COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 22.6.2015
COM(2015) 304 final
2015/0135(NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
relativa a la ratificación del Protocolo de 2010 relativo al Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, y la adhesión al mismo, por parte de los Estados miembros, en nombre de la Unión, a excepción de los aspectos relacionados con la cooperación judicial en materia civil
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA
1.1.Introducción
La responsabilidad e indemnización por los daños derivados de tipos específicos de actividades de transporte marítimo están reguladas en el plano internacional por una serie de convenios de la Organización Marítima Internacional (en lo sucesivo denominada la «OMI») que se basan en los mismos principios esenciales, a saber: responsabilidad objetiva del propietario del buque, seguro obligatorio para cubrir los daños a terceros, derecho de las personas que sufran daños a una acción directa contra el asegurador, limitación de la responsabilidad y, en el caso de los hidrocarburos y de las sustancias nocivas y potencialmente peligrosas (en lo sucesivo denominadas «SNP»), creación de un fondo de indemnización especial que compense los daños cuando estos excedan de los límites de la responsabilidad del propietario.
El Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas de 1996 (en lo sucesivo denominado «Convenio SNP de 1996») es el último de los convenios de la OMI que sigue pendiente de ratificación por los Estados para entrar en vigor. Se trata de un instrumento importante del régimen internacional de responsabilidad del transporte marítimo, máxime si se tiene en cuenta que el transporte de SNP por mar —incluidos el gas natural licuado (GNL) y el gas licuado del petróleo (GLP)— es un mercado en expansión que representa una cuota significativa del sector del transporte marítimo.
El Protocolo de 2010 relativo al Convenio SNP de 1996 (en lo sucesivo denominado «Protocolo de 2010») recogía las enmiendas necesarias para resolver los problemas que presentaba dicho Convenio. El Protocolo de 2010 y las disposiciones del Convenio, enmendadas por dicho Protocolo, deben leerse, interpretarse y aplicarse de manera conjunta como un único instrumento, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 18 del Protocolo. La Secretaría de la OMI elaboró un texto consolidado del Protocolo que fue refrendado por la OMI en 2011 en el 98º periodo de sesiones de su Comité Jurídico y que se denomina «Convenio SNP de 2010». El Convenio SNP de 2010, en su calidad de instrumento único consolidado del Convenio, surtirá efectos a partir de la entrada en vigor del Protocolo de 2010.
La firma, ratificación y aceptación del Protocolo de 2010 por parte de un Estado anula toda firma o ratificación previas del Convenio SNP de 1996 por parte del mismo Estado, de conformidad con el artículo 20, apartado 8, del Protocolo (artículo 45, apartado 8, del Convenio SNP de 2010).
Ni el Convenio SNP de 1996 ni el Protocolo de 2010 han entrado en vigor. Este último no cuenta hasta la fecha con ninguna Parte Contratante.
Es importante señalar que la manifestación de consentimiento en obligarse por el Protocolo de 2010 debe acompañarse de la presentación de datos sobre las cantidades totales de carga sujeta a contribución de hecho recibida durante el año civil precedente, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 20, apartado 4 (artículo 45, apartado 4, del Convenio SNP de 2010). Este requisito previo es la razón principal por la que hasta ahora ningún Estado ha ratificado aún el Convenio.
Tras la adopción del Protocolo de 2010 en la OMI, un grupo de Estados, con la asistencia de la Secretaría de los Fondos Internacionales de Indemnización de Daños Debidos a la Contaminación por Hidrocarburos (en lo sucesivo denominados los «FIDAC»), elaboró unas Directrices para la notificación de la carga SNP sujeta a contribución, las cuales fueron refrendadas por el Comité Jurídico de la OMI en su 100º periodo de sesiones de 19 de abril de 2013 1 , dando así respuesta al principal obstáculo a la ratificación del Convenio.
En el 101º periodo de sesiones del Comité Jurídico de la OMI, se constituyó un Grupo de Trabajo por Correspondencia para asistir a los Estados a establecer los procedimientos para la implementación del Convenio y, más en concreto, para la comunicación de la carga SNP sujeta a contribución, a fin de facilitar la ratificación. Algunos Estados miembros de la UE, así como la Comisión Europea, son miembros de este Grupo.
1.2.Competencia de la UE y ramificaciones
De conformidad con las disposiciones sobre la competencia externa de la Unión establecidas en el artículo 3, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE»), el Protocolo de 2010 y, en el futuro, el Convenio SNP de 2010 entran en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión, pues afectan a normas comunes de la Unión y alteran su alcance.
Tal como se explica en la sección 1.4 de la presente exposición de motivos, la celebración del Protocolo de 2010 afectaría al alcance y las disposiciones de la Directiva 2004/35/CE, sobre responsabilidad medioambiental en lo que respecta a la prevención y reparación de daños medioambientales 2 . Además, por las razones descritas en la sección 1.5, afectaría a las disposiciones establecidas en el Reglamento (UE) nº 1215/2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (Reglamento «Bruselas I» refundido) 3 .
Este solapamiento entre el alcance de las disposiciones del Convenio, en su versión enmendada, y el de las disposiciones de la Unión sobre cooperación judicial en materia civil y mercantil constituyó, además, la base jurídica de la Decisión 2002/971/CE del Consejo, por la que se autoriza a los Estados miembros a adherirse o a ratificar, en interés de la Comunidad, el Convenio internacional de 1996 sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas (Convenio SNP) 4 . Ahora bien, como se señala en la introducción, el Protocolo de 2010 enmendó el Convenio SNP de 1996, y el Convenio SNP de 2010 es el instrumento consolidado resultante de esa enmienda. Así pues, deben evaluarse los efectos del Convenio SNP de 2010 a la luz de la evolución del ordenamiento jurídico de la Unión desde la adopción de la Decisión 2002/971/CE del Consejo.
La Unión no puede ejercer por sí misma, como entidad jurídica autónoma, su competencia exclusiva para la celebración del Protocolo de 2010 en ausencia de una cláusula de Organización de Integración Económica Regional («cláusula REIO») en el texto del Convenio o en el Protocolo, como consecuencia de lo cual son los Estados miembros quienes deben celebrar ese acuerdo internacional en nombre de la Unión. Habida cuenta de que el Protocolo de 2010 afecta a cuestiones que son competencia exclusiva de la UE, los Estados miembros no pueden decidir de manera autónoma respecto a su firma y ratificación. Solo pueden hacerlo, en nombre de la Unión, previa autorización del Consejo y aprobación del Parlamento Europeo a propuesta de la Comisión, de conformidad con el artículo 218, apartado 6, letra a), del TFUE.
1.3.Pormenores del Convenio
El Protocolo de 2010 —y, por ende, el Convenio SNP de 2010 consolidado— entrará en vigor dieciocho meses después de la fecha en la que lo hayan ratificado, por lo menos, doce Estados, incluidos cuatro Estados con un mínimo de dos millones de unidades de arqueo bruto cada uno, y de que el Secretario General de la OMI haya recibido la información pertinente que muestre que en dichos Estados se ha recibido una cantidad total de al menos cuarenta millones de toneladas de carga sujeta al pago de contribución a la cuenta general durante el año civil precedente. Las condiciones de entrada en vigor en el Convenio SNP de 1996 eran las mismas.
Los principales cambios que aporta el Convenio SNP de 2010 respecto al de 1996 son los siguientes:
a)Se excluyen las SNP en bultos de la definición de carga sujeta a contribución al Fondo SNP, mientras que los daños causados por SNP en bultos siguen estado amparados por el sistema de indemnización de dos niveles establecido en el Convenio (artículo 1, punto 10, del Convenio SNP de 2010).
b)Se incrementan los límites de indemnización del propietario en el caso de los buques que transportan SNP en bultos, para dar mejor cabida a la exclusión de las SNP en bultos como carga sujeta a contribución al Fondo SNP [artículo 9, apartado 1, letra b), del Convenio SNP de 2010].
c)Se otorga al receptor físico de GNL la responsabilidad de los pagos de las contribuciones pertinentes al Fondo SNP, salvo que exista un acuerdo diferente entre el titular y el receptor (artículo 19, apartado 1 bis, del Convenio SNP de 2010).
d)El pago de la compensación por parte del Fondo SNP en caso de que el suceso esté amparado por el Convenio se supedita al cumplimiento por el Estado afectado de su obligación de presentar información sobre las cargas sujetas a contribución respecto a todos los años anteriores al acaecimiento del suceso (artículo 21 bis, apartado 2, del Convenio SNP de 2010).
Esos cambios eliminan los obstáculos más importantes que bloqueaban el proceso de ratificación del Convenio SNP de 1996.
Ámbito de aplicación: El Convenio SNP de 2010 se aplica a las reclamaciones de indemnización de daños ocasionados por el transporte de SNP por mar, a excepción de las reclamaciones formuladas en el marco de un contrato de transporte de mercancías o viajeros. Los daños cubiertos por el Convenio incluyen todo daño ocasionado en el territorio de un Estado Parte, incluido su mar territorial; los daños ocasionados por contaminación del medio ambiente en la zona económica exclusiva de un Estado Parte; los daños, distintos de los causados por contaminación del medio ambiente, ocasionados fuera del territorio y del mar territorial de un Estado Parte por buques matriculados en un Estado Parte, así como las medidas preventivas adoptadas para minimizar los mencionados tipos de daños. Las disposiciones del Convenio no se aplican a los buques de guerra ni a los buques cuya propiedad o explotación corresponda a un Estado y que estén destinados a servicios no comerciales, salvo decisión en contrario de ese Estado. Además, un Estado podrá excluir del ámbito de aplicación del Convenio a los buques cuyo arqueo bruto no sea superior a 200 que transporten SNP únicamente en bultos, siempre y cuando realicen viajes entre puertos o instalaciones de ese Estado. Esta última excepción puede aplicarse también entre dos Estados vecinos por acuerdo explícito de ambos Estados. Tales excepciones, tanto las relativas a un Estado como a dos Estados vecinos, deberán notificarse a la OMI, según proceda.
Elementos principales de la responsabilidad y la indemnización: El Convenio SNP de 2010 establece la responsabilidad objetiva del propietario del buque que transporta SNP respecto a cualquier daño ocasionado por un suceso en relación con el transporte de SNP por mar a bordo de dicho buque. La responsabilidad objetiva del propietario está sujeta a un número limitado de excepciones, para cuya aplicación la carga de la prueba recae en el propietario.
La responsabilidad objetiva lleva aparejada la obligación del propietario de contraer un seguro u otra garantía financiera para cubrir su responsabilidad por los daños amparados por el Convenio. Los Estados Partes deben certificar la presencia de tal seguro o garantía financiera acorde con el Convenio.
Para que el sector afectado respalde la responsabilidad objetiva y los requisitos del seguro obligatorio, el Convenio prevé, asimismo, el derecho del propietario a limitar su responsabilidad hasta una cuantía máxima de 100 millones de unidades de cuenta para las SNP transportadas a granel y de 115 millones de unidades de cuenta para las SNP en bultos, respectivamente. Además, como en todo Convenio de responsabilidad marítima, una cláusula prohíbe promover contra el propietario una reclamación de indemnización de daños «que no se ajuste al presente Convenio».
La mayor contribución del Convenio al régimen internacional de responsabilidad e indemnización por accidentes ocasionados por las actividades de transporte marítimo y, en particular, por el transporte de SNP por mar es el establecimiento de un fondo de indemnización. El Fondo SNP tiene por objetivo indemnizar a toda persona que sufra daños en relación con el transporte de SNP por mar, en la medida en que esa persona no haya podido obtener una indemnización plena y adecuada del propietario y su asegurador por los daños sufridos. Esta última situación puede derivarse de diversas circunstancias, tales como la ausencia de responsabilidad por parte del propietario, la insolvencia financiera de él mismo o de su asegurador para satisfacer plenamente sus obligaciones de indemnización o el hecho de que la cuantía de los daños rebase los límites de la responsabilidad del propietario.
La cuantía total de indemnización disponible con arreglo al sistema de indemnización de dos niveles es de 250 millones de unidades de cuenta (aproximadamente 310 millones de euros a los tipos de cambio actuales). Para que esta cuantía esté disponible, el Convenio SNP de 2010 establece un complejo sistema de contribuciones al Fondo SNP pagaderas por las personas que reciben las SNP en cada Estado Parte. A su vez, los Estados Partes son responsables de la exactitud, la puntualidad y la regularidad de la comunicación de la carga sujeta a contribución al Fondo SNP; un Estado puede también optar por pagar las contribuciones adeudadas al Fondo por sí mismo, en sustitución del receptor de las SNP.
Reclamaciones y acciones ante los tribunales de un Estado Parte: El Convenio SNP de 2010 regula la jurisdicción de los tribunales de los Estados Partes respecto a las reclamaciones de indemnización presentadas por las personas que sufran daños cubiertos por el Convenio contra el propietario o su asegurador, o contra el Fondo SNP. El Convenio regula, asimismo, el reconocimiento y la ejecución de los fallos dictados por los tribunales de los Estados Partes. Con esos elementos, que se mantienen intactos desde el Convenio SNP de 1996, se pretende garantizar la seguridad jurídica y unas normas procedimentales claras a las víctimas de accidentes amparados por el Convenio, en aras de la efectividad de sus reclamaciones.
1.4.Consecuencias en la Directiva 2004/35/CE
Desde 2004, la Directiva 2004/35/CE es el Derecho aplicable en la UE en materia de responsabilidad de los operadores que realizan actividades profesionales, incluido el transporte marítimo, en lo que respecta a la prevención y reparación de daños medioambientales en el territorio y las aguas bajo la jurisdicción de los Estados miembros.
Tanto el Convenio SNP de 1996 como el de 2010 se solapan con la Directiva en cuanto a su ámbito de aplicación respecto a: i) los daños medioambientales en el territorio de un Estado Parte, incluido su mar territorial [artículo 3, letra a), del Convenio SNP de 2010], ii) los daños por contaminación del medio ambiente en la zona económica exclusiva o zona equivalente (hasta 200 millas náuticas desde las líneas de base) de un Estado Parte [artículo 3, letra b), del Convenio SNP de 2010], y iii) «las medidas preventivas, dondequiera que se tomen, para prevenir o reducir al mínimo los daños a que se hace referencia en a), b) y c)» [artículo 3, letra d), del Convenio SNP de 2010]. Las disposiciones correspondientes de la Directiva son su artículo 2, apartado 1, sobre la definición de «daño medioambiental», y su artículo 2, punto 10, sobre la definición de «medida preventiva», en combinación con el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2008/56/CE, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino 5 , así como con el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 79/409/CEE (Directiva de aves) 6 y el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE (Directiva de hábitats) 7 , tal como se señala en el documento «Directrices para el establecimiento de la red Natura 2000 en el medio marino. Aplicación de las Directivas de hábitats y aves» 8 . Las definiciones de «daño medioambiental» del Convenio y de la Directiva 2004/35/CE, aunque en gran medida se solapan, no son idénticas. Ahora bien, en la práctica se espera que el Convenio aspire a conseguir una reparación de daños medioambientales de rigor comparable al de la Directiva.
Debido al solapamiento de la Directiva 2004/35/CE y del Convenio SNP de 2010 en cuanto a su ámbito de aplicación, resulta evidente que la celebración del Protocolo de 2010, que enmienda el Convenio SNP de 1996 y da lugar a un nuevo texto legal (es decir, el Convenio SNP de 2010), afecta a las normas de la UE vigentes.
Más aún, la Directiva 2004/35/CE remite de manera explícita al Convenio SNP de 1996 y excluye de su ámbito de aplicación los daños medioambientales que surjan de un incidente regulado por dicho Convenio, incluidas sus eventuales enmiendas futuras, siempre y cuando el Convenio esté en vigor en el Estado miembro de que se trate (artículo 4, apartado 2, y anexo IV de la Directiva 2004/35/CE). Con ello se pretende permitir que los regímenes internacionales especializados que regulan la responsabilidad civil respecto a determinadas actividades profesionales prevalezcan sobre la Directiva, ya que se consideran más efectivos para otorgar una indemnización rápida y adecuada por el daño medioambiental y más acordes con la naturaleza de tales actividades profesionales. La citada excepción de la Directiva 2004/35/CE es aplicable al Protocolo de 2010, en tanto que enmienda del Convenio SNP de 1996, lo que, sin lugar a dudas, implica que la ratificación del Convenio o la adhesión al mismo afectará al ámbito de aplicación de las disposiciones de la UE vigentes.
Aparte del considerable solapamiento entre las disposiciones del Convenio y las de la Directiva, otro conflicto clave determina los efectos de las disposiciones del Convenio en las disposiciones de la Unión. El artículo 7, apartado 4, del Convenio SNP (tanto en el texto de 1996 como en el de 2010) descarta cualquier reclamación por daños contra el propietario por cualquier otra vía, o foro, que no se ajuste al Convenio. Esto significa que, en lo que se refiere a la responsabilidad del propietario por los daños de SNP, no puede aplicarse la Directiva además del Convenio, de modo que este limita el ámbito de aplicación de aquella, lo que resulta pertinente a efectos de la celebración del Protocolo de 2010 por los Estados miembros.
1.5.Consecuencias en el Reglamento (UE) nº 1215/2012 (refundición del Reglamento (CE) nº 44/2001 – «Bruselas I»)
El capítulo IV del Convenio SNP de 2010 establece el procedimiento aplicable a las reclamaciones y acciones ante los tribunales de los Estados Partes previstas en el Convenio. En concreto, sus artículos 38, 39 y 40 fijan las normas sobre la jurisdicción de los tribunales y sobre el reconocimiento y la ejecución de los fallos. Esos artículos son idénticos a los artículos 38, 39 y 40 del Convenio SNP de 1996, que constituían la base jurídica de la competencia exclusiva de la Comunidad que justificó la Decisión 2002/971/CE del Consejo.
El Reglamento (UE) nº 1215/2012 establece disposiciones sobre jurisdicción y sobre reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil entre los Estados miembros de la UE, a las cuales afectarían las mencionadas disposiciones del Convenio en caso de entrar en vigor. La Propuesta de Decisión del Consejo por la que se autoriza a los Estados miembros a ratificar, en interés de la Comunidad Europea, el Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, 1996 (Convenio SNP) [COM(2001) 674 final 9 ] presenta y explica detalladamente el solapamiento entre el capítulo IV del Convenio y el Reglamento «Bruselas I» [Reglamento (CE) nº 44/2001 10 ].
Por otra parte, los artículos 37, 41 y 42 del capítulo IV del Convenio SNP de 2010 son de carácter accesorio, de tal modo que no pueden considerarse ni aplicarse separadamente de otras disposiciones del Convenio. Así, la competencia exclusiva de la Unión abarca el capítulo IV del Convenio en su conjunto.
La posición específica de Dinamarca respecto al capítulo IV del Convenio debe abordarse por separado, de conformidad con el Protocolo nº 22 11 sobre la posición de Dinamarca anejo a los Tratados. Dinamarca está exenta de la aplicación del título V de la tercera parte del TFUE, como consecuencia de lo cual no participa en la adopción de la propuesta de decisión del Consejo relativa a la ratificación del Protocolo de 2010 relativo al Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, y la adhesión al mismo, por parte de los Estados miembros, en nombre de la Unión, en lo que atañe a los aspectos relacionados con la cooperación judicial en materia civil.
1.6.Conclusiones
La adopción y entrada en vigor de normas internacionales sobre la responsabilidad por los daños no contractuales ocasionados por el transporte de SNP por mar es crucial, habida cuenta de la cuota significativa que representa el transporte de SNP por mar en el mercado del transporte marítimo de mercancías a nivel mundial.
Sobre la base de la experiencia adquirida en la aplicación de regímenes internacionales similares que regulan la responsabilidad por daños derivados de otras actividades de transporte marítimo, tales como el transporte de hidrocarburos por buques petroleros, la OMI adoptó este acuerdo internacional, en su versión enmendada por el Protocolo SNP de 2010, para completar el sistema de convenios marítimos internacionales con un instrumento especializado que establece también un nuevo fondo de indemnización específico para los daños derivados del transporte de SNP.
Mediante la Decisión 2002/971/CE del Consejo, se autorizó a los Estados miembros a ratificar el Convenio SNP de 1996. El Protocolo de 2010, que enmienda el Convenio, debe también ser objeto de una nueva Decisión del Consejo acorde con los Tratados y tomando en consideración la evolución del Derecho de la Unión desde 2002. El Protocolo de 2010 da lugar a la constitución de un acuerdo internacional nuevo (véase, en particular, el artículo 45, apartado 8, del texto consolidado del Convenio SNP de 2010). Como consecuencia de ello, al ratificar el Protocolo de 2010 o adherirse a él, la Unión autoriza a sus Estados miembros a aplicar el Convenio SNP de 2010 no solo en lo que respecta a los aspectos comprendidos en el Protocolo, sino también a los demás aspectos regulados en el texto enmendado del Convenio SNP de 2010.
A la luz de estas consideraciones, la Comisión propone la adopción de dos decisiones del Consejo separadas sobre la ratificación del Protocolo de 2010 y la adhesión al mismo, por parte de los Estados miembros, en nombre de la Unión, a fin de garantizar la consecución de los objetivos de los Tratados recogidos en la Directiva 2004/35/CE y en el Reglamento (UE) nº 1215/2012 y el cumplimiento de lo dispuesto en el Protocolo nº 22. En relación con el citado Reglamento y, en particular, respecto a las disposiciones sobre reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales dictadas por los tribunales de los Estados miembros, se insta a los Estados miembros a formular la declaración pertinente, tal como establece el anexo de la Decisión del Consejo propuesta, al ratificar el Protocolo de 2010 o adherirse al mismo, lo que garantizará que sigan siendo de aplicación las disposiciones sobre reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales del Reglamento (UE) nº 1215/2012 a la hora de reconocer y ejecutar en un Estado miembro resoluciones judiciales dictadas por un tribunal de otro Estado miembro. La declaración debe también comprender otras normas pertinentes de la Unión, en particular el Convenio de Lugano relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, de 30 de octubre de 2007 12 .
2.RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
En esta fase del procedimiento, con el alcance de la acción de la UE ya limitado por la conclusión de las negociaciones sobre el instrumento internacional, no se requiere una evaluación de impacto formal.
Ahora bien, se han examinado y ponderado varias opciones:
1)No adoptar ninguna medida
Al no haber entrado en vigor el Convenio SNP, la Directiva 2004/35/CE se aplica actualmente a la responsabilidad medioambiental derivada de todo accidente ocasionado por buques que transportan SNP por mar en la UE, lo que significa que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 3, de la Directiva, es aplicable la definición de daño medioambiental establecida en la Directiva, asociada al derecho del propietario a limitar su responsabilidad de conformidad con el Convenio Internacional sobre Limitación de la Responsabilidad Nacida de Reclamaciones de Derecho Marítimo de 1976, con sus enmiendas (en lo sucesivo denominado «LLMC»). El derecho del propietario a circunscribir su responsabilidad dentro los límites generales establecidos en el LLMC tiene algunas pocas excepciones, entre las que figuran la intención de causar ese perjuicio o la temeridad. Los límites de responsabilidad con arreglo al LLMC están por debajo de los establecidos en el artículo 9 del Convenio SNP de 2010. En ausencia de un fondo de indemnización como el establecido en el capítulo III del Convenio SNP de 2010, en la Directiva no hay ningún mecanismo que prevea la indemnización a las víctimas de la contaminación por SNP en el mar (por ejemplo, a los pescadores o a las comunidades locales) más allá de los límites de responsabilidad del propietario. Además, el marco jurídico vigente carece de un requisito de seguro obligatorio, mientras que el artículo 12 del Convenio SNP de 2010 impone en términos explícitos esta obligación al propietario, asociada al derecho del reclamante a presentar una reclamación directa contra el asegurador (artículo 12, apartado 8). Por último, en la Directiva 2004/35/CE, los colegisladores optaron por fijar una excepción en favor del régimen internacional de responsabilidad por actividades de transporte marítimo respecto a todos los convenios pertinentes, incluido el Convenio SNP, y por excluir del ámbito de aplicación de la Directiva los sucesos que entran en el ámbito de los convenios internacionales. De no adoptarse ninguna iniciativa a nivel de la UE para permitir a los Estados miembros ratificar el Protocolo SNP de 2010 o adherirse al mismo para que entre en vigor el último convenio internacional de la OMI en materia de responsabilidad, se confirmará la divergencia en el régimen internacional —y de la UE— de responsabilidad por actividades de transporte marítimo, en detrimento de la seguridad jurídica y de la homogeneidad de las normas aplicables, inter alia, a los daños medioambientales causados por el transporte de SNP por mar.
2)Adaptación del Convenio SNP al acervo de la Unión
La Directiva 2004/35/CE no se solapa por completo con el Convenio SNP de 2010 en lo que respecta a la definición de «daño medioambiental». La definición que figura en la Directiva es más amplia y comprende más tipos de reparación, entre los que figuran la restitución de los recursos naturales dañados a su estado básico mediante medidas reparadoras primarias y, cuando resulte necesario, mediante medidas complementarias y compensatorias en caso de que los recursos no puedan restituirse a su estado básico, con la correspondiente compensación por pérdidas provisionales de recursos (estas medidas en ningún caso consisten en una compensación económica, sino que se trata siempre de medidas para mejorar los recursos naturales en el paraje dañado o en un paraje próximo). Por tanto, cabría abogar por la posibilidad de enmendar el Convenio para ajustarlo a las disposiciones de la Directiva.
Ahora bien, es poco probable que una iniciativa en este sentido obtenga el apoyo suficiente entre los Estados Partes en la OMI, máxime si se tienen en cuenta las dificultades que hubo que resolver para acordar la versión actual del Convenio. Además, la definición de los daños ocasionados por contaminación en el marco del Convenio se ha establecido con sumo cuidado en consonancia con otros regímenes de responsabilidad por accidentes en el mar por distintos tipos de actividades de transporte marítimo (por ejemplo, el Convenio internacional sobre responsabilidad civil nacida de daños debidos a contaminación por hidrocarburos de 1992 y el Convenio internacional sobre responsabilidad civil nacida de daños debidos a contaminación por los hidrocarburos para combustible de los buques de 2001). La modificación de la definición del Convenio SNP de 2010 alteraría gravemente el equilibrio entre los distintos sectores del transporte marítimo y se enfrentaría a una amplia resistencia en la OMI.
3)Inserción de una «cláusula de desconexión» en el Convenio SNP y consiguiente modificación de la Directiva 2004/35/CE
Por otro lado, cabría explorar también la posibilidad de enmendar el Convenio para insertar una «cláusula de desconexión» de modo que, cuando los Estados miembros se adhieran al Convenio, las disposiciones del Derecho de la Unión sigan rigiendo la relación específica entre la UE y sus Estados miembros. En relación con los terceros Estados, las obligaciones del Convenio se mantendrían intactas.
Al aceptar este tipo de «cláusula de desconexión», todas las Partes en el Convenio (incluidos los Estados no pertenecientes a la UE) aceptarían que la UE y sus Estados miembros aplicaran el Derecho de la UE en sus relaciones recíprocas en las materias reguladas también por el Derecho de la UE. Ahora bien, la argumentación desarrollada anteriormente es igualmente aplicable a esta posibilidad: no es una opción realista que puedan hacer valer en la OMI los Estados miembros en nombre de la Unión.
Además, este tipo de cláusula exigiría modificar la Directiva 2004/35/CE para suprimir la excepción por la cual los daños causados por sucesos que entran en el ámbito de aplicación del Convenio SNP quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva. Teniendo en cuenta que todos los convenios de responsabilidad marítima enumerados en el anexo IV de la Directiva reciben el mismo trato, la introducción de un régimen diferente para uno de ellos iría en contra del espíritu de la propia Directiva, sobre todo porque todos los convenios de la OMI en materia de responsabilidad se basan en los mismos principios y tienen por objeto el establecimiento de un marco de responsabilidad objetiva del propietario, asociada a un seguro obligatorio, y la disponibilidad de fondos suficientes para indemnizar por los daños de contaminación derivados de sucesos relacionados con la navegación.
4)Ratificación del Protocolo SNP de 2010
La celebración del Protocolo SNP de 2010 garantizará la aplicación uniforme de las normas sobre responsabilidad e indemnización en relación con los accidentes causados por buques que transportan SNP por mar en la UE. Asegurará, además, la disponibilidad de fondos suficientes para indemnizar a las víctimas de tales accidentes. El recurso a un régimen internacional en lugar de aplicar soluciones regionales a estos efectos se ajusta mejor a la naturaleza del transporte marítimo, un sector de dimensión mundial, y a las repercusiones transfronterizas que pueden tener tales accidentes.
Por tanto, se ha concluido que la mejor opción de actuación es el presente proyecto de decisión por la que se autoriza a los Estados miembros a ratificar el Protocolo SNP de 2010 y, por tanto, a obligarse por el texto consolidado del Convenio SNP de 2010.
3.ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA
En la introducción se ha señalado que la firma, ratificación o aceptación del Protocolo de 2010 por un Estado anula toda firma o ratificación del Convenio SNP de 1996 por el mismo Estado. Los Estados que ratifican el Protocolo manifiestan su consentimiento en obligarse por el texto consolidado del Convenio SNP de 2010, en su calidad de instrumento único consolidado del Convenio, que surtirá efectos a partir de la entrada en vigor del Protocolo de 2010.
Las Decisiones del Consejo propuestas, por tanto, autorizarán a los Estados miembros a ratificar el Protocolo SNP de 2010 o a adherirse al mismo, en nombre de la Unión, y, como consecuencia de ello, a obligarse por las disposiciones del Convenio SNP de 2010.
Las Decisiones del Consejo propuestas se basan en el artículo 218, apartado 6, del TFUE, leído en relación —por un lado— con el artículo 81 del TFUE, que proporciona la principal base jurídica para la normativa de la UE sobre cooperación judicial en materia civil, pertinente para las normas procedimentales aplicables a las reclamaciones y acciones reguladas en el capítulo IV del Convenio SNP de 2010, y — por otro lado— con el artículo 192 del TFUE, que proporciona la principal base jurídica para la normativa de la UE en materia de protección del medio ambiente.
El Convenio SNP de 2010 persigue varios objetivos que están vinculados entre sí de forma indisociable, sin que ninguno de ellos sea secundario e indirecto respecto a otros. No puede adoptarse una decisión única con arreglo a dos bases jurídicas si los procedimientos requeridos por cada una de esas bases jurídicas son incompatibles entre sí 13 . Este es el caso en el presente asunto, pues las cuestiones relativas a la cooperación judicial en materia civil no son vinculantes para Dinamarca, lo que se traduce en derechos de voto discordantes en el Consejo. En consecuencia, se requieren dos decisiones distintas del Consejo.
Ambas decisiones se articulan de modo similar. Su artículo 1 autoriza a los Estados miembros a ratificar el Protocolo de 2010 relativo al Convenio SNP o a adherirse al mismo, en nombre de la Unión, dada la imposibilidad de que la UE pase a ser parte en dicho Convenio.
Un artículo 2 común exige a los Estados miembros que manifiesten su consentimiento en obligarse por el Protocolo de 2010 en un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor de la Decisión. Una adhesión temprana al Protocolo de 2010 por parte de todos los Estados miembros de la UE permitirá alcanzar la cifra mínima necesaria para la entrada en vigor, tanto de Estados miembros de la OMI como de flota agregada (doce Estados, incluidos cuatro Estados con un mínimo de dos millones de unidades de arqueo bruto cada uno). Y, lo que es más importante, la ratificación en un plazo determinado evitará que los Estados miembros que retrasen su adhesión al Protocolo de 2010 y, por tanto, al Convenio SNP de 2010, adquieran cualquier ventaja competitiva, a expensas de la disponibilidad de una reparación idéntica para las partes que sufran daños ocasionados por incidentes de SNP en el mar. El intercambio de información y de las mejores prácticas será especialmente útil para el proceso de ratificación o adhesión, sobre todo en lo que respecta a la comunicación de la carga sujeta a contribución en el marco del Convenio.
El artículo 3 de la Decisión del Consejo propuesta, excluidos los aspectos relativos a la cooperación judicial en materia civil, exige a los Estados miembros que hagan referencia a ambas Decisiones del Consejo, por escrito, cuando depositen su instrumento de ratificación o de adhesión al Protocolo de 2010.
En cuanto a los aspectos relativos a la cooperación judicial en materia civil, el artículo 3 de la Decisión del Consejo propuesta remite a la declaración que deben formular los Estados miembros, cuando manifiesten su consentimiento en obligarse por el Protocolo de 2010, sobre el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales, habida cuenta de la competencia exclusiva de la Unión al respecto. La declaración es similar a la declaración que figura en el artículo 2 de la Decisión 2002/971/CE del Consejo.
Un artículo 4 común determina la fecha de entrada en vigor de las Decisiones del Consejo propuestas.
Un artículo 5 común aclara que, como el objeto de las Decisiones es autorizar a los Estados miembros a obligarse por el Protocolo de 2010 en nombre de la Unión, las Decisiones tienen como destinatarios a los Estados miembros, de conformidad con los Tratados.
4.REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS
Ninguna
2015/0135 (NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
relativa a la ratificación del Protocolo de 2010 relativo al Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, y la adhesión al mismo, por parte de los Estados miembros, en nombre de la Unión, a excepción de los aspectos relacionados con la cooperación judicial en materia civil
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») y, en particular, su artículo 192, leído en relación con su artículo 218, apartado 6, letra a), inciso v),
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Vista la aprobación del Parlamento Europeo 14 ,
Considerando lo siguiente:
(1)El objetivo del Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, de 1996 («Convenio SNP de 1996»), era velar por una indemnización adecuada, pronta y efectiva a las personas que sufren daños ocasionados por vertidos de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, cuando se transportan por mar. El Convenio SNP de 1996 vino a subsanar una laguna importante de la normativa internacional sobre responsabilidad en materia de contaminación marina.
(2)En 2002 el Consejo adoptó la Decisión 2002/971/EC del Consejo 15 , por la que autorizaba a los Estados miembros a ratificar el Convenio SNP de 1996 o adherirse a él, en interés de la Comunidad. La Decisión 2002/971/CE instaba a los Estados miembros a tomar todas las medidas necesarias para depositar los instrumentos de ratificación o de adhesión al Convenio SNP de 1996 antes del 30 de junio de 2006. Cuatro Estados miembros ratificaron el Convenio SNP de 1996, que nunca entró en vigor.
(3)El Convenio SNP de 1996 fue objeto de enmienda por el Protocolo de 2010. De conformidad con el artículo 2 y con el artículo 18, apartado 1, del Protocolo de 2010, el Protocolo de 2010 y el Convenio SNP de 1996 deben leerse, interpretarse y aplicase de manera conjunta, como un único instrumento, entre las Partes en el Protocolo de 2010.
(4)La Secretaría de la Organización Marítima Internacional («OMI») preparó un texto consolidado del Protocolo de 2010 (en lo sucesivo denominado «Convenio SNP de 2010»), que fue aprobado por el Comité Jurídico de la OMI en su 98º periodo de sesiones. El Convenio SNP de 2010 no es un instrumento abierto a firma o ratificación. El Convenio SNP de 2010 surtirá efectos a partir de la entrada en vigor del Protocolo de 2010 en los Estados miembros.
(5)La manifestación de consentimiento en obligarse por el Protocolo de 2010 por parte de un Estado anula toda manifestación de consentimiento previa en obligarse por el Convenio SNP de 1996 por parte del mismo Estado, de conformidad con el artículo 20, apartado 8, del Protocolo (artículo 45, apartado 8, del Convenio SNP de 2010). Como consecuencia de ello, los Estados que son Partes Contratantes en el Convenio SNP de 1996 dejarán de serlo desde el momento en el que manifiesten su consentimiento en obligarse por el Protocolo de 2010, de conformidad con el artículo 20 de este último y, en particular, con sus apartados 2, 3 y 4.
(6)Desde la adopción de la Decisión 2002/971/CE, el Derecho de la Unión ha evolucionado al adoptarse legislación derivada nueva y modificarse los Tratados mediante el Tratado de Lisboa. El Convenio SNP de 2010 entra ahora en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión.
(7)La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo 16 es el Derecho aplicable en la Unión en materia de responsabilidad de los operadores que realizan actividades profesionales, incluido el transporte marítimo, en lo que respecta a la prevención y reparación de daños medioambientales en el territorio y las aguas marinas bajo la jurisdicción de los Estados miembros. Tanto el Convenio SNP de 1996 como el de 2010 se solapan con la Directiva en cuanto a su ámbito de aplicación respecto a los daños medioambientales ocasionados en el territorio y las aguas marinas bajo la jurisdicción de un Estado Parte [artículo 3, letras a) y b), del Convenio SNP de 2010] y a las medidas preventivas, dondequiera que se tomen, para prevenir o reducir al mínimo tales daños [artículo 3, letra d), del Convenio SNP de 2010].
(8)Aparte del solapamiento en el ámbito de aplicación del Convenio SNP de 2010 y de la Directiva 2004/35/CE, en esta Directiva se previó y abordó, en su artículo 4, apartado 2, y en su anexo IV, otro posible conflicto entre ambos instrumentos. En efecto, el artículo 7, apartados 4 y 5, del Convenio SNP de 2010 establece la responsabilidad objetiva del propietario del buque respecto a los daños ocasionados por el transporte de SNP por mar amparados por el Convenio, sobre la base de la canalización de la responsabilidad hacia el propietario del buque y de la prohibición de cualquier otra reclamación contra el propietario que no se ajuste a dicho Convenio. Por tanto, la excepción establecida con arreglo al artículo 4, apartado 2, y al anexo IV de la Directiva 2004/35 respecto a los daños comprendidos en el Convenio evita el conflicto entre el artículo 7 del Convenio y la Directiva.
(9)Habida cuenta del solapamiento en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/35/CE y del Convenio SNP de 2010, y de la excepción prevista en dicha Directiva respecto a los daños amparados por el Convenio, resulta evidente que la celebración del Protocolo de 2010 afecta a las disposiciones de la UE vigentes y que la manifestación del consentimiento en obligarse por el Protocolo de 2010 debe entrar en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión.
(10)Al igual que su predecesor, el Convenio SNP de 2010 reviste especial importancia para los intereses de la Unión y de sus Estados miembros, pues mejora la protección del medio ambiente y de las víctimas de los daños derivados de la contaminación marina por SNP en el marco de las normas internacionales sobre responsabilidad en materia de contaminación marina, en consonancia con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982.
(11)Los Estados, para convertirse en Partes Contratantes en el Protocolo de 2010 y, por tanto, en el Convenio SNP de 2010, deben presentar al Secretario General de la OMI, junto con el instrumento por el que manifiesten su consentimiento, datos sobre las cantidades totales de carga sujeta a contribución con arreglo al Convenio SNP de 2010 durante el año civil precedente, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 20, apartado 4. A tal efecto, se insta a los Estados a que implanten un sistema de comunicación de la carga sujeta a contribución antes de manifestar su consentimiento en obligarse por el Protocolo de 2010.
(12)El intercambio de información y de las mejores prácticas entre Estados miembros sobre los procedimientos de ratificación o adhesión al Protocolo de 2010 puede facilitar los esfuerzos de los Estados miembros en relación con el establecimiento un sistema de comunicación de la carga SNP sujeta a contribución en el marco del Convenio SNP de 2010.
(13)A semejanza del Convenio SNP de 1996, solo los Estados soberanos pueden ser partes en el Protocolo de 2010 en ausencia de una cláusula de Organización de Integración Económica Regional («cláusula REIO»), razón por la cual la Unión no puede por el momento ratificar el Protocolo de 2010 ni adherirse a él ni, por consiguiente, al Convenio SNP de 2010. Ahora bien, los Tratados instan a los Estados miembros y la Unión a observar el principio de cooperación leal en la consecución de los objetivos de la Unión en los ámbitos de protección del medio ambiente y cooperación judicial en materia civil. En el presente caso, la observancia de este principio exige a los Estados miembros que tengan como meta la adhesión de la Unión a este Convenio y hagan todo lo posible en este sentido.
(14)La ratificación del Protocolo de 2010 por parte de todos los Estados miembros en un plazo determinado debe garantizar la igualdad de condiciones a todas las partes afectadas por la aplicación del Convenio SNP de 2010 y evitar toda ventaja competitiva derivada del retraso en la adhesión.
(15)Por tanto, debe autorizarse a los Estados miembros a ratificar el Protocolo de 2010, a excepción de los aspectos relacionados con la cooperación judicial en materia civil. Las disposiciones del Convenio que entran en el ámbito de la competencia conferida a la Unión en lo que respecta a la cooperación judicial en materia civil serán objeto de una Decisión adoptada en paralelo a la presente Decisión.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Se autoriza a los Estados miembros a ratificar el Protocolo de 2010 o a adherirse al mismo, según proceda, en nombre de la Unión, a excepción de los aspectos relacionados con la cooperación judicial en materia civil, y en las condiciones establecidas en los artículos 2, 3 y 4 de la presente Decisión.
Artículo 2
1.Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para depositar sus instrumentos de ratificación del Protocolo de 2010 o de adhesión al mismo lo antes posible y, en cualquier caso, en un plazo máximo de dos años a partir de la entrada en vigor de la presente Decisión.
2.Los Estados miembros informarán al Consejo y a la Comisión, en un plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la presente Decisión, de la fecha prevista para la conclusión de sus procedimientos de ratificación o de adhesión.
3.Los Estados miembros se esforzarán por intercambiar información sobre el estado de sus procedimientos de ratificación o adhesión, en particular sobre el establecimiento de un sistema de comunicación de la carga sujeta a contribución en el marco del Protocolo de 2010.
Artículo 3
Al ratificar el Protocolo de 2010 o adherirse al mismo, los Estados miembros informarán por escrito al Secretario General de la Organización Marítima Internacional de que dicha ratificación o adhesión ha tenido lugar con arreglo a lo dispuesto en la presente Decisión y en la Decisión adoptada en paralelo a la presente Decisión respecto a los aspectos que entran en el ámbito de la competencia conferida a la Unión en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil 17 .
Artículo 4
La presente Decisión entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Artículo 5
Los destinatarios de la presente Decisión serán los Estados miembros de conformidad con los Tratados.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente