progresos. Estos debates se han reforzado por la publicación de los informes BEPS, que están vinculados a varias de estas acciones.
La Comisión está convencida de que las soluciones comunes que se están debatiendo en el Consejo reforzarían considerablemente la capacidad de los Estados miembros para hacer frente a la planificación fiscal agresiva a la espera del resultado de la BICCIS. En el plan de acción de junio se señalaba que la Comisión garantizaría que el consenso sobre estos elementos podría hacerse jurídicamente vinculante. El presente paquete incluye, por lo tanto, una Directiva relativa a la lucha contra la elusión fiscal, con lo que se cumple esa promesa presentando una propuesta legislativa para aquellos elementos que pueden implantarse en la legislación nacional, antes del acuerdo y la introducción de la BICCIS. Se responde también a las resoluciones del Parlamento Europeo en las que se invitaba a la Comisión a presentar propuestas legislativas sobre estas medidas contra la elusión fiscal.
Algunas cuestiones, sin embargo, no serían adecuadas para una directiva independiente. En particular, las relacionadas más bien con los convenios fiscales no se han incluido en la Directiva. No obstante, ahora se necesita un planteamiento coordinado para evitar efectos negativos. Por ello, la Comisión presenta una Recomendación sobre la aplicación de medidas relativas a los establecimientos permanentes, así como al informe G20/OCDE sobre el uso abusivo de los convenios. En este contexto, a la Comisión le preocupa que el informe G20/OCDE incluya cláusulas de limitación de beneficios como opción, aunque se reconozca que puede no ser adecuado en todas las regiones. Estas cláusulas limitan los beneficios de los convenios fiscales a las entidades propiedad de residentes de un solo Estado miembro y, por lo tanto, pueden considerarse perjudiciales para el mercado único al desincentivar la inversión transfronteriza. Estas normas pueden resultar problemáticas para la Unión de los Mercados de Capitales. Cuando los Estados miembros incluyen normas basadas en la opción G20/OCDE de prueba del propósito principal en sus convenios fiscales, deben hacerlo de un modo conforme con el Derecho de la UE. A tal efecto, se anima a los Estados miembros a utilizar el texto adicional incluido en la Recomendación.
El paquete de medidas contra la elusión fiscal incluye también una Comunicación que expone los pasos que deben darse para adoptar un enfoque más coordinado de la UE con respecto a los terceros países en materia fiscal. Servirá de complemento a las medidas contra la elusión fiscal ya previstas. La Comunicación examina la manera en que la UE puede promover mejor las normas internacionales de buena gobernanza fiscal a escala mundial y seguir apoyando a países terceros en el cumplimiento de estas normas.
Asimismo, presenta criterios actualizados de buena gobernanza de la UE, en consonancia con la reciente evolución de la situación internacional, en los que deben asentarse todas las políticas exteriores de la UE en materia fiscal. Pretende mejorar la utilización de los acuerdos internacionales de la UE para promover la buena gobernanza fiscal y defiende un mayor apoyo a los países en desarrollo en el ámbito de la fiscalidad de las empresas.
En consonancia con el compromiso asumido en el plan de acción de junio de 2015, la Comunicación detalla también un nuevo procedimiento de la UE para evaluar y establecer las listas de terceros países a efectos fiscales. Esto refleja muchas de las medidas que las comisiones TAXE y ECON del Parlamento Europeo definieron como esenciales para la lucha contra la planificación fiscal agresiva en la que participan terceros países.
5.Transparencia: garantizar el acceso efectivo a la información fiscal
La transparencia es un componente esencial para garantizar una fiscalidad más equitativa, tanto en la UE como a nivel internacional. Los Estados miembros necesitan tener acceso a la información sobre los impuestos pagados en otras jurisdicciones si quieren hacer frente a la planificación fiscal agresiva. En marzo de 2015, la Comisión presentó una propuesta para lograr una mayor transparencia ante las administraciones fiscales mediante el intercambio automático de información sobre resoluciones fiscales transfronterizas. La propuesta, que fue adoptada por el Consejo en diciembre de 2015, contribuirá a garantizar una cooperación más eficaz entre las autoridades tributarias y ayudará a los gobiernos a proteger mejor sus bases imponibles.
No obstante, es necesario seguir trabajando para garantizar la imparcialidad fiscal en el mercado único. A pesar de la reciente adopción de la propuesta para el intercambio automático de información sobre las resoluciones fiscales transfronterizas, las administraciones fiscales todavía pueden carecer a menudo de la información necesaria para saber si las empresas han trasladado artificialmente sustanciales importes de renta a entornos fiscalmente ventajosos mediante precios de transferencia o prácticas similares. El G20/OCDE ha recomendado que los países intercambien más información entre autoridades fiscales, incluida la información sobre los impuestos que las empresas pagan y qué beneficios obtienen, país por país. Esta información es esencial para la evaluación y la auditoría de prácticas en las que a veces se embarcan grandes empresas multinacionales.
Estas normas deben aplicarse de manera uniforme en toda la UE, con el fin de garantizar la igualdad de condiciones entre los Estados miembros y evitar las cargas administrativas que podrían producirse si las empresas tienen que proporcionar distinta información en cada Estado miembro. Por consiguiente, la Comisión presenta una propuesta para aplicar la información desglosada por países del G20/OCDE a nivel UE, utilizando el marco legislativo existente para el intercambio de información, mediante la modificación de la Directiva relativa a la cooperación administrativa (DCA). Mediante la inclusión de la información desglosada por países en la DCA, los Estados miembros también se beneficiarían de las disposiciones actuales de esta Directiva, lo que facilitaría el intercambio de información entre las administraciones fiscales.
Al mismo tiempo, la Comisión está analizando actualmente de qué forma las empresas multinacionales podrían hacer pública cierta información contable y fiscal adicional país por país. Este incremento de la transparencia fiscal de las empresas podría colocar a las empresas multinacionales bajo un control público más estrecho, ayudando a garantizar que los beneficios se graven realmente donde se generen y reforzando la confianza del público. Además, podría mejorar la equidad del sistema fiscal en el mercado único al contribuir a reducir las prácticas de elusión fiscal y las estrategias fiscales correspondientes de los Estados miembros, así como las diferencias de trato injustas entre las empresas multinacionales y otras empresas. Al mismo tiempo, una iniciativa en este sentido tendría que tener en cuenta la necesidad de proteger los secretos comerciales legítimos y fomentar la igualdad de condiciones para las empresas activas a escala mundial. La Comisión está valorando diferentes opciones como parte de las tareas de la evaluación de impacto en curso y, una vez finalizadas, tiene previsto presentar una iniciativa legislativa en primavera de este año.
6.Abordar el riesgo de doble imposición
En respuesta a la inquietud de las empresas de que las medidas contra la planificación fiscal agresiva puedan conducir de manera involuntaria a un mayor número de casos de doble imposición o de litigios entre las administraciones fiscales sobre la base imponible, las medidas incluidas en el paquete de lucha contra la elusión fiscal han sido diseñadas de forma que se minimice el riesgo de doble imposición en la medida de lo posible. Por ejemplo, la Directiva relativa a la lucha contra la elusión fiscal explica que, si de la aplicación de las normas se deriva la doble imposición, los contribuyentes deberán beneficiarse de una desgravación por el impuesto pagado en el otro Estado. Este principio general se acompaña de normas más específicas en la medida de lo posible, como en las disposiciones SEC. Por otra parte, tal como establece el plan de acción de junio, la Comisión también tiene la intención de presentar una propuesta para mejorar los procedimientos de resolución de litigios. Está avanzando el trabajo sobre la evaluación de impacto relativo a la resolución de controversias con el fin de presentar una propuesta en verano.
7.Perspectivas de futuro
Una vez adoptada, la BICCIS impedirá la planificación fiscal agresiva en la UE. Por lo tanto, aplicar la BICCIS sigue siendo el objetivo que persigue la Comisión. La consulta pública sobre la revisión de la propuesta de BICCIS ha terminado recientemente y la Comisión está en vías de adoptar las nuevas propuestas legislativas en otoño de 2016. La Comisión animará a los Estados miembros a que adopten la propuesta rápidamente. Mientras tanto, Europa no puede esperar. El paquete de medidas contra la elusión fiscal presenta un enfoque pragmático, reuniendo iniciativas clave necesarias para potenciar una tributación efectiva y la transparencia dentro del mercado único. Dará más impulso al actual proceso de reforma, manteniendo la presión sobre los Estados miembros para que actúen, y ayudará, en la medida de lo posible, a convertir los compromisos de alto nivel en acción legislativa.
Este paquete se compone de las siguientes iniciativas 8 :
Propuesta de Directiva relativa a la lucha contra la elusión fiscal
Recomendación sobre cuestiones en materia de convenios fiscales
Propuesta de Directiva por la que se aplica la información desglosada por países del G20/OCDE
Comunicación sobre una estrategia exterior
Documento de trabajo de la Comisión, que proporciona un análisis más profundo y apoya estas iniciativas.
Estas iniciativas reflejan unos debates amplios y constructivos en el Consejo, así como en los grupos «Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas» y la Plataforma de Buena Gobernanza Fiscal, así como en los recientemente publicados informes BEPS del G20/OCDE. La Comisión también está en deuda con los valiosos informes del Parlamento Europeo en materia fiscal y aborda muchas de las recomendaciones incluidas en las resoluciones.
Como estas medidas están en consonancia con los compromisos de los Estados miembros, debería ser posible alcanzar pronto un acuerdo respecto a este paquete. Las medidas proporcionan el marco necesario para lograr beneficios reales y ayudar a proteger el mercado único y crear un enfoque coherente y coordinado de la UE respecto a la fiscalidad de las empresas, dentro de la UE y en relación con el resto del mundo. Corresponde a los Estados miembros aprovechar esta oportunidad para superar sus diferencias y contribuir a crear un sistema fiscal más justo y más eficaz en la UE.