1.            INTRODUCCIÓN

El artículo 18, apartado 2, del Reglamento (UE) n° 98/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2013 , sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos[1] establece: «A más tardar el 2 de marzo de 2015, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo en el que se analicen las posibilidades de trasladar al presente Reglamento las disposiciones pertinentes sobre el nitrato amónico, contenidas en el Reglamento (CE) nº 1907/2006».

El nitrato amónico, o nitrato de amonio (Nº CAS 6484-52-2) es una sustancia química ampliamente utilizada como fertilizante en la Unión Europea, que puede actuar como agente oxidante y se convierte en explosivo en combinación con determinadas sustancias, razón por la que los fertilizantes a base de nitrato amónico con alto contenido en nitrógeno están sujetos a requisitos técnicos[2]. Debido a estas propiedades, los fertilizantes a base de nitrato amónico se han utilizado ilícitamente en la fabricación de explosivos. Para protegerse contra tal uso indebido, el acceso de particulares al nitrato amónico, como sustancia o en mezclas, está limitado y controlado.

En la actualidad, existen disposiciones sobre el nitrato amónico tanto en el Reglamento (CE) nº 1907/2006 relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH)[3] como en el Reglamento (UE) nº 98/2013 sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos (Reglamento relativo a los precursores de explosivos). El Reglamento REACH restringe el suministro de nitrato amónico como sustancia (o en mezclas que contengan un 16 % o más en peso de nitrógeno respecto al nitrato amónico) a usuarios y distribuidores titulares de una licencia en virtud de la Directiva 93/15/CEE del Consejo, agricultores y usuarios profesionales. El Reglamento relativo a los precursores de explosivos somete el suministro de nitrato amónico a un mecanismo de notificación de las transacciones sospechosas, y permite a los Estados miembros, a través de una cláusula de salvaguardia, establecer nuevas restricciones si existen motivos fundados para ello.

El Reglamento relativo a los precursores de explosivos tiene por objeto mejorar la seguridad pública dificultando la fabricación ilícita de explosivos, mientras que el Reglamento REACH se centra en garantizar la utilización segura de las sustancias a partir de sus propiedades intrínsecas y en equilibrar la libre circulación de sustancias químicas en el mercado interior con un elevado nivel de protección de la salud humana y el medio ambiente frente a los riesgos que plantean los productos químicos.

Por tanto, la Comisión considera que las disposiciones sobre el nitrato amónico entran en el ámbito de aplicación del Reglamento relativo a los precursores de explosivos. En el presente informe se presentan los resultados del análisis efectuado por la Comisión sobre la viabilidad de la transferencia de las disposiciones del Reglamento REACH al Reglamento relativo a los precursores de explosivos.

2.            CONTEXTO

2.1.        Inclusión del nitrato de amonio en el Reglamento REACH

La entrada 58 del anexo XVII del REACH prohíbe el suministro a particulares de nitrato de amonio en concentraciones superiores a un umbral específico. La restricción se transfirió al Reglamento REACH desde la Directiva 76/769/EEC[4], que fue derogada por el Reglamento REACH el 1 de junio de 2009.

La entrada en el anexo XVII dispone lo siguiente:

«58. Nitrato de amonio (NA)

Nº CAS: 6484-52-2

Nº CE 229-347-8

1. No se comercializará en el mercado por primera vez después del 27 de junio de 2010 como sustancia o en mezclas que contengan más del 28 % en peso de nitrógeno respecto al nitrato amónico para su utilización como abono sólido, ya sea simple o compuesto, a menos que sea conforme a las disposiciones técnicas relativas a los abonos de nitrato de amonio con alto contenido de nitrógeno establecidas en el anexo III del Reglamento (CE) nº 2003/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo [*].

2. No se comercializará después del 27 de junio de 2010 como sustancia o en mezclas que contengan un 16 % o más en peso de nitrógeno respecto al nitrato de amonio salvo que vaya destinado a:

a) usuarios intermedios y distribuidores, incluidas las personas físicas y jurídicas en posesión de licencia o autorización de conformidad con la Directiva 93/15/CEE del Consejo (**);

b) agricultores para su uso en actividades agrarias, ya sea a tiempo parcial o completo y sin que dependa necesariamente de la superficie de la explotación.

A efectos de la presente letra, se entenderá por:

i) “agricultor”: toda persona física o jurídica o todo grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la legislación nacional al grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada en el territorio de la Comunidad, tal como se establece en el artículo 299 del Tratado, y que ejerza una actividad agraria;

ii) “actividad agraria”: la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales para trabajos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo (***);

c) personas físicas o jurídicas que se dedican a actividades profesionales como la horticultura, el cultivo en invernaderos, la conservación de parques, jardines o campos de deporte, la silvicultura y otras actividades similares.

3. No obstante, para las restricciones contempladas en el punto 2, los Estados miembros podrán aplicar, por razones socioeconómicas y hasta el 1 de julio de 2014, un límite de hasta el 20 % en peso de nitrógeno respecto al nitrato de amonio a las sustancias y mezclas comercializadas dentro de su territorio. En tal caso, informarán de ello a la Comisión y a los demás Estados miembros.

______________

*) DO L 304 de 21.11.2003, p. 1.

**) DO L 121 de 15.5.1993, p. 20.

***) DO L 270 de 21.10.2003, p. 1.».

El anexo XVII del Reglamento REACH no contempla los regímenes de concesión de licencias o de registro. El Reglamento REACH prohíbe el suministro público de nitrato de amonio como sustancia, o en mezclas que contengan un 16 % o más en peso de nitrógeno respecto al nitrato de amonio.

2.2.        Inclusión del nitrato amónico en el Reglamento sobre los precursores de explosivos

La propuesta de Reglamento sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos[5] presentada por la Comisión en 2010 recomendaba: «En aras de la simplificación, las disposiciones existentes relativas al nitrato de amonio deberían incluirse en el presente Reglamento, y deberían suprimirse los apartados 2 y 3 de la entrada 58 del Anexo XVII del Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (Reglamento REACH)».

El objetivo era transferir las restricciones sobre el nitrato de amonio del Reglamento REACH al Reglamento relativo a los precursores de explosivos. Consecuentemente, el nitrato de amonio (CAS RN 6484-52-2) se incluyó en el anexo I propuesto, con un valor límite del 16 % en peso de nitrógeno respecto al nitrato de amonio. La propuesta excluía explícitamente a los agricultores de las restricciones sobre el nitrato de amonio y las mezclas que lo contengan. La inclusión del nitrato de amonio en el Reglamento propuesto también lo sometería automáticamente al mecanismo de notificación de las transacciones sospechosas, que no tenía equivalencia en el Reglamento REACH. No obstante, la transferencia propuesta habría significado que, si los Estados miembros establecieran regímenes de emisión de licencias o de registro, podrían suministrar el producto a particulares. Como consecuencia de ello, la transferencia propuesta podría haber sido menos restrictiva que la prohibición total de suministro público impuesta por el Reglamento REACH.

La propuesta de transferencia no fue aprobada por el grupo de trabajo «Armonización Técnica» (Sustancias peligrosas). Si bien algunos Estados miembros apoyaron el razonamiento de la Comisión, otros opinaron que la transferencia podría ir en detrimento de la seguridad, debido a que se relajarían las restricciones vigentes sobre el nitrato de amonio.

Por tanto, se sugirió que las disposiciones se transfirieran con el mismo nivel de restricciones del Reglamento REACH. Esta alternativa hubiera supuesto la creación, en la propuesta de Reglamento, de un tercer régimen exclusivo para el nitrato de amonio, eximiendo esta sustancia de las normas de concesión de licencias y de registro. También habría sido necesario añadir un artículo específico sobre el nitrato de amonio (incluyendo los apartados 2 y 3 de la entrada 58 del Anexo XVII) e incluir el nitrato de amonio en el anexo II, a fin de asegurar la comunicación de transacciones sospechosas.

El grupo de trabajo del Consejo se reunió en diez ocasiones entre enero y octubre de 2011 para examinar la propuesta de la Comisión, y concluyó que las disposiciones contenidas en el Reglamento REACH no debían modificarse, sino complementarse con la obligación de comunicar las transacciones sospechosas con arreglo al Reglamento propuesto. No obstante, el grupo de trabajo observó que varios Estados miembros apoyaban la transferencia, y propuso, por tanto, que la Comisión volviera a examinar esta cuestión en una fecha posterior, con vistas a la preparación, en su caso, de una propuesta legislativa.

En el marco de la preparación del primer «diálogo tripartito informal» (debates entre la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo), el Consejo sugirió las siguientes modificaciones a la propuesta de la Comisión:

- modificación del considerando para eliminar la transferencia de las disposiciones sobre el nitrato de amonio;

- inclusión del nitrato de amonio en el anexo II;

- adición de una disposición exigiendo la pronta revisión por parte de la Comisión de la viabilidad de la transferencia de las disposiciones.

La posición del Parlamento Europeo en primera lectura, presentada en la sesión plenaria del 11 de septiembre de 2011[6], coincidía con la del Consejo. Subsiguientemente, la Comisión acordó mantener el texto del Consejo relativo al nitrato de amonio.

El Reglamento relativo a los precursores de explosivos se adoptó el 15 de enero de 2013 con el siguiente considerando:

«(24)     En virtud del anexo XVII del Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH)(1), está prohibido suministrar a particulares nitrato amónico que pueda emplearse fácilmente como precursor de explosivos. Sin embargo, se permite el suministro de nitrato amónico a determinados usuarios profesionales, en particular los agricultores. Por consiguiente, dicho suministro debe estar sujeto al mecanismo de comunicación de transacciones sospechosas establecido en el presente Reglamento, ya que no existe un requisito equivalente en el Reglamento (CE) nº 1907/2006.».

El nitrato de amonio (CAS 6484-52-2) [en concentración igual o superior al 16 % en peso de nitrógeno en relación con el nitrato amónico] se incluyó en la lista del anexo II de «Sustancias como tales o presentes en mezclas o en sustancias, respecto de las cuales deberán comunicarse las transacciones sospechosas». Además, el artículo 18, apartado 2, requería una revisión de la posibilidad de trasladar las disposiciones pertinentes sobre el nitrato amónico del Reglamento (CE) nº 1907/2006 al Reglamento (UE) nº 98/2013 para el 2 de marzo de 2015.

3.            CONSULTAS CON LOS ESTADOS MIEMBROS

El Comité Permanente sobre Precursores (CPP), en el que están representados todos los Estados miembros de la UE, ha desempeñado desde el principio un papel esencial en la redacción de la propuesta y la evaluación de las medidas de gestión del riesgo para el nitrato de amonio. Este grupo de expertos se creó en 2008 siguiendo las recomendaciones del Plan de acción de la UE para mejorar la seguridad de los explosivos, en las que se abogaba por restringir la venta a particulares de abonos a base de nitrato amónico. En 2008, el CPP llevó a cabo trabajos preparatorios para la inclusión del nitrato de amonio en la Directiva 76/769/CEE (derogada por el Reglamento REACH en 2009) en ausencia de un Reglamento que restringiera específicamente las sustancias que supongan una amenaza para la seguridad pública. Posteriormente, el CPP también llevó a cabo los trabajos preparatorios del Reglamento sobre los precursores de explosivos.

La Comisión envió un cuestionario a los miembros del CPP el 27 de mayo de 2014, pidiéndoles que lo transmitieran a las autoridades competentes de la aplicación del Reglamento sobre los precursores de explosivos. La pregunta 23 se refería al artículo 18 y preguntaba: «¿Apoyaría su Estado miembro la transferencia de las disposiciones pertinentes sobre el nitrato amónico del Reglamento (CE) nº 1907/2006 al presente Reglamento?».

En total, respondieron al cuestionario, y a la pregunta 23 en particular, 19 autoridades de las 30 encuestadas[7]. Las respuestas pusieron de manifiesto que las posiciones de los Estados miembros eran aún muy divergentes. No obstante, los encuestados señalaron que acogerían favorablemente nuevos debates y un proyecto de propuesta legislativa antes de adoptar una posición definitiva.

Las respuestas al cuestionario se debatieron en la reunión del CPP de 8 de octubre de 2014, pero no se alcanzó consenso alguno en torno a este punto concreto.

La Comisión también planteó la cuestión de la transmisión en la 16ª reunión de las autoridades competentes para los Reglamentos REACH y CLP[8] (CARACAL) el 10 de noviembre de 2014.

Durante ambas reuniones y tras las mismas, se invitó a los Estados miembros a expresar sus posiciones consolidadas. Las opiniones continúan divergiendo y algunos Estados miembros se mostraron indecisos.

Tras las consultas con los Estados miembros, la Comisión señaló los principales argumentos a favor y en contra de la transferencia de las disposiciones pertinentes sobre el nitrato de amonio del Reglamento REACH al Reglamento relativo a los precursores de explosivos:

- Los Estados miembros en favor de la transferencia alegan que las restricciones sobre el nitrato de amonio afectan directamente a la seguridad pública, pero solo de forma indirecta a la protección de la salud humana. Las restricciones se incluyeron en el Reglamento REACH por defecto, ya que en ese momento no se disponía de ningún otro instrumento normativo adecuado. Actualmente existe una legislación específica, por lo que la transferencia armonizaría y simplificaría la legislación de la UE en consonancia con el principio «Legislar mejor». También se ha argumentado que el mantenimiento de las disposiciones del Reglamento REACH sobre el nitrato de amonio provoca confusión para las empresas, dada la distinta naturaleza de los riesgos existentes.

- Los Estados miembros que se oponen a la transferencia alegan que debilitaría la seguridad en torno al nitrato de amonio, ya que puede permitir a las autoridades nacionales competentes poner esta sustancia a disposición de particulares a través de los regímenes de concesión de licencias o de registro que tienen derecho a crear en virtud del Reglamento (UE) nº 98/2013.

Esta consulta no abordaba la posibilidad de crear un tercer régimen aplicable al nitrato de amonio en el marco del Reglamento relativo a los precursores de explosivos. Por otra parte, no se hizo ninguna referencia a la viabilidad jurídica de la transferencia ni a cualquier otro tipo de coste excesivo que pudiera derivarse de ella.

4.            RESUMEN Y CONCLUSIONES

El Plan de Acción de la UE para mejorar la seguridad de los explosivos reclamó en 2008 restricciones de la venta a particulares de abonos a base de nitrato de amonio. Por consiguiente, existe un acuerdo general de que la comercialización y el uso de nitrato de amonio plantean graves preocupaciones en materia de seguridad.

La Comisión considera que, dado que los riesgos se refieren a la seguridad pública, las restricciones sobre el nitrato de amonio deben estar incluidas en el Reglamento relativo a los precursores de explosivos y respaldaría la transferencia de las disposiciones pertinentes del Reglamento REACH, según lo previsto inicialmente en su propuesta de 2010. El principal objetivo del Reglamento REACH sigue siendo garantizar la seguridad pública, la salud y la protección de los trabajadores, y no se refiere a la protección pública. Con la transferencia del nitrato de amonio al Reglamento relativo a los precursores de explosivos, los problemas de seguridad de dicha sustancia continuarían cubiertos por el Reglamento (CE) nº 2003/2003 relativo a los abonos.

Sin embargo, habida cuenta de la continua falta de consenso de uno de los colegisladores, es decir, el Consejo, en torno a esta cuestión, en lo que se refiere tanto a la conveniencia de la transferencia propiamente dicha como a la forma precisa que debería adoptar (es decir, si el nitrato de amonio sería simplemente transferido al anexo I o si deberían fijarse otras medidas), es probable que una propuesta legislativa para transferir las disposiciones no contara con suficientes apoyos en el Consejo.

Además, la Comisión toma nota de que las autoridades competentes de los Estados miembros han tenido poco tiempo para reunir suficiente experiencia en la aplicación del Reglamento relativo a los precursores de explosivos, dado que entró en vigor el 2 de septiembre de 2014. Por tanto, parece razonable que los Estados miembros deseen estudiar los costes y beneficios de la transferencia en una fecha posterior.

Por consiguiente, en la actualidad, la Comisión no tiene intención de proponer legislación para transferir las disposiciones pertinentes sobre el nitrato amónico contenidas en el Reglamento (CE) nº 1907/2006 al Reglamento (UE) nº 98/2013. En su lugar, se volverá a analizar la posibilidad y la naturaleza exacta de dicha transferencia en el marco más amplio de la revisión prevista para 2017 de conformidad con el artículo 18, apartado 1, de este último Reglamento.

[1] DO L 39 de 9.2.2013, p.1.

[2] Véanse los anexos III y IV del Reglamento (CE) nº 2003/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, relativo a los abonos (DO L 304 de 21.11.2003, p. 1), que detalla las características y límites de los fertilizantes simples a base de nitrato amónico con alto contenido en nitrógeno, describe los ensayos de resistencia a la detonación y enumera los métodos de control de la conformidad y otros requisitos relativos a la trazabilidad y el envasado.

[3] DO L 396 de 30.12.2006, p.1.

[4] DO L 262 de 27.9.1976, pp. 201 a 203, derogada por el Reglamento REACH el 31.5.2009.

[5] COM (2010) 473 final.

[6] Informe: Jan Mulder (A7-0269/2012), Informe sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos [COM(2010) 0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)], Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior.

[7] El Reino Unido designó autoridades diferentes para Gran Bretaña e Irlanda del Norte; Noruega también aplica el Reglamento relativo a los precursores de explosivos.

[8] Reglamento (CE) nº 1272/2008 sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas.