15.1.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 13/19

Ponente:

Edgardo MARIA IOZIA

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera que las evaluaciones de impacto de las ayudas estatales constituyen un instrumento clave para controlar la coherencia entre los resultados y los objetivos propuestos, lo que permite asignar recursos de manera más eficaz y eficiente y reforzar la transparencia y la aceptación de los procesos de gestión.

1.2.

Muchos Estados miembros ya han desarrollado sistemas de evaluación complejos y estructurados. Estos sistemas están evolucionando de forma paralela a un creciente interés del mundo académico, que ha permitido optimizar las técnicas de evaluación e incrementar la precisión de los instrumentos de medida a disposición de las autoridades que conceden las ayudas.

1.3.

La Comisión Europea ha creado un foro de alto nivel con los Estados miembros acerca de las ayudas estatales a las empresas, en el que también se aborda la evaluación.

1.4.

El pasado mes de diciembre, en su discurso ante el foro de alto nivel, la comisaria europea de Política de Competencia, Margrethe VESTAGER, señaló que: «El programa de modernización de las ayudas estatales consta de dos elementos clave que revisten especial importancia, a saber, la transparencia, que permite a los ciudadanos saber dónde ha ido a parar su dinero, y la evaluación, que les dice si se ha utilizado correctamente». El CESE se muestra totalmente de acuerdo con este mensaje.

1.5.

El CESE acoge con satisfacción el debate sobre la evaluación de impacto en relación con la política de ayuda a las empresas e insta a la Comisión a seguir adelante con el enfoque que ha adoptado desde hace varios años.

1.6.

Cabe señalar, no obstante, que, a excepción de las evaluaciones previstas en la normativa europea, muchos regímenes de ayuda quedan fuera de las evaluaciones de impacto. En muchos casos, la legislación establece que la verificación se limite a acreditar la correspondencia formal de las intervenciones individuales con lo dispuesto en la ley —por lo que no es posible verificar en detalle y a largo plazo la eficacia y eficiencia de todas las inversiones realizadas en apoyo de las empresas. El CESE aboga por generalizar las evaluaciones de impacto y, en su caso, reducir el umbral de 150 millones de euros, que el Reglamento general de exención por categorías fija actualmente como umbral pertinente de presupuesto medio anual de los regímenes de ayuda para estar sujetos a la obligación de presentar un plan de evaluación ex ante, ya que, de otro modo, muchos Estados miembros quedarían al margen, especialmente cuando las ayudas en cuestión son elevadas en relación con el tamaño del Estado miembro.

1.7.

El CESE subraya que el conjunto de la legislación sobre ayudas estatales está modificando progresivamente el papel de la Comisión, que se basaba antes en una cultura predominantemente administrativa, hacia una nueva forma de cooperación con los Estados miembros para optimizar los resultados de las ayudas estatales, centrándose en su eficiencia y eficacia. Se trata de un gran paso adelante realizado con la adopción de la «modernización».

1.8.

Los Estados miembros deberán contar con instrumentos de evaluación apropiados desarrollados por organismos independientes. El CESE considera que es necesaria la participación de los interlocutores sociales en la configuración del modelo de evaluación, sin sacrificar la considerable experiencia adquirida por el personal de la administración pública, que debería desempeñar un papel en la definición de los procesos de evaluación y participar en la elaboración del informe final, para difundir de esta forma la cultura de la evaluación dentro de sus órganos, mejorando progresivamente los medios de prueba. La Comisión Europea deberá cooperar en la armonización de los criterios de evaluación entre los Estados miembros. La comparabilidad de los criterios de evaluación permitirá una evaluación global de la eficacia y la eficiencia de las ayudas estatales.

1.9.

Debe prestarse especial atención a las especificidades regionales cubiertas por el sistema de ayudas estatales a nivel regional. La decisión satisfactoria de la Comisión de eximir de la notificación previa a más del 80 % de todas las ayudas estatales (1), por una parte, permitirá conceder financiación inmediata pero, por otra parte, aumenta considerablemente los costes y responsabilidades de los entes locales y, por tanto, el gasto público, lo que exigirá una especial atención de los Estados miembros para asignar recursos adecuados que permitan organizar cursos específicos de formación e intercambiar buenas prácticas entre los entes locales. La cultura de la asociación debe desarrollarse a todos los niveles.

1.10.

El CESE considera que el nuevo régimen que da a los Estados miembros la responsabilidad de la evaluación ex ante entraña un incremento generalizado de los costes para la administración pública y las empresas, lo que exige una planificación cuidadosa para eliminar cargas innecesarias y simplificar los procedimientos. Además, señala que el período de seis meses para los procedimientos de autorización de los planes de evaluación de los regímenes muy complejos podría ser demasiado limitado y la construcción de un modelo de comparación podría suponer enormes dificultades para los países pequeños.

1.11.

El CESE recomienda adoptar rápidamente la Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal, en particular para ayudar a los entes locales a los que el gran volumen de exenciones de la obligación de notificación previa transfirió la doble carga de determinar qué es una ayuda estatal y de aplicarla de forma compatible con el mercado. Por ejemplo, en el caso de la financiación pública para la cultura y la conservación del patrimonio, la continua inseguridad jurídica respecto de qué constituye un ayuda estatal incita a las administraciones a considerar que toda intervención está sujeta a la normativa de las ayudas estatales y a todas las cargas administrativas y de procedimiento correspondientes. La misma inseguridad jurídica afecta a la financiación pública de todas las infraestructuras, en particular a partir de la jurisprudencia relativa al asunto del aeropuerto de Leipzig. Debe establecerse una clara e inequívoca definición de las intervenciones de apoyo público a las empresas que no constituyen ayudas estatales y de las intervenciones que sí son ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

1.12.

Aunque valora los esfuerzos realizados, el CESE considera esencial que la cultura de la evaluación se extienda a todos los niveles de gobierno, Estados miembros y regiones —por tanto, más allá de los límites de los asuntos mencionados— y, con este fin, pide a la Comisión y los Estados miembros que asuman nuevos compromisos al respecto.

1.13.

El análisis efectuado pone de manifiesto una falta de datos sobre los costes de gestión por parte de las administraciones públicas de las ayudas estatales a las empresas. Una evaluación seria de la eficacia de estas debe tener muy en cuenta el gasto realizado por las administraciones públicas, además de cuantificar las ayudas respecto de los logros obtenidos. La transparencia del sistema exige publicar estos datos. A partir de los datos disponibles, la totalidad de los costes administrativos sería de en torno al 5 %, a los que se añaden los costes de «conformidad», evaluados en otro 5 % más el coste adicional de evaluación que la Comisión calcula en algo menos del 1 %. El importe de los recursos, probablemente calculado por defecto, resulta objetivamente excesivo.

1.14.

El CESE pide a la Comisión que no se creen nuevas cargas imprevistas y adicionales para las empresas y que se garantice que el conjunto del sistema de evaluación sea más eficiente y eficaz.

1.15.

Es muy importante que la evaluación tenga en cuenta la eficiencia de los costes administrativos y los derivados de los modelos de evaluación.

1.16.

Es preciso garantizar la comparabilidad de los diferentes modelos y la flexibilidad en relación con el tamaño, tipo e indicadores, simplificando la evaluación ex ante y armonizando los criterios de evaluación ex post.

1.17.

El CESE pide una visión integrada de las medidas de la Comisión en todos los ámbitos de la política económica —Fondos Estructurales, ayudas estatales, acuerdos de asociación comercial—, para garantizar un programa único en materia de política económica europea, basado en el desarrollo y el crecimiento.

1.18.

El CESE recomienda que se utilicen criterios similares a los contemplados en el Reglamento Delegado (UE) no 240/2014, de la Comisión, de 7 de enero de 2014, relativo al Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (2), que establecen la consulta de todas las partes interesadas, para elaborar un reglamento separado dedicado a la evaluación de la eficacia y la eficiencia de las ayudas estatales.

1.19.

La transparencia de la evaluación realizada se garantizará con la máxima publicidad posible, como ya se aplica en algunos Estados miembros respecto de las empresas y el importe de las ayudas concedidas.

1.20.

El CESE recomienda que los planes de evaluación incluyan lo siguiente:

1.21.

El CESE desea participar en el proceso de evaluación de la eficacia y la eficiencia de todo el sistema de ayudas estatales al final del período 2014-2020.

2.1.

Las ayudas a las empresas, si no se incluye en un entorno normativo claro, si no van dirigidas a actividades productivas y a empresas que invierten sobre todo en innovación, investigación y desarrollo, dando lugar a beneficios económicos y sociales, si no se limitan y controlan, pueden falsear la competencia y fragmentar el mercado interior, en contradicción con la letra y el espíritu de los Tratados.

2.2.

Por lo demás, la coyuntura económica desfavorable que está durando muchos años, con graves crisis nacionales, y que inevitablemente se refleja en las empresas, los trabajadores y los ciudadanos, requiere un enfoque con cierto grado de flexibilidad, como el aplicado por los principales competidores de la Unión en los mercados internacionales, que no tienen las mismas normas sobre ayudas estatales. La competitividad de las empresas europeas debe ser un criterio clave de referencia. El desempleo en Europa supone una situación de verdadera emergencia. Desde el máximo alcanzado en 2007, la inversión se redujo en un 15 % y 25 millones de personas siguen desempleadas, incluidos cinco millones de jóvenes. Las mujeres son las más afectadas (3).

2.3.

Un interesante estudio del Parlamento Europeo (4) señaló las grandes diferencias entre los sistemas de la UE y de los Estados Unidos. «La política de competencia de la UE tiene normas estrictas, mientras que la legislación estadounidense no tiene ninguna disposición al respecto». En las negociaciones en curso entre la UE y los Estados Unidos, a petición del entonces comisario Joaquín ALMUNIA, se incluyó una propuesta de legislación sobre ayudas estatales, que se está negociando actualmente en la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI) (5).

2.4.

La propuesta resulta débil y no cambia nada en cuanto al fondo (6). Europa seguirá teniendo la legislación más restrictiva del mundo. Si, por una parte, facilita la realización del mercado interior, por otra, penaliza a nuestras empresas. Una empresa europea que produce en Estados Unidos puede optar a ayudas estatales no autorizadas en la UE, situación que se verá facilitada si se aprueba el tratado. El CESE envía a la Comisión una seria advertencia de que no favorezca a las empresas de ultramar con el tratado de libre comercio.

2.5.

La experiencia acumulada ha demostrado la necesidad de revisar en profundidad el régimen europeo de ayudas estatales.

2.6.

La crisis económica y financiera de los últimos años ha impuesto, en todos los niveles de gobierno, una revisión completa de los criterios de gasto en las políticas de inversión pública y de apoyo a las empresas. En particular, en un contexto de recursos disponibles escasos y limitados, se ha convertido en prioridad la necesidad de racionalizar más las intervenciones (conceder ayuda únicamente cuando exista un valor añadido adecuado), con el fin de mejorar la calidad de estas y, al mismo tiempo, controlar de forma adecuada su eficacia y eficiencia.

2.7.

En opinión del CESE, es útil comprender cuáles son los efectos de las políticas adoptadas en materia de ayudas a las empresas, si los instrumentos de apoyo establecidos son adecuados y si los costes administrativos y de gestión son proporcionales a los resultados obtenidos. Todo ello, teniendo en cuenta que no puede determinar ni mejorar lo que no se puede cuantificar. Las medidas adoptadas hasta ahora van en la buena dirección.

2.8.

La evaluación puede parecer una cuestión técnica, que solo afecta a un pequeño grupo de investigadores académicos, aunque la lleve a cabo una comunidad cada vez más amplia de profesionales que ofrecen asesoramiento especializado en materia de auditoría financiera o de evaluación de proyectos y programas. No obstante, dado que se encuentra en el núcleo del programa de la Comisión para una normativa inteligente, la evaluación ha pasado a ser un elemento fundamental de la política reguladora, que plantea importantes cuestiones institucionales y de gobernanza más allá de los programas de gasto (7).

2.9.

Desde 2008, la Dirección General de Política Regional y Urbana ha desarrollado programas de evaluación comparativa, además de las evaluaciones existentes (ex ante y ex post), llevadas a cabo en el marco de la programación de los Fondos Estructurales.

2.10.

Por otra parte, desde mayo de 2012, la DG Competencia, en el marco de la reforma sobre la «modernización de las ayudas estatales», establece, para determinados regímenes de ayuda, una evaluación de impacto realizada mediante técnicas comparativas (8). En particular, el nuevo Reglamento general de exención por categorías establece la evaluación obligatoria para los regímenes de ayuda importantes (con un presupuesto anual superior a 150 millones EUR) en sectores específicos como la política de desarrollo regional, las ayudas a las pequeñas y medianas empresas, las ayudas para la investigación, el desarrollo y la innovación, las ayudas en favor del medio ambiente y la energía, así como las ayudas para infraestructuras de banda ancha. Ya se han presentado algunos planes nacionales (cuatro) y otros específicos en los sectores de investigación, desarrollo e innovación y de banda ancha son objeto de análisis (unos diez).

2.11.

El Tribunal de Cuentas Europeo analizó recientemente los sistemas de evaluación de los resultados adoptados por EuropeAid y los consideró insuficientes (9). Se está llevando a cabo un proceso de revisión de los sistemas de evaluación en todas las actividades de la Comisión.

2.12.

Es imprescindible una relación cada vez más estrecha entre las metodologías de evaluación de los resultados de la utilización de los Fondos Estructurales y de las ayudas estatales, al igual que una revisión en profundidad de todas las políticas de gasto de la UE.

2.13.

El enfoque comparativo de la evaluación de los efectos de las políticas públicas tiene por objeto comprobar si una política es capaz de modificar en la dirección deseada los comportamientos o la situación de un grupo concreto de beneficiarios, es decir, determinar en qué medida la intervención —más que otros factores— ha contribuido a la obtención de un resultado determinado. Es lo que suele calificarse como efecto incentivador.

2.14.

El objetivo del procedimiento de evaluación es determinar el impacto causal de la política adoptada, teniendo en cuenta solo su efecto directo, es decir, eliminando las posibles distorsiones debidas a las condiciones macroeconómicas generales o a la heterogeneidad de las empresas.

2.15.

El impacto causal se expresa por la diferencia entre las variables o los resultados observados tras la aplicación de la política (antecedentes de hecho) y lo que habría ocurrido si la política en cuestión no se hubiera adoptado (situación hipotética).

2.16.

Este análisis responde a las peticiones formuladas para demostrar el alcance y la tendencia de los efectos netos de una intervención: si la intervención produce efectos positivos o negativos y en qué medida; si los cambios observados se deben realmente a la política aplicada; si los resultados varían en función de los beneficiarios (grandes o pequeñas empresas), entre regiones o a lo largo del tiempo; si los costes de gestión y administrativos son proporcionales y sostenibles.

2.17.

Aunque el tema de las evaluaciones de impacto ha conocido un auge importante en la literatura económica, especialmente en las últimas décadas, solo en un reducido número de casos las administraciones públicas de los Estados miembros utilizaron las evaluaciones de manera reiterada y generalizada para supervisar y mejorar sus políticas de apoyo a las empresas.

2.18.

Entre los casos más interesantes cabe destacar los esfuerzos del Reino Unido (que desde 2001 evalúa periódicamente los programas de ayuda regional aplicando técnicas de evaluación casi experimentales), Países Bajos (que en 2012 constituyó el grupo de trabajo de expertos en evaluación de impacto), así como Finlandia (agencia finlandesa de la innovación, TEKES) y Eslovenia (que en 2001 aprobó una ley sobre control de las ayudas estatales).

2.19.

Con el presente Dictamen, el CESE desea contribuir a la reflexión de la Comisión Europea y los Estados miembros sobre la adecuación en cuanto a la eficacia y la eficiencia de las medidas de ayuda a las empresas, así como la necesidad de ampliar las evaluaciones de impacto.

3.1.

Sobre la base de datos empíricos procedentes de evaluaciones comparativas, el presente dictamen quiere mostrar la importancia de la evaluación, que debe considerarse no como un ejercicio académico sino como una práctica institucional esencial en el ciclo de elaboración de las políticas: aplicar, supervisar, evaluar, redefinir.

3.2.

A tal fin, el Comité examina una serie de estudios realizados en diversos Estados europeos y destaca las principales enseñanzas que cabe extraer: las implicaciones de la política respecto del impacto sobre el crecimiento de las inversiones, la productividad, el empleo, la innovación y el coste de la intervención. Estos son indicadores que permiten comprender los efectos sobre el crecimiento y poner de relieve la necesidad de intervenciones específicas y de buena calidad.

3.3.

Aunque la literatura tiende a centrarse en la existencia de una correlación positiva entre el apoyo público a las empresas y el crecimiento de la producción (inversión, empleo, nuevos productos), es conveniente señalar que el efecto incentivador de la ayuda no siempre puede darse por sentado. De hecho, existen otros factores que influyen en el éxito de una política, como la evolución económica general, el funcionamiento de los mercados y la fiscalidad general.

3.4.

BONDONIO y MARTINI (2012), en un estudio que analiza el impacto de la Ley no 488 en Italia, muestran que, por término medio, las empresas que reciben una ayuda directa reducen las inversiones privadas. En este caso, la intervención directa del Estado en favor de las empresas parece generar una contracción del gasto privado en inversiones, lo que reduce la necesidad de recursos privados. Las ayudas estatales deben añadirse a la inversión, no sustituirla.

3.5.

Respecto de la repercusión de las ayudas a la productividad, la literatura también pone de relieve algunos problemas. En un estudio de evaluación sobre las empresas británicas que recibieron ayuda en el marco del programa Regional Selective Assistance (RSA), CRISCUOLO (2012) explica que el crecimiento de la productividad resultó ser insignificante estadísticamente (10).

3.6.

Estas conclusiones parecen estar en consonancia con otros datos empíricos que demuestran que las ayudas directas suelen tener un impacto positivo sobre los volúmenes de producción, pero sin influir en la productividad. En otras palabras, las empresas beneficiarias de la ayuda crecen en tamaño pero no son más eficientes. Ello podría aumentar el riesgo de mantener en el mercado empresas poco competitivas.

3.7.

Los modelos estadísticos y econométricos capaces de medir el impacto de las intervenciones mediante un enfoque comparativo no solo permiten determinar los efectos netos sobre el empleo de las medidas de apoyo específicas, sino también cuantificar el coste por unidad de empleo «creado».

3.8.

A menudo existen diferencias entre el número de nuevas unidades de empleo imputables directamente a la intervención y las estadísticas de las supervisiones ex post. TRZCIŃSKI (2011), en un estudio sobre medidas de apoyo a las pequeñas y medianas empresas en Polonia, demuestra que, de los 25 000 nuevos puestos de trabajo «creados» por la intervención, solo 10 550 están directamente vinculados a la política aplicada (11). BONDONIO y MARTINI (2012) llegan a la misma conclusión: de los 89 000 nuevos empleos registrados en la evaluación ex post de la Ley no 488, solo 12 500 se crearon realmente, con un coste de 232 000 EUR por unidad laboral (12). Debe tenerse en cuenta el impacto de las ayudas estatales en cuanto a puestos de trabajo existentes y, por tanto, de salvaguardia de la economía local, regional o nacional.

3.9.

Las intervenciones de apoyo a las empresas tienen efectos diferentes en función del importe de la ayuda concedida, el tamaño de la empresa, la zona geográfica en que está situada y el tipo de ayuda concedida. Los datos empíricos de esas evaluaciones deben ponerse a disposición de los responsables públicos para orientar sus decisiones, y comprender qué tipo de intervención es la más adecuada y en qué contexto. De todo lo anterior se desprende la importancia de elaborar medidas específicas de ayuda, con el fin aumentar la eficacia y la eficiencia de la política.

4.1.

La Comisión Europea debe proseguir sus esfuerzos para sensibilizar sobre los principios y métodos más comunes en materia de evaluación de impacto. En concreto, el CESE considera conveniente que se organicen en los distintos Estados miembros y en cooperación con universidades, institutos de investigación, interlocutores sociales y demás partes interesadas, seminarios sobre las técnicas de evaluación y los métodos disponibles. A la luz de estas experiencias, la Comisión Europea podrá comprender mejor los obstáculos encontrados en la aplicación de la normativa e intervenir de manera específica al respecto.

4.2.

Aunque los esfuerzos de la Comisión son encomiables, es importante incrementar los regímenes de ayuda que son objeto de evaluación, sobre todo, si el montante de la ayuda es elevado. También es fundamental promover un debate metodológico para completar los métodos de evaluación comparativa con nuevos instrumentos de medida que permitan tener en cuenta los efectos de otras formas de apoyo a las empresas (ayudas financieras, ayudas indirectas, simples políticas industriales previstas).

4.3.

El CESE insiste en la necesidad de desarrollar una metodología adecuada y pluralista respecto de los criterios y parámetros de evaluación. La Comisión afirma (13) que de «esta forma deberá quedar garantizado que la ayuda pública estimula la innovación, las tecnologías verdes, el desarrollo del capital humano, que evita daños medioambientales y, en última instancia, fomenta el crecimiento, el empleo y la competitividad de la UE». Todos estos elementos contribuyen a la evaluación del impacto de las ayudas estatales, más allá de la mera valoración de los costes. El Parlamento Europeo solicita participar en la elaboración de los métodos de evaluación, así como del Derecho europeo sobre las ayudas estatales, en la medida en que este condiciona de manera considerable las decisiones de los Estados miembros sobre política económica. Asimismo, el CESE hace hincapié en el interés para la investigación de acceder libremente a los datos de las evaluaciones, con objeto de mejorar la metodología.

4.4.

Sería deseable que la Comisión, en colaboración con los servicios estadísticos nacionales y europeos, iniciara una reflexión sobre la oportunidad de establecer, dentro de un marco metodológico único, bases de datos fiables sobre las ayudas a las empresas. Esta medida aumentaría la transparencia de los procesos decisorios y, además, favorecería la actividad de investigación y cuantificación de las administraciones públicas y de los investigadores interesados.

4.5.

Las universidades y los centros de investigación podrían desempeñar un papel decisivo en la sensibilización sobre la cultura de evaluación y la difusión de los instrumentos nuevos y más avanzados de cuantificación de las políticas públicas. Asimismo, la Comisión Europea podría utilizar los centros de investigación independientes para realizar estudios de casos a fin de verificar la eficacia de las ayudas en ámbitos específicos como las ayudas a la investigación, desarrollo e innovación, las ayudas en favor de las pequeñas y medianas empresas, las ayudas destinadas al sector energético y las ayudas para infraestructuras.

4.6.

Dado que las evaluaciones previstas en los nuevos reglamentos europeos no tienen debidamente en cuenta los efectos de las políticas de apoyo a las empresas en la economía europea en su conjunto, conviene que, al final del período de programación actual (2014-2020), la Comisión inicie un estudio piloto sobre este tema. El trabajo debería analizar los factores determinantes del gasto en materia de ayudas, demostrar la relación entre ayudas a las empresas y potencial económico de la entidad que las concede y aprovechar el vínculo existente entre la política de cohesión y la política de la competencia.

4.7.

El presente dictamen constituye una primera fase de la labor del CESE sobre la cuantificación del impacto de las intervenciones públicas para apoyar a las empresas, así como una respuesta y un apoyo a las actividades de la Comisión al respecto. No obstante, el CESE considera indispensable ampliar y profundizar el debate, por lo que continuará siguiendo con atención los trabajos de la Comisión en la materia y fomentando, en la medida de lo posible, la cultura de evaluar la eficiencia y la eficacia.