Bruselas, 21.12.2015

COM(2015) 621 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre la evaluación REFIT de la Directiva 2011/64/UE y sobre la estructura y los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco


Índice

1. Introducción

2. Antecedentes

3. Evaluación externa de la Directiva

3.1 Alcance de la evaluación

3.2 Metodología

3.3 Resultados de la evaluación

3.4 Reacciones de los interesados a la evaluación

4. Cuestiones derivadas de la evaluación: definiciones

4.1 Funcionamiento de las actuales definiciones

4.1.1 Criterios subjetivos

4.1.2 Discrepancias entre aduanas e impuestos especiales

4.1.3 Impuesto especial mínimo

4.2 Ausencia de definiciones

5. Conclusiones y recomendaciones de la evaluación

5.1 Calidad de la evaluación

5.2 Recomendaciones

6. Seguimiento y conclusiones finales

Anexo I. Tendencias y estadísticas

Anexo I.I - precio medio ponderado de los cigarrillos

Anexo I.II - carga fiscal de los cigarrillos

Anexo I.III - despachos a consumo de cigarrillos

Anexo I.IV - paquetes de cigarrillos por adulto

Anexo I.V - despachos a consumo de picadura fina de tabaco

Anexo I.VI - picadura fina de tabaco por adulto

Anexo I.VII - ingresos fiscales …………………………………………………..25

Anexo I.VIII - ingresos del tabaco de los ingresos fiscales totales



1. Introducción

Con arreglo al artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2011/64/EU 1 , la Comisión debe presentar cada cuatro años un informe relativo a los tipos impositivos y a la estructura de los impuestos especiales establecidos en dicha Directiva. Dicho informe debe tener en cuenta el buen funcionamiento del mercado interior, el valor real de los tipos del impuesto especial y los objetivos generales del Tratado y debe basarse, en particular, en la información facilitada por los Estados miembros. El presente documento forma parte de una serie de informes 2 sobre el funcionamiento de la normativa de la UE relativa a los impuestos especiales que gravan las labores del tabaco que la Comisión ha presentado desde 1992.

Asimismo, el programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT) de la Comisión ha determinado que debe evaluarse la Directiva 3 . 

El presente informe expone los resultados y conclusiones de una evaluación externa que valora la Directiva desde estas dos perspectivas. Además, ofrece una panorámica de las estadísticas disponibles comunicadas por los Estados miembros en relación con la evolución del precio medio ponderado (PMP), los despachos a consumo, los ingresos fiscales y la carga fiscal sobre las labores del tabaco desde que la Directiva entró en vigor en 2011.

A diferencia de los informes anteriores, este no se centra en el aumento de los tipos mínimos del impuesto especial establecidos por la Directiva 2011/64/UE. Muchos aumentos del impuesto especial global mínimo han entrado en vigor muy recientemente; a algunos Estados miembros se les han concedido periodos transitorios, por lo que algunos aumentos graduales aún deben hacerse efectivos 4 . El impacto de estas medidas deberá examinarse, por lo tanto, en un futuro informe.

2. Antecedentes

La Directiva 2011/64/UE del Consejo establece las normas de la UE sobre la estructura y los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco. En concreto, define y clasifica distintas labores del tabaco reguladas por la Directiva según sus características. También establece la estructura del impuesto especial para los distintos tipos de labores. La Directiva tiene por objeto garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y, al mismo tiempo, un elevado nivel de protección de la salud 5 . Un buen funcionamiento del mercado interior implica que la manera en que los Estados miembros gravan el consumo de productos de dicho sector ni falsea la competencia ni obstaculiza su libre circulación dentro de la UE. En ese contexto, la Directiva debería garantizar que las labores del tabaco se gravan correctamente en el Estado miembro de consumo final 6 . Esto es importante, dado que los ingresos procedentes de los impuestos especiales sobre las labores del tabaco han contribuido, en total, con más de 81 000 millones EUR a los presupuestos nacionales de los Estados miembros en 2014.

En el marco del programa REFIT, la Comisión se ha comprometido a garantizar que la legislación de la UE se adecua a sus fines y logra sus objetivos al menor coste y con las menores cargas posibles.

3. Evaluación externa de la Directiva

A fin de evaluar el funcionamiento de la Directiva, la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera (DG TAXUD) encargó una evaluación externa (en lo sucesivo, la evaluación) a un consorcio creado por Ramboll Management Consulting AS, The Evaluation Partnership y Europe Economics.

A raíz de la consulta con los Estados miembros, y en consonancia con el programa REFIT, se acordó que el objetivo de la evaluación debía ser determinar las posibilidades de mejorar la legislación para reducir los costes y las cargas administrativos tanto para las administraciones nacionales como para los operadores económicos y aumentar el nivel de cumplimiento y seguridad en la recaudación de los impuestos especiales sobre las labores del tabaco. La evaluación se inició en diciembre de 2012 y concluyó en agosto de 2014. Un grupo de dirección compuesto por personal de todos los servicios pertinentes de la Comisión supervisó la realización de la evaluación.

Hay que señalar que, dado que la evaluación ha finalizado antes de la adopción de las nuevas directrices para la mejora de la legislación, de 19 de mayo de 2015 7 , no pudieron tenerse en cuenta algunos de los elementos obligatorios establecidos por dichas directrices. En primer lugar, la evaluación recogía las opiniones de los interesados a través de encuestas específicas y no a través de una consulta pública abierta. En segundo lugar, en consonancia con los objetivos del programa REFIT, los esfuerzos se centraron fundamentalmente en las cuestiones relacionadas con la eficacia y la eficiencia 8 .



3.1 Alcance de la evaluación

Como primer paso, la evaluación ha señalado las características principales de los sistemas relativos a los impuestos especiales sobre las labores del tabaco, con referencia a las dos principales Directivas que regulan los impuestos especiales sobre las labores del tabaco 9 . A continuación, la evaluación se centró en dar respuestas a las preguntas acordadas de la evaluación. Las conclusiones de la evaluación se agrupan en función de dichas preguntas, que figuran en el apartado 3.3. La evaluación también identificó asuntos derivados de estas conclusiones que se consideran en la sección 4 del presente informe.

El impacto de los tipos mínimos sobre la protección de la salud no entraba en el ámbito de aplicación de la evaluación porque muchos aumentos del impuesto especial global mínimo han entrado en vigor muy recientemente, por lo que hace falta más tiempo para evaluar estos aspectos 10 . Además, se han concedido periodos transitorios a varios Estados miembros, que van hasta el 31 de diciembre de 2017, a fin de alcanzar los mínimos para los cigarrillos. En cuanto a la picadura fina de tabaco para fumar, se producirán aumentos graduales del impuesto especial global mínimo a lo largo de un periodo que durará hasta el 1 de enero de 2020.

3.2 Metodología

La evaluación se llevó a cabo en tres fases: concepción, recogida de datos y análisis. Durante la fase de recogida de datos, se enviaron cuestionarios a los Estados miembros y a los operadores económicos. Respondieron a los cuestionarios 27 Estados miembros y 48 operadores económicos. A las respuestas recibidas les siguieron llamadas telefónicas y entrevistas personales. Además, se realizaron estudios de casos en 7 Estados miembros seleccionados 11 . En esta fase también se realizaron investigaciones documentales y estudios bibliográficos. Asimismo, se realizó un análisis cualitativo de la legislación existente, los estudios y la bibliografía económica, al igual que un análisis de los datos económicos disponibles.

Sobre la base de las respuestas recibidas a los cuestionarios, el contratista identificó tanto las buenas prácticas como los problemas. En la tercera fase, el contratista analizó y comparó las diferentes respuestas y elaboró una lista de problemas a los que se enfrentan las administraciones fiscales y los operadores económicos. Por último, elaboró una serie de recomendaciones para resolver los problemas detectados.

3.3 Resultados de la evaluación

3.3.1 ¿En qué medida las disposiciones vigentes en materia de impuestos especiales sobre las labores del tabaco garantizan el correcto funcionamiento del mercado interior y evitan distorsiones de la competencia?

Se constató que la aplicación del impuesto especial mínimo 12 , las incoherencias en el tratamiento de los cigarrillos electrónicos y determinadas labores del tabaco, y la incidencia de la sustitución por motivos fiscales entre grupos de labores y dentro ellas crean distorsiones en el mercado interior. Si bien unas medidas de lucha contra la anticipación no armonizadas también pueden incidir negativamente en el buen funcionamiento del mercado interior, las administraciones fiscales no consideran ni deseable ni viable la armonización en estos ámbitos. Aparte de estas excepciones, la evaluación constató que la estructura y nivel de tipos actuales permite en general unas condiciones de competencia equitativas y la libre fijación de precios en el mercado interior.

El efecto de las derogaciones y excepciones permitidas en la Directiva actual sobre las compras transfronterizas y el comercio ilícito es limitado. Por otra parte, no se encontraron pruebas claras que demuestren que alguno de los cambios en los tipos del impuesto especial sobre el tabaco que han entrado en vigor haya producido cambios en los modelos comerciales.

3.3.2 ¿En qué medida se han aplicado de manera efectiva en cuanto a los costes las disposiciones vigentes en materia de impuestos especiales sobre las labores del tabaco?

En términos de costes administrativos y de cumplimiento para las administraciones fiscales y los operadores económicos, el mayor efecto negativo lo ocasionan las discrepancias entre las definiciones de los impuestos especiales y la clasificación de la nomenclatura combinada (NC) a efectos aduaneros, así como la inseguridad jurídica sobre el tratamiento de determinados productos (incluidos los recursos judiciales). Aunque los costes de la inseguridad jurídica son, por lo general, relativamente reducidos porque a menudo están relacionados con productos muy especializados, el efecto sobre el operador o sobre la administración fiscal se ha considerado potencialmente importante.

3.3.3 ¿En qué medida salvaguardan los objetivos presupuestarios de los Estados miembros las disposiciones vigentes en materia de impuestos especiales sobre las labores del tabaco?

En general, las definiciones de los artículos 2 a 5 de la Directiva 2011/64/UE son efectivas para la correcta recaudación de los impuestos especiales. Sin embargo, están por debajo del nivel óptimo para el seguimiento de la circulación y tenencia de las labores del tabaco.

3.4 Reacciones de los interesados a la evaluación

El grupo de dirección que supervisa la evaluación invitó a los interesados a presentar sus opiniones sobre las conclusiones en una reunión organizada en Bruselas el 6 de junio de 2014. La invitación se hizo extensiva a todas las partes interesadas pertinentes, como las autoridades de los Estados miembros, los operadores económicos y las asociaciones sanitarias y de consumidores. Tras el evento, la Comisión recibió comentarios escritos de tres Estados miembros, doce asociaciones o federaciones que representan a los operadores económicos y una red de ONG que trabajan en el ámbito de la sanidad pública en Europa.

Las observaciones recibidas eran de carácter diverso. En general, tuvieron más apoyo las conclusiones de la evaluación que las recomendaciones. En opinión de la mayoría de los interesados, las recomendaciones requerían un análisis más profundo. Además de respaldar algunas de las conclusiones, se recibieron muchas preguntas sobre la metodología y el uso de los datos.

Se manifestó preocupación por la sobrerrepresentación de algunas de las partes interesadas, lo cual afecta a la serie de datos global. En algunos casos se habían centralizado las respuestas a los cuestionarios, mientras que en otros se había solicitado a las sucursales nacionales que respondieran por separado. Esto lo tuvo en cuenta el contratista externo y se efectuaron los ajustes oportunos.

Se recibieron varios comentarios críticos sobre el cálculo de la elasticidad de los precios de la demanda y las hipótesis del volumen de tráfico ilícito, así como sobre la decisión de utilizar datos de Euromonitor. El contratista externo se ocupó de que en la publicación final figuraran las aclaraciones pertinentes de esas cuestiones.

Algunos consideraban que la evaluación también debería haberse centrado en los aspectos sanitarios del consumo de tabaco y la fiscalidad. Pero esto se consideró prematuro, ya que habría implicado que se tuviera en cuenta la repercusión de la nueva Directiva sobre los productos del tabaco 2014/40/UE 13 que debe aplicarse a partir de mayo de 2016. En cualquier caso, la nueva Directiva sobre los productos del tabaco todavía no había sido adoptada en el momento en que se llevó a cabo el trabajo principal para la evaluación.

Además de los comentarios sobre el alcance y la metodología de la evaluación, se recibieron observaciones sobre las recomendaciones de la misma (véase también el apartado 5.2):

Algunos de los consultados opinaban que la recomendación de considerar la adaptación de los tipos mínimos aplicables a los cigarros puros y cigarritos a los de los cigarrillos tendría un efecto desproporcionado.

Otros no estaban convencidos de que la inclusión del tabaco crudo en el ámbito de aplicación de las disposiciones sobre la tenencia y circulación de las labores del tabaco resolvería los problemas detectados.

Algunos consideraban que resultaría inapropiado recomendar la eliminación de las discrepancias existentes entre las categorías de los impuestos especiales y los códigos NC, porque los códigos NC se habían elaborado para fines distintos.

Algunos de los encuestados opinaban que los cigarrillos electrónicos no deberían incluirse en el ámbito de aplicación de la actual Directiva, pero que habría que considerar la posibilidad de plantear una iniciativa específica para un enfoque armonizado de la fiscalidad de estos productos.

 

4. Cuestiones derivadas de la evaluación: definiciones

Tras la entrada en vigor de la Directiva 2011/64/UE, las definiciones de cigarrillos, cigarritos, cigarros puros y tabaco para fumar se han modificado para tener en cuenta las preocupaciones sobre las deficiencias de anteriores definiciones. En la evaluación se ha tenido en cuenta debidamente el funcionamiento de las nuevas definiciones. La evaluación identificó una serie de cuestiones que requieren un examen más profundo. Estas cuestiones se recogen en los siguientes apartados.

4.1 Funcionamiento de las actuales definiciones

4.1.1 Criterios subjetivos

En las definiciones actuales figuran una serie de expresiones subjetivas. Por ello, la clasificación de los productos a efectos de los impuestos especiales exige un cierto margen de interpretación subjetiva. Los interesados criticaron el funcionamiento de las actuales definiciones y, en particular, los elementos subjetivos. La evaluación detectó las dificultades que se exponen a continuación.

La actual formulación del artículo 5, en particular expresiones como «acondicionados para la venta al por menor» y «que pueda fumarse sin transformación industrial ulterior», puede ocasionar inseguridad jurídica y un tratamiento diferenciado de los mismos productos en los Estados miembros.

Las definiciones de cigarros puros, cigarritos y tabaco para fumar no ofrecen suficiente seguridad jurídica a efectos de clasificación. Las incoherencias en el tratamiento de las labores del tabaco (en particular de los productos «límite») pueden dar lugar a situaciones fiscales diferentes en cada Estado miembro. Esto podría poner en peligro el buen funcionamiento del mercado interior. La mitad de los Estados miembros tiene experiencias con productos que, en su opinión, constituyen un intento de uso indebido de las actuales definiciones con el fin de beneficiarse de un tratamiento fiscal más favorable 14 . Varios operadores económicos señalaron que algunos de los cigarros puros o cigarritos más pequeños que se benefician de un tipo reducido del impuesto especial deben considerarse como cigarrillos. En su opinión, estos productos son sustitutos directos de los cigarrillos 15 .

La vaguedad de la formulación en términos vagos de las definiciones de la Directiva o la ausencia de las mismas (véase el apartado 4.2) genera inseguridad jurídica. Por ejemplo, la clasificación de un producto que ni siquiera supone unos problemas especialmente complejos puede llevar entre 2 y 8 horas de trabajo para los operadores 16 . Si la clasificación plantea algún problema, se necesita aún más tiempo. Por lo tanto, el impacto de la inseguridad jurídica sobre operadores individuales o sobre las administraciones fiscales puede ser significativo.

4.1.2 Discrepancias entre aduanas e impuestos especiales

Actualmente se están aplicando dos sistemas diferentes de clasificación de los productos a efectos de impuestos especiales y de aduanas. En particular, las definiciones que figuran en los artículos 2 a 5 de la Directiva 2011/64/UE no son totalmente coherentes con el sistema de clasificación en vigor a efectos aduaneros. Las discrepancias ocasionan costes de cumplimiento más elevados tanto para las administraciones fiscales como para los operadores económicos 17 . En particular, los pequeños operadores han señalado problemas relacionados con las discrepancias en las definiciones a efectos aduaneros y de impuestos especiales que pueden producir un aumento de los costes de cumplimiento, ya que estos operadores deben dar pasos similares dos veces, en razón de los diferentes sistemas utilizados por las autoridades. En general, el 68 % de los operadores opinó que la discrepancia de las definiciones provoca un aumento significativo de los costes admistrativos , mientras que un 4 % llego incluso a tildar ese aumento de "muy significativo" 18 .

4.1.3 Impuesto especial mínimo

Desde 2011, los Estados miembros tienen la opción de aplicar un impuesto especial mínimo sobre los cigarrillos. Su introducción debía proporcionar a los Estados miembros unas normas marco para establecer el importe mínimo de la misma manera. Sin embargo, la evaluación constató que el artículo 8, apartado 6, no es claro y, en la práctica, su aplicación parece diferir entre Estados miembros. Las entrevistas con los Estados miembros muestran que en la actualidad se utiliza toda un serie de interpretaciones para el cálculo del impuesto especial mínimo 19 . 


4.2 Ausencia de definiciones

En la actualidad, la Directiva 2011/64/UE contiene definiciones de cigarrillos, cigarros puros, cigarritos y tabaco para fumar.

Algunos productos no definidos podrían entrar en una de esas categorías (por ejemplo, el tabaco para pipa de agua). Otros podrían quedarse fuera del ámbito de aplicación de la Directiva (sería el caso, en general, del tabaco crudo, algunos productos intermedios y los cigarrillos electrónicos). En el mercado de algunos Estados miembros también existen nuevos productos del tabaco tratados térmicamente que están generando diferencias de tratamiento 20 . Estos productos del tabaco que se calientan pero no se queman se diferecian de los cigarrillos electrónicos en que sí contienen tabaco. Pero en lugar de quemar el tabaco, lo calientan (en lugar de tener un proceso de combustión).

Algunos Estados miembros y operadores económicos han informado de que las actuales definiciones ya no cumplen su cometido. Esto no solo ocurre por la evolución del mercado, sino también por las dudas sobre si las definiciones actuales son lo suficientemente eficaces para evitar el comercio ilícito.

Aun reconociendo que la tarea de evitar el comercio ilícito de productos sujetos a impuestos especiales (en particular en lo relativo al cumplimiento de las leyes) es fundamentalmente responsabilidad de los Estados miembros, la Comisión opina, no obstante, que las normas de la UE deben ser tan eficaces como sea posible para luchar contra dicho comercio. La UE ha intensificado sus esfuerzos en los últimos años con la firma del Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco , adoptando la Directiva sobre los productos del tabaco que contiene disposiciones explícitas contra el comercio ilícito, y el programa de acción que se establece en la Comunicación de la Comisión de 6 de junio de 2013 21 . En la evaluación se estima que el importe de los impuestos perdidos con el comercio ilícito se sitúa en torno a 11 100 millones EUR anuales 22 . Según las estimaciones elaboradas por el contratista externo, la reducción del comercio ilícito podría conducir a la posible recuperación de impuestos por un valor situado entre 6 100 y 7 200 millones EUR anuales, una vez ajustado por la reducción inducida por los precios en el nivel de consumo (calculado sobre la base de la elasticidad media de los precios de un mercado determinado) 23 . 

Otros asuntos señalados fueron los siguientes:

Las definiciones no permiten una utilización correcta y plena del Sistema Informatizado para la Circulación y el Control de los Impuestos Especiales (EMCS) o de las disposiciones pertinentes en materia de cooperación administrativa e intercambio de información, que son elementos clave en la lucha contra el fraude. Esto se debe, en particular, al limitado ámbito de aplicación de la Directiva 2011/64/UE, de la que están excluidos determinados productos, como por ejemplo el tabaco crudo. Varios Estados miembros mencionaron que se estaba desviando una cantidad cada vez mayor de tabaco crudo de los circuitos del comercio legal al ilegal o que se estaba vendiendo directamente a los consumidores finales.

Las incoherencias en el tratamiento de una serie de productos (por ejemplo, productos intermedios, tabaco crudo y subproductos) en los Estados miembros tienen su repercusión en la limitada capacidad de las autoridades de los Estados miembros para supervisar las labores del tabaco.

El enfoque inclusivo que tienen las definiciones que figuran en el artículo 5 ocasiona una imposición relativamente más elevada de productos con características diferentes, como el tabaco para pipa de agua, en comparación con los otros productos de esa categoría.

La exclusión de los cigarrillos electrónicos del ámbito de los productos sujetos a impuestos especiales podría tener importantes implicaciones presupuestarias a largo plazo para los Estados miembros. Algunos Estados miembros han empezado a recaudar un impuesto nacional sobre estos productos. Esto podría poner en peligro el correcto funcionamiento del mercado interior si otros Estados miembros deciden hacer lo mismo de forma no coordinada, lo cual daría como resultado un tratamiento diferenciado en toda la UE.

5. Conclusiones y recomendaciones de la evaluación

5.1 Calidad de la evaluación

La Comisión ha examinado detenidamente la evaluación externa y también ha tenido en cuenta las observaciones recibidas de las partes interesadas. El trabajo efectuado por el equipo de evaluación se consideró acorde con las normas de evaluación de la Comisión 24 . Los juicios y conclusiones de la evaluación se derivaban directamente de lo encontrado en los datos recogidos. Para garantizar la consistencia de las conclusiones, la evaluación utilizó varios métodos de recopilación de datos, tales como encuestas, entrevistas, investigación documental y estudios de casos. En general, la Comisión y las partes interesadas consideraron suficiente esta combinación metodológica.

No obstante, la Comisión es consciente de que, inevitablemente, dada la falta de datos o de información para responder a las preguntas de la evaluación, en algunos casos hubo que utilizar hipótesis. Algunas conclusiones carecen de información sobre costes y beneficios, por ejemplo sobre la doble clasificación y el seguimiento del tabaco crudo. Asimismo, como la evaluación se ha centrado en la eficacia y la eficiencia, los aspectos relacionados con la pertinencia, la coherencia y el valor añadido de la UE no se han abordado con detalle. Por último, la evaluación no refleja las posibles repercusiones de la nueva Directiva sobre los productos del tabaco 2014/40/UE, que también se prevé que afecte al consumo de tabaco 25 . 

5.2 Recomendaciones

Sobre la base de las pruebas recopiladas, los evaluadores formularon 16 recomendaciones con el fin de mejorar el funcionamiento de la legislación en materia de impuestos especiales sobre las labores del tabaco.

Cuadro 1 – Recomendaciones de la evaluación externa 26

Nº

Recomendación

Recomendaciones sobre las definiciones de las labores del tabaco sujetas a impuestos especiales

1

Analizar más profundamente la posibilidad de incluir los cigarrillos electrónicos en el ámbito de los impuestos especiales sobre las labores del tabaco.

2

Analizar más profundamente (con especial atención a los costes y las cargas que implica) la posibilidad de introducir el tabaco crudo en el ámbito de aplicación de la supervisión de las labores del tabaco sujetas a impuestos especiales o soluciones alternativas para garantizar el seguimiento sistemático de la logística del tabaco crudo.

3

El artículo 4, apartado 1, letra a), debe armonizarse con las notas explicativas de la nomenclatura combinada de 2402 10 00.

4

En el artículo 5, apartado 1, letra a), debe revisarse la expresión «que pueda fumarse sin transformación industrial ulterior» a fin de reducir la inseguridad relacionada con el tratamiento del tabaco parcialmente transformado puesto a la venta con la intención de ser fumado (por ejemplo, «sin transformación ulterior en un depósito fiscal»).

5

A la vista de las diferentes características del tabaco para pipa de agua, debe crearse una categoría fiscal diferente que permita la imposición de una estructura de tipos adecuada.

6

En el artículo 5, apartado 1, letra b), debe revisarse la expresión «acondicionados para la venta al por menor y que puedan fumarse», eliminando de la definición «al por menor», armonizándose posteriormente en consecuencia el código NC.

7

Analizar más profundamente la posibilidad de permitir un código NC específico al tabaco expandido.

8

Con el fin de eliminar las incoherencias y la inseguridad jurídica en el tratamiento, analizar más profundamente la posibilidad de incluir una nueva categoría fiscal en el ámbito de aplicación de la Directiva, que ha de incluir productos intermedios cuyo seguimiento en el marco del EMCS es necesario, pudiendo esta categoría hacer referencia directa a los códigos NC aplicables (por ejemplo, tabaco reconstituido; desperdicios de tabaco no aptos para fumar, tabaco expandido, etc.).

9

Con el objetivo de eliminar las incoherencias entre los códigos NC y las categorías de los impuestos especiales, dar prioridad a la necesidad de que los productos no sujetos a impuestos compartan la misma clasificación en la NC que los productos sujetos a impuestos y que los productos que tengan la misma clasificación arancelaria puedan clasificarse en diversas categorías de impuestos especiales.

10

En el artículo 4, apartado 1, debe revisarse la expresión «habida cuenta de sus propiedades y de las expectativas normales de los consumidores, están destinados exclusivamente a ello» para garantizar la claridad jurídica y evitar la inseguridad jurídica y costosos litigios.

Recomendaciones relacionadas con los tipos y la estructura de los impuestos especiales

11

Considerar la posibilidad de armonizar los impuestos especiales mínimos sobre los cigarros puros y los cigarritos con los de los cigarrillos con el fin de eliminar el incentivo para comercializar productos «límite» que podrían intentar eludir el pago de un impuesto especial más elevado.

12

Revisar el artículo 7, apartado 4, y el artículo 8, apartado 6, para eliminar la inseguridad con respecto a los límites impuestos por la Directiva sobre el impuesto especial mínimo.

Recomendaciones sobre otros temas analizados en el marco de esta evaluación

13

Con el fin de corregir errores menores, debería introducirse un mensaje de corrección para el documento administrativo electrónico (e-AD); no obstante, no debe ser posible cambiar datos esenciales como la cantidad, la CPA, el código de la NC, etc.

14

Considerar la posibilidad de integrar los sistemas nacionales del EMCS en el contexto de la vigilancia del mercado y a efectos de las investigaciones penales.

15

Los países de tránsito deben ser informados por vía electrónica de los movimientos que tengan lugar en su territorio.

16

Considerar la posibilidad de desarrollar y recomendar un instrumento de análisis de riesgos uniforme que se utilizaría en toda la UE.

La Comisión ha examinado la pertinencia de cada una de las recomendaciones y considera que las siguientes merecen un examen más profundo:

Las recomendaciones 4, 6, 10 y 12 sugieren la posibilidad de elaborar unas definiciones más precisas con el fin de reducir la inseguridad jurídica, evitar planteamientos divergentes en los Estados miembros y el falseamiento del mercado interior. Abordar estas recomendaciones repercutiría en los parámetros de trabajo de otras recomendaciones y podría ser prioritario.

El objetivo de las recomendaciones 3 y 9 es simplificar la estructura actual ajustando las categorías o definiciones de las labores del tabaco en la legislación en materia de impuestos especiales para tener en cuenta la clasificación a efectos aduaneros y las correspondientes notas explicativas de la NC.

Las recomendaciones 1, 2, 5 y 8 se refieren a la posible introducción de nuevas categorías de productos con el fin de facilitar una fiscalidad adecuada e igualdad de trato de los (nuevos) productos dentro del mercado interior y permitir a los Estados miembros una supervisión y control que sean suficientes.

La recomendación 11 está concebida para reducir la elusión. En este contexto, debe tenerse en cuenta que las excepciones a la definición de cigarros puros y cigarritos concedidas a Alemania y Hungría finalizaron el 31 de diciembre de 2014 27 . Por otra parte, la actual Directiva faculta a los Estados miembros para hacer frente a la elusión mediante el aumento de los impuestos especiales sobre los cigarros puros únicamente.

Las demás recomendaciones o bien se consideran excluidas del ámbito de aplicación de una posible revisión de la Directiva 2011/64/UE del Consejo, o solo indirectamente vinculadas a ella. Son las siguientes:

Las recomendaciones 7 y, parcialmente, 6 y 9 se refieren a la clasificación aduanera y los códigos NC correspondientes. La NC se basa en la nomenclatura del sistema armonizado (SA), a la que se añaden una serie de subdivisiones comunitarias. El sistema armonizado es gestionado por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). Estas recomendaciones, por lo tanto, no entran en el ámbito de aplicación de la Directiva 2011/64/UE del Consejo. Sin embargo, cabe la posibilidad de servirse del sistema de clasificación aduanera como guía para establecer las definiciones de las labores del tabaco a fin de reducir la inseguridad jurídica. Ello podría generar asimismo eventuales sinergias en materia de reducción de costes, que serán objeto de evaluación por los servicios de la Comisión.

Las recomendaciones 13 a 16 contienen adaptaciones para mejorar el sistema general de recaudación de impuestos especiales en los Estados miembros. Por consiguiente, estas recomendaciones se consideran más pertinentes para la evaluación paralela y continua de la Directiva 2008/118/CE del Consejo , de 16 de diciembre de 2008, relativa al régimen general de los impuestos especiales, y por la que se deroga la Directiva 92/12/CEE . El proceso de evaluación de esta Directiva se inició en 2014 y se espera que esté terminado en 2016.

6. Seguimiento y conclusiones finales

La percepción de impuestos sobre el consumo de productos, como los impuestos especiales sobre las labores del tabaco, no debe ni distorsionar la competencia ni impedir la posibilidad de que las mercancías circulen libremente dentro de la UE en un mercado interior que funcione correctamente. Como parte del programa REFIT, esta evaluación ha examinado, en particular, la eficiencia, la eficacia y la carga administrativa derivada de la Directiva 2011/64/UE a fin de garantizar que la legislación de la UE en materia de impuestos especiales sobre las labores del tabaco consiga sus objetivos políticos a un coste mínimo.

En general, la evaluación constató que la estructura y el nivel de tipos actuales permiten en general unas condiciones de competencia equitativas y la libre fijación de precios en el mercado interior. Al mismo tiempo, los resultados de la evaluación muestran que algunas distorsiones en el mercado interior se deben a la aplicación diferenciada del impuesto especial mínimo 28 , las incoherencias en el tratamiento de los cigarrillos electrónicos y determinadas labores del tabaco y la incidencia de la sustitución entre categorías de productos y dentro de ellos.

En el marco de REFIT, la evaluación identifica la existencia de costes administrativos y de cumplimiento innecesarios para las administraciones fiscales y los operadores económicos. Estos costes son el resultado de determinadas definiciones que pueden producir inseguridad jurídica en el tratamiento de productos específicos. Además, se ha concluido que la aplicación de definiciones diferentes de las labores del tabaco para los impuestos especiales y a efectos aduaneros constituye un problema, en particular para las pequeñas y medianas empresas, dado que ello se traduce en duplicidad de entradas e inseguridad jurídica.

Por último, con algunas excepciones, la Directiva ha demostrado ser eficaz y, en general, apropiada para permitir la adecuada recaudación de impuestos especiales para la gran mayoría de las labores del tabaco.



A la vista de las conclusiones de la evaluación, la Comisión se planteará cuáles son los siguientes pasos en los debates con los expertos de los Estados miembros 29 . Entre ellos podría estar también una revisión de la Directiva. Esta revisión consistiría en la realización de una consulta pública y una evaluación de impacto para recopilar más pruebas, incluidas ,en su caso, estimaciones cuantitativas, sobre los efectos y la proporcionalidad de posibles soluciones a los problemas encontrados.

Además de tener en cuenta las recomendaciones específicas de la evaluación, la Comisión, a la vista de los resultados de la misma, también examinará la mejor manera de lograr los siguientes objetivos:

interpretación común de la aplicación del impuesto especial mínimo;

limitación de la sustitución por motivos fiscales dentro de las categorías de productos y entre ellos cuando sea posible;

clarificación de las definiciones armonizadas y el tratamiento de nuevos productos, a fin de:

apoyar el tratamiento coherente y la claridad jurídica de la clasificación de productos sujetos a impuestos especiales dentro de la UE,

permitir a los Estados miembros controlar la circulación y la producción de manera efectiva, y

evitar costes administrativos inútiles.

A la hora de decidir los siguientes pasos, la Comisión también prestará la debida atención a las recomendaciones pertinentes formuladas por el Consejo o por el Parlamento Europeo.



Anexo I. Tendencias y estadísticas 

A raíz de la última revisión, efectuada en 2011, de la legislación relativa al impuesto especial sobre el tabaco, se modificaron los tipos de los impuestos especiales sobre el tabaco elaborado. Se aumentaron los tipos mínimos exigidos. También se incluyeron futuros aumentos graduales para la picadura fina de tabaco para fumar. Se concedió a los Estados miembros una mayor flexibilidad en lo referente a la aplicación del componente específico del impuesto especial sobre los cigarrillos, pasando del 5-55 % al 7,5-76,5 % de la carga fiscal total. Además, también se introdujo la posibilidad de crear un nivel impositivo mínimo para los cigarrillos mediante la percepción de un impuesto especial mínimo.

De conformidad con el artículo 19, apartado 3, de la Directiva 2011/64/UE, y con la Decisión de Ejecución de la Comisión 2011/480/UE 30 , los Estados miembros están obligados a informar anualmente a la Comisión sobre:

tipos de los impuestos especiales

precio medio ponderado de venta al por menor (PMP)

ingresos fiscales, y

despachos a consumo de labores del tabaco.

La información aportada hasta la fecha por los Estados miembros en este sentido ha mostrado lo que se indica a continuación.



Precio medio ponderado

Con la entrada en vigor de la Directiva 2011/64/UE, se suprimió la categoría de precios más solicitada y fue sustituida por el precio medio ponderado. A raíz de la introducción del precio medio ponderado, también cambió la base para el cálculo de los tipos mínimos de los impuestos especiales sobre los cigarrillos y la picadura fina de tabaco para fumar. En el anexo I.I se ve la evolución del precio medio ponderado de los cigarrillos en cada Estado miembro entre 2012 y 2015. Hay que señalar que, por ejemplo, el precio medio ponderado para 2012 se basa en la media de los precios de todos los cigarrillos despachados a consumo en el año precedente. En todos los Estados miembros, excepto Malta, el precio medio de los cigarrillos despachados a consumo en 2014 aumentó en comparación con 2011. Estos aumentos pueden deberse a diversas razones, como el aumento de la fiscalidad, que también puede influir en el precio. Las causas de los incrementos fiscales también pueden ser diferentes: se pueden subir los impuestos para aumentar los ingresos, por razones de política sanitaria o para cumplir los requisitos mínimos europeos 31 .

Carga fiscal

Desde que se introdujo el precio medio ponderado, los Estados miembros deben comunicar su carga fiscal como porcentaje del mismo (sobre la base del precio medio de los productos despachados a consumo en el año anterior). Como puede verse en el anexo I.II, la carga fiscal (incluido el IVA) sobre los cigarrillos en todos los Estados miembros fluctúa de un año a otro. Si aumenta el precio medio ponderado, la carga fiscal disminuye si se mantienen los tipos. En general, las cifras muestran que la carga fiscal sobre los cigarrillos en la UE en 2015 osciló entre algo menos del 70 % en Luxemburgo y Letonia y el 85 % en el Reino Unido. Pero esta cifra no da ninguna indicación de la cuantía del impuesto 32 , ya que la carga fiscal se expresa como porcentaje del precio medio ponderado, que es diferente en cada Estado miembro 33 .



Despachos a consumo e ingresos fiscales

La cantidad de cigarrillos despachados a consumo disminuyó en la mayoría de los Estados miembros, mientras que la cantidad de picadura fina de tabaco despachada a consumo fluctuó a lo largo del periodo 2011-2014 34 . La disminución de los cigarrillos despachados a consumo puede haberse producido por varios motivos; por ejemplo, por la prohibición de la publicidad, las campañas de lucha contra el tabaco, las prohibiciones de fumar en lugares públicos, la fiscalidad del tabaco y el consumo de otras labores del tabaco o la llegada al mercado de productos alternativos, como los cigarrillos electrónicos o las terapias de sustitución de la nicotina. El anexo I.IV y el anexo I.VI muestran los paquetes de cigarrillos y los gramos de picadura fina de tabaco despachados a consumo en relación con la población de cada Estado miembro. No se facilita información alguna sobre el porcentaje de fumadores en un Estado miembro, ya que las labores del tabaco despachadas a consumo en un Estado miembro también pueden ser consumidas por ciudadanos de otros Estados miembros 35 . 

La mayor parte de los ingresos procedentes de los impuestos especiales corresponde a los Estados miembros con mayor población 36 . La parte de los ingresos fiscales totales compuesta por los ingresos procedentes de los impuestos especiales sobre las labores del tabaco difiere entre los Estados miembros 37 .

Anexo I.I - precio medio ponderado de los cigarrillos


Anexo I.II - carga fiscal de los cigarrillos 

Anexo I.III - despachos a consumo de cigarrillos 



 Anexo I.IV - paquetes de cigarrillos por adulto



 Anexo I.V - despachos a consumo de picadura fina de tabaco



 Anexo I.VI - picadura fina de tabaco por adulto


Anexo I.VII - ingresos fiscales 

Anexo I.VIII - ingresos del tabaco de los ingresos fiscales totales

(1)

  Directiva 2011/64/UE del Consejo , de 21 de junio de 2011, relativa a la estructura y los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco.

(2)

 

COM (1995) 285
COM (1998) 320
COM (2001) 133
COM (2008) 460
El último informe de 2008 se plasmó en la Directiva 2010/12/UE del Consejo, de 16 de febrero de 2010, por la que se modifican las Directivas 92/79/CEE, 92/80/CEE y 95/59/CE, en lo referente a la estructura y a los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco, y la Directiva 2008/118/CE.

 

(3)

REFIT es un programa cuya finalidad es revisar toda la legislación de la UE (con el fin de detectar cargas, incoherencias, lagunas o medidas ineficaces y presentar las propuestas necesarias para dar continuación a las conclusiones del estudio).

(4)

Artículo 10 y artículo 14 de la Directiva 2011/64/UE.

(5)

Artículos 26, 113 y 168 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .

(6)

Con excepción de la situación descrita en el artículo 32 de la Directiva 2008/118/CE.

(7)

http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm.

(8)

Con arreglo a las nuevas directrices para la mejora de la legislación, una evaluación debe valorar la eficacia, la eficiencia, la pertinencia, la coherencia y el valor añadido para la UE.

(9)

  Directiva 2011/64/UE del Consejo , de 21 de junio de 2011, relativa a la estructura y los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco;  Directiva 2008/118/CE del Consejo , de 16 de diciembre de 2008, relativa al régimen general de los impuestos especiales, y por la que se deroga la Directiva 92/12/CEE .

(10)

Artículo 10 y artículo 14 de la Directiva 2011/64/UE.

(11)

Alemania, Dinamarca, Finlandia, Grecia, Polonia, Rumanía y Reino Unido.

(12)

Artículo 7, apartado 4, y artículo 8, apartado 6, de la Directiva 2011/64/UE.

(13)

  Directiva 2014/40/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE .

(14)

Véase también la página 57 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(15)

Véase también la página 60 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(16)

Véase también la página 163 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(17)

Véase también la página 154 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(18)

Véase también la página 166 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(19)

Véase el cuadro 12 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(20)

Los productos del tabaco que se calientan pero no se queman no estaban incluidos en la evaluación. En el grupo del proyecto Fiscalis sobre el tabaco (FPG 050) y durante las reuniones del grupo de expertos en materia de fiscalidad indirecta (ITEG) tuvieron lugar los primeros debates sobre el tratamiento fiscal de estos productos.

(21)

  COM(2013) 324 final , Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Estrategia general de la UE para intensificar la lucha contra el contrabando de cigarrillos y otras formas de tráfico ilícito de productos del tabaco».

(22)

Según las estimaciones de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), el tráfico ilícito de cigarrillos provoca unas pérdidas financieras anuales de más de 10 000 millones EUR en los presupuestos de la Unión Europea y de sus Estados miembros, véase también COM(2013) 324 final.

(23)

Véase también la página 46 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(24)

  http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_en.pdf . 

(25)

Hay que tener en cuenta que los Estados miembros están obligados a poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva a más tardar el 20 de mayo de 2016.

(26)

Fuente: Evaluación informe final «Estudio sobre la medición y la reducción de los costes administrativos para los operadores económicos y las autoridades fiscales consiguiendo a la vez un mayor nivel de cumplimiento y seguridad a la hora de aplicar el impuesto especial sobre las labores del tabaco».

(27)

25 Artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2011/64/UE.

(28)

Artículo 7, apartado 4, y artículo 8, apartado 6, de la Directiva 2011/64/UE.

(29)

Como primer paso, la Comisión ha debatido las recomendaciones del Grupo del proyecto Fiscalis sobre el tabaco (FPG 050) en 2015 y seguirá haciéndolo en 2016 con el fin de tener en cuenta las opiniones y experiencias de los expertos de los Estados miembros. Se presta una atención particular a las recomendaciones 1 y 2 (la inclusión de otros productos, como el tabaco crudo y los cigarrillos electrónicos en el ámbito de aplicación de los productos sujetos a impuestos especiales).

(30)

Decisión de Ejecución de la Comisión, de 28 de julio de 2011, relativa a la lista de datos estadísticos, referentes a la estructura y a los tipos del impuesto especial sobre el tabaco elaborado, que los Estados miembros deben facilitar de conformidad con las Directivas 92/79/CEE y 92/80/CEE del Consejo (2011/480/UE).

(31)

Europe Economics también ha analizado la evolución de la media de los precios de los cigarrillos sobre la base de los datos disponibles de Euromonitor entre 2007 y 2012 en los Estados miembros; esto se publica en la figura 35 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(32)

Puede accederse a la lista completa de los tipos de los impuestos especiales en cada Estado miembro en los Cuadros de impuestos especiales para las labores del tabaco ;

(33)

El análisis de Europe Economics de la cuantía del impuesto por los cigarrillos (incluido el IVA) se representa en la figura 23 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.

(34)

Véanse el anexo I.III y el anexo I.V.

(35)

Si se cumple lo dispuesto en la Directiva 2008/118/CE, los impuestos especiales solo se devengan en el Estado miembro de adquisición.

(36)

Véase el anexo I.VII.

(37)

Europe Economics ha analizado los datos publicados por la DG TAXUD sobre los ingresos de los impuestos sobre el consumo de labores del tabaco entre 2008 y 2012. Los resultados de este análisis pueden verse en las figuras 3 a 11 de la evaluación sobre la fiscalidad del tabaco.