COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.7.2015
COM(2015) 340 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Lanzamiento de un proceso de consulta pública sobre la nueva configuración del mercado de la energía
{SWD(2015) 142 final}
1.Esbozo para la transición del sistema eléctrico
En sus directrices políticas, la Comisión Juncker señaló como uno de sus objetivos estratégicos el desarrollo de una Unión de la Energía sólida y con una política climática proyectada hacia el futuro.
Este objetivo quedó confirmado en el programa de trabajo de la Comisión para 2015 1 , y se concretizó en la Estrategia Marco para una Unión de la Energía resiliente con una política climática prospectiva 2 , con el fin de determinar las condiciones para una energía fiable y asequible para todos, así como de dar prioridad al principio «eficiencia energética en primer lugar» y de hacer de la Unión Europea el líder mundial en el campo de las energías renovables. La consecución de estos objetivos requerirá una transformación radical del sistema energético europeo, incluida la implantación de una nueva concepción del mercado europeo de la electricidad y la consecución de una mayor previsibilidad gracias a la vinculación del comercio al por mayor y al por menor y a la atracción de nuevas inversiones. De este modo podrá llegarse a un nuevo acuerdo para los consumidores de energía de Europa, como se expone en la Comunicación correspondiente COM(2015) 339.
El sistema eléctrico europeo está inmerso en un período de profundas transformaciones. Desde la adopción del tercer paquete del mercado interior de la energía 3 , las decisiones en materia de electricidad han permitido el desarrollo de la competencia y el aumento del flujo transfronterizo de electricidad. Los mercados al por mayor se caracterizan cada vez más por una competencia abierta y leal y la competencia, aunque aún insuficiente, está también echando raíces a nivel minorista. La introducción de los conceptos de «acoplamiento de mercados» y de «asignación de capacidad basada en los flujos» ha facilitado la instauración de un comercio eficiente de electricidad en Europa. Al mismo tiempo, la Directiva sobre energías renovables 4 y los esfuerzos de los Estados miembros han hecho que las fuentes de energía renovable se encuentren entre las más importantes para la generación de electricidad, lo que preludia la transición hacia un sistema energético hipocarbónico.
Estos elementos son los indispensables para un sistema energético orientado hacia el futuro; pero Europa se enfrenta aún a importantes retos que deberá solucionar antes de que la situación sea propicia para la consecución de sus objetivos. Para gestionar estos cambios, sacando a la vez provecho de los mismos, tenemos que volver a examinar cómo se organiza y regula el sistema y los mercados europeos de energía eléctrica.
El concepto aún vigente de mercado procede de una época en la que imperaban centrales eléctricas centralizadas de gran tamaño, normalmente alimentadas con combustibles fósiles, y cuyo objetivo básico era abastecer cada hogar o empresa, dentro de una determinada área (normalmente la de un Estado miembro) de toda la electricidad que necesitaran, y en la que los consumidores, los hogares, las empresas y la industria desempañaban un papel pasivo. Hoy en día la evolución hacia una generación eléctrica descentralizada aumenta el número de partes que intervienen y establece cambios en las funciones de cada una en el mercado. El mercado de la electricidad debe adaptarse a esta nueva realidad; debe integrar plenamente a todas esas partes que actúan en el mercado, así como conceptos tales como la demanda flexible, proveedores de servicios energéticos y energías renovables. Un ejemplo concreto es la flexibilidad, que permite a los consumidores industriales participar en el mercado y beneficiarse directamente del aumento de la competencia. Para ello se necesita un marco reglamentario y de gobernanza efectiva que haga menos necesaria la intervención de, por ejemplo, los mecanismos que gestionan la capacidad.
Un mercado eléctrico europeo que funcione plenamente debe permitir que la electricidad se desplace libremente allá donde esté más necesitada, buscada o valorada, aprovechando al máximo las ventajas de la competencia transfronteriza y dando las indicaciones e incentivos más oportunos para impulsar la inversión. Además, debe garantizar que las transferencias de electricidad se efectúen únicamente en función de las señales del mercado. Sin embargo, esto no siempre es así. Mientras que el acoplamiento de mercados ha dado lugar, allá donde se ha implantado, a una mayor correlación entre los precios al por mayor, los niveles absolutos de precios divergen de forma considerable, incluso en mercados adyacentes, y las disparidades de precios no se están corrigiendo. Se requiere asimismo hacer un esfuerzo para garantizar que exista una interconexión suficiente entre las redes y para promover la estabilidad a largo plazo de las inversiones del sector energético en su conjunto.
Los objetivos para 2030 acordados por el Consejo Europeo de octubre de 2014 5 (una reducción de al menos un 40 % de las emisiones de gases de efecto invernadero, una cuota de energías renovables no inferior al 27 % en el consumo de la UE, y un aumento de la eficiencia energética de al menos un 27 %) reflejan un alto nivel de ambición. Esto significa que la evolución del sistema eléctrico con el fin de promover la descarbonización tendrá que continuar e intensificarse. Alcanzar los objetivos climáticos y energéticos de la Unión Europea para 2030 significará que hasta un 50 % de la electricidad producida lo será a base de energías renovables. Hoy en día los mercados no son suficientemente flexibles, ni en el lado de la oferta ni en el de la demanda, para ajustarse al aumento de la cuota de energías renovables en el mercado. La nueva configuración del mercado debe garantizar que los mercados de la energía puedan ajustarse a esta transición con unos costes mínimos. Esto puede lograrse suprimiendo las trabas que aún obstaculizan las energías renovables y asegurando que el mercado proporciona las señales adecuadas para lograr un nivel suficiente de inversión en capacidad flexible, necesaria para permitir los ajustes precisos para la creciente participación de las energías renovables variables en el sistema. Un paso necesario para lograr la integración de las fuentes de energía renovables al menor coste es garantizando un buen funcionamiento de los mercados de la electricidad desde el día antes de la entrega de electricidad hasta el momento del consumo, así como un pleno acceso a las tecnologías flexibles.
El potencial de eficiencia energética se está tomando en consideración en todas las decisiones relativas al desarrollo de la Unión de la energía (que da prioridad al principio «eficiencia energética en primer lugar»). No obstante, se prevé que la demanda de electricidad aumentará a medida que los consumidores optan por la electricidad producida a partir de otras fuentes de energía. En la revisión de la configuración del mercado deben crearse unas condiciones favorables para reducir el consumo de energía de la UE al tiempo que se permite una integración rentable de nuevos tipos de demanda flexible en el mercado.
Por otra parte, nuevas tecnologías facilitadoras como las redes inteligentes, la medición inteligente, los hogares inteligentes, la autogeneración y los equipos de almacenamiento están permitiendo que los ciudadanos se adueñen de la transición energética y hagan uso de estas nuevas tecnologías para reducir sus facturas y participar activamente en el mercado. Estos aspectos han de ser promovidos por este último.
La configuración del mercado de la UE debería garantizar que las necesidades energéticas de los consumidores, grandes y pequeños, puedan ser satisfechas por empresas innovadoras e intermediarios fiables en toda Europa; aquellas y estos deben aprovechar las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías y, con la vista puesta en los consumidores, desarrollar y desplegar nuevos productos y servicios. Todo esto constituirá un nuevo acuerdo para los consumidores, un acuerdo que vincule los diferentes elementos de la estrategia de la Unión de la energía: la creación de empleo merced a la investigación, y el reconocimiento de la eficiencia energética como pieza maestra de nuestras políticas.
Nuestro objetivo es integrar plenamente las energías renovables en el sistema eléctrico, para lo que hay que asegurarse de que los mercados estén preparados para ellas y fomentar su participación en los mercados de la electricidad en igualdad de condiciones con la generación tradicional.
Esto significa desarrollar un nuevo marco que propicie acuerdos de mercado
adecuados para un mercado eléctrico interconectado a escala de la UE que proporcione unas señales claras de precios para las nuevas inversiones y que persevere en el desarrollo de las energías renovables;
que promuevan la cooperación y la coordinación regional en materia de política energética;
que permitan la cooperación en materia de energías renovables, incluidos los planes de apoyo;
que confieran una dimensión verdaderamente europea a la seguridad del suministro de electricidad.
Esta iniciativa es uno de los puntos clave de la estrategia de la Unión de la energía 6 . Su adopción es paralela a la de la Comunicación sobre la realización de un nuevo acuerdo para los consumidores de energía; ambas deberán situarse en el centro del futuro sistema energético y deberán arrojar, como primer resultado, la revisión de la Directiva sobre etiquetado energético.
2.Implantación del nuevo mercado de la electricidad de la Unión Europea
2.1.Garantizar el funcionamiento del mercado
Un mercado de la electricidad de ámbito europeo que funcione plenamente es el mejor medio para garantizar que la electricidad llegue al consumidor en cualquier momento y de la forma más rentable.
2.1.1.Establecer mercados transfronterizos a corto plazo
La electricidad no tiene el mismo valor en cualquier momento ni en cualquier lugar, donde se produce o se consume. Los precios deben reflejar este hecho para producir unas señales correctas y con sentido de cara a la producción y la inversión. Esto significa inevitablemente que, cuando la generación es escasa, los precios tenderán a elevarse, lo que a su vez podría impulsar la respuesta de la demanda.
Los mercados a corto plazo, especialmente los intradiarios, y los mercados de equilibrio, deben obligatoriamente formar parte de toda configuración eficiente del mercado de la electricidad. Su concepción debe tener presente el sistema energético del futuro, un sistema con flujos transfronterizos a gran escala y grandes volúmenes de producción a base de energías renovables variables. En muchos Estados miembros el funcionamiento del mercado podría mejorarse significativamente recurriendo al acoplamiento de mercados, mejorando los flujos transfronterizos y reforzando el comercio intradiario y la respuesta de la demanda. Las restricciones en la formación de precios deben suprimirse, así como acortarse los plazos intradiarios de negociación y de ejecución, y el cierre del mercado deberá ajustarse más al tiempo real.
La seguridad de funcionamiento de la red se ha complicado con el rápido crecimiento de las energías renovables variables, y tanto la demanda como la generación tradicional deben ser capaces de ajustarse, quizá a través de incentivos, a este imperativo de flexibilidad. La integración del almacenamiento en el mercado de la electricidad no haría sino potenciar esta última: la electricidad debe almacenarse cuando existan excedentes y los precios sean bajos, y debe utilizarse cuando la generación sea escasa y cara, compensando las variaciones en la producción energética.
A tal fin es necesario establecer, como elemento más importante, un sistema de comercio transfronterizo que satisfaga las necesidades intradiarias, como ya se hizo con éxito para las necesidades a un día. Para que sean más eficaces y más eficientes, los mercados de equilibrio deberán cubrir zonas más amplias que en la actualidad. De este modo se reducirá la necesidad de la generación de reserva y el sistema energético europeo podrá utilizar íntegramente el potencial que ofrecen las energías renovables. Todo ello debe complementarse con unas soluciones comunes frente a la congestión de las redes. Se deberá determinar un número limitado de regiones de equilibrio más amplias y que respondan a las necesidades de la red con una perspectiva europea, y no en función de las fronteras nacionales. Del mismo modo, las zonas de precios de la electricidad al por mayor deben reflejar también dónde existe la capacidad de transmisión, sin limitarse a las fronteras de los Estados miembros.
2.1.2.Fomentar los mercados a largo plazo para propiciar la inversión
Desde el punto de vista de las inversiones, las señales de los precios de los mercados a largo plazo son tan importantes como el buen funcionamiento de los mercados a corto plazo. Otra importante señal para la inversión ligada a la descarbonización es la reforma del mercado europeo del carbono reformado, que, en el marco de la propuesta de revisión del RCDE, adoptada junto con la presente Comunicación, incluye una reserva operativa de estabilidad del mercado y otras medidas.
Debemos garantizar que estos mercados estén verdaderamente abiertos a todos los operadores. Los productores tradicionales, la demanda flexible, las tecnologías de almacenamiento, las energías renovables, los nuevos proveedores de servicios energéticos (y no solo los establecidos), necesitan disponer de un acceso efectivo a los mercados a largo plazo, que son los que indican, a través de señales, qué inversiones tienen una lógica económica y dónde deberían ubicarse.
En algunos mercados la transición a gran escala hacia una producción eléctrica de capital intensivo a partir de la energía eólica y solar, con costes marginales cercanos a cero, ha dado lugar a largos períodos de precios bajos al contado y a menos horas de producción tradicional. En situaciones de este tipo, una condición básica para que los mercados de la electricidad envíen las señales de precios adecuadas para la inversión en capacidad es que los precios reflejen la escasez durante los picos de demanda, y que los inversores tengan confianza en que este hecho se traducirá en señales de precios a largo plazo.
Dejar que los precios al por mayor suban durante los picos de demanda o cuando la generación sea escasa no significa necesariamente que los clientes estén expuestos a precios más altos o más volátiles. El buen funcionamiento de los mercados a más largo plazo permitirá que los proveedores y los productores gestionen las oscilaciones de los precios en los mercados al contado, donde los productores en la práctica asegurar a proveedores y consumidores frente al impacto de las oscilaciones de precios y mejorar también las señales de inversión a largo plazo. Los participantes en el mercado, incluidos los productores que utilizan fuentes energéticas renovables, deben tener la posibilidad de protegerse contra la volatilidad de precios y los riesgos de volumen haciendo que la incertidumbre derivada de los picos de precios se convierta en ingresos previstos y fiables. Esta es la razón por la que es fundamental permitir que se produzcan fluctuaciones de precios en los mercados a corto plazo y vincular este hecho con los mercados a largo plazo.
Los contratos a largo plazo celebrados entre los participantes en el mercado pueden contribuir a atenuar los riesgos que acechan a las inversiones intensivas en capital propias del sector de la electricidad, facilitando el acceso al capital a un coste razonable, en particular en el terreno de las tecnologías hipocarbónicas. Por lo tanto, es importante promover la disponibilidad de productos adecuados a largo plazo y determinar si existen obstáculos que impidan la celebración de contratos competitivos a largo plazo. Al celebrar contratos a largo plazo de intercambio de electricidad, suele exigirse a las partes en los mismos que ofrezcan garantías. Como constituir garantías puede resultar oneroso, es necesario concebir mecanismos que reduzcan estos costes, limitando al mismo tiempo los riesgos de incumplimiento por la otra parte.
2.1.3.Infraestructura de un mercado operativo
Una red energética europea bien interconectada es fundamental para la seguridad energética del continente, así como para potenciar la competencia en el mercado interior, lo que a su vez resultaría en unos precios más competitivos y enviaría las señales adecuadas para dirigir las inversiones hacia los objetivos climáticos y de descarbonización de la energía a los que se ha comprometido la Unión Europea 7 .
Por todo ello, entre las principales prioridades de la aplicación de la estrategia de la Unión de la energía está el completar los eslabones de infraestructura aún pendientes para lograr un mercado interior verdaderamente integrado y el propiciar las inversiones necesarias para ello.
Los proyectos de interés común (PIC) 8 son el principal instrumento para integrar físicamente los mercados nacionales de electricidad y para diversificar sus fuentes de energía. Muchos de los enlaces infraestructurales propuestos desempeñarán un papel clave a la hora de hacer frente a la gran variedad de fuentes de energías renovables que existe en países como Noruega y el Reino Unido, Francia y España, o Noruega, los Países Bajos y Alemania. El Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas apoyará también proyectos energéticos, incluida la infraestructura, complementando la financiación existente procedente del Mecanismo «Conectar Europa». Además, el Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión ofrecerá asesoramiento y asistencia técnica a los promotores públicos y privados para diseñar y estructurar, desde el punto de vista financiero, buenos proyectos de inversión.
2.2.Adaptar la configuración del mercado a las energías renovables y los sistemas de apoyo a los mercados
Alcanzar la aspiración de la Unión de la Energía de convertir a la Unión Europea en líder mundial de las energías renovables supondrá la creación de un entorno en el que estas energías atraigan las inversiones requeridas. La financiación de energías renovables que requieren un uso intensivo de capital a un coste moderado depende de la existencia de un marco de inversión estable que reduzca la carga y el riesgo asociado a la reglamentación.
2.2.1.Un mercado idóneo para las energías renovables
Las decisiones de inversión en energías renovables deben tener en cuenta elementos tales como la idoneidad natural de la ubicación geográfica, la disponibilidad de redes, la aceptación del público, la ubicación del consumidor y las condiciones administrativas y de inversión, incluidos los impuestos y gravámenes. Todos son factores pertinentes por lo que se refiere a los costes de producción. Un mercado operativo con unas zonas de precios adecuadamente definidas enviaría señales de dónde y cuándo debe generarse la electricidad a partir de fuentes renovables.
Al mismo tiempo, para integrar con éxito en el sistema la generación de electricidad a base de energías renovables se necesitan unos mercados flexibles que abarquen una gama más amplia de actores, tanto de la oferta como de la demanda. El establecimiento de unos mercados fluidos y mejor integrados ayudará a aumentar la flexibilidad y permitirá a los productores de energías renovables competir en pie de igualdad con los productores de energía tradicional. Por otro lado, es preciso incitar a los mercados a que gestionen mejor sus riesgos de volumen.
De igual modo, tanto la mejora de la interconexión como la potenciación de la respuesta de la demanda contribuirán a impulsar la flexibilidad necesaria para integrar las energías renovables en el mercado. Pero por el momento los consumidores no están suficientemente motivados para adaptar sus pautas de consumo a la evolución de la situación cambiante de la oferta. Además siguen vigentes obstáculos reglamentarios y normas discriminatorias que impiden que los consumidores, o los agregadores que actúan en su lugar, hagan uso de la respuesta de la demanda (incluido el caso del almacenamiento), participando así en los mercados de la electricidad en pie de igualdad con los generadores.
Flexibilizar los mercados permitirá que los productores de electricidad a partir de fuentes de energía renovables participen plenamente en el mercado, incluido el equilibrado de su cartera. También ellos deben contribuir a la flexibilización del sistema. Es preciso revisar las disposiciones vigentes que excluyen de las normas usuales de mercado a determinados medios de generación de energía.
2.2.2.Fomento de unas energías renovables aptas para el mercado
Esta reforma del mercado, unida al fortalecimiento del RCDE de la UE, constituye un paso fundamental para crear las condiciones que posibilitarían la inversión en nuevas capacidades de energía renovable impulsada por el mercado.
Mientras tanto es preciso respaldar la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, si fuera necesario, merced a mecanismos basados en el mercado que solventen las deficiencias del mercado, garanticen la rentabilidad y eviten compensaciones excesivas y falseamientos de las condiciones del mercado, en consonancia con las Directrices sobre ayudas estatales 9 .
Los regímenes de ayuda a las energías renovables son casi siempre de ámbito nacional. Un enfoque regional más coordinado en relación con las energías renovables, incluidos los sistemas de apoyo, podría aportar beneficios considerables, p. ej., fomentando el desarrollo rentable de la generación a base de dichas energías en ubicaciones geográficas óptimas. Esto ampliaría notablemente su mercado y promovería su integración y su uso eficiente. Aunque es verdad que los Estados miembros están cada vez más abiertos a una mayor cooperación regional, subsisten dificultades prácticas. Tratándose de regímenes de apoyo, es necesario un marco concreto de participación transfronteriza que dé solución a tales dificultades.
2.3.Vinculación de los mercados al por mayor y al por menor para ofrecer un nuevo acuerdo a los consumidores
La integración del mercado interior no debe detenerse en el nivel mayorista. Para aprovechar plenamente el potencial del mercado interior de la energía, la vertiente al por menor debe ofrecer a los consumidores (hogares, empresas, industria) la posibilidad de participar de forma activa y positiva en la transición energética de la Unión. Este ha de ser uno de los objetivos de la nueva configuración del mercado y comporta un cambio fundamental en el papel del consumidor en el mercado de la electricidad.
Muchos obstáculos que entorpecen la plena participación de los consumidores en el mercado de la energía siguen persistiendo. La falta de información adecuada sobre los costes y el consumo, y la falta también de transparencia en las ofertas, conducen a una competencia insuficiente en muchos mercados al por menor. Al mismo tiempo, los mercados de servicios energéticos destinados a la vivienda están insuficientemente desarrollados.
Ser un consumidor de energía activo no debería ser complicado ni llevar mucho tiempo. Actualmente existen tecnologías que permiten a los consumidores participar plenamente en la transición energética. Pero las intervenciones de regulación, tales como los topes de precios, la regulación tarifaria, la fiscalidad que altera las condiciones del mercado, y otras intervenciones estatales, hacen que los precios ya no envíen señales desincentiven la participación de los consumidores en el mercado. De este modo queda sin aprovechar el potencial de respuesta de la demanda, y ni las empresas, ni los hogares, ni la industria tienen incentivos para participar en los mercados de la electricidad.
Es, por lo tanto, esencial que se produzcan las señales de precios adecuadas; pero ello implica que los mercados al por mayor y al por menor deben estar más estrechamente vinculados y, por ejemplo, que se ofrezcan unas ofertas de precios a los usuarios finales que reflejen variaciones en los precios al por mayor. Por otro lado, las tarifas de la red deben estar concebidas de forma que no entorpezcan la respuesta de la demanda, garantizando al mismo tiempo una contribución equitativa a los costes de la red.
Por otro lado siguen vigentes obstáculos reglamentarios y normas discriminatorias que impiden que los consumidores, o los agregadores que actúan en su lugar, hagan uso de la posibilidad de reaccionar como demanda (incluido el almacenamiento), participando así en los mercados de la electricidad en pie de igualdad con los generadores. La existencia de precios regulados que aislan a los consumidores finales de las señales de los precios del mercado es el más evidente de tales obstáculos. Además, las normas de mercado no siempre favorecen hoy en día la participación de los agregadores. Podría ser deseable desarrollar un enfoque común en cuanto a la configuración del mercado para hacer que la demanda reaccione y compita en pie de igualdad con los generadores.
CUESTIONARIO
1)Unos precios que reflejaran la escasez real (teniendo en cuenta el tiempo y la ubicación), ¿constituirían un componente importante en la futura configuración del mercado? ¿Deberían asimismo los precios reflejar la escasez de la capacidad de transporte disponible?
2)¿Qué retos y oportunidades se derivarían del hecho de que los precios reflejaran la escasez real? ¿Cómo podrían abordarse tales retos? ¿Podrían los precios hacer innecesarios los mecanismos de capacidad?
3)Los avances en la integración de los fragmentados mercados de equilibrio son lentos; ¿debería la UE intentar acelerar el proceso, si fuera necesario por la vía normativa?
4)¿Qué podría hacerse para facilitar una aplicación fluida de la plataforma intradiaria acordada a nivel de la UE?
5)¿Son necesarios los contratos a largo plazo entre productores y consumidores para garantizar una seguridad a la inversión en nueva capacidad de generación? ¿Qué barreras, si es que las hay, impiden la aparición de estos productos de cobertura a largo plazo? ¿Tendría el sector público algún papel que desempeñar en lo relativo a los contratos a largo plazo?
6)¿Cree usted que las divergencias entre Estados miembros en lo relativo a los impuestos y tasas 10 de la electricidad crean distorsiones que perjudican la buena canalización de las inversiones, o entorpecen la libre circulación de la energía?
7)¿Qué debe hacerse para que la inversión en energías renovables responda más a las señales del mercado?
8)¿Qué obstáculos, caso de existir, impiden la plena integración de la generación a base de energías renovables en el mercado, incluidos los mercados intradiarios y de equilibrio, y la expedición según el orden de mérito?
9)¿Debería haber un enfoque más coordinado entre los Estados miembros en lo relativo a los regímenes de apoyo a las energías renovables? ¿Cuáles son los principales obstáculos con que se enfrentan los regímenes de ayuda regional, y cómo podrían eliminarse (p. ej., por la vía normativa)?
10)¿Cuáles son para usted los principales obstáculos que deberían suprimirse para que se activara la respuesta de la demanda (por ejemplo, la insuficiente flexibilidad de los precios, las trabas (reglamentarias) para agregadores o consumidores, el acceso a las tecnologías inteligentes del hogar, la no obligatoriedad de que los usuarios finales participen en los mercados de equilibrio a través de tal sistema de respuesta, etc.)?
3.Impulsar la cooperación regional en un sistema eléctrico integrado
La necesidad de que el sistema eléctrico se desarrolle y gestione de forma segura y rentable hace indispensable una mayor coordinación y cooperación entre todos los agentes del mercado interior de la energía. En algunos casos se trata de hacer la transición de un enfoque nacional o regional a uno europeo.
3.1.Coordinación regional de las políticas nacionales
Un mercado interior de la energía en pleno funcionamiento exige que los Estados miembros cooperen y se coordinen con sus vecinos al desarrollar sus políticas en la materia. Del mismo modo, debe garantizarse que todas las iniciativas regionales evolucionen de manera coherente y conduzcan a un mercado de la energía plenamente integrado. Cuando los sistemas nacionales están fragmentados, la cooperación regional se convierte en un componente esencial de la gobernanza efectiva de la Unión de la energía y un primer paso hacia una armonización a escala de la Unión Europea allá donde sea necesaria.
La cooperación regional entre Estados miembros será también fundamental para alcanzar de forma más económica los objetivos acordados a nivel de la Unión (por ejemplo, haciendo mayor uso de los mecanismos de cooperación para alcanzar los objetivos de energías renovables), fomentando la integración del mercado interior de la energía y fortaleciendo la seguridad energética. Algunos ejemplos de cooperación política en materia energética, tales como en el Foro Pentalateral de la NSCOGI (North Seas Countries’ Offshore Grid Initiative), el Plan de Interconexión del Mercado Báltico de la energía (BEMIP): http://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/baltic-energy-market-interconnection-plan , el nuevo Grupo de Interconectividad de Europa del Sudoccidental: https://ec.europa.eu/energy/en/news/high-level-group-energy infrastructure-south-west-europe-created o el Grupo de Conectividad de Europa Central y Sudoriental en el ámbito del gas: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/central-and-south-eastern-europe-gas-connectivity , son todos ellos pasos en la dirección correcta. La cooperación regional no debe limitarse a los Estados miembros, ni detenerse en las fronteras de la UE. La aplicación del tercer paquete de la legislación por parte de países vecinos, como son las partes contratantes de la Comunidad de la Energía, garantizará que los beneficios del mercado interior se extiendan más allá de dichas fronteras. Los Foros regionales deben, por su lado, analizar y tratar los riesgos específicos que se derivan de una excesiva dependencia de terceros países que han decidido no aplicar la legislación del mercado interior de la UE. Reforzar la cooperación regional ofrece la posibilidad única de avanzar más eficaz y rentablemente hacia un mercado integrado.
3.2.Mejora de las interconexiones
Habida cuenta de las claras ventajas de la interconexión, la Comisión presentó, como parte del paquete de la Unión de la Energía, una estrategia detallada sobre cómo lograr el objetivo del 10 % de interconexión 11 , y en 2016 tiene la intención de presentar una comunicación sobre la forma de alcanzar el objetivo más ambicioso del 15 %, tal como solicitó el Consejo Europeo.
La capacidad de interconexión entre varios países es aún bastante escasa, e insuficiente para los flujos de energía previstos. Los proyectos de interés común introducidos por el Reglamento relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas 12 son el principal instrumento para integrar físicamente los mercados nacionales de electricidad y para diversificar sus fuentes de energía. Los Estados bálticos, por ejemplo, no forman aún parte de la zona síncrona continental europea. Asimismo, el hecho de que la cooperación regional destinada a aumentar la interconectividad debe mejorarse, en particular, en la región báltica, la Península Ibérica, el Mar del Norte y Europa Central y Sudoriental, forma ya parte de la estrategia aceptada. Deben también tenerse presentes otras conexiones hacia otras regiones vecinas como las del Mediterráneo sur y los Balcanes Occidentales.
Gestionar el sistema y determinar si se necesitan nuevas interconexiones requiere que los gestores de las redes de transporte puedan basarse en la fijación de precios en los mercado al contado y al por mayor. En la actualidad los ingresos procedentes de las tasas de congestión (es decir, ingresos procedentes del transporte de electricidad desde zonas con precios bajos a otras zonas con precios más elevados) pueden a veces ser sustanciales, pero pocas veces se aprovechan para crear interconexiones o para reforzarlas. Esto debe cambiar: estos fondos podrían utilizarse en la construcción del sistema eléctrico europeo.
3.3.Cooperación entre los gestores de redes
En un sistema de redes integradas, la planificación operativa y la toma de decisiones han de ser coherentes en cada lugar y momento. La cooperación y la toma de decisiones a nivel regional son aspectos determinantes para la seguridad de funcionamiento del sistema. El establecimiento de centros operativos regionales permitiría planificar y gestionar eficazmente los flujos de electricidad transfronterizos de los sistemas de transmisión incluso en tiempo real. Las iniciativas en materia de cooperación en el ámbito de la seguridad («RSCI» en sus siglas inglesas) son importantes primeros pasos hacia una coordinación regional y una integración de la gestión del sistema más estrechas, pero es necesario conferirles gradualmente más competencias, allanando así el camino hacia una coordinación paneuropea del funcionamiento del sistema.
La Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad («REGRT de Electricidad») desempeña en la actualidad la importante función de coordinar a los Gestores de Redes de Transporte (GRT) y desarrollar los códigos de red. Para una mayor coordinación entre GRT sería necesario, además de crear los mencionados centros operativos regionales, reforzar la REGRT de Electricidad. Esto exigiría a su vez cambios en la estructura de gobernanza de esta última y en su interacción en la gobernanza efectiva de la Unión de la Energía.
En el contexto de una creciente integración de los sistemas de transporte de energía europeos podría ser también necesario revisar el sistema de ingresos de los gestores de redes (retribución, tasas de congestión y compensaciones entre GRT) para garantizar que existen los incentivos adecuados para todos los gestores.
A nivel de distribución es necesario también ampliar la red y optimizar su gestión, ya que las redes de distribución son fundamentales para la integración de la electricidad generada a base de energías renovables, de producción descentralizada y local. Deberán implantarse nuevos procedimientos para dar incentivos a los gestores de redes de distribución (GRD) para que hagan uso de la flexibilidad a nivel local y den respuesta, de forma rentable, a los nuevos desafíos. En este contexto, es necesario reevaluar el papel de los GRD. Los GRD deben ser elementos que faciliten de forma neutra el funcionamiento del mercado, permitiendo el desarrollo de servicios al consumidor prestados por terceros. Esto es especialmente cierto en casos en los que se confía a los GRD tareas relacionadas con los contadores inteligentes y el tratamiento de datos. Es preciso resolver de forma satisfactoria las cuestiones relativas a la propiedad de los datos y la seguridad de estos frente a ataques informáticos, con independencia de si esta tarea se asigna a los GRD o a otros proveedores de servicios.
También podría ser necesario estudiar si los GRD participan de forma suficiente en los organismos reguladores europeos y en la gobernanza efectiva de la Unión de la Energía. Además, las tarifas de las redes deben concebirse de manera que incentiven el uso eficiente de las redes y garanticen una contribución equitativa en los costes, aunque evitando desalentar la respuesta de la demanda.
Por otra parte, si se potencian las redes eléctricas inteligentes, desde los más altos niveles de tensión hasta los hogares específicos, se facilitaría la gestión de las producciones más variables y descentralizadas de electricidad de una manera más eficiente en el coste, y se reduciría o aplazaría la necesidad de implantar nuevas líneas, interconectores o mecanismos de capacidad. Una cooperación más estrecha entre los GRD y los GRT en temas tales como la planificación y las operaciones en la red es, por lo tanto, fundamental, por lo que debe proseguirse en esa dirección.
3.4.Adaptar el marco reglamentario a los mercados integrados
Tanto el funcionamiento de la red eléctrica integrada como las normas que rigen sus intercambios hacen necesaria la existencia de una supervisión de la reglamentación. La consecuencia natural de la integración del mercado sería el refuerzo de la función de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) para supervisar el funcionamiento efectivo de los mercados integrados y de las infraestructuras transfronterizas.
La ACER actúa en la actualidad fundamentalmente a través de recomendaciones y dictámenes y tiene muy poca capacidad de toma de decisiones. En consonancia con la mayor cooperación de los gestores de los sistemas, es preciso reforzar las funciones y la independencia de la ACER a fin de que pueda desempeñar funciones reglamentarias a nivel europeo cuando se necesite. La ACER podría arbitrar en las controversias que puedan surgir a nivel regional y de la UE.
Entre las competencias que podría asumir la ACER está la de adoptar decisiones vinculantes y directamente aplicables sobre iniciativas a nivel de la UE y cuestiones transfronterizas, y la de desempeñar funciones ejecutorias para hacer cumplir tales decisiones.
La ampliación del papel de la REGRT de Electricidad y la ACER constituye una excelente oportunidad para evaluar la elaboración de disposiciones detalladas sobre el funcionamiento del mercado y las redes (códigos de red y directrices); la colaboración de la REGRT de Electricidad y la ACER hacen posible tal elaboración.
El fortalecimiento del marco reglamentario podría llevar también a la integración de entidades que hasta el momento no han estado sujetas a la supervisión reglamentaria, tales como las bolsas de intercambio de electricidad, que desempeñan un papel crucial en los mercados europeos de electricidad acoplados, además de ejercer funciones con características parecidas a las de un monopolio natural. Del mismo modo, el vínculo creciente entre los mercados minorista y mayorista tendrá que reflejarse en el marco regulador.
CUESTIONARIO
11)Aunque se produzca un acoplamiento de los mercados de la electricidad en la UE, y se conecten estos con los de sus vecinos, el funcionamiento del sistema sigue corriendo a cargo de los GRT nacionales. Las iniciativas en materia de coordinación en el ámbito de la seguridad («RSCI»), como CORESO o TSC tienen por el momento una función meramente consultiva. ¿Debería reforzarse gradualmente el papel de las RSCI, confiriéndoles, si fuera necesario, funciones de toma de decisiones? ¿Constituye la responsabilidad nacional en materia de seguridad del sistema un obstáculo para la cooperación transfronteriza? ¿Se adaptaría mejor a las realidades del mercado integrado una responsabilidad en materia de seguridad de nivel regional?
12)La fragmentación de la supervisión reglamentaria nacional resulta ineficaz cuando existe armonización entre las partes del sistema eléctrico (p. ej., en presencia de mercados acoplados). ¿Considera usted que un refuerzo de las funciones de la ACER aportaría beneficios?
13)¿Considera usted que sería positivo un refuerzo del papel de las REGRT? ¿Cuál sería la mejor forma de lograrlo? ¿Qué supervisión reglamentaria sería necesaria?
14)¿Cuál debería ser el papel futuro y las normas de gobernanza de los GRD? ¿Cómo debería adaptarse el acceso a los datos de medición (tratamiento de datos, garantía de la privacidad de los mismos, etc.), dada la evolución del mercado y de las tecnologías? ¿Serían necesarias nuevas disposiciones que regularan la gestión y el acceso de las partes interesadas (consumidores finales, GRD, GRT, suministradores, terceros prestadores de servicios y reguladores) a los datos de medición considerados?
15)¿Debería haber un planteamiento europeo para lo relativo a las tarifas de distribución? En caso afirmativo, ¿qué aspectos deberían incluirse: la estructura o los componentes de la tarifa (fijos, capacidad frente a energía, diferenciación de temporal o espacial), la regulación de la autogeneración, etc.?
16)Como las bolsas de electricidad son parte integrante del acoplamiento de mercados, ¿debería considerarse establecer normas de gobernanza para ellas?
4.Dimensión europea de la seguridad de suministro
Una mayor integración de los mercados a través de las fronteras nacionales, y el desarrollo de los mercados a corto y a largo plazo, con una formación de los precios efectivos que refleje, en particular, la necesidad de nuevas capacidades, hacen posible la emisión de señales destinadas a la inversión, atrayendo hacia el mercado nuevas fuentes productivas o, en caso de exceso de capacidades, aconsejando su clausura.
La Comisión constata que, en muchos Estados miembros, el funcionamiento del mercado y la seguridad de suministro podrían mejorar significativamente si se impulsara el acoplamiento de mercados y los flujos transfronterizos, se reforzara el comercio intradiario y la respuesta de la demanda y se suprimieran los límites de precios en los mercados al por mayor. Todo esto facilitaría la formación de los precios y permitiría la aparición de precios de períodos de punta, que a su vez se traducirían en la emisión de señales para la inversión y la penetración más fluida de las energías renovables.
Sin embargo, algunos Estados miembros prevén aún las capacidades de generación de los años venideros de forma inadecuada. Para intentar solventarlo, han implantado o se proponen implantar mecanismos de capacidad consistentes en pagar aparte por la disponibilidad de capacidad, en lugar de pagar por la electricidad suministrada.
Aunque los mecanismos de capacidad pueden estar justificados en determinadas circunstancias, suelen ser costosos y distorsionan las condiciones de mercado. Además, pueden ir contra el objetivo de eliminación progresiva de determinadas subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, incluidos los combustibles fósiles 13 . Debe recurrirse a los mecanismos de capacidad únicamente en presencia de deficiencias de mercado reales y no respaldar producciones poco sostenibles o viables económicamente 14 .
Recientemente, la Comisión Europea inició una encuesta sectorial acerca de los mecanismos de capacidad 15 , la primera dentro del contexto de la normativa de ayudas estatales de la UE. En ella se estudiará, en particular, si distorsionan la competencia o el comercio en el mercado interior de la electricidad.
4.1.Armonización de los métodos para determinar la adecuación del sistema
En la Comunicación «Realizar el mercado interior de la electricidad y sacar el máximo partido de la intervención pública» 16 , la Comisión abordó la necesidad de que las autoridades públicas lleven a cabo periódicamente una evaluación objetiva y fáctica del estado de la adecuación de la generación eléctrica; por su lado, la Directiva sobre seguridad del abastecimiento eléctrico 17 obliga a las autoridades públicas a evaluar periódicamente el nivel adecuado de generación de su Estado miembro.
La determinación de la adecuación de la generación se lleva a cabo de forma muy diferente según el Estado miembro de que se trate. En noviembre de 2013, el Grupo de Coordinación de la Electricidad abogó por una metodología europea armonizada para evaluar la adecuación de la generación de electricidad, y en 2014 la REGRT de Electricidad efectuó una consulta pública sobre su metodología para la evaluación de la adecuación. Paralelamente, el Foro Pentalateral se ha comprometido a realizar una evaluación de la adecuación a nivel regional.
Una evaluación más armonizada a nivel de la UE tendría que tener en cuenta aspectos tales como la contribución de las interconexiones, la generación transfronteriza, la producción a base de energías renovables variables y las posibilidades de respuesta de la demanda y de almacenamiento, así como los distintos contextos de estrategia europea pertinentes, p. ej., la evolución prevista del mercado del carbono y la política de eficiencia energética (evaluación de la adecuación del sistema). La decisión de si es necesario un mecanismo de capacidad debe basarse en esta evaluación armonizada.
4.2.Normas de fiabilidad
La fiabilidad del sistema en el contexto de mercados interconectados se caracteriza por su interdependencia. Incluso si los Estados miembros pueden tener razones legítimas para establecer diferentes normas de adecuación que tengan en cuenta las circunstancias nacionales, es preciso tener presentes las repercusiones sobre el mercado interior. Si los Estados miembros no intervienen para garantizar la adecuación del sistema, ello plantearía problemas de seguridad de suministro al sistema en su conjunto. Este riesgo es incluso mayor si los Estados miembros han practicado precios regulados por debajo de los costes, que, a largo plazo, desembocan en ingresos insuficientes para cubrir las inversiones necesarias. O puede darse la posibilidad contraria, una excesiva precaución que llevaría a prevenir exageradamente el riesgo de interrupción del suministro. Esto daría como resultado unos costes muy elevados y socavaría la capacidad del mercado interior de servir de guía a las inversiones 18 .
Si todos los Estados miembros establecen unas normas claras de adecuación del sistema, existiría una mayor transparencia en beneficio de todas las partes interesadas. En colaboración con los Estados miembros, la Comisión podría establecer una serie de normas aceptables para las interrupciones involuntarias previsibles de los consumidores, normas que tengan en cuenta los costes de las interrupciones imprevista de suministro para la economía y la sociedad.
4.3.Un marco para la apertura de mecanismos de capacidad transfronterizos
Una supervisión de la seguridad de suministro a nivel europeo, y unas normas claras de adecuación del sistema, constituyen la base para determinar si se necesita o no un mecanismo de capacidad. Los documentos emanados de la Comisión, y en particular las Directrices sobre ayudas estatales 19 , exigen que, si optan por establecer mecanismos de capacidad, los Estados miembros deben respetar una serie de principios importantes. En particular, estos mecanismos no deben discriminar entre distintas tecnologías (incluida la respuesta de la demanda o el almacenamiento), ni entre proveedores de capacidad nuevos o existentes, y deben permitir únicamente el pago por disponibilidad (por MW) y autorizar la participación transfronteriza. En ausencia de un régimen común, la participación transfronteriza puede ser difícil de implantar en la práctica.
Una solución podría ser el desarrollo de normas a escala de la UE sobre participación transfronteriza en casos de aplicación de mecanismos de capacidad. Ello supondría imponer unos cometidos y responsabilidades claros a las partes (en particular los generadores, los proveedores de respuesta de la demanda, los consumidores y los GRT) y un marco para calcular y asignar capacidad transfronteriza a través de estos mecanismos.
No obstante, si los mecanismos de capacidad son muy diferentes en su concepción, los proveedores de capacidad podrían tener que enfrentarse a series de requisitos diferentes si participan en varios sistemas. Esto aumentaría los costes de transacción y podría reducir la eficiencia global. Por tanto, podría ser conveniente establecer un modelo de mecanismo de capacidad de referencia (o un número limitado de mecanismos) que se utilizarían a escala regional, facilitando la participación transfronteriza y minimizando los riesgos de distorsión del mercado.
Los resultados de una encuesta recientemente lanzada por la Comisión en este sector 20 proporcionará material de gran utilidad para establecer reglas en este ámbito. A final de año se publicará un proyecto de informe sobre la citada encuesta pública.
Cuestionario
17)¿Es necesaria una metodología armonizada para evaluar la adecuación del sistema eléctrico?
18)¿Cuál sería el ámbito geográfico apropiado de la metodología armonizada de evaluación de la adecuación? (es decir, la UE, regional o nacional, incluyendo países vecinos)?
19)¿Sería conveniente una armonización en la UE de las normas de adecuación del sistema, actualmente diferentes, para construir un mercado único eficiente?
20)¿Supondría un beneficio contar con un marco común europeo de participación transfronteriza en lo relativo a los mecanismos de capacidad? En caso afirmativo, ¿qué elementos deberían conformar dicho marco? ¿Sería conveniente facilitar modelos de referencia para los mecanismos de capacidad? En caso afirmativo, ¿cómo podrían ser?
21)¿Deberían basarse las decisiones de implantación de mecanismos de capacidad en una metodología armonizada destinada a evaluar la adecuación del sistema eléctrico?
5.Siguientes fases
Con la presente Comunicación consultiva sobre la configuración del mercado de la electricidad se pone en marcha una consulta pública sobre los elementos que deberían estar presente en el nuevo mercado, ante la perspectiva de la preparación de las propuestas legislativas y no legislativas para el futuro. El objetivo de esta Comunicación consultiva es dar la oportunidad a todas las partes interesadas de presentar observaciones sobre este esbozo de configuración y sobre las medidas necesarias para llevarla a la práctica. Se complementará con otras cuestiones más detalladas y exhaustivas relativas a determinados aspectos tales como, ante todo, la seguridad del suministro de electricidad.
Al mismo tiempo, la Comunicación sobre la realización de un nuevo acuerdo para los consumidores de energía, adoptada junto con la presente Comunicación consultiva sobre la configuración del mercado, presenta una visión precisa de cómo podría ser el nuevo papel del consumidor de energía, y cuáles serían las etapas necesarias a recorrer. La capacitación de los consumidores (hogares, empresas e industria), las redes y las tecnologías inteligentes del hogar, y la gestión y seguridad de los datos, son los tres pilares en que se basa la nueva configuración. Las medidas presentadas en la Comunicación sobre los consumidores se basan en extensas consultas efectuadas con los ciudadanos, los consumidores y las partes interesadas, incluida una consulta pública llevada a cabo en el primer semestre de 2014 y debates celebrados a través de grupos de expertos y dirigidos por la Comisión 21 .
El seguimiento legislativo de las Comunicaciones presentadas hoy podría desembocar, dependiendo del resultado de los trabajos futuros, en la modificación de alguna de las disposiciones legislativas que se citan a continuación:
Directiva de la electricidad;
Reglamento de la electricidad;
Reglamento de la ACER;
Reglamento de la infraestructura;
Directiva sobre la seguridad del suministro de electricidad;
Directiva de eficiencia energética;
Directiva sobre energías renovables.
Además, los trabajos repercutirán en los códigos de red, en particular los aplicables al equilibrado y la emergencia y restauración. Las futuras propuestas y sus evaluaciones de impacto tendrán en cuenta las repercusiones económicas y las aportaciones recibidas durante el proceso de consulta.
Todas las cuestiones planteadas en la presente Comunicación, así como el cuestionario separado sobre seguridad del abastecimiento de electricidad, están disponibles en las páginas web de la Comisión. Las respuestas deben atenerse a las instrucciones facilitadas allí mismo 22 y respetar el plazo máximo del 8 de octubre. La Comisión tiene la intención de publicar un documento de conclusiones en el que se resuman los principales resultados de la consulta. En él se respetará la confidencialidad de las respuestas recibidas, siempre que se solicite tal confidencialidad y que esté justificada por motivos razonables.