I.

De conformidad con las disposiciones del artículo 287 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el Tribunal ha fiscalizado:

II.

En virtud de los artículos 310 a 325 del TFUE, así como del Reglamento Financiero, la dirección es responsable de la preparación y la presentación de las cuentas consolidadas de la Unión Europea basadas en las normas de contabilidad internacionalmente aceptadas para el sector público, así como de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Esta responsabilidad consiste en crear, aplicar y mantener un sistema de control interno propicio a la preparación y presentación de unos estados financieros libres de incorrecciones materiales, ya sea por fraude o por error. La dirección debe también garantizar que las actividades, operaciones financieras y la información reflejada en los estados financieros son conformes a las normas por las que se rigen. La Comisión es responsable en última instancia de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de la Unión Europea (artículo 317 del TFUE).

III.

El Tribunal presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, basándose en la fiscalización realizada, una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. El Tribunal realizó la fiscalización de acuerdo con las normas internacionales de auditoría y el código de ética de la IFAC y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores. Estas normas exigen que el Tribunal planifique y ejecute la auditoría para obtener garantías razonables de que las cuentas consolidadas de la Unión Europea estén exentas de incorrecciones materiales y de que las operaciones subyacentes a dichas cuentas sean legales y regulares.

IV.

Una auditoría implica la aplicación de procedimientos destinados a obtener evidencia de auditoría sobre los importes y los datos presentados en las cuentas, y sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Del criterio profesional del auditor depende la selección de estos procedimientos, así como su valoración de los riesgos de que se produzcan incorrecciones materiales en las cuentas o de que las operaciones subyacentes incumplan de manera significativa los requisitos previstos en el marco jurídico de la Unión Europea, ya sea por fraude o por error. Al efectuar esta valoración de los riesgos, se tiene en cuenta el control interno que incide en la preparación y la presentación fiel de las cuentas, así como los sistemas de control y supervisión aplicados para garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes, con el fin de concebir los procedimientos de auditoría que resulten apropiados según las circunstancias, pero no de expresar una opinión sobre la eficacia del control interno. Una auditoría implica asimismo la evaluación de la idoneidad de las políticas contables utilizadas, del carácter razonable de las estimaciones contables y de la presentación general de las cuentas consolidadas.

V.

En el ámbito de los ingresos, la fiscalización que el Tribunal realiza de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido y en la renta nacional bruta toma como punto de partida los agregados macroeconómicos pertinentes sobre los que se calculan dichos recursos propios, y prosigue con la evaluación de los sistemas establecidos por la Comisión para procesar los datos hasta la recepción de las contribuciones de los Estados miembros y su inclusión en las cuentas consolidadas. En cuanto a los recursos propios tradicionales, el Tribunal examina las cuentas de las autoridades aduaneras y analiza el flujo de derechos hasta que los importes son contabilizados en las cuentas y recibidos por la Comisión.

VI.

En el caso de los gastos, el Tribunal examina las operaciones de pagos cuando los gastos se han efectuado, registrado y aceptado. El examen abarca todas las categorías de pagos (incluidos los de adquisición de activos), con exclusión de los anticipos, en el momento en que se efectúan. Los pagos de anticipos se examinan cuando el receptor de los fondos justifica su utilización adecuada y la institución u organismo acepta dicha justificación liquidando el pago del anticipo, ya sea en el mismo ejercicio o posteriormente.

VII.

El Tribunal considera que se ha obtenido evidencia de auditoría suficiente y apropiada en apoyo de las opiniones que se exponen a continuación.

VIII.

En opinión del Tribunal, las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2013 presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2013, los resultados de sus operaciones, los flujos de tesorería y los cambios en los activos netos del ejercicio finalizado a dicha fecha, conforme a lo dispuesto en el Reglamento Financiero y las normas contables para el sector público internacionalmente aceptadas.

IX.

En opinión del Tribunal, los ingresos subyacentes a las cuentas del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2013 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

X.

En opinión del Tribunal, los compromisos subyacentes a las cuentas del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2013 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

XI.

Todos los grupos de políticas que abarcan gastos operativos están significativamente afectados por errores. El Tribunal estima que el porcentaje de error más probable en los pagos contabilizados como gastos subyacentes a las cuentas es del 4,7 %. Los sistemas de control y supervisión examinados eran parcialmente eficaces para garantizar la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas.

XII.

En opinión del Tribunal, debido a la importancia de los hechos descritos en el párrafo de fundamento de la opinión desfavorable sobre la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas, los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2013 están significativamente afectados por errores.

1.1.

El presupuesto de la Unión Europea (UE) es el instrumento utilizado para financiar los objetivos políticos de la Unión. El gasto de la UE asciende a alrededor del 1 % de la renta nacional bruta de la Unión (en torno a 290 euros por cada ciudadano europeo en 2013), lo que representa aproximadamente el 2 % del gasto público total de los Estados miembros. En el gráfico 1.1 se compara el presupuesto total de la UE ejecutado en 2013 con el gasto público (3) de los Estados miembros en el mismo año.

1.2.

En los gastos de la UE predominan dos tipos:

1.3.

La función del Tribunal de Cuentas Europeo consiste en:

Las dos primeras obligaciones se llevan a cabo mediante la publicación de la declaración de fiabilidad (4) (véase el apartado 1.5).

1.4.

El presente capítulo del informe anual:

1.5.

El Tribunal presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y sobre la regularidad de las operaciones subyacentes, y puede completar esta declaración con observaciones específicas sobre cada uno de los principales ámbitos de actividad de la Unión Europea. Estas observaciones específicas no constituyen opiniones de auditoría, sino que tratan de cuestiones relevantes y específicas de cada grupo de políticas. La conclusión de cada una de estas observaciones se basa en evidencia general de auditoría obtenida de cada grupo de políticas.

1.6.

La finalidad del trabajo efectuado sobre la fiabilidad de las cuentas de la UE es obtener evidencia suficiente y apropiada que permita emitir una opinión sobre si los ingresos, los gastos, el activo y el pasivo han sido registrados correctamente y si las cuentas consolidadas (véase el extracto del anexo 1.3 ) presentan fielmente su situación financiera a 31 de diciembre de 2013, así como los ingresos, gastos, flujos de tesorería y cambios en los activos netos para el ejercicio finalizado en esa fecha (véanse los apartados 1.9 a 1.11).

1.7.

La finalidad del trabajo sobre la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas consolidadas de 2013 es obtener evidencia suficiente y apropiada que permita determinar si las operaciones son conformes a las disposiciones reglamentarias o contractuales aplicables y si se han calculado correctamente (véanse los apartados 1.16 a 1.24 para acceder al resumen de los resultados y los capítulos 2 a 9 para los pormenores).

1.8.

Los informes anuales de actividad de los servicios de la Comisión y los correspondientes informes de síntesis son examinados para determinar en qué medida proporcionan una valoración correcta de la calidad de la gestión financiera y llegar así a una opinión de la fiabilidad de las cuentas de la UE y de la regularidad de los ingresos y gastos (véanse los apartados 1.25 a 1.40 y las observaciones al respecto en la sección «Examen de los sistemas de control seleccionados» de los capítulos 2 a 9 (5)).

1.9.

Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio 2013 elaboradas por el contable de la Comisión y aprobadas por esta de conformidad con el Reglamento Financiero (6) y recibidas por el Tribunal, junto con la carta de manifestaciones del contable, el 31 de julio de 2014. Las cuentas consolidadas comprenden:

1.10.

En su auditoría de los estados financieros de 2013, el Tribunal utilizó los servicios de un actuario independiente para examinar el cálculo y la presentación de las prestaciones a los empleados pertenecientes al régimen de pensiones de los funcionarios europeos. El trabajo de este actuario confirma la conclusión general del Tribunal sobre las cuentas consolidadas de 2013, pero indica que la Comisión debe mejorar la fiabilidad de los datos de origen y cerciorarse de que dispone de los recursos técnicos necesarios para valorar este elemento del pasivo.

1.10.

1.11.

La auditoría llevada a cabo por el Tribunal de las cuentas consolidadas de 2013 reveló que estas estaban exentas de incorrecciones materiales (véase asimismo el anexo 1.2 ).

1.12.

La evolución más reciente de la gestión financiera en la UE incorpora una mayor utilización de correcciones netas y de instrumentos financieros, lo que implica que la Comisión deberá afrontar cada vez más retos para presentar información financiera fiable, consistentes en:

1.12.

a)

reflejar en las cuentas el mayor recurso a las correcciones financieras netas en el ámbito de cohesión, distinguirlas de otros mecanismos correctores y proporcionar información sobre el distinto impacto de los diversos mecanismos correctores en su comunicación anual sobre la protección del presupuesto de la UE (7) (véase el apartado 1.13);

a)

Los importes resultantes del uso ampliado de las correcciones financieras netas en el ámbito de la cohesión se reflejarán en la contabilidad aplicando los procedimientos contables comunes.

b)

introducir nuevos procedimientos para registrar el funcionamiento de todos los mecanismos correctores presentados en la nota 6 dentro de los sistemas contables convencionales y confirmar el calendario, el origen y la naturaleza de estos mecanismos con los organismos correspondientes (véase el apartado 1.14);

b)

La Comisión revisará los procedimientos en vigor teniendo en cuenta los nuevos requisitos de información, pero considera que las operaciones relacionadas con el cambio de proyectos o gastos subvencionables frente a los no subvencionables por los Estados miembros tienen, en primer lugar, que consignarse en los sistemas contables nacionales. Por lo que respecta al nuevo marco regulador sobre las correcciones financieras netas, véase la respuesta al apartado 1.12 a).

c)

completar el proceso de registro y medición de los instrumentos financieros y de los instrumentos de ingeniería financiera con arreglo a las normas contables internacionales del sector público (tal y como exige el artículo 140, apartado 11, del Reglamento Financiero), en particular mediante procedimientos fiables de identificación y registro de deficiencias;

c)

La Comisión dispone de un proceso de información para los instrumentos financieros basado en la norma contable no 11 de la UE, que está en consonancia con las normas IPSAS. Ha publicado unas directrices para las cuentas fiduciarias, así como requisitos detallados sobre información al final de ejercicio en acuerdos marco financieros y administrativos (FAFA) celebrados con el BEI y el FEI.

d)

obtener información sobre el efectivo retenido pendiente de utilización inicial (véase el apartado 1.48);

d)

La Comisión examinará, junto con los Estados miembros, cómo se podría mejorar la información en la forma que sugiere el Tribunal, teniendo en cuenta consideraciones de rentabilidad.

e)

garantizar que todos los servicios de la Comisión reciben instrucciones para que la liquidación de anticipos se efectúe únicamente en función de los gastos realizados, justificados con información fiable de los beneficiarios (véase el capítulo 7, apartado 7.25, recomendación 1).

e)

Las normas contables vigentes y las orientaciones ya comunicadas a las DG aclaran el trato correcto a seguir para las liquidaciones.

1.13.

Las cifras correspondientes a las correcciones financieras se presentan de forma sintética en la nota 6 de las cuentas consolidadas de la UE y, más detalladamente, en una comunicación anual de la Comisión sobre la protección del presupuesto de la UE. En la actualidad, ni la nota 6 ni la comunicación anual de la Comisión resumen el distinto impacto de una serie de mecanismos correctores diferentes:

1.13.

a)

b)

c)

c)

Véase la respuesta al apartado 1.12 a).

1.14.

La información presentada en la nota 6 se centra en la función supervisora de la Comisión e incluye cifras anuales y acumuladas (8). No obstante, los mecanismos resumidos en la nota:

a)

implican a numerosos representantes de las autoridades nacionales y de los servicios de la Comisión;

a)

Esta es la naturaleza/estructura del sistema de gestión compartida.

b)

tardan varios años en completarse (en particular en lo que respecta al gasto en el ámbito de cohesión, donde alrededor de cuatro quintas partes de las correcciones realizadas entre 2007 y 2013 corresponden a programas operativos de períodos anteriores, véase el gráfico 1.2 );

b)

Véase la respuesta al apartado 1.18.

c)

se registran en gran medida fuera del sistema contable de la Comisión cuando se trata del ámbito de cohesión.

c)

La Comisión desea señalar que la información se contabiliza en parte fuera del sistema contable de la Comisión, de conformidad con la base jurídica correspondiente y el hecho de que tales operaciones son operaciones del Estado miembro, no de la Comisión.

1.15.

Por tanto, es importante que la Comisión adopte procedimientos eficaces para confirmar con los Estados miembros el calendario, el origen y el importe de las medidas correctoras, que ofrezcan una mayor garantía sobre la precisión de las cifras presentadas en las cuentas y en la comunicación anual sobre la protección del presupuesto de la UE.

1.15.

1.16.

El Tribunal presenta los resultados de auditoría de los ingresos en el capítulo 2 y de los gastos en los capítulos 3 a 9 (véase el cuadro 1.1 ).

1.17.

Los resultados de auditoría de 2013 indican que los ingresos (1 49  504 millones de euros) y las operaciones del grupo de políticas de gastos administrativos y otros gastos (10  600 millones de euros) estaban exentos de errores materiales y que los sistemas de control y supervisión examinados eran eficaces (véase el cuadro 1.2 y los apartados 2.27 y 9.18). Todos los grupos de políticas que abarcan gastos operativos estaban afectados por errores materiales (véanse los apartados 3.44, 4.35, 5.61 y 5.62, 6.39 y 6.40, 7.22 y 7.23, 8.33 y 8.34). Los compromisos no contenían errores materiales.

1.17.

1.18.

El Tribunal ha llegado a la conclusión de que, en general, los pagos (9) estaban materialmente afectados por errores y que los sistemas de control y supervisión resultaron, por lo general, parcialmente eficaces (véase el cuadro 1.2 ).

1.18.

—

Capítulo 3 — Agricultura — Ayuda al mercado y ayudas directas: 637 millones de euros de correcciones y recuperaciones financieras (1,4 % de los pagos realizados),

—

Capítulo 4 — Desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud: 476 millones de euros de correcciones y recuperaciones financieras (3,2 % de los pagos realizados),

—

Capítulo 5 — Política regional, energía y transportes: 1  029 millones de euros de correcciones y recuperaciones financieras (2,3 % de los pagos realizados),

—

Capítulo 6 — Empleo y asuntos sociales: 898 millones de euros (6,4 % de los pagos realizados),

—

Capítulo 7- Relaciones exteriores, ayuda y ampliación: 93 millones de euros (1,5 % de los pagos realizados),

—

Capítulo 8 — Investigación y otras políticas internas: 197 millones de euros (1,5 % de los pagos realizados), y

—

Capítulo 9 — Gastos administrativos: 3 millones de euros (0 % de los pagos realizados).

1.19.

Los resultados de este ejercicio muestran un nivel relativamente estable de error en la mayor parte del presupuesto, próximo al registrado en 2012. En general, el porcentaje de error estimado para 2013 es de 4,7 %, es decir, un descenso de 0,1 puntos porcentuales. Un factor significativo en 2013 ha sido el mayor impacto de las medidas correctoras adoptadas por los Estados miembros y la Comisión. Si estas medidas no hubieran sido aplicadas a las operaciones de la muestra del Tribunal, el nivel estimado de error global habría sido 1,6 puntos porcentuales menor.

1.19.

1.20.

Los resultados relativamente estables se han conseguido en un año de marcado aumento del gasto en el ámbito más proclive a error (cohesión).

1.21.

También repercuten otros factores en el nivel de error estimado de 2013:

—

el menor impacto de los errores en procedimientos de contratación pública (pese a seguir representando una quinta parte del nivel estimado de error, véase el apartado 1.22 y el gráfico 1.4 );

—

en el caso de la condicionalidad, un número elevado de errores (más de una cuarta parte de los agricultores visitados sujetos a requisitos de condicionalidad habían incumplido uno o más de estos) y una cobertura más amplia de la condicionalidad contribuyeron al porcentaje global de error en 0,2 puntos porcentuales (2012: 0,1 puntos porcentuales);

1.22.

La mayoría de los errores detectados por el Tribunal en 2013 son errores de subvencionabilidad de los gastos sujetos a reembolso. Las declaraciones de gastos no subvencionables contribuyeron con 1,18 puntos porcentuales (2012: 1,0) al nivel total de error, mientras que la categoría de proyectos, actividades o beneficiarios totalmente inadmisibles representó 1,1 puntos porcentuales (2012: 1,1) y los incumplimientos graves de las normas de contratación pública (la mayoría relacionados con gastos de reembolso, aunque también con gastos administrativos) contribuyeron con 1,0 puntos porcentuales más (2012: 1,4). La principal fuente de error en el caso de los gastos basados en los derechos fueron las declaraciones incorrectas presentadas por los agricultores, que contribuyeron con 0,6 puntos porcentuales (2012: 0,8) al nivel global de error (véase el gráfico 1.4 ).

1.22.

1.23.

Un desglose del porcentaje de error global estimado por capítulo muestra que «Política regional, transportes y energía» (capítulo 5) contribuye en alrededor de dos tercios al porcentaje de error global estimado, «Agricultura: medidas de mercado y ayudas directas» (capítulo 3) contribuye en alrededor de una cuarta parte y «Desarrollo rural, medio ambiente, pesca y salud» (capítulo 4), en alrededor de una séptima parte (véase el gráfico 1.5 ). No hay cambios significativos con respecto a 2012.

1.24.

El Tribunal calcula que el porcentaje de error estimado que afecta en conjunto a los gastos de gestión compartida asciende al 5,2 % (2012: 5,3 %) y en todas las demás formas de gastos operativos (11) es del 3,7 % (2012: 4,3 %). El porcentaje de error estimado para los gastos administrativos es del 1 % en 2013 (2012: 0 %).

1.25.

La Comisión exige que los directores generales (12) presenten declaraciones de fiabilidad sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes en sus informes anuales de actividad (13) (la información sobre los resultados de gestión en los informes anuales de actividad se detalla en el capítulo 10) y que, cuando no pueden dar garantías sobre una parte significativa del gasto, formulen reservas. Estas reservas de los directores generales tendrán lugar cuando:

1.26.

En 2013, la Secretaría General y la DG Presupuestos actualizaron las orientaciones (14) sobre la elaboración y presentación de información en los informes anuales de actividad y el fundamento de las reservas. Los informes anuales de actividad tienen ahora como objetivo presentar un mensaje coherente en tres niveles de información: 1) una síntesis, 2) una descripción de los logros, la gestión y las evaluaciones y 3) anexos pormenorizados. Un nuevo elemento introducido en las orientaciones exige a los directores generales que identifiquen aquellos ámbitos donde el nivel de error sea persistentemente elevado, en consonancia con la exigencia del Reglamento Financiero de que la Comisión adopte o proponga medidas adecuadas en caso de que el nivel de error sea persistentemente elevado (15).

1.27.

Los directores generales formularon un total de diecisiete reservas cuantificadas en 2013, en comparación con las veintitrés de 2012 (véase el cuadro 1.3 ). El factor más importante en la reducción del número de reservas fue el descenso del nivel de pagos del Sexto Programa Marco (VI PM) y de los programas operativos (16) del ámbito de cohesión del período 2000-2006 (sujetos a cinco reservas cuantificadas (17) en 2012 pero a ninguna en 2013). Las direcciones generales competentes seguirán necesitando liquidar las solicitudes de gastos de estos programas (18).

1.28.

A la luz de las observaciones formuladas por el Tribunal (19) y el Servicio de Auditoría Interna, el director general de Agricultura y Desarrollo Rural presentó dos nuevas reservas. Las reservas adicionales y la cuantificación ajustada de las reservas mantenidas en el informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural ofrecen una visión más realista del ámbito político que la del ejercicio anterior. Sin embargo, el Tribunal hace constar las limitaciones al enfoque seguido (véanse los apartados 3.39 a 3.43).

1.28.

1.29.

Los cambios en la presentación introducidos en 2013 suponen que los informes anuales de actividad proporcionan más de una estimación de los «importes de riesgo», concepto complicado en sí mismo (véanse los apartados 1.31 y 1.32). El porcentaje de error en que se basa este cálculo se sitúa, no obstante, en el extremo inferior del intervalo estimado por el Tribunal. Mientras que en el ámbito clave de la cohesión los niveles medios de riesgo bruto se presentan en forma de una gama de posibles efectos (20), el resumen se centra en una cifra inferior (21) (véase el capítulo 3, apartado 3.42, el capítulo 5, apartados 5.46, 5.47, 5.51, 5.52 y 5.57, y el capítulo 6, apartados 6.34 a 6.38).

1.29.

1.30.

Dos direcciones generales (22) fueron objeto de una «revisión limitada» y tres de un informe de seguimiento por parte del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión (23). La revisión limitada del porcentaje de error residual relativa a la DG Política Regional y Urbana constató que el sistema para controlar y corregir los porcentajes de error de los Estados miembros estaba relativamente bien planificado, pero subsistían incertidumbres e insuficiencias significativas en las cifras. En el caso de la DG Agricultura y Desarrollo Rural, el Servicio de Auditoría Interna constató que el director general se apoya en una base más sólida para sus garantías que en 2012, pero que aún deben mejorarse los mecanismos de obtención, tratamiento y comunicación de la información.

1.30.

1.31.

En el cuadro 1.3 se presentan dos «importes de riesgo» extraídos de los informes anuales de actividad. El de mayor cuantía, por un total de 4  179 millones de euros (24) es el importe al que se hace referencia en la sección 4.1 del informe de síntesis (véase el apartado 1.35). Su presentación supone una mejora con respecto a 2012 (véase el apartado 1.36). El importe de menor cuantía (2  437 millones de euros) representa la cuantificación de las reservas efectuado por los directores generales en los informes anuales de actividad.

1.31.

1.32.

El Tribunal considera que algunos informes anuales de actividad pueden subestimar los «importes de riesgo» y que, por consiguiente, no sean suficientemente sólidas la evaluación de los diferentes ámbitos de gasto y la identificación de ámbitos con un nivel de error persistentemente elevado que realiza la Comisión (véase el apartado 1.29).

1.32.

1.33.

La Comisión aprobó el informe de síntesis (25) el 11 de junio de 2014, y aunque inicialmente estaba concebido como parte de su dispositivo de rendición de cuentas interna, también se transmitió al Parlamento Europeo y al Consejo y se divulgó públicamente (26) (rendición de cuentas externa).

1.34.

El informe no está sujeto al control del Tribunal, según se señaló en su informe anual de 2012 (27) y, al finalizarse conforme al calendario establecido en el Reglamento Financiero, llega demasiado tarde para que contribuya de modo significativo al trabajo del Tribunal. Los siguientes comentarios se refieren a sus observaciones del informe anual relativo al ejercicio 2012 y a la relación coste-eficacia de los procedimientos de control.

1.35.

El informe de síntesis de 2013 ofrece una descripción y una imagen general de los importes de riesgo (comparable a la del cuadro 1.3 ), y señala que el alcance financiero de las reservas formuladas por los directores generales aumentó con respecto a 2012. Los importes de riesgo (véanse los apartados 1.29 a 1.32) equivalen al 2,8 % (28) de todos los gastos desembolsados (a partir del presupuesto de la UE y del Fondo Europeo de Desarrollo). La Comisión reconoce de este modo que el gasto está afectado por un nivel material de error, si bien en ámbitos de gasto clave basa su valoración en las realizadas por los directores generales que resultan inferiores a las estimadas por el Tribunal. Las diferencias en el porcentaje de error detectado constituyen, en opinión del Tribunal, el motivo clave de que sus cifras de estimación de errores difieran de los «importes de riesgo» de la Comisión.

1.35.

1.36.

La Comisión acompaña el informe de síntesis de un anexo de una página con el cálculo de los importes de riesgo y explica este concepto como el valor de la fracción de las operaciones que no se estima plenamente conforme a las exigencias reglamentarias y contractuales tras la aplicación de todos los controles (medidas correctoras) destinados a mitigar los riesgos de conformidad. Sería útil para el lector externo conocer la naturaleza y la incidencia financiera de esas «medidas correctoras». El Tribunal estudiará la posibilidad de profundizar su análisis del cálculo de los importes de riesgo en sus futuros trabajos de auditoría, teniendo en cuenta la labor llevada a cabo por el servicio de auditoría interna de la Comisión.

1.36.

1.37.

El informe de síntesis analiza la relación coste-eficacia de los sistemas de control en el apartado 3.4. Este elemento responde a la una nueva exigencia introducida en la revisión de 2012 del Reglamento Financiero. Si bien el análisis presentado en el texto principal del informe es provisional (29), y prevé actualizaciones metodológicas en el futuro, el resumen contiene algunas conclusiones firmes. La Comisión llega a la conclusión que en la gestión directa, unos controles más detallados son costosos y solo deberían realizarse verificaciones adicionales cuando pueda demostrarse que sus beneficios potenciales superan los costes consiguientes para la Comisión y los beneficiarios. En la gestión compartida, la Comisión llega a la conclusión de que los Estados miembros deberían hacer un uso máximo de todos los instrumentos a su disposición para impedir la comisión de errores.

1.37.

1.38.

El informe no contiene datos sobre costes en apoyo de sus conclusiones, ni en la gestión directa, cuando habla de que «unos controles más detallados son costosos», ni en la gestión compartida, cuando se insta a los Estados miembros a «hacer un uso máximo de todos los instrumentos a su disposición». El informe de síntesis no aborda el reto planteado por los programas con un nivel de error persistentemente elevado (véase el apartado 1.26).

1.39.

El Tribunal desea vivamente que se introduzcan nuevas mejoras en los informes de síntesis de futuros ejercicios. En particular, la Comisión debería plantearse clarificar el cálculo de los importes de riesgo y explicar el impacto estimado de los mecanismos correctores, lo que le ayudaría a extraer conclusiones para ámbitos que sufren de niveles de error persistentemente elevados y que necesitan un replanteamiento más radical (véase el apartado 1.26).

1.39.

1.40.

Subsisten otros espacios de mejora identificados por el Tribunal en 2012. La presentación del informe de síntesis conforme al calendario fijado en el artículo 66 del Reglamento Financiero significa que es tardía para que tenga un impacto significativo en las conclusiones del Tribunal. Además, el informe, aunque más claro actualmente en lo relativo al impacto material de la irregularidad, no tiene por qué incluir, ni de hecho incluye, una declaración (30) del tipo de las efectuadas en otros ámbitos.

1.40.

1.41.

Las principales características de la gestión presupuestaria y financiera de la UE en 2013 fueron en particular:

d)

un lapso todavía prolongado desde el compromiso inicial hasta la aceptación del gasto en varios ámbitos;

e)

un importante volumen de fondos imputados al presupuesto pero no abonados a los destinatarios finales;

f)

retrasos en el registro de reembolsos como ingresos presupuestarios.

1.42.

El presupuesto inicial para 2013 fijaba un límite para los pagos de 1 32  800 millones de euros. Durante el año se aprobaron nueve presupuestos rectificativos. En particular, los presupuestos rectificativos 2 y 8 (31) añadieron 11  200 millones de euros al gasto permitido para el ejercicio. En total, los presupuestos rectificativos y los ajustes para las prórrogas elevaron los créditos para pagos en el presupuesto anual hasta 1 45  500 millones de euros (32) (un 6,3 % más que en 2012). El presupuesto suplementario en el ámbito de cohesión (rúbrica 1b, 9  200 millones de euros) supuso un aumento del 17 % con respecto al ejercicio anterior.

1.43.

El marco financiero plurianual estableció el nivel máximo para los compromisos que podían presupuestarse para 2013 en 1 53  300 millones de euros y un nivel máximo para los pagos de 1 44  600 millones de euros (33). El presupuesto final estableció un límite cercano al máximo permitido con arreglo al marco financiero (99,3 % del máximo para los compromisos y 99,9 % del máximo para los pagos). El resultado final para compromisos y pagos estuvo, a su vez, cercano a los límites establecidos en el presupuesto anual —y, por tanto, el marco financiero— con pagos que alcanzaron el 98,8 % del techo del marco financiero.

1.44.

El resultado presupuestario del ejercicio fue positivo, ya que los ingresos (esencialmente recursos propios recibidos de los Estados miembros) superaron a los pagos en 1  000 millones de euros en 2013 (al igual que en 2012). Este excedente presupuestario se utilizará para compensar los recursos propios que se hayan de recaudar de los Estados miembros en 2014. No obstante, el resultado económico (elaborado según el principio de devengo) es negativo y refleja un aumento de los pasivos netos de 5  400 millones de euros (véase el anexo 1.3 , cuadros 1 y 6). Los factores clave fueron el aumento en las provisiones y en los gastos devengados.

1.45.

Considerando de manera conjunta los compromisos y los pasivos pendientes de liquidación, el importe que se ha de financiar a partir de presupuestos futuros aumentó de 3 13  000 millones de euros a 31 de diciembre de 2012 hasta 3 22  000 millones de euros a 31 de diciembre de 2013. De esos 3 22  000 millones de euros, 2 22  000 representan compromisos presupuestarios pendientes de liquidación y 99  000 millones de euros (34) corresponden a los elementos del pasivo del balance que no están cubiertos por los compromisos pendientes de liquidación. Los compromisos pendientes de liquidación del ámbito de la cohesión (rúbrica 1b) ascienden a un 61,6 % del total (véase el gráfico 1.6 ).

1.46.

De media, transcurren más de dos años antes de que un compromiso se convierta en un pago. La liquidación de un compromiso con un pago no finaliza necesariamente el proceso de registro de los gastos. La Comisión registra el gasto final mediante la liquidación de la prefinanciación, lo que tiene lugar únicamente cuando las actividades se han emprendido, se han notificado y han sido aceptadas. En el cuadro 1.4 se muestra el nivel de desembolsos de prefinanciación cuya utilización final por parte de los beneficiarios todavía no ha sido aceptada ni validada por la Comisión. El importe bruto de prefinanciación ascendía a 79  400 millones de euros a finales de 2013.

1.46.

1.47.

El cuadro 1.4 muestra que el período más prolongado entre el compromiso y la aceptación del gasto corresponde a la rúbrica 4 (la UE como socio mundial), en la que, para una operación normal, transcurren cuatro años entre la contracción de un compromiso y el registro por parte de la Comisión del gasto definitivo correspondiente.

1.48.

En el último informe de la Comisión (35) sobre instrumentos de ingeniería financiera cofinanciados por los Fondos Estructurales (de septiembre de 2013), que describe la situación a finales de 2012, solo el 37 % de los importes pagados a los instrumentos de ingeniería financiera se abonaron a los beneficiarios finales. La UE había contribuido con 8  400 millones de euros a estos fondos a finales de 2012. Teniendo en cuenta la presión de los pagos sobre el presupuesto y el Reglamento Financiero, que establece en su artículo 140, apartado 7, la necesidad de evitar saldos excesivos en los instrumentos financieros, la Comisión tendría que examinar de manera exhaustiva el flujo de pagos hacia estos instrumentos. También debería mantener los importes de las cuentas fiduciarias en el nivel más bajo posible, de modo coherente con las exigencias previstas de flujo de tesorería en el ejercicio siguiente.

1.48.

1.49.

A 31 de diciembre de 2013, los reflujos (36) procedentes de préstamos y operaciones sobre capitales de riesgo del programa MEDA (37) por un importe de 259 millones de euros se habían acumulado y permanecían en una cuenta fiduciaria en el BEI y no habían sido tratados como ingresos presupuestarios. Al inicio, el BEI transfería periódicamente estos reflujos a la Comisión, pero, a petición de esta (38), la transferencia de reflujos al presupuesto se suspendió en 2008. En consecuencia, los reflujos posteriores a esta fecha no fueron devueltos al presupuesto de la UE como ingresos.

1.49.

—

110 millones de euros se utilizarán para reforzar el Fondo de Garantía ECFIN (para el BEI). La situación actual es que se ha pedido al BEI que devuelva dichos fondos a la Comisión,

—

el saldo de los reflujos (151 millones de euros) ya se ha reembolsado por el BEI y ha sido devuelto al presupuesto general.

1.50.

El continuo incremento de los importes que se han de financiar con cargo a presupuestos futuros (véase el apartado 1.45), a pesar del aumento de los pagos en 2013, refuerza aún más la idea expresada por el Tribunal en su informe anual relativo al ejercicio 2012. El Tribunal sigue considerando que la Comisión debería preparar y publicar anualmente una previsión de flujo de tesorería de largo alcance (39), lo cual ayudaría a las partes interesadas a evaluar las futuras exigencias de pagos y las prioridades presupuestarias, y también a la Comisión a adoptar las decisiones necesarias para garantizar que pueden efectuarse los pagos esenciales con los presupuestos anuales aprobados.

1.50.

2.1.

El presente capítulo expone las observaciones específicas sobre los ingresos, que consisten en los recursos propios y otros ingresos. El cuadro 2.1 presenta información clave sobre este ámbito en 2013.

2.2.

La mayor parte de los ingresos proceden de los recursos propios (el 93,7 %) (1), que se dividen en tres categorías:

2.3.

Los riesgos principales en los otros ingresos comprenden la gestión de las multas por la Comisión y errores en el cálculo de las contribuciones vinculadas a acuerdos de la Unión/Comunidad.

2.4.

El enfoque y la metodología global de auditoría del Tribunal se exponen en el anexo 1.1 , parte 2 , del capítulo 1. En el caso de la fiscalización de los ingresos cabe señalar los siguientes aspectos específicos:

2.5.

En el anexo 2.1 figura el resumen de los resultados de la verificación de operaciones. Ninguna de las cincuenta y cinco operaciones auditadas por el Tribunal estaba afectada por error.

2.6.

En el anexo 2.2 figura un resumen de los resultados de los sistemas examinados por el Tribunal.

2.7.

Las reservas (11) constituyen un dispositivo para mantener sujetos a corrección los puntos dudosos de los datos RNB presentados por un Estado miembro una vez transcurrido el plazo reglamentario de cuatro años, de modo que la utilización de reservas forma parte del proceso de control interno. La Comisión y los Estados miembros deberían procurar resolver los puntos dudosos lo antes posible.

2.8.

Al final de 2013 había 114 reservas específicas pendientes (véase el cuadro 2.2 ). Durante el mismo año se formularon veintiuna reservas específicas (12) y se suprimieron doce. Aún queda pendiente una reserva específica de la RNB relativa al período 1995-2001. El Tribunal ha calculado el efecto financiero de las reservas RNB y PNB suprimidas en 2013 (13) en una reducción neta de las contribuciones de los Estados miembros afectados de 583,5 millones de euros (14).

2.9.

Además de las reservas específicas relativas a la RNB, la Comisión ha emitido reservas específicas transversales, que ha definido como puntos notificados a todos los Estados miembros para permitirle comparar la recopilación de datos subyacente. En 2013 se formularon dos nuevas reservas transversales (15) (elevando a ocho el número de este tipo de reservas abiertas) y la Comisión inició el proceso de supresión de las seis reservas transversales ya existentes [que ha supuesto ya la supresión de tres de ellas en algunos Estados miembros (16)].

2.9.

2.10.

La única reserva general pendiente al final de 2013 se refería a los datos RNB de Grecia de los ejercicios 2008 y 2009. La correspondiente a 2008 se emitió en 2012 porque los datos de dicho ejercicio estaban basados en estimaciones preliminares, y no pudo suprimirse en 2013 porque Grecia no facilitó más información a la Comisión. Tuvo que ampliarse a 2009 para evitar la caducidad (véase el apartado 2.2, primer guion) ya que los datos de dicho ejercicio seguían basados en estimaciones preliminares.

2.10.

2.11.

La Comisión sigue atentamente los problemas de la recopilación de las cuentas nacionales en Grecia, realizando incluso visitas periódicas. El Tribunal celebra que la Comisión emita reservas generales sobre los datos RNB de Grecia, protegiendo así los intereses financieros de la UE. No obstante, el recurso prolongado a estas puede dar lugar a incertidumbre presupuestaria.

2.11.

2.12.

Durante 2013 el comité RNB debatió en sus reuniones el ámbito de la economía no observada y la Comisión reconoció que el nivel de armonización de los datos no cumple los estándares habituales de las estadísticas europeas. El Tribunal ya ha llamado la atención sobre esta cuestión y formuló una recomendación específica en su Informe Especial no 11/2013.

2.12.

Los Estados miembros no están obligados a hacer estimaciones por separado de elementos siempre que se garantice la exhaustividad general de los totales de la RNB utilizados a efectos de los recursos propios.

2.13.

Las autoridades aduaneras, después de haber concedido el levante de las mercancías y con objeto de garantizar la exactitud de los datos de la declaración, podrán proceder al control de los documentos y datos comerciales relativos a las operaciones de importación (17). Estos controles, que incluyen auditorías posteriores al despacho aduanero (18), se denominan controles a posteriori. Deberían basarse en análisis de riesgos con arreglo a criterios desarrollados a nivel nacional, de la Unión y, en su caso, internacional (19).

2.14.

La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que la calidad, el alcance y los resultados de las auditorías posteriores al despacho aduanero diferían sustancialmente entre los tres Estados miembros visitados (20). Se observaron las siguientes insuficiencias en la identificación, selección e inspección de los importadores tras el despacho a libre práctica de las mercancías:

2.14.

a)

Identificación y selección de los importadores:

Estos tres aspectos limitan la eficacia de la identificación y selección de los importadores para las auditorías posteriores al despacho aduanero. Los importadores que presentan mayores riesgos pueden no ser seleccionados y algunos importadores pueden no ser inspeccionados nunca. Por ejemplo, aquellos que despachan en aduana productos importados en varios Estados miembros por un importe total significativo, nunca serían seleccionados para una inspección si las autoridades aduaneras nacionales consideran que los importes de cada Estado miembro no son significativos.

b)

Inspección de los importadores:

2.15.

Cada Estado miembro envía a la Comisión una declaración mensual de los derechos constatados («la contabilidad A») y una declaración trimestral de los derechos constatados que no se incluyen en la primera («la contabilidad B») (25).

2.16.

Las fiscalizaciones del Tribunal en los tres Estados miembros detectaron insuficiencias en la gestión de la contabilidad B. Por ejemplo, los importes considerados irrecuperables (26) estaban subestimados (27) o se observaron importantes retrasos en los procedimientos de ejecución y seguimiento.

2.17.

Además, el Tribunal observó insuficiencias en la gestión de la contabilidad A en los Países Bajos ya que todavía son necesarias intervenciones manuales para preparar las declaraciones de cuentas correspondientes, lo que supone riesgos de errores (28).

2.17.

2.18.

En las inspecciones de la Comisión realizadas durante 2013 también se constataron deficiencias en gestión de la contabilidad B de la mayoría de los Estados miembros visitados (29). En dos inspecciones efectuadas en Grecia se detectaron problemas significativos en la gestión de la contabilidad B (30).

2.18.

2.19.

Las inspecciones de la Comisión en los Estados miembros dan lugar a «puntos pendientes» (31), que pueden tener un impacto potencial o no y se cierran cuando son adecuadamente resueltos por los Estados miembros. Al final del ejercicio se encontraban pendientes 341 puntos en total, de los cuales treinta y cinco durante más de cinco años (véase el cuadro 2.3 ).

2.19.

2.20.

Al final del ejercicio, había un total de 103 reservas (32) pendientes (véase el cuadro 2.4 ). La Comisión suprimió ochenta y una reservas en 2013 (frente a cincuenta y siete el ejercicio anterior), de las que veintiuna se debían a infracciones. Ocho de estas reservas se suprimieron porque el Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolvió que la legislación de los Estados miembros era conforme a la Directiva sobre el IVA. En los trece casos restantes, se calculó una compensación cuando la infracción tuvo un impacto en la base de recursos propios IVA.

2.21.

El Tribunal ha calculado el efecto financiero neto de la supresión de reservas en 2013 por los ejercicios caducados (33) en un incremento de los recursos propios basados en el IVA de 81,7 millones de euros (34).

2.21.

2.22.

Al final de 2013 había doce reservas emitidas por la Comisión de larga duración (35) pendientes, una menos que el ejercicio anterior. Durante 2013 se suprimieron siete reservas de larga duración pendientes al final de 2012. Seis reservas emitidas por la Comisión pasaron a ser «de larga duración» porque se refieren al ejercicio 2004. Al final de 2013 también había cuatro reservas pendientes de larga duración emitidas por los Estados miembros (tres idénticas a las de la Comisión).

2.22.