DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación del Programa Nacional de Rerformas de 2014 del Programa de Estabilidad de 2014 de ESPAÑA que acompaña al documento Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2014 de España y por la que se emite un Dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2014 de España /* SWD/2014/0410 final */
Índice Resumen. 2 1. ......... Introducción. 4 2. ......... Situación económica y perspectivas. 5 3. ......... Retos planteados y evaluación del programa de
actuación. 6 3.1. ...... Política fiscal e
imposición. 6 3.2......... Sector financiero. 22 3.3......... Políticas del mercado de
trabajo, políticas de educación y políticas sociales. 25 3.4......... Medidas estructurales en
favor del crecimiento y la competitividad. 32 3.5......... Modernización de la
Administración Pública. 40 4............ Conclusiones. 43 Cuadro general 45 Anexo... 53
Resumen
El
progreso en la corrección de los desequilibrios macroeconómicos
y avances en la agenda de reformas están contribuyendo a restablecer la confianza en la economía española. España ha adoptado
diversas medidas para reforzar el sector financiero, restaurar la competitividad
y sostener las finanzas públicas. El sector privado está reduciendo
gradualmente su deuda y la balanza por cuenta corriente ha pasado a registrar
un pequeño superávit. En un contexto de recuperación de la confianza,
relajación de las condiciones de financiación (aunque aún relativamente
onerosas para los pequeños prestatarios) y disminución de la incertidumbre
económica, la economía salió de una larga recesión en el tercer trimestre de 2013 y el empleo dejó de
disminuir al final del año. Según las previsiones de la Comisión de la
primavera de 2014, el PIB aumentaría un 1,1 %
en este año, ya que las exportaciones se
mantienen sólidas y la demanda interna está dejando de ser una rémora para el crecimiento.
Se espera que el empleo cobre progresivamente cierto impulso en 2014 y 2015, propiciando una
pequeña reducción del desempleo. Sin embargo, la recuperación de la economía española se
encuentra en sus inicios y sigue siendo débil. Los altos niveles de deuda privada y pública y de pasivos
externos y el altísimo nivel de desempleo hacen vulnerable a la economía
española y limitan sus perspectivas de crecimiento futuro. La recuperación
puede ser sostenida únicamente si no da lugar a una interrupción o inversión de
la corrección de los desequilibrios y del proceso de ajuste económico. Ello
requiere la continuación de unas políticas estructurales y fiscales que
respalden una reasignación de recursos eficiente y la estabilidad macroeconómica, fomentando así un crecimiento sostenible y el
empleo. Globalmente, España ha realizado
algunos avances para ajustarse a las recomendaciones
que se le dirigieron en 2013. El saneamiento fiscal prosiguió en 2013 y se ha avanzado
claramente en la aplicación de la reforma, adoptándose importantes medidas de
reforma mediante ley, lo que globalmente está en consonancia con los planes
incluidos en el Programa Nacional de Reformas y el Programa de Estabilidad de
España para 2013. En particular, España ha adoptado una serie de reformas en los
ámbitos de las pensiones, la asistencia sanitaria, una institución fiscal
independiente, la Administración Pública, el mercado interior, el sector
financiero, la intermediación financiera no bancaria, el
mercado de trabajo, el régimen de insolvencia de las empresas, la
liberalización del mercado de alquiler de viviendas, y la corrección del
déficit tarifario del sector eléctrico. Sin embargo, la aplicación de muchas de
esas reformas ha requerido acciones de seguimiento y está en curso (aún en una
fase inicial en algunos casos), no estando exenta de riesgos; éstos se derivan,
por ejemplo, del hecho de que muchas reformas requieren la actuación conjunta
de diferentes niveles de la Administración. Por otra parte, se han retrasado
algunas reformas importantes, por ejemplo, en el ámbito de los servicios profesionales. El
Programa Nacional de Reformas de 2014 confirma
el plan de reformas, proporcionando más detalles sobre las reformas pendientes
de adopción y centrándose en su aplicación. Apoya el plan de reformas y ofrece
información adicional sobre su contenido.
Sobre la base de las medidas incluidas en los programas de 2012
y 2013 en
áreas fundamentales tales como el entorno empresarial, el mercado de trabajo y
las industrias de red, el programa de 2014
tiene el objetivo de intensificar las reformas y favorecer la recuperación
económica y la creación de empleo y hace hincapié en la necesidad de aplicar
rápida y plenamente las medidas ya adoptadas. Entre las principales nuevas
medidas, cabe citar una reforma del sistema tributario de gran envergadura, cuya
aprobación está prevista para el segundo semestre de 2014,
medidas de fomento de la regeneración democrática y lucha
contra la corrupción, la reforma de las políticas activas de empleo, abordando
los problemas sociales, y
medidas tendentes a mejorar el acceso a la financiación bancaria
y no bancaria para
las pequeñas y medianas empresas. No obstante, para la mayoría de estas medidas
se echa en falta un calendario preciso. A pesar de los recientes logros, aún quedan importantes retos por
afrontar en varios ámbitos de actuación: •
Finanzas públicas: El
saneamiento fiscal sigue siendo una prioridad con objeto de reducir el aún
elevado déficit de las Administraciones Públicas (7,1 puntos porcentuales
del PIB en 2013, con 0,5 puntos porcentuales de este déficit asociados a recapitalizaciones
de bancos) y situar la elevada deuda de las Administraciones Públicas
(equivalente a aproximadamente el 100 %
del PIB) en una senda
decreciente. Aunque en el Programa de Estabilidad se prevé situar el déficit
global por debajo del 3 %
en 2016, que es el plazo
establecido en las recomendaciones formuladas por el Consejo en el marco del
procedimiento de déficit excesivo, los esfuerzos fiscales planeados son
inferiores a los recomendados por el Consejo. Además, las sendas de ajuste del
déficit y la deuda están sometidas a riesgos de sobreestimación,
particularmente en 2015 y años posteriores, derivados, en particular, de un escenario macroeconómico un tanto
optimista que sirve de base a las previsiones presupuestarias, así como del hecho
de que las medidas concretas que permitirían alcanzar los objetivos de déficit
global a partir de 2015 aún no se han especificado suficientemente, especialmente en lo
que se refiere a las modificaciones de la legislación tributaria en el contexto
de la reforma tributaria prevista. España está reforzando la gestión de sus
finanzas públicas, particularmente con medidas adoptadas para respaldar la
sostenibilidad del sistema de pensiones, controlar los gastos en asistencia
sanitaria, reformar la Administración Pública y evitar la aparición de nuevos
retrasos en los pagos de esta a sus proveedores. •
Sector financiero: España
ha finalizado con éxito un programa respaldado por la zona del euro encaminado
a la recapitalización de sus entidades financieras. Sin embargo, el sector aún
sigue afrontando retos y riesgos que requieren un seguimiento y gestión
cuidadosos, y es importante garantizar que el crédito siga llegando a los
sectores viables de la economía mientras sigue el desapalancamiento del sector
empresarial, particularmente completando las medidas recientes y en preparación
tendentes a facilitar el acceso de las pequeñas y medianas empresas a la
financiación. En marzo de 2014 se aprobó nueva legislación para facilitar la reestructuración de
la deuda de las empresas viables. No obstante, parece seguir habiendo margen
para reforzar la eficiencia del marco de insolvencia tanto para las empresas
como para los particulares. •
Políticas de empleo, políticas de educación y formación y
políticas sociales: Aunque está
disminuyendo lentamente, el desempleo se sitúa a un nivel insoportable. Por
otra parte, el mercado laboral sigue fragmentado, y la elevada proporción de
empleo temporal crea riesgos para la competitividad y el desarrollo del capital humano. Como
consecuencia del deterioro del mercado de trabajo y la presión ejercida sobre
la capacidad de protección social por la demanda creciente, están aumentando la
pobreza, la exclusión social y la desigualdad de rentas. El abandono escolar
prematuro está disminuyendo, pero el uso de la formación profesional sigue
siendo insuficiente, y los desajustes entre el sistema educativo y las
necesidades del mercado de trabajo constituyen una fuente de problemas. Unas
políticas activas de empleo eficaces y unas instituciones del mercado laboral
eficientes, así como reformas complementarias en políticas de educación y de
formación y políticas destinadas a los jóvenes son fundamentales para
reabsorber a medio y largo plazo el elevadísimo número de desempleados. Al
mismo tiempo, también es fundamental seguir realizando un estrecho seguimiento
de los efectos de las recientes reformas y mantener la compatibilidad de la
fijación de salarios con la creación de empleo y la competitividad
internacional. Para promover el empleo también es necesario un sistema
tributario más favorable al empleo y una mayor competencia en los mercados de
productos y de servicios. • Mercados de productos y de servicios: La competencia en los mercados nacionales de bienes y servicios
se mejoraría más con la plena aplicación de las reformas en curso, tales como
la Ley de diciembre encaminada a garantizar la unidad de mercado y la Ley sobre
los Servicios Profesionales, cuya aprobación se ha retrasado de nuevo. Está en
marcha el proceso de aprobación parlamentaria de la Ley de Desindexación, y
algunos de sus principios ya se han aplicado con la Ley de presupuestos de 2014. Se han realizado
esfuerzos para lograr un mercado de alquiler de vivienda más eficiente y se han
tomado medidas encaminadas a corregir el déficit tarifario del sector
eléctrico, particularmente reduciendo los costes del sistema, con el fin
de eliminar el déficit a partir de 2014.
1. INTRODUCCIÓN
En mayo de 2013, la Comisión propuso
una serie de recomendaciones específicas para impulsar las reformas económicas
y estructurales en España. Basándose en esta propuesta, el Consejo de la Unión
Europea aprobó nueve recomendaciones dirigidas a España en julio de 2013. Estas recomendaciones
se referían a la hacienda pública, la fiscalidad, el mercado de trabajo, la
educación y la formación, las políticas sociales, el entorno empresarial, los
mercados de productos y de servicios, las industrias de red, la Administración
Pública y el sistema judicial. El presente documento de trabajo evalúa el
estado de aplicación de estas recomendaciones en España. Se evalúan las
medidas a la luz de las conclusiones del Estudio Prospectivo Anual sobre el
Crecimiento 2014 (EPAC)[1]
y el tercer Informe Anual sobre el Mecanismo de Alerta (IMA)[2],
que se publicaron en noviembre de 2013. En el primero de esos
documentos se establecen las propuestas de la Comisión para llegar al acuerdo
necesario sobre las prioridades de actuación a nivel nacional y de la UE en 2014. En el mismo se
determinan cinco prioridades para guiar a los Estados miembros hacia un
crecimiento renovado: proseguir un saneamiento fiscal diferenciado que
favorezca el crecimiento, restablecer un flujo normal de crédito a la
economía, fomentar el crecimiento y la competitividad actuales y futuros,
luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, y
modernizar la Administración Pública. El IMA sirve de dispositivo
inicial de detección de posibles desequilibrios macroeconómicos en los Estados miembros o del riesgo de que
aparezcan. El IMA encontró indicios de que en Europa se están corrigiendo los
desequilibrios macroeconómicos. Para garantizar la consecución de un reequilibrio completo y duradero, se decidió
analizar la evolución de la acumulación y la corrección de los desequilibrios
en España y otros 15 Estados miembros. Estos análisis exhaustivos se publicaron el 5 de marzo de 2014 junto con la
Comunicación de la Comisión[3]. En el
contexto de las recomendaciones del Consejo de 2013, el EPAC, el IMA y el análisis
exhaustivo, España presentó su Programa Nacional de Reformas y un Programa de
Estabilidad el 30 de abril de 2014. Estos programas ofrecen información detallada sobre los avances
realizados desde julio de 2013 y sobre los planes del Gobierno. La información contenida en estos
programas proporciona la base para la evaluación realizada en el presente
documento de trabajo. Los
programas presentados fueron sometidos a un procedimiento de consulta en el que
participaron las autoridades regionales y las partes interesadas, tales como
los interlocutores sociales y los representantes del tercer sector, en sus
ámbitos de competencia.
2. Situación
económica y perspectivas
Situación económica La corrección de los desequilibrios macroeconómicos ha
progresado, lo que ha permitido la reanudación del crecimiento económico y la
estabilización del mercado de trabajo. Se han
adoptado diversas medidas para reforzar el sector financiero, restaurar la
competitividad y sostener las finanzas públicas. El sector privado está
reduciendo gradualmente su deuda y la balanza por cuenta corriente ha pasado a
registrar un pequeño superávit. En un contexto de recuperación de la confianza
y disminución de la incertidumbre económica, la economía salió de una larga
recesión y el empleo dejó de reducirse en el cuarto trimestre de 2013 (tasa intertrimestral).
La reanudación del crecimiento del PIB se produjo cuando la demanda interna empezó a suponer un menor
lastre para el crecimiento, en un contexto de recuperación de la confianza y
progresiva suavización de las condiciones de financiación, en particular para
los grandes prestatarios. No obstante, las grandes necesidades de
desapalancamiento del sector privado y público limitan las perspectivas de
crecimiento a medio plazo y hacen que la economía siga siendo vulnerable a los
cambios bruscos. Solo será posible mantener la recuperación si no se produce
una interrupción o marcha atrás del proceso de ajuste, ya que a la corrección
en curso de los desequilibrios iniciales aún le queda un largo camino por
recorrer. Perspectivas económicas Según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, el PIB crecerá un 1,1 % en 2014. La disminución de la
contribución del sector exterior se verá sobradamente compensada por la
contribución positiva de la demanda interna, que se espera cobrará impulso en los
próximos trimestres. Se espera que la inversión privada en bienes de equipo se
beneficie de unas mejores perspectivas económicas y de la relativa fortaleza de
las exportaciones. En cambio, se prevé que el ajuste de la inversión en
vivienda solo alcance su punto de inflexión en 2015. Se prevé una
disminución moderada de la tasa de desempleo, al 25,5 %[4], debido tanto a la disminución de la población activa como a un
ligero aumento del empleo. Aunque se espera una ralentización del incremento de
la productividad, la moderación salarial debería permitir nuevas mejoras de los
costes laborales unitarios nominales e incrementos de la competitividad. El escenario macroeconómico subyacente al
Programa Nacional de Reformas y al Programa de Estabilidad parece un tanto
optimista para 2015 y los años siguientes. Para 2014, la previsión de crecimiento del PIB, del 1,2 %, es
similar a la cifra presentada en las previsiones de la Comisión de la primavera
de 2014, aunque con una composición del crecimiento más uniforme, con contribuciones de la demanda interna y de la demanda
externa neta de 0,7 puntos porcentuales y 0,6 puntos porcentuales, respectivamente (0,4 puntos porcentuales y 0,8 puntos porcentuales,
respectivamente, en las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014). Para los años
siguientes, las autoridades prevén un crecimiento económico del 1,8 % en 2015, el 2,3 % en 2016 y el 3,0 % en 2017, mientras que, según
las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, en 2015 el crecimiento sería
del 2,1 %. No obstante, la previsión de la Comisión se realiza con la
hipótesis habitual de mantenimiento de la política económica actual, lo que
supone no tener en cuenta los planes de saneamiento en que se basa el escenario
macroeconómico oficial. En concreto, el déficit de las Administraciones Públicas
previsto para 2015 en el Programa de Estabilidad representa el 4,2 % del PIB, frente al déficit del
6,1 % del PIB previsto por la Comisión. Si la Comisión hubiese incorporado el
ajuste fiscal para alcanzar el déficit del 4,2 % del PIB, la previsión de
crecimiento del PIB resultante para 2015 habría sido muy probablemente inferior al 1,5 %. Por otro
lado, las tasas de crecimiento del PIB previstas para 2016 y 2017 en el Programa de Estabilidad parecen optimistas a la luz de las
estimaciones actuales de la tasa de crecimiento potencial de la economía y de
las necesidades de ajuste económico que subsisten.
3. Retos
planteados y evaluación del programa de actuación
3.1. Política
fiscal e imposición
Evolución del presupuesto y dinámica de la deuda El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a
medio plazo que figura en el Programa de Estabilidad es corregir el déficit
excesivo de aquí a 2016 y alcanzar el
objetivo presupuestario a medio plazo en 2017[5]. El Programa de Estabilidad confirma el objetivo a medio plazo de
equilibrio presupuestario en términos estructurales, que es más exigente que el
impuesto por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El Programa de Estabilidad
confirma ampliamente el programa de saneamiento fiscal y reforma estructural
incluido en el programa de asociación económica presentado en octubre de 2013. El saneamiento fiscal prosiguió en 2013, aunque a menor
ritmo que en 2012. El déficit de las Administraciones Públicas, descontadas las
transferencias de capital a los bancos (3,8 %
del PIB en 2012 y 0,5 % del PIB en 2013), realizadas en el
marco del programa destinado al sector financiero y consideradas operaciones
puntuales, disminuyó del 6,8 %
del PIB en 2012 al 6,6 % del PIB en 2013. Estas cifras rebasan
el objetivo del 6,5 % del PIB establecido por el Gobierno y en la recomendación formulada en el
marco del procedimiento de déficit excesivo[6]. Por nivel decisorio, el
principal esfuerzo de saneamiento se logró a nivel autonómico y local, aunque,
en conjunto, las comunidades autónomas incumplieron el objetivo de déficit del 1,3 % del PIB por algo más de 0,2 puntos porcentuales,
mientras que las administraciones locales cumplieron sobradamente su objetivo
de equilibrio presupuestario, registrando un superávit equivalente al 0,4 % del PIB. En cambio, el saldo
de la seguridad social se deterioró en torno a 0,2 puntos porcentuales,
dando lugar a un déficit de aproximadamente el 1,2 % del PIB, que, no obstante,
superaba en más de 0,2 puntos porcentuales al objetivo. El desvío respecto del objetivo
para las Administraciones Públicas establecido en el proyecto de plan
presupuestario para 2014 resultaba en gran parte de unos ingresos corrientes inferiores a
los previstos, principalmente como consecuencia de unos ingresos procedentes de
los impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio inferiores a los previstos. Por el lado de
los gastos, los desvíos en las transferencias sociales en especie, en otros
gastos corrientes y en la formación bruta de capital fijo fueron sobradamente
compensados por unos niveles inferiores a los previstos en las transferencias
sociales distintas de las realizadas en especie, en las subvenciones y en otros
gastos de capital. Para 2014, el Programa de
Estabilidad se propone acelerar la reducción del déficit de las Administraciones
Públicas hasta el 5,5 % del PIB, superando así el objetivo de déficit
global del 5,8 % establecido en el presupuesto para 2014 y en la
Recomendación formulada en junio de 2013 en el marco del
PDE. El nuevo objetivo, más ambicioso,
refleja en gran medida el efecto positivo sobre el presupuesto derivado de una
significativa revisión al alza del escenario macroeconómico y de la
evolución del mercado de trabajo, que compensa con creces una posición de
partida en 2013 ligeramente peor. La reducción prevista del déficit en 2014 se lograría con una
combinación de aumento de los ingresos y limitación de los gastos. Se prevé un
aumento del ratio ingresos/PIB en 0,8 puntos porcentuales, como consecuencia de los mayores ingresos
procedentes de los impuestos directos e indirectos — debidos a unas previsiones de crecimiento mayor y a un mayor
componente tributario— y de algunas medidas de saneamiento adicionales adoptadas para
seguir el dictamen de la Comisión sobre el proyecto de plan presupuestario para
2014. Se prevé que el ratio de gastos disminuya en 0,4 puntos porcentuales (con exclusión de los costes de la
recapitalización de los bancos en 2013), lo que reflejaría principalmente unos menores gastos en
retribuciones salariales, consumo intermedio y prestaciones de desempleo, al
mismo tiempo que el aumento de los gastos de intereses en términos nominales
disminuiría gracias a la mejora de las condiciones de financiación del mercado. En
total, el saneamiento previsto en el Programa se basa en medidas discrecionales
ya adoptadas con un impacto presupuestario estimado por el Gobierno del 1,6 % del PIB. En sus previsiones de
la primavera de 2014, la Comisión anuncia un déficit ligeramente superior, del 5,6 % del PIB. En el Programa de Estabilidad las autoridades confirman su
compromiso para avanzar en el proceso de saneamiento fiscal a medio plazo. Las autoridades establecen como objetivo un déficit global equivalente al 4,2 % del PIB en 2015, el 2,8 % del PIB en 2016 y el 1,1 % del PIB en 2017. El plan de
saneamiento fiscal prevé una intensificación del esfuerzo fiscal hacia el final
del período del programa. Los objetivos del programa actual difieren solo marginalmente de los
del programa anterior y se establecen en consonancia con los planes
presupuestarios presentados en octubre de 2013. Según el programa, el
saneamiento se lograría principalmente a través de una limitación de los
gastos. Se prevé que el ratio gastos/PIB (excluidos los costes de recapitalización de los bancos
en 2013) disminuya en 4,2 puntos porcentuales entre 2013 y 2017, mientras que el ratio ingresos/PIB aumentaría en 1,3 puntos porcentuales. Los ahorros de gastos previstos tendrían
lugar principalmente en la retribución de los asalariados y las transferencias
sociales, y en menor medida en el consumo intermedio y en otros gastos
corrientes. Por el lado de los ingresos, se espera que los mayores ingresos
procedentes de los impuestos directos e indirectos, como consecuencia particularmente de medidas de tributación
en favor del medio ambiente, compensen con creces la reducción de las
cotizaciones a la seguridad social. De 2013 a 2017, la Administración central reduciría su déficit en 3,7 puntos porcentuales;
las comunidades autónomas, en 1,5 puntos porcentuales; y la seguridad social, en 1,2 puntos porcentuales.
Para los presupuestos de las administraciones locales se prevé un equilibrio a
partir de 2014. Las medidas concretas que propiciarían el alcance de los objetivos
de déficit global a partir de 2015 aún no se han especificado suficientemente, especialmente en lo
que se refiere a las modificaciones de la legislación tributaria en el contexto
de la reforma tributaria prevista (véase
recuadro 1). Para 2015, el Programa
de Estabilidad prevé una reducción del déficit en 1,3 puntos porcentuales (un punto porcentual procedente de la
disminución de los gastos y 0,3 puntos porcentuales derivados de un aumento de
los ingresos, principalmente fruto de unos mayores impuestos indirectos). La
previsión se basa en medidas de saneamiento que implicarían un aumento de los
efectos presupuestarios equivalente únicamente al 0,97 % del PIB (0,82 % por el lado de los gastos y 0,15 % por el lado de los ingresos). El Programa no
especifica claramente en qué grado estas medidas se han adoptado ya o van a
adoptarse. Sin embargo, el hecho de que el Programa prevea un efecto de
saneamiento neto de las medidas de ingresos equivalente al 0,15 % del PIB parece indicar que las medidas temporales relativas a los
ingresos tomadas en años anteriores y cuya expiración estaba prevista para el
final de 2014
serán ampliadas,
convertidas en permanentes o sustituidas por otras medidas, en particular
medidas de ingresos a nivel de las comunidades autónomas (aún por especificar).
Según el Programa, se adoptará una reforma gradual del sistema tributario a
partir de 2015,
sobre la base del
informe del Comité de Expertos presentado ya en marzo, aunque no se
proporcionan detalles sobre las medidas previstas ni sobre la estimación de sus
efectos presupuestarios. Por el lado de los gastos, las principales medidas
discrecionales con un impacto adicional en 2015 son: la continuación de la congelación de las
contrataciones del sector público, ahorros no especificados a nivel autonómico
y ahorros en el marco de la reforma de la Administración Pública y de la
administración local. Los principales esfuerzos de saneamiento para 2016 presentados en el Programa se refieren a los planes de
ahorro a nivel autonómico y a los ahorros adicionales que propiciará la reforma
de la Administración Pública y de la administración local. Para 2017, el Programa no especifica ninguna medida que respalde la
continuación prevista de la reducción del déficit. La senda de ajuste del déficit presentado en el Programa de
Estabilidad está sometida a riesgos. Aunque
el escenario macroeconómico en que se basan las previsiones presupuestarias del Programa es
bastante plausible para 2014, los objetivos presupuestarios para 2015 y años posteriores se
basan considerablemente en el escenario subyacente de aceleración del
crecimiento del PIB. Existe incertidumbre acerca de las previsiones de ingresos a
partir de 2015, ya que no se especifican de forma suficiente la fuente de ingresos
adicionales de las comunidades autónomas ni las modificaciones de la
legislación tributaria en el marco de la reforma tributaria prevista. Los
ahorros previstos que resultarían efectivamente de la reforma de la
administración local y a nivel autonómico aún son inciertos y están sujetos a
riesgos significativos asociados a la aplicación de estas reformas, que podrían
incrementarse como consecuencia de las próximas elecciones, previstas para 2015. Por otra parte,
mantener la congelación de las retribuciones y la paralización de las
contrataciones en el sector público puede resultar cada vez más difícil cuanto
más tiempo estén en vigor ambas medidas. Otros riesgos para la estrategia
presupuestaria se derivan de un incremento en el déficit de la seguridad social
si la expansión del empleo es inferior a la esperada. Por último, son
significativos los pasivos contingentes asociados a los regímenes (garantías)
de protección de activos de las entidades financieras, al déficit tarifario del
sector eléctrico y a la solidez financiera de las empresas concesionarias de
autopistas de peaje. Aunque España se propone alcanzar los
objetivos globales recomendados por el Consejo en junio de 2013 en el marco del
PDE, los esfuerzos fiscales previstos son inferiores a los recomendados por el
Consejo. Tras haber
incumplido marginalmente el objetivo de déficit global en 2013 (excluidos los costes
de las recapitalizaciones bancarias
en el marco del programa destinado al
sector financiero), el objetivo de déficit global para 2014 (5,5 % del PIB) es más ambicioso que
el objetivo fijado en el PDE (5,8 %
del PIB), mientras que para 2015 y 2016, los objetivos del
Programa se establecen en consonancia con los objetivos del PDE, del 4,2 % y el 2,8 % del PIB, respectivamente. Sin
embargo, en lo que respecta al saldo estructural, el Programa prevé que el déficit
estructural (recalculado) mejore, pasando del 0,7 %
del PIB en 2014 al 0,2 % del PIB en 2015, el 0,5 % del PIB en 2016 y el 0,7 % del PIB en 2017. Para 2014, el Programa supone la aplicación de medidas puntuales que aumentan
el déficit en un 0,2 % del PIB, a saber, la introducción de una cuota uniforme temporal de
cotización a la seguridad social para los nuevos contratos de trabajo
permanentes y la decisión del Tribunal de Justicia Europeo acerca de la
aplicación ilegal de tasas especiales («céntimo sanitario»), mientras que en
las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014 únicamente esta
última medida se considera medida puntual que ha de excluirse para el cálculo
del saldo estructural. Globalmente,
la mejora anual del saldo estructural
representa un esfuerzo inferior al esfuerzo estructural recomendado por el
Consejo (véase el recuadro 2). Para 2017, tras la corrección prevista del déficit excesivo, el programa
prevé un avance en términos estructurales, equivalente a 0,7 puntos porcentuales
del PIB, adecuado para el logro del objetivo a medio plazo, que, sobre la
base del saldo estructural (recalculado),
no se alcanzaría dentro del periodo que
abarca el Programa. Según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014, el déficit de
las Administraciones Públicas disminuiría al 5,6 % del PIB en 2014, superando el
objetivo establecido en el PDE, y volvería a aumentar de nuevo en 2015, hasta el 6,1 % del PIB (con la
hipótesis de mantenimiento de la política económica actual), por encima del objetivo
establecido en el PDE. Aunque
la mejora del saldo estructural en 2013 es superior en 0,2 puntos porcentuales al esfuerzo requerido en la Recomendación
formulada en el marco del PDE, la variación acumulada del saldo estructural en 2013 y 2014 es ligeramente
inferior, en 0,2 puntos porcentuales del PIB, al valor recomendado en el PDE. Esta variación acumulada, tras ser
corregida en función de las revisiones en el crecimiento del PIB potencial y de
variaciones imprevistas, al alza o a la baja, de los ingresos, es inferior en 1,1 puntos porcentuales
al ajuste recomendado (aunque esta cifra está inflada por los cambios recientes
en la metodología aplicada para la estimación de la producción potencial)[7]. Durante el mismo periodo, el
esfuerzo presupuestario calculado según la metodología ascendente — mediante la cual se
estima la magnitud del esfuerzo adicional sobre la base de las medidas de
ingresos discrecionales y la evolución del gasto bajo control del Gobierno
entre el escenario de referencia que respalda la Recomendación formulada en el
marco del PDE y las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014— son 0,4 puntos porcentuales
inferiores a los que se derivarían de las medidas consideradas necesarias en el
momento en el que se formuló la Recomendación en el marco del PDE. Para 2015, con la hipótesis de
mantenimiento de la política económica, se prevé un deterioro del déficit
estructural en 1,1 puntos porcentuales, hasta el 3,4 % del PIB, lo que contrasta con
el Programa, que prevé una mejora del déficit estructural en 0,2 puntos
porcentuales. La hipótesis de mantenimiento de la política económica utilizada
en las previsiones de la Comisión implica, entre otras cosas, que una cantidad
importante de medidas de ingresos, que representan alrededor del 1,2 % del PIB y fueron anunciadas
como temporales antes de la fecha límite de las previsiones, se prevé que
expiren en 2015, lo que contribuiría significativamente al deterioro del déficit[8]. El ratio
deuda de las Administraciones Públicas/PIB ha seguido una pronunciada tendencia
al alza desde el mínimo de alrededor del 36 % del PIB alcanzado en 2007. En 2013 volvió a aumentar hasta cerca del 94 % del PIB. Se prevé que el ratio de deuda siga aumentando a lo largo del período del
Programa, hasta un máximo de casi el 102 % en 2015, muy por encima del valor de referencia del Tratado en todos
los años. Este aumento de la deuda se debería fundamentalmente a los elevados
pagos de intereses y, en menor medida, a la dinámica del déficit primario, que
se prevé se transforme en un superávit en 2016. Según el Programa, el ajuste stock-flujo contribuirá en 1,7 puntos porcentuales en 2014 y en un punto porcentual adicional en 2015-2017. La evolución del ratio de deuda podría ser menos favorable que la prevista en el
Programa en caso de que se materialicen los riesgos relacionados con los
objetivos presupuestarios. El
Programa de Estabilidad prevé que la mayor parte del saneamiento en el período 2013-2017
tenga lugar por el lado de los gastos. Aunque esto es compatible con el mantenimiento de una baja
presión fiscal, también requiere una revisión sistemática del gasto a todos los
niveles de la Administración, con el fin de
determinar los sectores en que podrían realizarse ahorros y garantizar que
estos se realicen de forma favorable al crecimiento al mismo tiempo que se
atienden las necesidades de los más vulnerables. Recientemente se han revisado
categorías importantes de gasto con ocasión de las reformas de la sanidad, la
educación y la Administración Pública, cuya aplicación está en marcha. De cara
al futuro, podrían hacerse extensivos los análisis a áreas tales como el gasto
en políticas activas de empleo, por ejemplo para reevaluar la eficiencia y
eficacia de las subvenciones/bonificaciones a la contratación actuales (véase
el apartado 3.3).
También podrían
realizarse análisis adicionales del gasto de las Administraciones Públicas,
especialmente de las comunidades autónomas y las administraciones locales Recuadro 1: Principales medidas Tras basarse en una serie de aumentos impositivos en 2012-2014, como los que tuvieron lugar en el IRPF, el impuesto de sociedades, el IVA y los impuestos medioambientales, las medidas presentadas en el Programa se orientan con mayor claridad hacia el capítulo de los gastos en los últimos años del Programa. En particular, el Programa se basa en una continuación de la congelación de la contratación laboral, una desaceleración de las transferencias sociales como consecuencia de la reforma de la indexación de las pensiones, y la continuación de la limitación de los gastos de las comunidades autónomas y de las administraciones locales. Gracias a la reforma de la administración local y a otras medidas a nivel local se espera obtener ahorros adicionales, equivalentes al 0,6 % del PIB en 2015-2016. En el cuadro únicamente figuran las medidas que se han especificado suficientemente. Además, para los años 2015-2016, el Programa también hace referencia a una serie de otras medidas no especificadas, particularmente por el lado de los ingresos. . Principales medidas presupuestarias Ingresos || Gastos 2013 · Impuesto sobre la renta e impuestos sobre no residentes (0,2 % del PIB) · Impuestos especiales e impuestos medioambientales (0,3 % del PIB) · IVA (0,8 % del PIB) · Medidas de ingresos a nivel autonómico (0,2 % del PIB) · Cotizaciones sociales (0,2 % del PIB) || · Reintroducción de la paga extraordinaria de Navidad (-0,5 % del PIB) · Empleo público (0,3 % del PIB) · Políticas del mercado de trabajo (0,3 % del PIB) · Asistencia de larga duración (0,1 % del PIB) · Medidas autonómicas, excluidas las medidas de empleo público (0,7 % del PIB) · Planes de ajuste y reforma de la administración local (0,1 % del PIB) · Otras medidas, incluidas las relacionadas con la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) (0,4 % del PIB). 2014 · Impuesto de sociedades (0,2 % del PIB) · Medidas de lucha contra el fraude (0,1 % del PIB) · Medidas de ingresos a nivel autonómico (0,3 % del PIB) · Impuestos medioambientales (0,1 % del PIB) · Seguridad social (0,1 % del PIB) · Medidas de las administraciones locales (0,1 % del PIB) || · Empleo público (0,2 % del PIB) · Políticas del mercado de trabajo (0,1 % del PIB) · Medidas autonómicas, excluidas las medidas de empleo público (0,1 % del PIB) · Planes de ajuste y reforma de la administración local (0,1 % del PIB) · Seguridad social (0,1 % del PIB) 2015 || · Empleo público (0,1 % del PIB) · Planes de ajuste y reforma de la administración local (0,4 % del PIB) · Seguridad social (0,1 % del PIB) 2016 || · Empleo público (0,1 % del PIB) · Planes de ajuste y reforma de la administración local (0,3 % del PIB) · Seguridad social (0,1 % del PIB) Nota: El efecto presupuestario recogido en el recuadro es el efecto indicado en el Programa por las autoridades nacionales. Un signo positivo significa un aumento de los ingresos o una disminución de los gastos como consecuencia de la medida correspondiente. Entre las medidas macroestructurales presentadas en el Programa cabe citar las medidas relacionadas con los mercados de trabajo, los procedimientos de insolvencia, la regulación de los precios de la electricidad, las administraciones locales y el aumento de la competencia en los sectores del transporte ferroviario y aéreo (véase el apartado 3.3). El objetivo de las medidas es mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo con el fin de reducir el alto nivel de desempleo, respaldar el desapalancamiento del sector privado y fomentar la competencia. Recuadro
2: Aplicación del procedimiento de déficit excesivo a España España está
sometida actualmente al «componente preventivo» del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento. El Consejo inició la aplicación del procedimiento de déficit
excesivo a España el 27 de abril de 2009, de conformidad con el artículo 104,
apartado 6, del TCE. El 21 de junio de 2013, el Consejo emitió su Recomendación
más reciente en la que instaba a la corrección del déficit excesivo en 2016 a
más tardar, de conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el
artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97, de 7 de julio de 1997, relativo
a la aceleración y clarificación de la aplicación del procedimiento de déficit
excesivo. Con este fin, el
Consejo recomendó que España alcanzase un objetivo de déficit global del 6,5 %
del PIB en 2013, el 5,8 % del PIB en 2014, el 4,2 % del PIB en 2015 y
el 2,8 % del PIB en 2016, cifras compatibles con una mejora del saldo
estructural del 1,1 %, el 0,8 %, el 0,8 % y el 1,2 % del
PIB en los años 2013-2016, respectivamente, sobre la base de las previsiones de
la Comisión de la primavera de 2013, que abarcaban hasta 2016. También se
recomendó a España: a) aplicar las medidas adoptadas en los planes
presupuestarios de 2013 a todos los niveles de la Administración Pública y
estar dispuesta a adoptar medidas correctoras en caso de desvíos respecto de
los planes presupuestarios; b) reforzar la estrategia presupuestaria a medio
plazo con medidas estructurales para el período 2014-2016 suficientemente
especificadas que sean necesarias para lograr la corrección del déficit
excesivo en 2016 a más tardar; c) reforzar la eficacia del marco institucional
aumentando aún más la transparencia en la aplicación de la Ley de Estabilidad
Presupuestaria y creando una autoridad fiscal independiente que proporcione
análisis y asesoramiento y supervise la conformidad de la política
presupuestaria con las normas presupuestarias a escala nacional y de la UE; d)
tomar medidas concretas para frenar el aumento del déficit estructural de la
seguridad social, y e) hacer más hincapié en un saneamiento favorable al
crecimiento, particularmente realizando análisis sistemáticos del gasto y del
sistema tributario. Por otra parte, con el fin de asegurar el éxito de la
estrategia de saneamiento presupuestario, el Consejo subrayó la importancia de
respaldar este saneamiento con reformas estructurales amplias, en consonancia
con las recomendaciones del Consejo dirigidas a España en el contexto del
Semestre Europeo y el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico. El 15 de
noviembre de 2013, sobre la base de sus previsiones del otoño de 2013, la
Comisión llegó a la conclusión de que España había tomado medidas eficaces para
atenerse a la Recomendación revisada del Consejo, de 21 de junio de 2013, a
condición de que desapareciesen los riesgos para los objetivos presupuestarios.
En cuanto a 2014, la evaluación apuntaba a riesgos de incumplimiento. En lo que
se refiere a 2015 y 2016, el ajuste presupuestario siguió siendo muy inferior
al exigido en la Recomendación. En el año
siguiente a la corrección de su déficit excesivo, España estará sometida al
componente preventivo del Pacto y deberá garantizar un avance suficiente hacia
su objetivo a medio plazo. Dado que el Programa prevé que en 2016 el ratio de
deuda se situará en el 101,5 % del PIB —por tanto, por encima del valor de
referencia del 60 % del PIB— durante los tres años siguientes a la
corrección del déficit excesivo España también estará sometida a disposiciones
transitorias en lo que se refiere al cumplimiento del criterio de deuda y
deberá garantizar avances suficientes hacia dicho cumplimiento. Una visión
global del estado actual de aplicación del procedimiento de déficit excesivo
puede consultarse en: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/spain_en.htm. Marco fiscal En 2013, la transparencia de
la ejecución del presupuesto mejoró considerablemente. Ello
se consiguió con la publicación más sistemática y más frecuente de datos
presupuestarios por parte de las comunidades autónomas y las administraciones
locales, conforme a la contabilidad de caja y a la contabilidad nacional[9]. Por otra parte, el Ministerio de Hacienda
publicó informes de evaluación globales y detallados de los planes económicos y
financieros de las comunidades autónomas. Asimismo instó a las comunidades
autónomas que presentaban un riesgo de incumplimiento del objetivo para 2013 a que adoptasen medidas correctoras, y el contenido de esas
medidas fue hecho público por primera vez. En concreto, en noviembre de 2013 se exigió a Andalucía, Cataluña, Valencia y Murcia la
adopción de medidas adicionales a fin de alcanzar su objetivo presupuestario
para 2013.
Sin embargo, hasta
ahora no se ha utilizado plenamente toda la gama de mecanismos coercitivos
establecidos en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria para las regiones que incumplan los objetivos. Los gobiernos de
las comunidades autónomas no cumplieron el objetivo de déficit presupuestario
para 2013
(1,3 % del
PIB de las comunidades autónomas) por un margen
relativamente pequeño, pero este resultado global oculta diferencias entre las distintas comunidades
autónomas. . En noviembre de 2013
fue creada la Autoridad Independiente de
Responsabilidad Fiscal (AIREF), habiéndose nombrado su presidente en febrero de
2014 y
aprobado sus Estatutos el 30 de
marzo de 2014. La
AIREF cuenta con un presupuesto inicial de aproximadamente cuatro millones EUR
para 2014. Aunque la creación de una institución fiscal independiente se acoge
favorablemente, esta ha tenido lugar después del 31 de
octubre de 2013, plazo
establecido en la legislación de la UE para
la implantación de esta institución de supervisión, siendo demasiado tarde para
que la AIREF pudiese evaluar el Programa de Estabilidad de 2014. De conformidad
con las disposiciones legales, la AIREF tendrá que emitir informes y
dictámenes, que en su caso avalen las previsiones macroeconómicas presentadas,
y realizar estudios (con la limitación de los recursos asignados al efecto) a
petición de organismos administrativos concretos. La independencia de la AIREF
y su presidente goza de la protección de varios artículos de la Ley que la
regula, aunque se podría haber logrado una mayor protección en lo que se
refiere a su adscripción administrativa (actualmente depende del Ministerio de
Hacienda, en lugar de depender, por ejemplo, del Parlamento o del Ministerio de
la Presidencia, según lo propuesto por el Consejo de Estado español)[10]. Se han tomado medidas para reducir los atrasos en el pago
de las deudas contraídas con entidades por parte del sector público[11]. Según la información disponible, el sector público español tiene
un plazo de pago medio relativamente elevado (155 días en 2013, muy por encima de la
media de la UE de 65 días, habiéndose registrado escasos progresos con el tiempo)[12]. En particular, la Ley Orgánica
9/2013 de control de la deuda comercial en el sector público está
encaminada a obligar a todos los niveles de la Administración a respetar un
periodo medio de pago a sus proveedores comerciales de 30 días. Ello ha de
hacerse publicando periódicamente los periodos de pago de cada organismo
administrativo (esta obligación solo se había cumplido parcialmente en la fecha
de cierre del presente informe, dado que la legislación de desarrollo todavía
no se había aprobado) y reforzando las facultades del Ministerio de Hacienda
para aplicar mecanismos de corrección e imponer sanciones a las administraciones que no cumplan lo
estipulado. Estas disposiciones siguen el reembolso de los grandes atrasos del
sector público derivados de la deuda comercial de las comunidades autónomas y
las administraciones locales: desde 2012 se han pagado 41 800
millones EUR de atrasos comerciales
durante las tres fases del plan de pago a los proveedores. Las nuevas
disposiciones pueden crear incentivos a todos los niveles de la Administración
para acelerar los pagos a los proveedores comerciales. Sin embargo, la
reducción del periodo de pago de los organismos administrativos españoles a una
media de 30 días constituye un importante reto, particularmente para las
administraciones autonómicas y locales. Sostenibilidad a largo plazo Entre las recomendaciones dirigidas a España en 2013 cabe citar la
necesidad de mejorar la sostenibilidad a largo plazo de su sistema de pensiones
y aumentar la rentabilidad de su sector sanitario, manteniendo al mismo tiempo
la accesibilidad de los grupos vulnerables. El análisis
realizado en el presente documento de trabajo lleva a la conclusión de que
España ha realizado progresos sustanciales en algunos aspectos, y ciertos
progresos en otros (en el apartado 4 figura un cuadro recapitulativo de la evaluación de la
aplicación de las recomendaciones dirigidas España). España parece afrontar altos riesgos para la sostenibilidad
de las finanzas públicas a medio plazo, principalmente derivados del alto nivel
de deuda pública. La deuda pública —que equivalía al 93,9 % del PIB en 2013 y aumentará hasta el 103,8 % en 2015 según las previsiones
de la Comisión de la primavera de 2014, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica actual—
se sitúa actualmente por encima del límite del 60 % del PIB establecido en
el Tratado. Aunque se prevé una disminución de aquí a 2030, el ratio de deuda se
mantendría por encima del 60 %.
No obstante, la plena realización de los
planes incluidos en el Programa de Estabilidad situaría a la deuda en una senda
decreciente, llevándola por debajo del valor de referencia del 60 % del PIB de aquí a 2030. La brecha de
sostenibilidad a medio plazo, que refleja el esfuerzo de ajuste requerido hasta
2020 en el saldo primario estructural para situar el ratio de deuda en el 60 % del PIB en 2030 es del 2,6 % del PIB, con respecto al saldo
primario que habría en 2015 según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2014. A largo plazo, España
parece afrontar niveles bajos de riesgo para la sostenibilidad de sus finanzas
públicas: la brecha de sostenibilidad a largo plazo, que refleja el esfuerzo de
ajuste del saldo primario estructural necesario para garantizar que el ratio deuda/PIB no siga una
tendencia permanentemente creciente, es del 0,3 % del PIB. Como consecuencia de
las últimas reformas de las pensiones, se prevé que el coste del envejecimiento
de la población (en proporción del PIB) disminuya en un punto porcentual del PIB a muy largo plazo[13], lo que casi llevaría a
contrarrestar los efectos de la situación presupuestaria inicial sobre la
sostenibilidad a largo plazo. No obstante, la contribución de los gastos en
asistencia sanitaria es relativamente amplia (el aumento previsto de los gastos
equivale a 1,2 puntos porcentuales). También existe el riesgo de que el saldo
primario estructural vuelva a los valores inferiores observados en el pasado
(por ejemplo a la media del período 2004-2013).
Por lo tanto resulta apropiado que
España reduzca la deuda pública y siga frenando la expansión de los gastos
derivados del envejecimiento de la población a fin de contribuir a la
sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. El 23 de diciembre de
2013 fue aprobada una importante reforma del
sistema de pensiones. La Ley 23/2013 reguladora de la indexación de las pensiones y del factor de sostenibilidad de las
pensiones complementa las reformas del sistema de pensiones de 2011 y las medidas encaminadas a reducir el acceso a la jubilación anticipada
y la jubilación parcial que se adoptaron en marzo de 2013. La Ley modifica la
indexación anual de las pensiones a partir de 2014, vinculándolas al
equilibrio financiero del sistema, con un límite mínimo (0,25 % en
términos nominales) y un límite máximo (0,5 %
en términos reales). A finales de
diciembre, partiendo de la nueva Ley, el Gobierno adoptó para 2014 una indexación
nominal de las pensiones del 0,25 %.
A partir de 2019, la Ley también
introduce el ajuste automático de las nuevas pensiones de los futuros jubilados
a fin de tener en cuenta la variación de la esperanza de vida. La reforma
contribuirá a contener la presión sobre los gastos en pensiones a largo plazo.
De acuerdo con las previsiones más recientes, en España el gasto público en
pensiones disminuirá del 10 %
del PIB en 2010 al 9,6 % en 2060, frente a la previsión
de un 13,7 % del PIB en 2060 que existía antes de la reforma. Sin embargo, la fórmula del
factor de sostenibilidad no vincula la edad legal de jubilación a la esperanza
de vida, dificultando la adecuación de las pensiones en el caso de las
pensiones más bajas[14].
Unos altos niveles de inactividad, unos prolongados periodos de desempleo y
diferencias de género en materia de empleo y periodos de cotización pueden
tener efectos negativos sobre las prestaciones futuras. Los periodos mínimos de
contribución para las pensiones se ajustaron en el caso de los trabajadores a
tiempo parcial (que son principalmente mujeres), tras una sentencia del
Tribunal de Justicia Europeo. Desde 2012 se ha
desarrollado un amplio marco reglamentario para aumentar la eficiencia y el
control del gasto sanitario. Dicho
marco incluye: la revisión de los servicios cubiertos; la introducción de
copagos para algunos servicios; la modificación de la tarificación de
referencia para los productos farmacéuticos; la creación de una plataforma
centralizada de compras para los medicamentos y los equipos y servicios
médicos; el desarrollo de historiales clínicos digitales y recetas
electrónicas; y la preparación de la introducción de una gestión clínica que
haga recaer en los médicos mayor responsabilidad respecto de sus presupuestos
en los establecimientos sanitarios. También se ha diseñado un sistema de
control de los gastos farmacéuticos de los hospitales. Las medidas ya aplicadas
han contribuido a reducir los gastos y a aumentar la rentabilidad. Mientras que
prosigue la aplicación de las medidas adoptadas, habrá que realizar un
seguimiento y una evaluación de los efectos de las reformas recientes a fin de prevenir efectos
no deseados. Al pasarse de un sistema de sanidad universal a un sistema basado
en un enfoque de cobertura, aumentó el número de reclamaciones relativas a las
restricciones de acceso. Por otra parte, se ha observado un aumento de las
listas de espera, a pesar de las iniciativas para garantizar el acceso de los
grupos vulnerables. También se están desarrollando medidas encaminadas a
mejorar la coordinación de los servicios sanitarios y sociales para aumentar la
eficiencia del modelo de asistencia sanitaria a largo plazo. El sistema de cuidados de larga duración ha afrontado retos
significativos. La reducción de las
contribuciones del presupuesto de la Administración central a la financiación
del sistema de cuidados de larga duración ha puesto fin al despliegue gradual
del sistema y ha reducido el número de beneficiarios actuales y futuros.
España se encuentra entre los Estados miembros con la proporción más elevada de
cuidadores informales, y las necesidades de asistencia probablemente sigan
aumentando debido al envejecimiento de la población. Dado que la asistencia
institucional es considerablemente más cara que la asistencia a domicilio,
parece lógico identificar estrategias de apoyo institucional a los cuidadores
informales, particularmente mejorando la calidad de los servicios a domicilio y
locales. Sistema impositivo En 2013, se recomendó a
España revisar y reformar su sistema impositivo con el fin de aumentar sus
ingresos en una forma que sea favorable al crecimiento, contribuya al empleo y
mejore el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Globalmente, el análisis realizado en el presente documento de trabajo lleva a
la conclusión de que España ha realizado progresos sustanciales en algunas de
las medidas adoptadas para seguir esta recomendación (en el apartado 4 figura un
cuadro recapitulativo de la evaluación de la aplicación de las recomendaciones
dirigidas a España). La crisis reveló deficiencias significativas en el sistema
tributario español, que afectan adversamente a la eficiencia económica y al
rendimiento fiscal. El estallido de la burbuja de la construcción e inmobiliaria y la
consiguiente recesión llevaron a una erosión significativa de las bases
impositivas en España. En 2012, el ratio impuestos/PIB alcanzó en España el 32,5 %, cifra
muy inferior a la media de EU-28 (39,4 %)
y a la media nacional de la última
década (33,9 %). Este ratio tocó fondo en 2013 gracias a una serie de
aumentos discrecionales de los impuestos y a una estabilización de la
producción. A fin de seguir la recomendación que se le
dirigió el año pasado de realizar un análisis sistemático del sistema
tributario para marzo de 2014, el Gobierno español designó un Comité de Expertos el pasado mes de
julio. El 13 de marzo, el Comité entregó su informe (véase el recuadro 3), que
se centra en la simplificación del sistema tributario y el aumento de su
eficiencia, particularmente disminuyendo los tipos impositivos legales,
relativamente elevados, y ampliando las bases imponibles, y propone una
reorientación, neutra desde el punto de vista de los ingresos, de los impuestos
directos hacia los impuestos indirectos. Sin embargo, el informe del Comité no
ofrece detalles sobre el impacto cuantitativo de medidas específicas y sobre
sus efectos sobre la distribución de la renta, haciendo difícil evaluar su importancia
relativa. Siguiendo este informe, el Programa Nacional de Reformas contrae el
compromiso de presentar una reforma del sistema tributario para el segundo
semestre de 2014.
Sus principales
objetivos serán: modernizar el sistema tributario, abordar los desincentivos al
empleo — reduciendo la cuña fiscal— y
los bajos ingresos tributarios, reforzar el desarrollo económico, garantizar la
unidad del mercado y la neutralidad fiscal y mejorar la competitividad. Recuadro 3:
Informe del Comité de Expertos sobre la reforma del sistema tributario español La orientación general de las
propuestas es ampliar las bases imponibles para permitir una reducción de los
tipos impositivos nominales y marginales y desplazar la carga impositiva de los
impuestos directos a los impuestos indirectos. El Comité,
dirigido por el profesor Manuel Lagares, prefirió no debatir el nivel óptimo de
presión fiscal, trabajando, pues, con la hipótesis de mantenimiento en los
próximos años de la proporción que representan los ingresos tributarios en el
PIB. Los expertos también recomendaron acciones tendentes a combatir el fraude
fiscal y preservar la unidad de mercado. Estos principios han llevado al Comité
realizar las principales recomendaciones que figuran a continuación: Impuesto sobre la renta personal: Mantener
el sistema dual de una base estándar y una base de ahorros, pero reducir la
progresividad de la imposición de la base estándar y disminuir el número de
tramos impositivos. Aplicar a la base de ahorros un tipo único próximo al tipo
más bajo actual. Ampliar la base imponible eliminando o reduciendo las
exenciones y deducciones. Impuesto de sociedades: Permitir una reducción gradual del tipo
impositivo nominal del 30 % al 20 % eliminando las deducciones, para
lograr la convergencia de los tipos impositivos efectivos y legales. Eliminar
la diferenciación de tipos impositivos en función del tamaño de la empresa para
mejorar los incentivos al crecimiento de las empresas. Impuesto sobre el valor añadido: Aumentar a largo plazo el tipo superreducido y
reducido hasta el tipo general del 21 %, pero con las siguientes
excepciones y reservas: a) incrementar el tipo superreducido únicamente si se
introducen simultáneamente prestaciones compensatorias para las personas con
menores ingresos; b) contemplar la aplicación del tipo general a los servicios
turísticos únicamente si se realiza paralelamente una reducción substancial de
las cotizaciones a la seguridad social; c) no aumentar por ahora el tipo de IVA
aplicado a la vivienda hasta el tipo general, ya que sería complicado dar
salida al elevado número de viviendas sin vender que hay actualmente en España;
d) mantener el tipo reducido para los servicios de transporte público, teniendo
en cuenta sus efectos positivos sobre el medio ambiente. Con el fin de reducir
el fraude, eliminar el régimen especial de los minoristas y el régimen
simplificado de IVA. Impuestos especiales e impuestos
medioambientales: Revisar
periódicamente los impuestos especiales sobre el alcohol y el tabaco para
mantener su proporción en el precio de consumo y alinearlos gradualmente con
los aplicados en el resto de Europa. En cuanto a los impuestos
medioambientales, gravar por separado el contenido en dióxido de carbono y en
energía de los productos para garantizar la neutralidad del sistema tributario
entre las distintas fuentes de energía. A tal efecto, alinear el impuesto sobre
el combustible diésel con el aplicado a la gasolina y modificar el tipo y
suprimir las exenciones del impuesto aplicado al carbón. Sustituir el
impuesto sobre el importe facturado de las ventas de electricidad por uno
basado en los kilovatios-hora consumidos, a fin de fomentar la eficiencia
energética. Eliminar determinados impuestos de carácter supuestamente medioambiental
aplicados por las comunidades autónomas que dificultan el cumplimiento del
mercado o simplemente no permiten lograr su objetivo, y sustituirlos por
impuestos de alcance nacional. Cotizaciones sociales: Eliminar las reducciones no discriminatorias en
favor de reducciones más selectivas, destinadas a los grupos particularmente
desfavorecidos que no pueden alcanzarse por medios más eficientes. Combatir el fraude fiscal: Aplicar las reducciones recomendadas de los tipos
impositivos para disminuir los incentivos al fraude. Proporcionar recursos
suficientes a las autoridades tributarias para permitirles luchar contra el
fraude, particularmente mediante un tratamiento de la información coordinado y
a gran escala. Imposición descentralizada: Teniendo
en cuenta el relativamente alto nivel de descentralización de los ingresos en
España, el informe presenta principios fundamentales a fin de evitar que dicha
descentralización suponga un obstáculo para la unidad del mercado interior español
y la neutralidad desde el punto de vista económico. Con este fin, también se
propone un mecanismo de coordinación ex ante de la fiscalidad de las
comunidades autónomas. Queda margen para subir los impuestos sobre el consumo y
mejorar su eficiencia ampliando la base del IVA. En 2012 se subieron los tipos del IVA y se redujo la base del tipo
reducido. Sin embargo, en enero de 2014 se decidió que las importaciones y determinadas transacciones,
relacionadas con obras de arte, antigüedades y artículos coleccionables, debían
pasar del tipo normal al tipo reducido. A partir de junio de 2013, los impuestos
especiales sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas (aplicados con tipos
uniformes) se subieron aproximadamente un 10 %, aunque dicha subida no se
aplicó a la cerveza ni al vino. También se incrementaron los impuestos
especiales aplicables al tabaco. A pesar de estas subidas, los progresos
globales parecen limitados. El Programa Nacional de Reformas no prevé nuevas
medidas para ampliar la base del tipo normal del IVA. Se indica que seguirán en
vigor ciertas medidas tomadas para promover la actividad emprendedora (tales
como el régimen especial de contabilidad de caja para el IVA). En 2012, los ingresos
procedentes de impuestos medioambientales, expresados en porcentaje del PIB, fueron de los
más bajos de toda la UE, siendo baja la
recaudación procedente de los impuestos que gravan la energía y los
combustibles de transporte. Tras la
serie de impuestos que entró en vigor el 1 de enero de 2013, cabe señalar un nuevo
impuesto sobre los gases fluorados
de efecto invernadero, aplicable a
partir del 1 de enero de 2014 y que, según el Programa Nacional de Reformas, debería generar 400 millones EUR en 2014. Sin embargo, no
parecen haberse logrado avances en los impuestos que gravan los combustibles,
aspecto mencionado expresamente en las recomendaciones dirigidas a España en 2013, o en los casos en que
hay margen para abordar el trato preferente del gasóleo con respecto a la
gasolina. El informe del Comité de Expertos contiene una serie de propuestas en
este ámbito encaminadas a racionalizar y aumentar la importancia de los
impuestos especiales y de los impuestos medioambientales. El Programa Nacional
de Reformas hace referencia a nuevos estudios relativos al aumento de la
imposición medioambiental, al mismo tiempo que se minimizan los efectos sobre
la competencia. El Programa Nacional de Reformas también hace referencia a
ciertos avances en esta área realizados por las comunidades autónomas, dado que
algunas de ellas han creado nuevos impuestos medioambientales o han subido los tipos
de los ya existentes. Se han realizado progresos limitados en la
reducción de los elevados gastos fiscales de la imposición directa, según lo
propuesto en las recomendaciones dirigidas a España en 2013. Existe
margen para reducir los gastos fiscales evaluando su eficacia y la probabilidad
de alcanzar sus objetivos. A pesar de las restricciones en algunas deducciones — tasas
de amortización, depreciación del valor de las acciones y el fondo de comercio,
compensación de pérdidas — las tendencias recientes muestran la creación o
ampliación de nuevas medidas discrecionales. En total, los gastos fiscales
establecidos en el presupuesto de 2014 ascendían
a aproximadamente el 2 %
del PIB. A
este respecto, el Comité de Expertos también recomendó eliminar las exenciones
y deducciones, disminuyendo al mismo tiempo los tipos impositivos globales. En consonancia con las recomendaciones dirigidas a España
en 2013, se introdujeron nuevas medidas encaminadas a
corregir el sesgo a favor del endeudamiento en la fiscalidad de sociedades,
pero probablemente estas medidas solo tendrán efectos indirectos. Entre las medidas adoptadas en 2013 cabe mencionar
deducciones por beneficios reinvertidos y por acciones adquiridas en empresas
de nueva creación. No obstante, estas medidas pueden limitar solo
indirectamente el sesgo a favor del endeudamiento y habrá que realizar un
seguimiento de su eficacia a largo plazo. En esta fase, es difícil determinar
si y en qué grado las medidas aprobadas desde 2012 pueden haber
contribuido al desapalancamiento que está teniendo lugar en el sector
empresarial. La imposición sobre bienes inmuebles todavía se basa en
gran medida en las transacciones. Aunque
los ingresos de los impuestos recurrentes sobre la propiedad inmobiliaria
aumentaron en 2012 al 1,2 % del PIB, los impuestos sobre las transacciones inmobiliarias siguen
representando una gran proporción de la imposición aplicada a la propiedad
inmobiliaria. A fin de garantizar una base imponible más estable y no
dificultar la movilidad en el mercado de trabajo, la fiscalidad de la propiedad
inmobiliaria podría orientarse más hacia los impuestos recurrentes, aspecto
cuyo análisis propone realizar el Programa Nacional de Reformas. Un desplazamiento de la fiscalidad sobre el
trabajo hacia los impuestos indirectos principalmente podría desempeñar un
papel en la lucha contra el desempleo, aunque ello no constituye una panacea,
ya que los resultados del mercado de trabajo vienen explicados en su mayor
parte por otros factores estructurales[15]. Los tipos de los impuestos sobre el trabajo aplicados en España
no son elevados en comparación con otros países de la UE: el tipo
impositivo implícito sobre el trabajo (33,5 %)
y la proporción del salario total pagado
como impuesto (37 %) son inferiores a la
media de la UE. El anuncio del
Programa Nacional de Reformas de aumentar las exenciones de los asalariados con
ingresos por debajo de 12 000 EUR deberá contribuir a reducir la cuña fiscal para las personas
de ingresos bajos. Mientras que las cotizaciones de los trabajadores a la
seguridad social son relativamente bajas, las cotizaciones patronales son
relativamente elevadas (8,4 %
del PIB en 2012, lo que representa el 25,8 % de la
fiscalidad total — la cuarta cifra más alta en la UE— y el 70 % de las cotizaciones totales). Así pues, centrar los recortes en
las cotizaciones de los trabajadores a la seguridad social (especialmente para
los trabajadores de salarios bajos) puede tener un impacto más inmediato sobre
el empleo que una reducción del tipo del impuesto sobre la renta de las
personas físicas. En 2013, España introdujo reducciones de las cotizaciones a la seguridad
social para la contratación de jóvenes, y en febrero de 2014 el Gobierno también
introdujo una contribución a la seguridad social reducida y fija con carácter
temporal para los nuevos contratos permanentes, con objeto de apoyar el empleo
y mejorar los incentivos para abandonar el empleo informal (véase también el
apartado 3.3 relativo al mercado de trabajo). Esta medida aumenta los
incentivos para contratar personal permanente durante el período de validez
(hasta el final de 2014). No obstante, existe el riesgo de que pueda acarrear un
considerable coste fiscal en relación con sus efectos sobre la creación de
empleo neto. En
la lucha contra el fraude, España ha realizado esfuerzos para combatir la
planificación fiscal agresiva y la delincuencia organizada, controlar el
comercio electrónico y el juego en línea y ampliar su red de acuerdos
internacionales a fin de
intercambiar información pertinente para las declaraciones tributarias. Según el Programa Nacional de Reformas, las actividades de
auditoría y control y la mejora de las declaraciones tributarias
proporcionarían alrededor de 11 000 millones EUR. La nueva obligación de declaración de los activos
poseídos en el extranjero ha afectado a 131 000 contribuyentes, que declararon la posesión de activos por valor de
87 000 millones EUR. En 2014 se
emprendieron un plan especial para combatir la economía sumergida, que
contemplará un aumento del horario de trabajo del personal para llevar a cabo
auditorías electrónicas. España también inició un proyecto con empresas
privadas para estudiar posibles mejoras en la gestión del sistema de
prestaciones. No obstante, la administración tributaria española no estima ni supervisa
la brecha tributaria. Dado que el límite para los pagos en efectivo (2 500 EUR) es superior al de otros Estados miembros con problemas
similares[16],
parece haber margen para ampliar la utilización de pagos electrónicos, medida
que es útil para reducir la importancia de la economía sumergida. Se ha seguido
con la aplicación del Plan Nacional 2012-2014 contra el trabajo irregular y el fraude a la seguridad social,
particularmente reforzándose el seguimiento y los controles para combatir las
empresas fraudulentas, el empleo no declarado y el fraude a la seguridad
social, así como la obtención injustificada de prestaciones[17]. La intensificación de los
controles de la seguridad social dio lugar a un aumento del 30,6 % en las infracciones detectadas por empleadores que empleaban a
beneficiarios de prestaciones de desempleo o proporcionaban acceso
injustificado a tales prestaciones, y a un aumento del 28,9 % en los casos detectados de combinación ilegal de obtención de
prestaciones de desempleo y realización de una actividad laboral[18]. Conforme a lo recomendado por
el Comité de Expertos, también podría ser útil que España considerase, entre
otras medidas, la ampliación de la autorización de la comparación de datos a
fin de detectar el fraude y la evasión fiscales[19]. Recuadro 4: Conclusiones
del examen exhaustivo de la economía española realizado en marzo de 2014 El tercer examen exhaustivo de la
economía española realizado en el marco del Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico
(PDM) fue publicado el 5 de marzo de 2014[20]. Sobre la base del examen exhaustivo, la Comisión ha
concluido que España está experimentando desequilibrios macroeconómicos que
requieren un seguimiento específico y una acción resuelta.
En varios aspectos, ha avanzado claramente el ajuste de los desequilibrios
considerados excesivos el pasado año, y la reanudación del crecimiento ha
disminuido los riesgos. Con todo, la magnitud y el carácter interrelacionado de
los desequilibrios y, específicamente, los altos niveles de deuda interna y externa
implican que siguen existiendo riesgos. Las principales conclusiones del examen
exhaustivo, del que numerosos elementos se desarrollan en el presente documento
de trabajo, pueden resumirse de la forma siguiente: - El ajuste ha sido apoyado por
medidas resueltas aplicadas por la UE y por España. En particular, la
recapitalización y reestructuración de los bancos más débiles ha hecho
desaparecer las preocupaciones sistémicas acerca del sector financiero y ha
permitido una finalización armoniosa del programa de ayuda financiera al
principio de 2014. La balanza por cuenta corriente ha pasado a registrar un
superávit, como consecuencia de una contracción de las importaciones, unos
buenos resultados de las exportaciones e incrementos de competitividad. El mercado
de la vivienda casi se ha estabilizado. El ritmo actual de pérdida de empleo
parece estar llegando a su fin. El vasto programa de reformas estructurales
presentado en el Programa Nacional de Reformas de 2013 se ha finalizado en su
mayor parte, y ahora la atención pasa a centrarse en el reto que supone la fase
de aplicación. Esta favorable evolución ha llevado a un fuerte restablecimiento
de la confianza, reflejado en la caída de las primas de riesgo del mercado, la
reanudación de las entradas de capital extranjero y el aumento de la confianza
de empresas y consumidores. - Sin embargo, el ajuste está lejos
de haberse completado y persisten las vulnerabilidades: el elevadísimo nivel de
deuda privada y pública, tanto interna como externa, sigue planteando riesgos
para el crecimiento y la estabilidad financiera; el desempleo sigue en niveles
alarmantes; es esencial la reorientación del sistema de producción hacia los
sectores exportadores y la recuperación de la competitividad internacional, con
el fin de reducir el elevadísimo nivel de pasivos externos; está progresando el
ajuste de los balances del sector privado, aunque a un ritmo limitado debido al
elevado nivel de desempleo y a la disminución de los ingresos, aunque las
sociedades no financieras han disminuido su deuda a un ritmo algo más
sostenido. En el examen exhaustivo también se analizan
los retos que plantean estos desequilibrios y las posibles formas de
superarlos. Un importante reto será garantizar que el proceso de
desapalancamiento tenga lugar paralelamente al restablecimiento de los flujos
de crédito en favor de prestatarios solventes, particularmente eliminando los
obstáculos al funcionamiento de los mercados de productos y financieros y
aplicando unos procedimientos de insolvencia eficientes. Podrían contemplarse
reformas adicionales del mercado de trabajo inspiradas en las reformas
recientes de la flexibilidad interna y la fijación de salarios. La
futura reforma del sistema tributario, aún por diseñarse, podría contribuir a
que el sistema tributario fuera más favorable al crecimiento y los ingresos
tributarios menos volátiles. Por último, unos ingresos
significativamente menores, unos mayores gastos sociales y unos mayores costes
de la recapitalización de los bancos han llevado a una presión substancial
sobre los déficits públicos y a una fuerte subida de la deuda pública. Serán
necesarios esfuerzos fiscales sostenidos para garantizar una reducción de la
deuda pública a medio plazo.
3.2. Sector financiero
España
ha finalizado con éxito el programa para el sector financiero encaminado a la
recapitalización de sus entidades financieras. Las
recomendaciones dirigidas a España en 2013 relativas a la aplicación del
programa para el sector financiero español se han seguido plenamente,
habiéndose cumplido las condiciones incluidas en el Memorando de Entendimiento,
como confirmó la revisión final del programa realizada en diciembre de 2013[21].
El programa contribuyó a mejorar la solvencia y la liquidez de los bancos
españoles y a reforzar la gobernanza del sector financiero y los procedimientos
de regulación y supervisión. En particular, el capital principal requerido por
la Autoridad Bancaria Europea alcanzó el 11,5 % a final de 2013. Además, los
bancos están orientándose hacia fuentes de financiación más estables tales como
los depósitos minoristas, reduciendo así su dependencia respecto del
Eurosistema y de los mercados mayoristas. Sin
embargo, el sector financiero aún afronta riesgos y retos significativos que
han de seguirse y gestionarse minuciosamente. A pesar de
mejoras recientes, el entorno económico general ha seguido afectando al sector
bancario. La rentabilidad del sector bancario estará sometida a presiones
derivadas de la evolución de la calidad de los activos y de una disminución del
volumen de intermediación. En particular, el alto nivel de desempleo y el
ajuste en curso del mercado de la vivienda han seguido ejerciendo presión sobre
la calidad de los activos. Los préstamos no productivos han seguido una
tendencia al alza hasta diciembre de 2013, cuando alcanzaron el 13,6 % del
total de préstamos, pero desde entonces han disminuido moderadamente, hasta el
13,4 % en marzo de 2014[22].
El ratio de cobertura de los préstamos no productivos se sitúa en un nivel
cómodo. La contracción del crédito ha sido el principal canal de
desapalancamiento del sector privado, registrándose una senda decreciente del
crédito bancario desde 2007. Los datos recientes muestran cierta desaceleración
de esta contracción y ha vuelto a crecer el crédito a las sociedades no
financieras de nueva creación. Se espera que
España garantice la plena aplicación de las medidas iniciadas en el Memorando de
Entendimiento y avance en la estabilización del sector bancario. Dichas
medidas incluyen, en particular, la conclusión de la reforma de las cajas de
ahorro, la aplicación de medidas encaminadas a mejorar la intermediación
financiera no bancaria, la conclusión de los planes de reestructuración de los
bancos y la continuación del seguimiento de la actividad de la SAREB[23].
Es importante
garantizar que el crédito siga llegando a los sectores viables de la economía
al mismo tiempo que prosigue el desapalancamiento del sector empresarial. A
pesar de las mejoras de la liquidez y la financiación del sector financiero,
las condiciones crediticias para los pequeños prestatarios están mejorando muy lentamente
y siguen siendo relativamente onerosas (aunque los datos más recientes, tales
como el estudio sobre la actividad crediticia de los bancos en el primer
trimestre de 2014 y la encuesta realizada por el BCE entre las PYME en abril de
2014, muestran una relajación más marcada de las condiciones crediticias para
las PYME). Los bancos que tenían tradicionalmente un elevado nivel de préstamos
no productivos pueden haber adquirido de forma estructural más prudencia en la
concesión de préstamos y las PYME pueden verse afectadas de forma
desproporcionada por la reestructuración en curso, como consecuencia del
debilitamiento o la interrupción de la relación prestamista-prestatario a largo
plazo. En concreto, un acceso inadecuado a la financiación para las empresas de
rápido crecimiento que operan en sectores innovadores e intensivos en
conocimiento puede dificultar la creación y el desarrollo de nuevas empresas y
de PYME con gran base tecnológica, que constituyen un factor esencial para el
estímulo del crecimiento a largo plazo. España ha tomado
medidas para facilitar el acceso de las PYME a la financiación. Se
está mejorando el acceso a la financiación no bancaria, con el desarrollo de mercados
de deuda y capital alternativos y del capital riesgo. Se adjudicó la primera
licitación para asignar compromisos de inversión en los fondos de capital
riesgo y capital de desarrollo del Fondo Global del ICO[24],
y se prevén otras tres licitaciones para 2014. El mercado de obligaciones
alternativo para las PYME (MARF)[25]
ha comenzado a operar, habiendo tenido lugar la primera emisión en este mercado
en diciembre de 2013, mientras que varias otras están en proyecto. El volumen
del programa del ICO de préstamos destinados a las PYME a través de los bancos
comerciales ha aumentado de forma significativa, a 13 800 millones EUR en
2013, y sus tasas de financiación a los bancos siguen bajando, con el respaldo
de acuerdos de financiación celebrados con KfW y con el Banco Europeo de
Inversiones. Un paquete legislativo de amplia base, actualmente en fase de
finalización, tiende a facilitar el acceso a la financiación a las PYME y a
otras sociedades no financieras, en particular, mejorando: a) el acceso a la
información financiera (se obliga a los bancos a notificar previamente y
divulgar su evaluación interna de la solvencia de una empresa antes de
restringir o cancelar el acceso de esta a la financiación); b) el régimen de
garantías mutuas de CERSA (Compañía Española de Reafianzamiento, S.A.); c) los
acuerdos en materia de titulización; y d) el tránsito bidireccional entre los
mercados de valores tradicionales y alternativos. Teniendo en cuenta las
posibilidades ofrecidas por la mayor utilización por los Fondos Estructurales y
de Inversión europeos para establecer fondos rotatorios, podrían considerarse
otras medidas para mejorar la eficiencia de los instrumentos existentes y la
asignación de los recursos disponibles. El abanico de instrumentos financieros
a disposición de las empresas españolas a largo plazo se debería ampliar
facilitando el acceso de las empresas a los mercados de deuda y de capital y
desarrollando los instrumentos de capital riesgo. El
marco de insolvencia empresarial fue revisado en septiembre de 2013 y marzo de
2014, pero es demasiado pronto para evaluar el impacto de dichas revisiones. La
ineficiencia de los procedimientos de insolvencia de las personas físicas y
jurídicas puede retrasar el desapalancamiento del sector privado y la
reasignación de recursos, al impedir el rápido reconocimiento y estimación de
la deuda privada insostenible o al presionar innecesariamente hacia la
liquidación de empresas viables. La Ley 14/2013 de apoyo a los emprendedores ha
abordado algunas de las deficiencias manifiestas del marco de insolvencia para
las empresas, introduciendo un nuevo procedimiento de financiación de la deuda
que contempla la posibilidad de una condonación parcial de la misma. La Ley
también ha creado la figura de sociedad de responsabilidad limitada «en formación»,
con requisitos de capital más bajos y una menor responsabilidad personal de los
empresarios de responsabilidad limitada. El aumento de la eficiencia del
régimen de insolvencia era el principal objetivo del Real Decreto-ley 4/2014,
de 7 de marzo de 2014, que facilita la negociación de los acuerdos de
refinanciación para acelerar el proceso de desapalancamiento. Será importante
supervisar la medida en que se llevan efectivamente a la práctica estas
opciones globales con el fin de calibrar su eficacia, supervisando en
particular su efecto sobre empresas de diferente tamaño. Sin embargo, en España
aún no se han desarrollado suficientemente disposiciones que ofrezcan una
segunda oportunidad a las empresas, dado que los procedimientos de condonación de
la deuda no se aplican automáticamente tras determinado periodo de tiempo[26].
Ni el procedimiento de «preinsolvencia» ni el procedimiento de insolvencia en
vigor parecen ofrecer incentivos suficientes para su utilización por parte de
las PYME, ya que con frecuencia excluyen a algunas categorías de acreedores o
limitan las opciones que permiten los planes de reestructuración. El
tratamiento de la deuda histórica de personas excesivamente endeudadas podría
facilitarse desarrollando un marco permanente de insolvencia personal, teniendo
debidamente en cuenta la estabilidad del sector financiero. Se han introducido algunas reformas graduales para disminuir las
dificultades que afrontan los deudores de préstamos hipotecarios, pero el
alcance de las mismas parece todavía insuficiente. El actual marco jurídico
generalmente no permite la posibilidad de condonación de la deuda de los
deudores personales financieramente responsables. En mayo de 2013, el
Parlamento español aprobó la Ley 1/2013 de
medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios,
reestructuración de la deuda y alquiler social. La Ley se basa en los actos
jurídicos adoptados en 2012 y ha
endurecido las condiciones para poder proceder a un embargo[27]. Estas disposiciones de
urgencia intentaban llegar a un equilibrio entre la necesidad de aliviar la
situación de hogares insolventes con una deuda excesiva y la de preservar la
estabilidad financiera. No obstante, según los datos disponibles, su grado de
aplicación ha sido limitado. Una evaluación detallada de la efectividad de
estas medidas temporales (incluida una condonación parcial de la deuda) y de
las medidas encaminadas a reforzar la protección de los consumidores (por
ejemplo, establecimiento de un límite máximo para el tipo de interés
sancionador) podría contribuir a definir un marco institucional y reglamentario
a medio y largo plazo que preste la debida atención al logro de un equilibrio
entre los derechos de los acreedores y los prestatarios, la estabilidad del
sector financiero y la eficiencia de la economía en general
3.3. Políticas del mercado de
trabajo, políticas de educación y políticas sociales[28]
Los retos en relación con el mercado de
trabajo, la educación y la formación, la inclusión social y la pobreza siguen
siendo considerables, a pesar de unas reformas significativas, particularmente
en el mercado de trabajo. Solo en 2013
se perdieron cerca de 200 000
puestos de trabajo; desde el comienzo de la crisis se han
perdido un total de 3,6 millones.
A raíz de la incipiente recuperación económica y del efecto de las reformas y
medidas aplicadas, el mercado laboral muestra indicios de estabilización desde
el final del pasado año. La tasa de empleo dejó de disminuir en el cuarto
trimestre de 2013, y
para 2014 se
espera un aumento del empleo. El desempleo ha disminuido, inicialmente
como consecuencia de la reducción de la población activa, y
se prevé que siga disminuyendo en 2014. Sin embargo, las consecuencias de unas
debilidades institucionales muy arraigadas en el mercado de trabajo y de la
crisis financiera todavía afecta considerablemente al empleo y a los
indicadores sociales: la tasa de empleo se mantiene muy por debajo del objetivo
nacional del 74 % para
2020, y el desempleo sigue siendo
elevado, particularmente entre los jóvenes, los trabajadores poco cualificados
y los inmigrantes. Una gran proporción de los desempleados se encuentran en
situación de desempleo desde hace más de un año y corren el riesgo de verse
excluidos del mercado laboral, particularmente en el caso de los trabajadores de
más de 50 años. Persisten las
diferencias de género[29] y
las diferencias regionales en materia de empleo, y se ven agravadas por una
cierta falta de servicios de guardería adecuados y asequibles, y una movilidad
geográfica insuficiente. En 2013 se
observó una moderación salarial como consecuencia de la considerable atonía del
mercado laboral, el acuerdo inter-confederal 2012-2014,
los recortes salariales en el sector público y cambios en
la flexibilidad interna de las empresas. La tasa de jóvenes sin estudios,
trabajo ni formación se ha mantenido elevada en 2013,
en el 18,8 % para
los menores de 25 años y en el 29,5 %
para los de edades comprendidas entre 25 y 29 años.
El abandono escolar prematuro, aunque está disminuyendo, se mantiene a un nivel
muy elevado. El uso de la educación y formación profesional y de los regímenes
de aprendizaje, aunque está incrementándose rápidamente, todavía es
insuficiente[30].
Las tasas de titulación en la enseñanza superior se mantienen constantes. Por
último, en 2012 en
España se observó un aumento de la proporción de población en riesgo de pobreza
o exclusión social, así como una gran reducción de la renta disponible de los
hogares, la tercera de mayor magnitud en la UE, mientras que siguió
incrementándose la dispersión de rentas, hasta convertirse en una de las más
elevadas de la UE. En 2013, España
recibió recomendaciones relativas al mercado de trabajo, la educación y la
formación y la inclusión social. El análisis realizado
en el presente documento de trabajo lleva a la conclusión de que España ha
realizado algunos avances en la aplicación de medidas encaminadas a seguir las
recomendaciones relativas al mercado de trabajo, la educación y la formación y
la inclusión social (en el apartado 4 figura un cuadro recapitulativo de la
evaluación de la aplicación de las recomendaciones dirigidas España). La
importancia y la urgencia de los retos planteados en estos ámbitos hace
necesario seguir avanzando, particularmente fomentando la creación de empleo,
reduciendo la segmentación del mercado laboral, promoviendo la adecuación de la
educación y la formación a la demanda del mercado de trabajo, disminuyendo el
abandono escolar prematuro, aumentando la participación en la formación
profesional y la formación, combatiendo la creciente pobreza y las
desigualdades, y mejorando la coordinación de las instituciones y políticas en
estos ámbitos.
Mercado laboral Las recientes mejoras del
mercado de trabajo probablemente se deben en parte a las reformas introducidas
en el mismo. Las
evaluaciones de la amplia reforma laboral realizada en 2012 concluyen
que esta reforma y el compromiso de los interlocutores sociales de aceptar una
moderación de los salarios de 2012 a 2014 han
contribuido a limitar las pérdidas de empleo[31]. Los principales mecanismos han sido una mayor flexibilidad
interna en las empresas, dado que las reformas conceden prioridad a los
convenios colectivos a nivel de empresa sobre los convenios a nivel sectorial y
regional, y aumentan las posibilidades de las empresas de descuelgue del
convenio colectivo que les afecta, y la moderación de los salarios. La reforma
también ha reducido los costes de indemnización por despido improcedente y ha
contribuido a reducir el número de despidos impugnados ante los tribunales.
Otros aspectos de la reforma, tales como el establecimiento de un derecho
individual a la formación, están todavía en desarrollo. El
elevado grado de segmentación sigue siendo un rasgo característico del mercado
de trabajo español. En el contexto de unas perspectivas
económicas inciertas, la proporción de trabajadores con contratos de duración
determinada se situaba en 2013 en el 23,4 % (una de las cifras más
elevadas en la UE), y el 84,9 % de los empleos temporales tenían una
duración inferior a tres meses. Esto,
junto con los bajos niveles de transición hacia un empleo estable, suscita
preocupación en relación con, entre otros, la productividad, el deterioro de la
calidad del empleo y los bajos niveles de formación en el puesto de trabajo,
especialmente para los jóvenes y los trabajadores poco cualificados[32]. La duración de los períodos de prueba suele ser
menor que en otros Estados miembros de la UE[33],
con excepción de los trabajadores incorporados con el contrato de duración
indeterminada introducido en 2012 en apoyo de las pequeñas y medianas empresas,
en cuyo caso el periodo de prueba es de un año. La utilización de este tipo de
contrato está aumentando, aunque lentamente. La simplificación de los modelos
de contratos, introducida en enero de 2014[34],
podría aumentar más la transparencia de la información acerca de las opciones
de contratación para los empleadores. Sin embargo esta simplificación
administrativa no viene acompañada de una racionalización del elevado número de
disposiciones contractuales (actualmente, 42). La diferencia en los costes de
finalización del contrato entre los contratos permanentes y los contratos
temporales sigue siendo superior a las medias de la UE y de la OCDE, aunque se
está reduciendo a raíz de los cambios introducidos por la reforma de 2012 y los
aumentos graduales para los contratos de duración determinada introducidos en
2010[35]. Desde la reforma de 2012 se han adoptado una serie de nuevas
medidas, sin introducir modificaciones importantes en la reglamentación del
mercado laboral. En agosto de 2013, el Real Decreto-ley 11/2013 clarificó el procedimiento
de despido colectivo, introdujo algunas modificaciones en los requisitos para
acceder a las prestaciones de desempleo y estableció un marco para la
cooperación entre los servicios públicos de empleo y las agencias privadas de
colocación. En diciembre de 2013, el Real Decreto-ley 16/2013 introdujo nuevas
medidas y amplió los incentivos a la contratación para facilitar el empleo a
tiempo parcial estable. La medida está motivada por un número de trabajadores a
tiempo parcial en España relativamente bajo (16 % del empleo total en 2013
frente a una media de la UE del 19,9 %). Sin embargo, una proporción
significativa del empleo a tiempo parcial se considera en España no deseada (60,9 %
en España frente al 27,6 % en la UE). El mismo Real Decreto-ley introdujo
nuevas normas sobre las prestaciones en especie para el cálculo de las
cotizaciones empresariales a la seguridad social, que, a la postre, podrían
aumentar las bases de contribución a la pensión pero también podrían tener un
pequeño efecto sobre los costes laborales. Otra importante medida que
probablemente tenga un efecto sobre las tasas de aumento del trabajo por cuenta
propia, es la extensión de las rebajas de las cotizaciones a la seguridad
social diseñadas para los trabajadores jóvenes a los nuevos trabajadores
autónomos, medida incluida en la Ley de protección a los emprendedores aprobada
el pasado mes de septiembre. A finales de febrero de 2014 se introdujo un nuevo
régimen de cotizaciones a la seguridad social, según el cual se debe realizar
una contribución fija de 100 euros mensuales por cada nuevo contrato permanente
firmado antes de finalizar 2014 y que lleve a una creación neta de empleo
permanente en un plazo de dos años (con disposiciones especiales para las
empresas con menos de diez trabajadores y contratos a tiempo parcial). Cabría
esperar que este régimen afecte principalmente a la elección del contrato,
particularmente en el caso de los trabajadores de salarios medios o elevados,
dado que el ahorro en costes salariales aumenta con el nivel de ingresos cuando
se aplica dicha cotización fija. Por otro lado, el Gobierno también ha
anunciado una mayor racionalización de las subvenciones/bonificaciones a la
contratación en un nuevo instrumento legislativo. Por último, la reducción de
las diferencias entre hombres y mujeres en materia de empleo es uno de los
principales objetivos del plan estratégico 2014-2016 para la igualdad de
oportunidades, adoptado el 7 de marzo de 2014.
Será necesario proceder a una aplicación rápida y un estrecho seguimiento de la
eficacia y el impacto presupuestario de estas nuevas medidas. Los desajustes geográficos y en cuanto a
cualificaciones entre la oferta y la demanda de mano de obra, agravados por la
transformación actual de la economía española, abogan por la intensificación de
las políticas activas del mercado de trabajo, la mejora de los servicios
públicos de empleo y un mayor uso de la educación y la formación profesional. En
consonancia con las recomendaciones dirigidas a España en 2013, en agosto de
2013 y el primer semestre de 2014 se adoptaron respectivamente, los
correspondientes Planes Anuales de Política de Empleo (PAPE). Estos planes de
empleo confirman el nuevo sistema basado en resultados para asignar a las
comunidades autónomas fondos destinados al desarrollo de políticas de empleo[36], y
probablemente contribuirán a mejorar la coordinación y el intercambio de
información entre los servicios públicos de empleo nacional y autonómicos. Sin
embargo, la división de responsabilidades en lo que se refiere a las políticas
activas de empleo entre la Administración central y las comunidades autónomas
significa que la transición al nuevo modelo probablemente será gradual y su
aplicación presentará riesgos. Se espera que la evaluación a la luz de los
indicadores de desempeño de 2013, finalizada en la primavera de 2014, que
contribuya al perfeccionamiento de este marco, y, en particular, al
reforzamiento de los incentivos (en 2015, se tiene previsto distribuir el 60 %
de los fondos a las comunidades autónomas en función de los resultados
obtenidos), a la simplificación del sistema de indicadores y a la eliminación
de posibles superposiciones entre los servicios públicos de empleo nacional y autonómicos.
La transición hacia un sistema basado en la evaluación y en los resultados será
corroborada en la próxima estrategia de activación 2014-2016, que probablemente
se adoptará a mediados de 2014. La nueva estrategia establecerá el marco para
todas las acciones y medidas en relación con las políticas activas de empleo y
los servicios públicos de empleo. Sus objetivos estratégicos se detallan en el Programa
Nacional de Reformas de 2014: mejorar la empleabilidad de los jóvenes y la
aplicación de la garantía juvenil, mejorar la empleabilidad de los trabajadores
de más edad y de los desempleados de larga duración, mejorar la calidad de la
formación profesional, reforzar los vínculos entre las políticas del mercado de
trabajo activas y pasivas y respaldar el emprendimiento. El Gobierno está
trabajando en varios instrumentos legislativos que serán necesarios para
aplicar la estrategia de activación, y muy especialmente en un catálogo común de
servicios de empleo, que, entre otras cosas, establecerá en detalle los
servicios mínimos que habrán de facilitar los servicios públicos de empleo.
Asimismo, se están desarrollando medidas para mejorar los vínculos entre las
políticas de empleo activas y pasivas, con la inclusión de la mejora de
incentivos al empleo. El Programa Nacional de Reformas también detalla la
futura reforma del modelo de formación profesional permanente para los
trabajadores, actualmente en curso de negociación con los interlocutores sociales,
que se desarrollará sobre la base de los principios de transparencia y libre
competencia y se someterá a una evaluación sistemática de los resultados. La entrada de trabajadores jóvenes en el mercado
laboral deberá facilitarse con una rápida aplicación de la Estrategia de
Emprendimiento y Empleo Joven para 2013-2016, adoptada en marzo de 2013. A
la espera de la primera evaluación anual de la Estrategia, prevista para el
verano de 2014, los datos nacionales preliminares apuntan a una amplia
utilización de medidas a corto plazo, tales como incentivos a la contratación y
rebajas en las cotizaciones a la seguridad social en el caso de contratación de
trabajadores jóvenes[37].
El Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil en España, sometido a
la Comisión en diciembre de 2013, se basa en la Estrategia de Emprendimiento y
Empleo Joven (véase el recuadro 5). Recuadro 5:
Implantación de una Garantía Juvenil en España[38] Los retos más
importantes para implantar una garantía juvenil en España son: [39] - riesgo de que
no todos los jóvenes menores de 25 años que estén desempleados o hayan abandonado
la educación formal sean considerados destinatarios de la medida; - falta de
disponibilidad de una evaluación global ex ante de la eficacia y la
adecuación de las formaciones de corta duración propuestas, las subvenciones a
la contratación y las reducciones de las cotizaciones a la seguridad social
para facilitar una integración sostenible de los jóvenes en el mercado de
trabajo; - falta de
recursos suficientes en los servicios públicos de empleo —considerados los
primeros puntos para una ayuda inicial relacionada con la garantía juvenil— para
proporcionar orientación personalizada adecuada y una planificación individual
basada en los perfiles establecidos inicialmente; - mecanismos poco
claros y fuera del alcance de los jóvenes desempleados o inactivos no
registrados; - necesidad de
una mejor determinación de las necesidades y disparidades regionales[40],
un seguimiento continuo y una coordinación eficaz entre las autoridades
centrales y autonómicas que se encontrarán entre los principales responsables
de la implantación de la garantía juvenil; y - falta de
financiación nacional complementaria, que podría minar la implantación de la
garantía juvenil a corto y largo plazo. Las medidas de modernización y reforzamiento de los
servicios públicos de empleo parece sufrir retrasos, lo que podría dificultar
la aplicación adecuada del nuevo marco para las políticas activas de empleo y
la garantía juvenil. Se
sigue trabajando en un portal único de empleo, en el que se espera reunir la
información de todos los servicios públicos de empleo nacionales y autonómicos para
su puesta a disposición de los demandantes de empleo y los empleadores. Se han
firmado acuerdos marco de cooperación entre los servicios públicos de empleo y
agencias privadas de colocación con 14 de las 17 comunidades autónomas[41] y
finalmente se han seleccionado un total de 81 agencias privadas. Actualmente
estos acuerdos se encuentran en la fase de aplicación. Sin embargo, hasta la
fecha no se han tomado medidas específicas para modernizar y reforzar la capacidad
de los servicios públicos de empleo en sí mismos, a fin de que puedan ofrecer a
los demandantes de empleo una orientación individualizada y efectiva y ayuda
para la búsqueda de empleo. El Programa Nacional de Reformas de 2014
proporciona detalles sobre la puesta en marcha de un programa de intercambio de
las mejores prácticas entre los servicios de empleo entre las comunidades
autónomas. El reforzamiento de los servicios públicos de empleo también es
fundamental para la modernización de los servicios nacionales de la Red Europea
de Servicios de Empleo (EURES), que puede desempeñar una función significativa
en la adecuación de la oferta y demanda de trabajo, la búsqueda de un empleo y
la contratación a nivel transfronterizo. Educación
y formación La Ley Orgánica para la mejora de la calidad
educativa (LOMCE) de 2013, adoptada el pasado mes de noviembre, tiene como
objetivo mejorar la calidad del sistema educativo español y sus vínculos con el
mercado de trabajo. La Ley se propone abordar tres retos principales:
a) la alta tasa de abandono escolar prematuro (que presenta grandes diferencias
regionales); b) la utilización insuficiente de la educación y la formación
profesional; y c) la necesidad de mejorar los resultados educativos[42]. Se
espera que las nuevas disposiciones, de aplicarse eficazmente, lleven a
resultados tangibles en la reducción del abandono escolar prematuro. Entre
estas disposiciones cabe citar: la evaluación obligatoria del rendimiento de
los alumnos tras haber finalizado la enseñanza primaria y secundaria y la
adaptación de los currículos (encaminada a mejorar los rendimientos), una mayor
flexibilidad del procedimiento de certificación, y un nuevo módulo de formación
profesional de dos años, que pretende mejorar el Programa de Cualificación
Profesional Inicial y permite a los estudiantes obtener cualificaciones
profesionales iniciales junto con cualificaciones básicas, ofreciendo una vía
alternativa al diploma de educación obligatoria. Sin embargo, es motivo de
preocupación la ausencia de disposiciones para continuar las acciones
desarrolladas por el PROA (Programa de refuerzo, orientación y apoyo) para
abordar el problema del abandono escolar prematuro. La LOMCE entrará en vigor
gradualmente, entre los cursos académicos 2014/2015 y 2016/2017, aunque su
aplicación entraña riesgos a nivel de las comunidades autónomas, debido
principalmente a la falta de acuerdo entre estas y la Administración estatal
acerca de su financiación y la aplicación de disposiciones específicas. Se han hecho algunos
progresos en la aplicación del sistema dual de educación y formación, pero
podrían mejorarse los vínculos entre las políticas educativas y las políticas
laborales. Durante el pasado año, España desarrolló diversas
modalidades de educación y formación profesional dual reforzando el aprendizaje
en el trabajo. Está avanzando la utilización de prácticas remuneradas en
empresas y de contratos de formación y aprendizaje, pero habrá que intensificar
su seguimiento para evaluar su eficacia como instrumento adecuado de
integración en el mercado de trabajo. Todas las comunidades autónomas están
aplicando un sistema dual de educación y formación profesional en alguna de las
modalidades propuestas, con la participación de más de 9 500 alumnos, 375
centros de aprendizaje y 1 500 empresas. Sin embargo, la participación de
la comunidad empresarial es baja: las empresas tienen escasa capacidad para
proporcionar formación, debido en gran parte a la falta de tutores, lo que
implica una oferta limitada de periodos de prácticas, la utilización de un
sistema dual de educación y formación profesional está claramente orientada a
la enseñanza superior (72 % del total de programas actuales), y la
adhesión del sector privado sigue siendo baja en los niveles básicos. Por otra
parte, la aplicación de modelos duales diferentes según la región y las
diferencias entre las certificaciones del Ministerio de Educación y del
Ministerio de Trabajo pueden implicar problemas de compatibilidad. Para
solventar este problema, el reforzamiento del sistema nacional de
cualificaciones podría ser un instrumento fundamental a fin de garantizar la
coherencia y la comparabilidad a nivel nacional. La tasa de titulación en la enseñanza superior sigue
siendo relativamente elevada, pero el alto nivel de desempleo y subempleo de
los titulados universitarios sigue siendo motivo de preocupación. En
España, el desempleo de los titulados universitarios (14 % en 2012) es muy
superior a la media de la UE (5,6 %). El subempleo, que parece tener un
fuerte componente estructural[43],
sigue siendo el principal reto para este grupo. Puede
contemplarse la aplicación de una estrategia nacional global para mejorar la
eficacia de la enseñanza superior y su capacidad de adaptarse a las necesidades
del mercado de trabajo. Esta estrategia podría contribuir a corregir los
desajustes en las cualificaciones, promover los períodos de prácticas en
empresas, abordar las posibles solapamientos a nivel de las comunidades
autónomas y reestructurar, anticipar y reorientar la educación y la formación
para responder mejor a la demanda futura, con inclusión de «empleos
ecológicos». Hasta ahora, se han realizado progresos limitados en
el reforzamiento de la eficacia de los programas de recualificación para los
trabajadores de más edad y de escasa cualificación, pero el Gobierno y las
comunidades autónomas están preparando un marco común para el futuro plan de
aprendizaje permanente. El proyecto de plan (cuya finalización
está prevista en 2014) está encaminado a identificar los aspectos comunes y las
mejores prácticas entre las comunidades autónomas, conforme a un marco único de
aprendizaje permanente a nivel nacional. Se han tomado algunas medidas
positivas en materia de regulación de los certificados de profesionalidad en
línea y actualización del catálogo nacional de certificados de profesionalidad.
La reforma del mercado laboral de 2012 tenía como objetivo la ampliación de la
oferta de cursos de formación ocupacional y permanente y la creación de una
nueva cuenta de formación para cada trabajador, pero aún no ha completado la
aplicación de estas medidas. Políticas
sociales La prolongada
crisis ha tenido una fuerte influencia sobre el número de personas con riesgo
de pobreza o exclusión social[44],
que representaban el 28,2 % de la población española en 2012[45]. El
deterioro del mercado de trabajo y la rápida escalada del número de hogares con
baja intensidad de empleo[46] ha
llevado a un aumento de las tasas de personas con riesgo de pobreza o exclusión
social entre la población en edad de trabajar y grandes aumentos de la pobreza
entre los desempleados y los empleados [la tasa de pobreza de las personas con
empleo era en 2012 la tercera mayor de la UE (12,3 %), principalmente como
consecuencia de una menor intensidad de empleo de los hogares]. También eran
elevados los niveles de pobreza entre los niños (el 29,9 % de los niños
menores de 17 años) y los jóvenes (el 28,4 % de las personas de edades
comprendidas entre 18 y 24 años). Varios grupos expuestos a riesgos
particulares, tales como las personas de origen inmigrante[47],
las personas discapacitadas y la población gitana, sufren de forma
desproporcionada pobreza y/o exclusión social (y en numerosos casos, el
problema se agrava para las mujeres). También han aumentado con el tiempo las
disparidades entre estos grupos y el resto de la población. El
sistema de protección social se enfrentó a dificultades para responder a las
crecientes necesidades sociales. Dentro de la UE, España es uno
de los Estados miembros en que la protección social ha tenido el menor impacto
en la reducción de la pobreza, particularmente la pobreza infantil[48].
La asistencia y las prestaciones sociales tenían un bajo nivel de cobertura y
eficacia (con una alta tasa de no cobertura para las personas pobres con empleo[49]),
produciéndose efectos redistributivos limitados entre los diferentes grupos en
situación de riesgo. Por otra parte, la limitada coordinación entre los
servicios de empleo y los servicios sociales (incluidos los de las comunidades
autónomas y las administraciones locales) supuso un obstáculo a la eficacia de
las políticas activas de empleo para las personas más alejadas del mercado
laboral. Un complejo proceso administrativo para acceder a los sistemas de
rentas mínimas también dificulta una transición fluida entre la asistencia social
y la reintegración en el mercado de trabajo. También era limitado el acceso a
los cuidados de larga duración y a los servicios de guardería. Las nuevas
medidas adoptadas están encaminadas a reducir las crecientes desigualdades.
Estas medidas prestan particular atención a las necesidades de los grupos de
población desfavorecidos, pero deben aplicarse rápidamente y complementarse con
otras medidas. La aprobación del II Plan
Estratégico Nacional de Infancia y Adolescencia (PENIA II) y del Plan Nacional
de Acción para la Inclusión Social 2013-2016 supuso un paso en la dirección
adecuada, pero dichos planes aún deben complementarse, como mínimo, con el Plan
Integral de Apoyo a la Familia (PIAF), anunciado por el Gobierno. Estos planes, junto con el Plan de Empleo
Anual de 2013 también proporcionaban un marco adecuado para promover la
inclusión activa, aunque incluyen un número muy limitado de nuevas medidas. El Programa
Nacional de Reformas de 2014 también hace referencia a planes concretos
encaminados a fomentar la inclusión social y la integración en el mercado
laboral de otros grupos vulnerables específicos, tales como las personas con
discapacidades o las personas dependientes de las drogas. El programa para la
recualificación profesional (programa PREPARA) también desempeñó un importante
papel, tanto en materia de activación como en el suministro de una red de
seguridad de último recurso, aunque sus resultados muestran la necesidad de
mejorar su capacidad de fomento de la reintegración en el mercado de trabajo [50]. Por último, el Programa Nacional de Reformas contempla
la integración de los aspectos sociales en otros sectores de intervención,
tales como los de energía (con cláusulas específicas para los consumidores de
energía pequeños y vulnerables) y alquiler social (véase el apartado 3.4).
3.4. Medidas
estructurales en favor del crecimiento y la
competitividad
Continúan los
avances de las reformas estructurales en favor del crecimiento y la
competitividad, aunque de forma desigual según el ámbito cubierto. Es esencial eliminar los obstáculos a la competencia en los
mercados de productos y de servicios y al crecimiento de las empresas a fin de
promover la productividad y la creación de empleo y la reasignación de recursos
hacia sectores más productivos y sostenibles, tales como el sector exportador.
Dicha eliminación podría generar un crecimiento significativo (véase el
recuadro 6). En
2013, a España se le dirigió una recomendación relativa a los mercados de
productos y de servicios, el entorno empresarial y las industrias de red. El
análisis del presente documento de trabajo lleva a la conclusión de que España
ha realizado ciertos avances en las medidas adoptadas para seguir estas
recomendaciones. Varias reformas
han avanzado globalmente en consonancia con los planes incluidos en el Programa
Nacional de Reformas de España y con las recomendaciones dirigidas en 2013 al
país. Sin embargo, algunas medidas fundamentales, tales como la reforma de los colegios
y servicios profesionales, siguen retrasándose y la aplicación de otras
reformas se encuentra en una fase inicial. Se han realizado algunos avances en
las industrias de red, en donde las autoridades tomaron medidas para reducir el
déficit tarifario del sector eléctrico y están estudiando formas de minimizar
los pasivos contingentes para las finanzas públicas que se derivan de una
infraestructura de transportes no rentable. Habida cuenta del gran margen de
mejora de la reglamentación y la competencia en los mercados de productos y de
servicios y las industrias de red, es fundamental preservar la independencia y
autonomía de la autoridad de defensa de la competencia y de la autoridad
reguladora del sector. Recuadro 6: Posibles efectos de las reformas estructurales en el
crecimiento – ejercicio de establecimiento de valores de referencia Las
reformas estructurales son esenciales para fomentar el crecimiento. Por
consiguiente, es importante conocer los beneficios potenciales de las mismas. Los
beneficios de las reformas estructurales pueden evaluarse con la ayuda de
modelos económicos. La Comisión emplea su modelo QUEST para determinar cómo las
reformas estructurales de un determinado Estado miembro afectarían al
crecimiento si dicho Estado redujese su brecha respecto de la media de los tres
países de la UE con mejores de resultados en indicadores tales como el grado de
competencia de la economía, las cualificaciones de la mano de obra o la tasa de
actividad. Las mejoras de estos indicadores podrían
aumentar el PIB de la economía española en alrededor del 6 % en un periodo
de 10 años. Algunas reformas incluso podrían tener efectos relativamente a
corto plazo. Las simulaciones del modelo corroboran el análisis de los
apartados 3.3 y 3.4, según el cual los mayores beneficios se derivarían
probablemente de una disminución de la fragmentación de la reglamentación, una
mejora del nivel medio de cualificaciones de la población en edad de trabajar y
un aumento de las tasas de actividad de las mujeres. Medidas de fomento de las
cualificaciones podrían tener un importante impacto en el PIB, aunque solo a
muy largo plazo. En un horizonte temporal de 50 años, tales medidas
podrían aumentar el PIB en aproximadamente el 7,8 % (véase nota). Cuadro: Indicadores estructurales, objetivos y efectos potenciales
sobre el PIB[51] Fuente: Servicios de la Comisión. Nota: Las simulaciones parten del supuesto de que todos los Estados
miembros emprenden reformas que reducen a la mitad sus brechas estructurales. El
cuadro muestra la contribución de cada reforma al PIB total tras un período de
5 y de 10 años. Si un país se sitúa por encima del valor de referencia para un
indicador determinado, no simulamos los efectos de las medidas de reforma en
este ámbito; sin embargo, el Estado miembro considerado puede en cualquier caso
beneficiarse de las medidas adoptadas por otros Estados miembros[52]. *El efecto a largo plazo de aumentar
la parte de población altamente cualificada equivaldría al 0,5 % del PIB;
y de disminuir la parte de población de bajas cualificaciones, al 7,3 %.
**Como valor de referencia se toma la media de la UE. Mercados
de productos y servicios La
Ley de Garantía de Unidad de Mercado, encaminada a disminuir la fragmentación
reglamentaria del mercado interior español, entró en vigor el 11 de diciembre
de 2013.
Su objetivo es facilitar a los operadores el aprovechamiento de las economías
de escala y de gama en el mercado, proporcionando un acceso ilimitado a las
actividades económicas y el derecho de realizarlas y ampliarlas en todo el
territorio español. Una aplicación completa de la Ley reviste la máxima
importancia. Con este fin, una coordinación y cooperación eficaces entre los
distintos niveles de la Administración es fundamental para la aplicación de la
Ley, particularmente en lo que se refiere a la aplicación de las disposiciones
en materia de supervisión de los operadores económicos y la modificación de
legislaciones sectoriales para eliminar incoherencias[53].
La Ley también establece procedimientos para controlar la aplicación de sus
disposiciones. A este respecto cabe citar un catálogo de buenas y malas
prácticas que pueden afectar a la unidad de mercado (que habrá de elaborar la
nueva Secretaría del Consejo de la Unidad de Mercado), la difusión de
indicadores de calidad reglamentarios, las nuevas facultades conferidas a la
Comisión de competencia española para tramitar reclamaciones administrativas
relacionadas con situaciones contrarias a la Ley y, de modo más general, los
resultados de las conferencias sectoriales en las que representantes de las
comunidades autónomas y del Gobierno central debaten y aprueban enmiendas
legislativas. Además de permitir una evaluación de los progresos en la
aplicación de la Ley, estos procedimientos proporcionarían una aportación
valiosa en caso de que sean necesarias nuevas medidas legislativas en beneficio
de la libertad de establecimiento y circulación y de la simplificación de las
cargas administrativas. El
proyecto de Ley de Desindexación, sometido a la aprobación del Parlamento en
diciembre de 2013, se propone poner fin a los actuales sistemas de indexación
de las tasas y los contratos del sector público. Dicho proyecto
de ley prohíbe una actualización automática y periódica de los precios en
función de índices generales de precios. No obstante, permite actualizaciones
periódicas y no periódicas de estos valores con carácter excepcional, sobre la
base de variaciones de costes específicos. También contempla la aplicación de
nuevos mecanismos de indexación de forma voluntaria a precios acordados en el
ámbito privado, tales como alquiler de viviendas, que darían lugar a unas
subidas de precios menores que los derivados de una indexación basada en el
índice de precios de consumo. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta
reforma los sistemas de indexación de los convenios colectivos, los instrumentos
del sector financiero y las pensiones, ya que algunos de ellos cuentan con
instrumentos jurídicos específicos (por ejemplo, las pensiones). Sin embargo,
la Ley debe venir acompañada de legislación de desarrollo que establezca los
detalles de indexación periódica y no periódica. Sin embargo, los principios de
la Ley ya se han empezado a aplicar en los contratos del sector público, con la
Ley de presupuestos de 2014. La
aprobación de la Ley de Servicios Profesionales sigue retrasándose, al
encontrar la oposición de determinados grupos de intereses.
Además de su potencial de creación de empleo, la reforma de los servicios
profesionales impulsaría la competitividad del conjunto de la economía, ya que
estos servicios suponen un insumo para los demás sectores. Aunque los trabajos
se iniciaron en la legislatura anterior, hasta agosto de 2013 no fue aprobado
por el Gobierno el primer anteproyecto de ley. El proyecto de ley tiene el
objetivo de determinar las profesiones que requieren la inscripción en un colegio
profesional. Pasa revista a las normas sobre derechos de inscripción,
transparencia y responsabilidad de los colegios profesionales. También
salvaguarda el principio de unidad de mercado en el acceso a los servicios
profesionales y a su ejercicio. Los efectos de la reforma a largo plazo los
estimó inicialmente el Gobierno, con respecto al escenario de referencia, en el
0,7 % de PIB potencial adicional y en una inflación inferior en 0,24
puntos porcentuales. Para que la reforma produzca estos efectos se requiere un
enfoque ambicioso en las distintas áreas que aborda la propuesta. Persisten
los obstáculos a la competencia en el sector de servicios postales. Aunque
en el mercado español compiten varios operadores postales, el proveedor, del
servicio universal, la Administración de Correos, todavía mantiene cerca del 90 %
del mercado de cartas. El acceso de los operadores alternativos a la red postal
está dificultado por el hecho de que el sistema postal español utiliza precios
discriminatorios para algunos operadores. Las
medidas recientes para mejorar el entorno empresarial se proponen respaldar la
creación de empresas y su expansión y reducir las cargas administrativas. La
Ley de emprendedores, aprobada en septiembre de 2013, incluye medidas que
persiguen la internacionalización de las empresas, la reducción de los costes y
del tiempo necesario para la creación de sociedades de responsabilidad limitada,
la simplificación de las cargas administrativas, la promoción de la
participación de las PYME en las licitaciones públicas y la autorización de una
condonación parcial de la deuda en caso de insolvencia empresarial. La Ley de
evaluación medioambiental, aprobada en diciembre de 2013, tiende a acelerar el
procedimiento de concesión de licencias para los proyectos, planes y programas
medioambientales. Se han seguido simplificando los requisitos para la apertura
de pequeños comercios minoristas, suprimiendo la necesidad de una licencia
municipal para los locales o la gestión de pequeños comercios, y mediante la
iniciativa «Emprende en Tres» se pretende facilitar la concesión de licencias a
las empresas. Esas medidas van en la dirección adecuada. No obstante, pueden
complementarse con nuevas medidas. Por ejemplo, existe la necesidad de elaborar
una legislación de desarrollo que permita la creación de sociedades de
responsabilidad limitada acudiendo a una «ventanilla única» y dentro de los
plazos más cortos establecidos en la Ley de emprendedores, de septiembre de
2013. Está justificada una revisión continua de los obstáculos reglamentarios a
la expansión de las empresas teniendo en cuenta la diferencia existente en
materia de tamaño de las empresas entre España y otros países de la zona del
euro. Esto incluye la evaluación de los efectos de compartimentación derivados del
impuesto de sociedades, como ha sugerido recientemente el Comité de Expertos
sobre la reforma tributaria. Por último, se requiere una buena cooperación con
las regiones para la aplicación fructífera de la Ley de evaluación
medioambiental, de modo que pueda llegarse a un acuerdo en la conferencia
sectorial medioambiental para la aplicación de los plazos más cortos
establecidos en esta Ley, la simplificación de la legislación y la
normalización de los procedimientos en aras de la eficiencia y la unidad de
mercado. A
pesar de las recientes medidas, los obstáculos al establecimiento de grandes
superficies siguen limitando la competencia en el sector minorista. Aunque
la transposición de la Directiva de servicios eliminó en gran medida el sistema
dual de concesión de licencias (esto es, concesión de licencias por los
ayuntamientos y las comunidades autónomas) para el establecimiento de grandes
establecimientos de comercio minorista, las normas revisadas autorizan a los
gobiernos autonómicos a crear regímenes específicos de autorización. Esto
permite de facto la continuación del sistema dual de concesión de
licencias[54].
En este contexto, el Gobierno y las comunidades autónomas se proponen explorar
formas de eliminar los obstáculos injustificados al establecimiento de comercios
minoristas, incluidas las grandes superficies, en las conferencias sectoriales
sobre comercio minorista, en las que se debatirá la aplicación de la Ley de
unidad de mercado. Investigación,
desarrollo e innovación El
sistema de investigación e innovación de España afronta diversos retos y
presenta ciertas deficiencias La crisis económica ha llevado a
reducciones de la financiación de la I+D en el sector público y en el sector
privado[55],
disminuyendo así la probabilidad de alcanzar el objetivo de intensidad de
inversión en I+D del 2 % establecido para 2020. El gasto del sector
público español en I+D no proporciona incentivos suficientes a las
universidades y los organismos de investigación del sector público para
cooperar con el sector privado. La financiación insuficiente para las empresas
de rápido crecimiento e innovadoras en el momento culminante de la crisis ha
dificultado la transferencia de la actividad de investigación e innovación a
productos comerciales. La base científica del sistema no cuenta con una
validación de los homólogos internacionales y, de modo general, la asignación
de financiación institucional a la investigación y la innovación en España no
se basa en criterios de resultados. La política de innovación está transferida
a las comunidades autónomas, siendo muy necesario una coordinación más
eficiente entre la Administración central y estas para evitar solapamientos y
aumentar los efectos de una especialización inteligente. Estos retos y
deficiencias se han visto agravados por una reducción del número de empresas
innovadoras de base tecnológica. En este contexto, en 2013 el Gobierno español
aprobó una estrategia nacional de ciencia, tecnología e innovación y un plan
para su aplicación, pero ambos han de ser respaldados por financiación pública.
La financiación debe ser suficiente para abordar los retos en los sectores de
la sanidad, la energía, el transporte y el clima que tiene planteados la
sociedad, para impulsar la inversión privada y para utilizar mejor los
programas de la UE de financiación de la investigación y la innovación (tales
como el programa Horizonte 2020, los Fondos Estructurales y de Inversión europeos,
el programa COSME y otros). También está pendiente la creación de una nueva
agencia de investigación estatal con la misión de gestionar de forma eficaz la
inversión pública en I+D. Para que la agencia tenga éxito habrá que hacer uso
de las mejores prácticas de asignación de fondos, incluida una revisión
independiente inter pares por expertos internacionales y evaluaciones
basadas en la capacidad de innovación de los proyectos. Mercado
del alquiler Se
han tomado medidas para crear un mercado de alquiler de vivienda más amplio y
más eficiente. La Ley 4/2013 de fomento del mercado del alquiler
de viviendas introduce cambios significativos, reforzando los derechos legales
de los propietarios, pero también proporcionando mayor flexibilidad para la
resolución de los contratos de alquiler. Un mercado de alquiler de viviendas más
flexible y eficiente puede contribuir al proceso de ajuste del mercado de la
vivienda y, junto con la eliminación de la deducibilidad a efectos fiscales de
los pagos hipotecarios desde el inicio de 2013, se espera que disminuya el
sesgo en favor de la propiedad de la vivienda en detrimento del alquiler.
También respaldará la movilidad de la mano de obra y a largo plazo contribuirá
a reducir la volatilidad de los precios de la vivienda. La
política en materia de vivienda social se está reorientando adecuadamente hacia
el alquiler. En España, esta política ha estado orientada
tradicionalmente a la propiedad de la vivienda. Recientemente la política se ha
dirigido más hacia la ayuda a los arrendatarios, en parte para hacer frente a
las negativas consecuencias sociales de la crisis de la vivienda. Aunque sigue
representando un porcentaje muy pequeño del total, el número de embargos de
residencias principales ha aumentado en los últimos años. Según datos del Banco
de España, en 2012 y 2013 se recuperaron alrededor de 39 000 de un total
de seis millones de residencias principales hipotecadas; aproximadamente la
mitad de las mismas de manera voluntaria y aproximadamente la tercera parte
llevaban asociada la dación en pago. Como se indica en el Programa Nacional de Reformas
de 2014, las autoridades españolas introdujeron una moratoria temporal para los
desahucios de familias que cumplan unos determinados criterios de
vulnerabilidad y llegó a un acuerdo con los bancos para establecer un Fondo
Social de Vivienda, al que los bancos transfieren una proporción de sus
existencias de viviendas, que quedan a disposición para su alquiler social. El
grado de utilización de estas medidas ha sido relativamente bajo, debido
posiblemente a unos criterios de admisibilidad muy restrictivos. Mientras
tanto, el porcentaje de la población que vive en hogares en los que los costes
de vivienda representan más del 40 % de su renta disponible aumentó, del
8,3 % en 2007 al 14,3 % en 2012. Energía Las
autoridades tomaron medidas significativas para reducir el déficit tarifario
del sector eléctrico, pero en 2013 se mantenía a un nivel elevado. La
política energética aplicada en España durante la última década se tradujo en
un aumento de los costes regulados del sistema eléctrico. Una considerable
inversión privada en la generación de electricidad a partir de gas y de energías
renovables y los aumentos del apoyo al desarrollo de las energías renovables
coincidieron con la crisis económica, llevando a un menor consumo y un exceso
de capacidad de producción de electricidad. Dado que las tarifas de acceso se
fijaron por debajo de los costes del sistema, este ha generado un considerable
déficit tarifario en los últimos años. Tras la adopción de una serie de medidas
en 2012 y principios de 2013, se inició una reforma significativa en julio de 2013[56].
La reforma introduce el principio de equilibrio presupuestario, para su
aplicación a partir de 2014, que contempla una reducción global de los costes
regulados (remuneración de las actividades de transmisión y distribución, los
pagos por capacidad y, en particular, las subvenciones a las energías
renovables). Estos cambios han creado una gran incertidumbre y retos desde el
punto de vista reglamentario a las empresas energéticas. Se estima que el
déficit tarifario ha rebasado los 3 600 millones EUR en 2013 (0,35 %
del PIB), a pesar de la intención del Gobierno de reducirlo a cero en ese año.
En noviembre de 2013, el Gobierno canceló la utilización de los recursos
presupuestarios para cubrir el déficit tarifario del sector eléctrico, creando
un déficit de financiación. Las cinco empresas eléctricas establecidas tendrán
que financiar ese déficit, recibiendo a cambio derechos de recaudación. El
importe acumulado de la deuda tarifaria, sin incluir el déficit de 2013, ha
sido estimado por las autoridades en aproximadamente 26 000 millones EUR
(2,5 % del PIB). La
competencia en el mercado de electricidad mayorista y minorista parece
limitada. En varias ocasiones, la autoridad de defensa de la
competencia ha declarado que el grado de competencia en el mercado mayorista es
insuficiente, lo que tiene efectos negativos sobre los precios de la
electricidad[57].
La evaluación global del mercado eléctrico minorista por parte de los
consumidores es la segunda más baja en la UE y la satisfacción con las
posibilidades de elección del proveedor es muy inferior a la media de la UE[58].
En julio de 2014 se iniciará la aplicación de un nuevo método de fijación de
los precios eléctricos para los consumidores domésticos, relacionándolos más
estrechamente con los precios del mercado mayorista. El nuevo sistema podría
estimular una mayor competencia entre los proveedores de electricidad, pero
también podría dar lugar a unas mayores variaciones de precios con el tiempo. La
energía representa un coste importante para la economía que podría reducirse
aumentando la eficiencia energética. El nuevo Plan de
Acción Nacional para la Eficiencia Energética, cuya presentación está prevista
para el primer semestre de 2014, describe en detalle una ambiciosa estrategia
en materia de eficiencia energética e informa de avances significativos
logrados en los últimos años. Actualmente España sigue el rumbo adecuado para
alcanzar su objetivo del 20 % de energías renovables en 2020 (actualmente
el 14,3 % de la energía procede de fuentes renovables). Debe mantenerse
este impulso ya que una mayor eficiencia energética y una mayor cuota de
energías renovables reducirían la dependencia de España respecto de las
importaciones de energía, que actualmente es una de las mayores de la UE. En
particular, la renovación del parque de edificios podría mejorar la eficiencia
energética y estimular la creación de empleo. Algunas medidas recientes, aunque
son necesarias para reducir el elevadísimo déficit tarifario global del sector
eléctrico, pueden llevar al cierre de centrales eléctricas. Las tarifas de
acceso previstas para el autoconsumo de electricidad afectarían principalmente
a las instalaciones de energía solar fotovoltaica y podría hacer que estas no
fuesen rentables para las economías domésticas y los pequeños consumidores. La
reciente reducción de las ayudas a la cogeneración (producción simultánea de
calor y de electricidad) puede provocar el cierre de instalaciones de
cogeneración. La
capacidad de transmisión transfronteriza con Francia está mejorando, pero aún
sigue siendo inferior a la que sería necesaria para que la Península Ibérica se
integre en el mercado energético europeo. En 2015, se
espera la entrada en funcionamiento de una nueva línea eléctrica en la frontera
con Francia, lo que permitirá duplicar la capacidad de interconexión entre
Francia y España. Dicha capacidad la proporcionan actualmente cuatro líneas,
que cubren el 3 % de la demanda punta en España. Las autoridades están
estudiando nuevas ampliaciones de la capacidad de interconexión, para que España
y Portugal puedan integrarse mejor en la red eléctrica europea. En el sector
del gas, el principal reto consiste en crear un mercado ibérico del gas que
promueva la competencia en los sectores mayorista y minorista y la liquidez del
mercado. Se han observado algunos progresos en la mejora de la capacidad de
interconexión gasística con Francia, pero un mayor desarrollo de las
interconexiones permitiría diversificar más la oferta. Transporte Una
red de transporte sobredimensionada está creando pasivos para las finanzas
públicas. En la selección de proyectos de transporte en España
parece haberse concedido mayor prioridad a aumentar la cohesión geográfica que
a mejorar la eficiencia, teniéndose aún planes de inversión en líneas
ferroviarias de alta velocidad y autovías en zonas con un volumen de tráfico
insignificante. Debido a una planificación estratégica insuficiente a nivel
nacional, se están fomentando proyectos de expansión portuaria que podrían
llevar a un exceso de capacidad, mientras que a menudo se ha ignorado o retrasado
la necesidad de mejorar las conexiones ferroviarias con los principales
puertos. Las autoridades aún no han creado un observatorio independiente que
contribuya a evaluar los principales proyectos de infraestructura futuros, como
indicaban las recomendaciones dirigidas al país en 2013, aunque han creado una
base de datos que contiene indicadores económicos, medioambientales, de tráfico
y de otro tipo que facilitan el análisis previo a las inversiones en
infraestructuras. Por otra parte, no está claro si los proyectos de
asociaciones público-privadas están sometidos a un examen suficiente para
evitar unas estimaciones de tráfico excesivamente optimistas que podrían
suponer un riesgo para las finanzas públicas. El Programa Nacional de Reformas de
2014 anuncia la creación de un Consejo Asesor para evaluar proyectos de
infraestructura. El Gobierno
está estudiando la forma de minimizar los efectos negativos indirectos de
autovías no rentables sobre las finanzas públicas. Los
operadores de diez autopistas de peaje que tienen bajos flujos de tráfico están
afrontando dificultades financieras, que implican pasivos contingentes
significativos para el Estado. La mayoría de estos operadores ya han sido
declarados insolventes, y el Gobierno ha inyectado fondos para ayudarlos. Aún
no se ha encontrado una solución viable a esta situación. Habría que abordar la
infrautilización y la baja rentabilidad estructural de la red de autopistas de
peaje en comparación con las autovías y las carreteras de gran capacidad que
discurren paralelamente a las mismas. El Gobierno propuso la creación de una
empresa pública que se hiciese cargo de las autopistas en situación de
insolvencia y presentase a los acreedores un plan de reestructuración.
Actualmente no existen planes de imponer tasas a los usuarios de la red de
autovías. Obstáculos
técnicos y jurídicos impiden actualmente una competencia efectiva en el transporte
ferroviario de pasajeros y mercancías, lo que dificulta una utilización
eficiente de la extensa red de infraestructuras. El acceso de
nuevas empresas al mercado se ve obstaculizado por la baja interoperabilidad de
la red ferroviaria española con el resto de la red ferroviaria europea
(diferencias en el ancho de vía y en el material rodante, así como en las especificaciones
técnicas), por las mediocres conexiones con los puertos marítimos y por el
trato preferente concedido al operador estatal español (Renfe) para el
transporte de pasajeros y mercancías[59].
Se han adoptado algunas medidas encaminadas a fomentar la competencia en el
transporte ferroviario, cabiendo destacar la división de Renfe Operadora en
cuatro entidades y la revisión de los cánones de acceso a la infraestructura[60].
Las otras medidas planeadas para contribuir a reforzar la competencia en el transporte
ferroviario de mercancías incluyen una «ventanilla única» para los procedimientos
administrativos, la apertura de terminales de mercancías a los nuevos
operadores del mercado y la supresión del cuasi monopolio de Renfe en el ámbito
del material rodante. Se ha liberalizado el mercado del transporte ferroviario
de pasajeros, aunque solo para los servicios turísticos[61].
No obstante, la liberalización del acceso a las líneas de alta velocidad tiene una
clara justificación económica, ya que actualmente se están infrautilizado. Por
otro lado, la experiencia de otros Estados miembros muestra que la apertura del
mercado cuando existe una obligación de servicio público podría proporcionar
ahorros sustanciales. Se ha anunciado una liberalización de las líneas de alta
velocidad y de los servicios de larga distancia, que se espera tendrá lugar en
el primer semestre de 2014. Se han detectado algunos obstáculos al desarrollo del transporte
aéreo y marítimo. No hay transparencia en los
costes de los servicios aeroportuarios en diversos aeropuertos operados por
Aena Aeropuertos. Se han observado algunos avances con el establecimiento de
una autoridad reguladora independiente y un «coordinador de franjas horarias»
más independiente[62], pero será fundamental la fase de aplicación.
Los acuerdos existentes para las empresas de manipulación de carga en los
puertos marítimos limitan su libertad de contratar trabajadores, lo que crea un
obstáculo a la atracción de la inversión y la creación de oportunidades de
empleo en los puertos. Medio ambiente Se prevé
que España no alcanzará su objetivo de emisión de gases de efecto invernadero
para 2020. En el marco de la Estrategia Europa 2020, España se
comprometió a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en los
sectores no cubiertos por el régimen de comercio de derechos de emisión de la
UE en un 10 % entre 2005 y 2020. Teniendo en cuenta las previsiones
nacionales más recientes basadas en las medidas existentes, no se espera que
España alcance este objetivo. España
también afronta otros retos medioambientales, tales como consumir menos agua
gracias a una mejor política de tarificación. A pesar de
serios problemas de abastecimiento de agua, las tarifas del agua aplicadas en
España son de las más bajas de la UE. Se requiere una mayor transparencia de
los precios y las subvenciones, a fin de presionar sobre las actividades
agrarias para mejorar la gestión del agua en este sector, por ejemplo,
mejorando la gestión de las aguas residuales. El principal reto del sector de
residuos es aumentar los niveles de prevención y reciclado de los mismos. A
veces no se tienen en cuenta medidas de prevención de las inundaciones, a pesar
de tener un coste inferior que el de las acciones encaminadas a paliar los
daños causados por las mismas[63].
La contaminación atmosférica en las grandes ciudades se debe en gran parte a la
congestión del tráfico, ya que el uso de los medios de transporte privados
agrava los problemas estacionales de la calidad del aire. Los esfuerzos por
resolver los problemas medioambientales también podrían promover la creación de
empleo, por ejemplo, fomentando un turismo sostenible[64].
3.5. Modernización de la Administración
Pública
En 2013 se le
dirigió a España una recomendación relativa a la Administración Pública y el
sistema judicial. El análisis realizado en el
presente documento de trabajo lleva a la conclusión de que España ha realizado
progresos sustanciales en las medidas relativas a la Administración Pública y
algunos progresos en las medidas relacionadas con el sistema judicial (en el
apartado 4 figura un cuadro recapitulativo de la evaluación de la aplicación de
las recomendaciones dirigidas a España). Se ha aprobado la Ley de Reforma de
las Administraciones Locales, así como un Plan de Reforma de la Administración
Pública, cuya aplicación está en marcha. Han proseguido las reformas en el
sector judicial, con diversos grados de realización. Tras la aprobación de las
reformas, la atención ha pasado a centrarse en su aplicación. Será necesaria
una coordinación sin fisuras con los organismos administrativos participantes
para que las reformas den sus frutos. Las
necesidades de saneamiento fiscal seguirán siendo significativas en los
próximos años, como también la presión para que la reforma de la Administración
Pública aumente su eficiencia y disminuya sus costes de funcionamiento. En
junio de 2013, un grupo de expertos encargado por el Gobierno publicó un
conjunto de 217 recomendaciones para la reforma de la Administración Pública,
que posteriormente amplió a 221. Dichas recomendaciones tienden a generar
aumentos de eficiencia y ahorros presupuestarios a todos los niveles de la
Administración. Se pueden clasificar en cuatro categorías atendiendo a su
objetivo: a) suprimir las estructuras duplicadas a nivel central y autonómico;
b) disminuir las cargas administrativas; c) mejorar la gestión de los servicios
compartidos y reducir los gastos generales; y d) racionalizar la administración
institucional del Gobierno central. Estas recomendaciones se están aplicando
actualmente. En el momento de redacción del presente documento de trabajo
(mediados de mayo 2014), el 29 % de las medidas se han aprobado y el
restante 71 % se han iniciado[65].
Según se indica en el Programa Nacional de Reformas de 2014, se espera que el
50 % de las medidas puedan finalizarse antes de terminar el año. Entre las
reformas emblemáticas (en términos de ahorros potenciales y/o aumentos de
eficiencia) previstas para 2014 cabe citar: una nueva Ley de procedimiento
administrativo, modificaciones de la Ley de ayudas públicas, la centralización
de cuentas dispersas del sector público y modificaciones de la Ley de la
función pública española, encaminadas a permitir una planificación adecuada de
los recursos humanos, así como una formación y evaluación apropiadas del
rendimiento de los funcionarios. Al igual que en otras áreas de intervención,
la cooperación de las comunidades autónomas es fundamental para el éxito de las
reformas. Existe
margen de mejora del proceso legislativo español A pesar de los
progresos logrados por la Ley de economía sostenible de 2011, la calidad del
proceso legislativo español podría mejorarse más publicando evaluaciones de
impacto, persiguiendo un análisis adecuado de las opciones asociadas a los
objetivos y realizando controles de calidad de las evaluaciones de impacto por
parte de organismos independientes. También podrían realizarse más esfuerzos
sobre la evaluación ex post de la legislación aplicada. Esto es
particularmente importante, dado que la atención se suele desplazar hacia la aplicación
de las reformas adoptadas más recientemente. En
diciembre de 2013, se aprobó una ambiciosa reforma de las administraciones
locales. Dicha reforma
tiende a clarificar las facultades de los ayuntamientos con el fin de: a)
eliminar las duplicaciones entre la administración local y otros niveles de la
Administración; b) simplificar el número de organismos locales; c) racionalizar
los servicios prestados a nivel local; y d) hacer más transparentes los costes
de suministro de los servicios públicos locales. Se espera que la aplicación de
la ley correspondiente proporcione ahorros presupuestarios significativos, que
en su mayor parte se concentrarán en 2015 y 2016 (6 100 millones EUR,
equivalentes al 76 % del ahorro total según las estimaciones del Gobierno).
No obstante, la reforma está encontrando la oposición de algunos ayuntamientos
y las cifras definitivas de ahorro podrían ser diferentes, debido a la
incertidumbre acerca de la aplicación de las disposiciones sobre ayuntamientos
que se asocian, sobre la coordinación por parte de consejos provinciales de
servicios «esenciales» proporcionados por los municipios más pequeños, sobre el
traspaso gradual de las competencias en materia de sanidad y servicios sociales
de los municipios a las comunidades autónomas y sobre la racionalización de la
administración institucional de entidades locales. La
política de contratación pública puede contribuir a la transparencia y el
ahorro presupuestario. Las medidas adoptadas recientemente
requieren que todas las entidades generales publiquen las licitaciones y sus
resultados en la plataforma de contratación del sector público. Actualmente se
están adoptando medidas tendentes a desarrollar la contratación pública
centralizada. Se han realizado progresos, particularmente en la centralización
de las compras de suministros sanitarios. Sin embargo, el nivel actual de
contratación pública electrónica. Al igual que ocurre con la centralización de
las compras, la contratación electrónica puede ahorrar recursos. Asimismo, se puede
aumentar la transparencia y crear incentivos a la simplificación de los
procedimientos. Se requiere la coordinación con las comunidades autónomas y las
administraciones locales para el aumento gradual de la utilización de la
contratación electrónica, y, en particular, la creación de vínculos adecuados
entre distintas plataformas electrónicas. La reforma
judicial se encuentra en diversas fases de finalización y/o aplicación. Con
la
reforma de febrero de 2013 de las tasas judiciales y la asistencia jurídica gratuita
se redujeron las tasas que se habían introducido en noviembre de 2012 y se
ampliaron los criterios de admisibilidad para la asistencia jurídica gratuita[66].
En diciembre de 2013, España también completó la transposición de la Directiva
sobre la mediación[67]
adoptando las restantes disposiciones de aplicación en materia de formación y
registros de los mediadores y mediación electrónica. La reforma del Consejo del
Poder Judicial de junio de 2013 introdujo algunos cambios en la forma de
designación de sus miembros. La evolución más reciente consiste en la
aprobación por el Consejo de Ministros de un ambicioso proyecto de reforma del
sistema judicial (anteproyecto de ley)[68]. Prosigue la
aplicación de las reformas anteriores, algunas de las cuales se remontan a 2003.
Sin embargo es importante mantener el ritmo adquirido. Pueden citarse como
ejemplos el desarrollo de la Oficina Judicial, un fondo de recursos de uso
común para asistir a los jueces, y el desarrollo de mejores vínculos entre los
sistemas electrónicos de gestión de asuntos de las comunidades autónomas.
Globalmente es considerable la cantidad de medidas de reforma legislativas que
han de adoptarse, pero también lo es la necesidad de aplicación de las medidas
de reforma ya aprobadas. Según los datos disponibles para 2010-2012, la
duración de los procedimientos y la tasa de resolución de litigios han mejorado
en lo que se refiere a los asuntos civiles, comerciales y administrativos
presentados en el Tribunal de Primera Instancia[69].
Según la literatura empírica disponible, la reducción del ratio de asuntos
pendientes y del plazo de tramitación han tenido efectos positivos
significativos en las tasas de creación de empresas y la atracción de
inversiones extranjeras directas[70].
Las autoridades
están reforzando las políticas anticorrupción, pero queda mucho por hacer.
Las medidas más recientes se adoptaron en diciembre de 2013. Cabe citar una Ley
en materia de transparencia y acceso público a la información y la buena
gobernanza, dos anteproyectos de ley sobre la financiación de los partidos y
mejora de la responsabilidad en el ejercicio de los altos cargos de la
Administración central, y los planes anunciados de reforma del Derecho penal y
el procedimiento penal para luchar contra la corrupción. Estas medidas se están
introduciendo en el contexto de una situación económica en España aún difícil,
una investigación de varios asuntos de gran repercusión en los últimos años y
un aumento del número de procesos judiciales iniciados y de sentencias emitidas
por delitos de corrupción[71].
Los ciudadanos españoles perciben un nivel de corrupción relativamente
elevado[72],
lo que puede minar la confianza en las instituciones públicas. El Informe
anticorrupción de la UE de 2014[73]
reconocía el amplio programa de reformas legislativas emprendido por el
Gobierno español para reforzar las políticas de lucha contra la corrupción y
relacionadas con la integridad. Al mismo tiempo, observaba que España no cuenta
con legislación específica que proteja a los denunciantes y regule las actividades
de los grupos de presión e indica que existe margen para reforzar la capacidad
del Tribunal de Cuentas y sus competencias de supervisar la financiación de los
partidos políticos y para aumentar la independencia de la Oficina de control de
la declaración de activos de los altos funcionarios de la Administración central.
También señala las deficiencias en materia de gasto público, mecanismos
decisorios y de control de las comunidades autónomas y las entidades locales, y
aboga por un reforzamiento de la transparencia y los mecanismos de auditoría en
la contratación pública y en los procesos de desarrollo urbano. Igualmente
importante es la disponibilidad de procedimientos judiciales que garanticen una
rápida respuesta a los casos de corrupción, particularmente con una ejecución
rápida de las sentencias.
4. Conclusiones
España salió de su
doble recesión en el tercer trimestre de 2013 en un contexto de continuación
del ajuste económico, mejora de la confianza del mercado y relajación gradual
de las condiciones financieras. Se prevé una
aceleración del crecimiento del PIB y el mercado laboral muestra indicios de
estabilización, pero el desempleo sigue siendo muy elevado y las necesidades de
desapalancamiento del sector privado y del sector público limitan las
perspectivas de crecimiento económico. Las nueve recomendaciones dirigidas a
España en 2013 resaltaban este y otros retos y trataban los siguientes temas:
corrección del déficit mediante un continuo saneamiento fiscal, reforma tributaria,
aplicación del programa del sector financiero, finalización de la reforma del
mercado laboral de 2012, resolución de los problemas sociales, reforma de los
mercados de productos y de servicios, industrias de red y Administración
Pública. El análisis
realizado en el presente documento de trabajo lleva a la conclusión de que
España ha realizado algunos progresos para seguir las recomendaciones que se le
dirigieron en 2013. España ha avanzado con
determinación en el vasto programa contenido en el Programa Nacional de Reforma
de 2013 y en el Programa de Estabilidad de 2013, así como en las
recomendaciones específicas dirigidas al país. Algunas importantes reformas se
han aprobado mediante ley, siguiendo globalmente los calendarios previstos. En
particular, España ha adoptado una serie de reformas en los ámbitos de
pensiones, asistencia sanitaria, institución fiscal independiente, Administración
Pública, sector financiero, intermediación financiera no bancaria, mercado de
trabajo, régimen de insolvencia de las empresas, mercado interior, liberalización
del mercado del alquiler de viviendas y corrección del déficit tarifario del
sector eléctrico. Es esencial una aplicación plena de las reformas para
cosechar los beneficios esperados. A este respecto la situación es desigual.
Aunque algunas reformas ya están en vigor, la mayoría de ellas han requerido
acciones de seguimiento, por lo que aún se está desarrollando la fase de
aplicación, encontrándose a veces en una etapa inicial. Por otro lado, el
proceso de aplicación no está exento de riesgos, tales como como los que se
derivan de la necesidad de actuación conjunta de los distintos niveles de la
Administración en determinados ámbitos (por ejemplo, políticas activas de
empleo, unidad de mercado, reforma de la Administración Pública). Además, se
han retrasado reformas fundamentales, tales como la reforma de los colegios y servicios profesionales.
El Programa Nacional de Reforma de 2014, el Programa de Estabilidad de 2014 y
el análisis realizado por la Comisión en el presente documento de trabajo
confirman la solidez general del plan de reformas del año pasado y se han
establecido en gran medida en una línea de continuidad. La atención debe
centrarse ahora en completar las reformas pendientes, complementándolas con
nuevas medidas en su caso y procediendo rápidamente a su aplicación. El Programa
Nacional de Reformas y el Programa de Estabilidad de España para 2014 incluyen
un programa de reformas estructurales encaminadas a fomentar la competencia,
respaldar la creación de empleo y potenciar el crecimiento del PIB. El mantenimiento del ritmo de las reformas, al mismo tiempo que
se introducen rápidamente nuevas reformas en caso necesario, es fundamental
para consolidar y acelerar la incipiente recuperación económica y fomentar el
crecimiento y la creación de empleo. El programa económico del Gobierno para
los próximos 12 meses se centra en dos pilares que se refuerzan mutuamente: la
profundización de las reformas y el fomento de la recuperación económica y la
creación de empleo. Sin embargo, la mayoría de las medidas y reformas
enumeradas en el Programa Nacional de Reformas solo se realizarán plenamente de
forma gradual y a medio plazo. Es primordial una aplicación general y rápida de
las numerosas medidas anunciadas o ya adoptadas.
Cuadro general
Compromisos 2013 || Evaluación sintética[74] Recomendaciones Recomendación 1: Realizar el esfuerzo presupuestario estructural exigido por la Recomendación del Consejo con arreglo al procedimiento de déficit excesivo a fin de garantizar la corrección de dicho déficit en 2016 a más tardar. Con ese fin, aplicar las medidas adoptadas en los planes presupuestarios de 2013 a todos los niveles de la Administración Pública, y reforzar la estrategia presupuestaria a medio plazo con medidas estructurales suficientemente específicas para el período 2014-16. La corrección duradera de los desequilibrios presupuestarios se basa en la aplicación creíble de ambiciosas reformas estructurales que aumenten la capacidad de ajuste e impulsen el crecimiento potencial y el empleo. Una vez se consiga la corrección del déficit excesivo, proseguir el ajuste estructural a un ritmo apropiado, de manera que se consiga el objetivo a medio plazo en 2018 a más tardar. || España ha realizado algunos avances para seguir la Recomendación 1 incluida en las Recomendaciones del Consejo. Ciertos avances — Es probable que se supere ligeramente el objetivo global en 2014. Sin embargo, aunque España se propone alcanzar los objetivos globales recomendados en junio de 2013 en el marco del PDE, el cumplimiento de los objetivos presupuestarios está sometido a riesgos (particularmente para 2015 y años posteriores) y los esfuerzos fiscales previstos durante todo el programa son inferiores a los recomendados por el Consejo. Garantizar la aplicación rigurosa y transparente de las medidas preventivas y correctivas establecidas en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria. || Avances sustanciales — En comparación con 2012, se han registrado avances en la aplicación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, particularmente en lo que se refiere a la disponibilidad de informes de evaluación detallados y exhaustivos de los planes económicos y financieros de las comunidades autónomas. Crear una autoridad fiscal independiente antes del final de 2013 que proporcione análisis y asesoramiento y supervise la conformidad de la política presupuestaria con las normas presupuestarias a escala nacional y de la UE. || Ciertos avances — La autoridad fiscal independiente fue creada por ley en noviembre de 2013. Sin embargo, su creación no cumplió el plazo establecido al efecto en la legislación de la UE, y el retraso en su creación hizo que la AIREF no pudiese evaluar el Programa de Estabilidad de 2014. En el momento de redacción del presente documento (23 de mayo de 2014), la autoridad aún no había iniciado sus actividades. Mejorar la eficiencia y la calidad del gasto público a todos los niveles de la Administración y llevar a cabo un examen sistemático de las mayores partidas de gasto en marzo de 2014 a más tardar. || Ciertos avances — España no ha realizado un análisis global y sistemático de las principales partidas de gasto para marzo de 2014, según se indicaba en la recomendación. Sin embargo, las medidas encaminadas a racionalizar el gasto sanitario, el empleo y la atención pública proporcionan información sobre algunas importantes partidas de gasto. Aumentar la eficacia en costes de la sanidad, al tiempo que se mantiene el acceso de grupos vulnerables, por ejemplo reduciendo el gasto farmacéutico de los hospitales, potenciando la coordinación entre los distintos tipos de asistencia sanitaria y mejorando los incentivos a favor de un uso eficiente de los recursos. || Ciertos avances — Se han aplicado gradualmente medidas tendentes a contener el gasto del sector sanitario. Se han tomado medidas para garantizar el acceso de los grupos vulnerables a la asistencia sanitaria, pero ha aumentado el número de reclamaciones relativas a las limitaciones de dicho acceso. Tomar medidas para reducir los atrasos pendientes de la Administración, evitar que sigan acumulándose y publicar regularmente datos sobre las cantidades pendientes. || Avances sustanciales — En diciembre de 2013 se aprobaron medidas para impedir los retrasos en los pagos por parte del sector público y crear instrumentos permanentes que permitan el seguimiento y control de la deuda en el sector público. Dichas medidas eran la continuación de otras encaminadas al pago de atrasos comerciales en las tres fases del programa de pago de los proveedores (durante 2012 y el primer trimestre de 2014). Sin embargo, en el momento de redactar el presente documento, se requería la aprobación de legislación de desarrollo, que permita la aplicación de los mecanismos coercitivos previstos en la Ley. Aprobar la Ley de Desindexación para reducir el grado de inercia de los precios en los gastos y los ingresos públicos, de modo que esté en vigor a principios de 2014 a más tardar, y estudiar medidas adicionales de limitación de la aplicación de las cláusulas de indexación. || Ciertos avances — El proyecto de Ley de Desindexación se envió al Parlamento en diciembre de 2013, estando prevista su aprobación parlamentaria en 2014. Esta Ley debe venir acompañada de legislación de desarrollo que establezca los detalles de la indexación periódica y no periódica, aunque sus principios ya se han empezado a aplicar en los contratos del sector público, con la Ley de presupuestos de 2014. Culminar al final de 2013 a más tardar la regulación del factor de sostenibilidad, a fin de garantizar la estabilidad financiera a largo plazo del sistema de pensiones, particularmente aumentando la edad efectiva de jubilación mediante el ajuste de la edad de jubilación o las pensiones de jubilación a los cambios en la esperanza de vida. || Pleno seguimiento — En 2013 se reguló el factor de sostenibilidad del sistema de pensiones y se revisó la indexación de las pensiones. Recomendación 2: Llevar a cabo una revisión sistemática del sistema tributario para marzo de 2014. Considerar una mayor limitación de los gastos fiscales en la imposición directa, explorar el margen existente para una mayor limitación de la aplicación de los tipos de IVA reducidos y adoptar medidas adicionales en lo que respecta a los impuestos medioambientales, en particular los impuestos especiales y los impuestos sobre los carburantes. Adoptar medidas adicionales para reducir el sesgo en favor del endeudamiento en el impuesto de sociedades. || España ha realizado algunos avances para seguir la Recomendación 2 incluida en las Recomendaciones del Consejo. Ciertos avances — El Gobierno designó un Comité de Expertos en julio de 2013. El 13 de marzo de 2014, ese Comité presentó su informe, que se centra en la simplificación del sistema tributario y el aumento de su eficiencia. La propuesta de reforma aún no ha sido adoptada por el Gobierno. Intensificar la lucha contra la economía sumergida y el trabajo no declarado. || Ciertos avances — Se está aplicando el plan de lucha contra el fraude y el trabajo no declarado, pero este trabajo finalizará en 2014. Recomendación 3: Llevar a cabo el programa del sector financiero para la recapitalización de las instituciones financieras, incluidas las medidas de fomento de la intermediación no bancaria adoptadas en noviembre de 2012. || España ha seguido plenamente la Recomendación 3 incluida en las Recomendaciones del Consejo Recomendación 4: Finalizar la evaluación de la reforma del mercado de trabajo de 2012, abarcando todos sus objetivos y medidas en julio de 2013 a más tardar, y presentar modificaciones, si es necesario, en septiembre de 2013 a más tardar. || España ha realizado algunos avances para seguir la Recomendación 4 incluida en las Recomendaciones del Consejo. Ciertos avances — El Gobierno publicó su evaluación de la reforma laboral en agosto de 2013, y, en diciembre de 2013, se publicó una evaluación de la OCDE, encargada por el Gobierno como complemento de su propia evaluación. Hasta la fecha, estas evaluaciones no han estado seguidas por el anuncio de modificaciones significativas de la legislación del mercado de trabajo. Adoptar el Plan Nacional de Empleo de 2013 a más tardar en julio de 2013, y realizar rápidamente una reforma de las políticas activas del mercado de trabajo, orientadas a la consecución de resultados, por ejemplo fortaleciendo la focalización y la eficiencia de las orientaciones. || Ciertos avances — Como parte de la reforma de las políticas activas del mercado de trabajo, en agosto de 2013 se publicó el Plan de Empleo Anual. Se están preparando evaluaciones de este plan, la estrategia de activación 2014-2016 y un nuevo Plan de Empleo Anual para 2014. Reforzar y modernizar los servicios públicos de empleo para garantizar una asistencia individualizada a los desempleados según sus perfiles y necesidades de formación. || Avances limitados — Se está trabajando para mejorar la cooperación entre las agencias de empleo públicas y privadas. Aparte del programa de aprendizaje mutuo entre los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, recientemente puesto en marcha, no se aprobaron nuevas medidas para reforzar dichos servicios. Reforzar la eficacia de los programas de recualificación para los trabajadores de más edad y de escasa cualificación. || Avances limitados — Avances limitados a pesar de la actualización del catálogo de certificados profesionales. Poner totalmente en funcionamiento el portal único de empleo y acelerar la aplicación de la colaboración público-privada en los servicios de colocación para garantizar una aplicación efectiva ya en 2013. || Avances limitados — Se está trabajando en la puesta en marcha del portal único de empleo, pero los preparativos aún no han finalizado. También se está trabajando para mejorar la cooperación entre las agencias de empleo públicas y privadas, pero se requiere una aplicación plena y eficaz. Recomendación 5: Aplicar y hacer un seguimiento estrecho de la eficacia de las medidas de lucha contra el desempleo juvenil expuestas en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, por ejemplo mediante una garantía juvenil. || España ha realizado algunos avances para seguir la Recomendación 5 incluida en las Recomendaciones del Consejo. Ciertos avances — Se ha avanzado en la aplicación de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016. La primera evaluación está prevista para el verano de 2014. En diciembre de 2013 se sometió a la Comisión el proyecto de plan nacional de aplicación de la garantía juvenil. Proseguir la labor encaminada a reforzar que la educación y la formación sean adecuadas a las necesidades del mercado de trabajo, reducir el abandono escolar prematuro y potenciar la educación permanente, prorrogando la aplicación de la formación profesional dual más allá de la actual fase piloto e introduciendo un sistema global de seguimiento del rendimiento de los alumnos al final de 2013 a más tardar. || Ciertos avances — España ha iniciado una reforma de su sistema de educación y formación profesional para adaptar mejor las cualificaciones de los jóvenes a las necesidades del mercado de trabajo y aumentar la atracción de la educación y formación profesional. Las autoridades nacionales prevén completar el marco legislativo tras evaluar la primera fase piloto al final de 2014-2015. En noviembre de 2013 se aprobó la Ley Orgánica para la mejora de la calidad educativa que se espera tendrá un impacto significativo en la reducción del abandono escolar prematuro y mejorará la calidad de la educación. Entrará en vigor por etapas, en los cursos 2014/2015 y 2016/2017. Por lo tanto, es demasiado pronto para evaluar su eficacia. España también está trabajando en el diseño de su plan de aprendizaje permanente. Recomendación 6: Adoptar y aplicar las medidas necesarias para reducir el número de personas con riesgo de pobreza y/o exclusión social reforzando las políticas activas dirigidas al mercado de trabajo, con el fin de aumentar la empleabilidad de las personas con menor acceso al mercado de trabajo. || España ha realizado algunos avances para seguir la Recomendación 6 incluida en las Recomendaciones del Consejo. Ciertos avances — En diciembre de 2013 se aprobó el Plan de Acción Nacional para la Inclusión Social 2013-2016; será necesario realizar un estrecho seguimiento de su aplicación. El Plan de Empleo Anual 2013 también contiene algunas medidas encaminadas a mejorar la empleabilidad de los más desfavorecidos. Entre otras medidas pertinentes cabe citar la continuación del programa PREPARA (programa destinado a la recualificación profesional). y mejora de la selección de destinatarios y aumento de la eficiencia y eficacia de las medidas de apoyo, incluidos unos servicios de apoyo a la familia de calidad. || Avances limitados — Han sido limitados los avances en la adopción de medidas para hacer frente a la pobreza infantil y aumentar la eficiencia de los servicios de apoyo a las familias. La aprobación del II Plan Estratégico Nacional de Infancia y Adolescencia (PENIA II) y del Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social 2013-2016 en diciembre de 2013 constituye una señal positiva, aunque ambos aún deben aplicarse. Deberán completarse con otros planes, tales como el Plan Integral de Apoyo a la Familia (PIAF), que deberá proporcionar un marco social, jurídico y económico de apoyo y protección a las familias numerosas, las familias monoparentales y las familias con necesidades especiales. Recomendación 7: Aprobar y aplicar urgentemente el proyecto de Ley de Garantía de Unidad de Mercado y acelerar todas las acciones complementarias necesarias para su pronta aplicación. || España ha realizado algunos avances para seguir la Recomendación 7 incluida en las Recomendaciones del Consejo. Avances sustanciales— En diciembre de 2003 se aprobó la Ley de Garantía de Unidad de Mercado. Su aplicación (que incluye modificaciones de la legislación específica sectorial) está en marcha, y proseguirá durante 2014. Sigue siendo fundamental una aplicación rápida y completa. Garantizar la eficacia, autonomía e independencia del nuevo organismo regulador. || Avances sustanciales — La Ley 3/2013 de 4 de junio, creó la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), fusionando la Comisión de la competencia con las autoridades de supervisión y de regulación en los sectores de energía, telecomunicaciones, servicios postales, industrias audiovisuales, y transporte ferroviario y aéreo. Los Estatutos de la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia fueron aprobados el 30 de agosto de 2013; y su reglamento interno, el 4 de octubre de 2013. Antes del final de 2013, aprobar y aplicar la Ley de Colegios y Servicios Profesionales, para eliminar todo obstáculo injustificado al acceso y ejercicio de actividades profesionales. || Avances limitados — Sigue retrasándose la aprobación de la reforma de los servicios profesionales. (adoptar, antes de finalizar 2013) la Ley 14/2013 de apoyo a los emprendedores. Reagrupar y concentrar los regímenes de apoyo a la internacionalización de las empresas. || Avances sustanciales — La Ley 14/2013 en apoyo de los emprendedores y su internacionalización fue aprobada por el Parlamento el 27 de septiembre de 2013. Reducir el número de procedimientos de concesión de licencias y hacerlos más cortos, también en el caso de las actividades industriales, y ampliar el uso del sistema de «licencia rápida» a actividades que no sean minoristas. || Avances sustanciales — La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental se espera que facilite la concesión de licencias para las actividades industriales agilizando los procedimientos de concesión de licencias medioambientales. El proceso acelerado de concesión de licencias fue ampliado por la Ley 20/2013 de Garantía de la Unidad de Mercado para abarcar determinadas actividades económicas (incluidas algunas actividades manufactureras) que se realizan en establecimientos permanentes cuya área de presentación y venta al público no rebase 750 m². Examinar los marcos de insolvencia para las empresas y los particulares, entre otras maneras limitando la responsabilidad personal de los empresarios y facilitando las segundas oportunidades para las empresas que hayan quebrado. || Ciertos avances — En el otoño de 2013 se aprobó la Ley de apoyo a los emprendedores, que introdujo mejoras en el marco de insolvencia para las empresas. El Real Decreto-ley 4/2014, de 7 de marzo, facilita acuerdos de refinanciación para acelerar el proceso de desapalancamiento. Eliminar las restricciones injustificables al establecimiento de grandes superficies minoristas. || Avances limitados — No se ha tomado ninguna medida reglamentaria para suprimir las restricciones al establecimiento de grandes superficies minoristas. El Gobierno se propone debatir los obstáculos reglamentarios correspondientes en conferencias sectoriales. En marzo de 2014 a más tardar, examinar la eficacia del marco regulador en el apoyo del desarrollo del mercado del alquiler de viviendas. || Avances sustanciales — En junio de 2013, el Parlamento español aprobó la Ley de fomento del mercado del alquiler de viviendas. Recomendación 8: Abordar el déficit tarifario del sector eléctrico adoptando y aplicando una reforma estructural del sector de la electricidad antes del final de 2013. Intensificar los esfuerzos para completar las interconexiones de gas y electricidad con los países vecinos. || España ha realizado algunos avances para seguir la Recomendación 8 incluida en las Recomendaciones del Consejo. Ciertos avances — A pesar del Real Decreto-ley 9/2013 por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, aprobado en julio de 2013, y de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico, aprobada en diciembre, en 2013 se registró un déficit tarifario del sector eléctrico significativo. Se han ampliado las interconexiones de las infraestructuras gasísticas y eléctricas con Francia y Portugal, pero aún no se ha alcanzado el objetivo en este ámbito. Reducir el pasivo contingente de las finanzas públicas derivado de infraestructuras de transporte no rentables. Crear un observatorio independiente para contribuir a la evaluación de los grandes proyectos de infraestructura futuros. Adoptar medidas para garantizar la competencia efectiva en los servicios de transporte de mercancías y pasajeros por ferrocarril. || Ciertos avances — El Gobierno está estudiando las formas de minimizar los efectos indirectos negativos de la insolvencia de operadores de autopistas de peaje sobre las finanzas públicas. No se ha avanzado en relación con un organismo independiente de control del transporte. Algunas medidas encaminadas a fomentar la competencia en el transporte ferroviario de mercancías se han adoptado o están en fase de preparación, y se está preparando la liberalización del transporte ferroviario de pasajeros. Recomendación 9: Aprobar, con arreglo al calendario presentado, la reforma de la administración local y elaborar en octubre de 2013 a más tardar un plan de aumento de la eficiencia de toda la Administración Pública. || España ha realizado algunos avances para seguir la Recomendación 9 incluida en las Recomendaciones del Consejo. Avances sustanciales — Se ha aprobado la reforma de las Administraciones Públicas locales. El cumplimiento de las recomendaciones sobre la reforma de la Administración Pública formuladas por el Comité de Expertos se está realizando y continuará durante 2014-2015. Adoptar y aplicar las reformas en curso para aumentar la eficiencia del sistema judicial. || Ciertos avances — España está realizando reformas legislativas relativas a diferentes aspectos del funcionamiento del sistema judicial. Estas reformas se encuentran en diferentes fases de aplicación. Los indicadores más recientes sobre la eficiencia de los sistemas judiciales muestran que la duración de los procedimientos y la tasa de resolución de asuntos han mejorado en asuntos civiles, comerciales y administrativos de primera instancia. Son muy necesarios avances en la aplicación de medidas encaminadas a mejorar la utilización de los instrumentos de las TIC Estrategia Europa 2020 (objetivos y logros nacionales) Objetivo || Avanzes realizados Objetivo de I+D: 2 % para 2020. || España no sigue el camino adecuado para alcanzar su objetivo de I+D nacional, a pesar de haberlo reducido en 2013 del 3,0 % al 2,0 % del PIB. En 2012, la intensidad en I+D de la economía española era del 1,3 %. La intensidad en I+D del sector privado disminuyó un 1,8 % en el periodo 2007-2012, a pesar de la contracción del PIB. El gasto total en I+D fue de 13 392 millones EUR en 2012, con una reducción de 5,6 puntos porcentuales respecto de 2011. La disminución durante el pasado año fue mayor en el sector público (-7,4 %) que en el sector privado (-4,1 %). Al mismo tiempo, el gasto en educación superior disminuyó un 7,2 % en 2012. Objetivo de tasa de empleo para 2020: 74 %. || La tasa de empleo (20-64 años) disminuyó del 61,6 % en 2011 y el 59,3 % en 2012 al 58,2 % en 2013 (53,1 % para las mujeres). Emisiones de gases de efecto invernadero, año base 1990: Objetivo nacional: -10 % respecto de las emisiones de 2005; las emisiones cubiertas por el régimen de comercio de derechos de emisión no están incluidas en este objetivo nacional. || La variación de las emisiones de gases de efecto invernadero no cubiertas por el régimen de comercio de los derechos de emisión entre 2005 y 2012 fue de -15 %. Según las previsiones nacionales más recientes transmitidas a la Comisión, y teniendo en cuenta las medidas existentes, no se espera el cumplimiento del objetivo del 10 %: se prevé una reducción del 2,5 % en 2020 con respecto a 2005 (lo que significa un incumplimiento del objetivo en 7,5 puntos porcentuales). Objetivo para las energías renovables: 20 %. Cuota de las energías renovables en todos los modos de transporte: 10 %. || Actualmente España se encuentra en buen camino para alcanzar su objetivo del 20 % en materia de energías renovables. La cuota de las energías renovables en el consumo final de energía fue del 14,26 % en 2012. Objetivo nacional orientativo de eficiencia energética para 2020: España ha establecido un objetivo nacional orientativo de eficiencia energética del 20 %, lo que implica alcanzar en 2020 un consumo primario de 121,6 millones de TEP y un consumo de energía final de 82,9 millones de TEP. || España ha anunciado las medidas que se propone adoptar en aplicación del artículo 7 de la Directiva sobre eficiencia energética. Tasa de abandono escolar prematuro para 2020: 15 %. || La tasa de abandono escolar prematuro era del 26,5 % en 2011, el 24,9 % en 2012 y el 23,5 % en 2013 (cifras provisionales, muy alejadas del objetivo nacional del 15 %). Se han realizado algunos avances hacia el logro del objetivo. Es difícil evaluar la eficacia de las políticas y medidas encaminadas a combatir el abandono prematuro del sistema de educación y formación dados los efectos evidentes de la prolongada crisis económica sobre la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo. Objetivo de tasa de educación superior para 2020: 44 %. || La tasa de titulación en la enseñanza superior era del 40,6 % en 2011, el 40,1 % en 2012 y el 40,7 % en 2013 (cifras provisionales, cercanas al objetivo nacional del 44 %). Objetivo de reducción de la población con riesgo de pobreza o exclusión social para 2020 (en número de personas): reducir en 1,4-1,5 millones el número de personas en situación de riesgo. || El número de personas con riesgo de pobreza o exclusión social aumentó en cerca de 300 000 entre 2011 y 2012, alcanzando la cifra de 13 090 000.
Anexo
CUADROS ESTÁNDAR Cuadro I: Indicadores macroeconómicos Cuadro II:
Comparación de la evolución macroeconómica y previsiones Cuadro III:
Composición del ajuste presupuestario Cuadro
IV: Evolución de la deuda Cuadro V: Indicadores de sostenibilidad Deuda bruta en porcentaje del PIB – España – previsiones de deuda a medio plazo Cuadro VI: Indicadores tributarios Cuadro VII: Indicadores del mercado
financiero Cuadro VIII: Indicadores del mercado de
trabajo e indicadores sociales Cuadro IX: Indicadores de resultados y
de regulación del mercado de productos Cuadro X: Crecimiento favorable al medio
ambiente
Lista de indicadores utilizados en el
recuadro 4 sobre los posibles efectos de las reformas estructurales en el
crecimiento Márgenes comerciales de los bienes
finales. Margen precio-coste, esto es, la diferencia entre el
precio de venta de un bien o servicio y su coste. Los márgenes comerciales de
los bienes finales se estiman mediante los márgenes en determinados sectores de
servicios (transporte y almacenamiento, correos y telecomunicaciones, suministro
de electricidad, gas y agua, hoteles y restaurantes e intermediación
financiera, pero excluyendo el sector inmobiliario y el alquiler de maquinaria
y bienes de equipo y otras actividades empresariales[75]).
Fuente: Estimación de los servicios de
la Comisión aplicando la metodología de Roeger, W. (1995). «Can imperfect
Competition explain the Difference between primal and dual Productivity?» Journal
of Political Economy, Vol. 103(2), pp. 316-30, partiendo de la base de
datos EUKLEMS 1996-2007. Costes de entrada: Costes
de poner en marcha una empresa en el sector intermedio en proporción de la
renta per cápita. El sector intermedio está representado por el sector
manufacturero en el modelo. Fuente: «Doing Business Database», base
de datos del Banco Mundial (2002). www.doingbusiness.org. Tasa implícita de presión fiscal sobre
el consumo: Se define como el cociente entre el importe total
de los impuestos sobre el consumo y el valor del consumo privado. En las
simulaciones se utiliza como indicador para un desplazamiento tributario que
aligere la presión fiscal sobre el trabajo y aumente los impuestos indirectos.
Las tasas implícitas de presión fiscal sobre el consumo se incrementan
(disminuyendo a la mitad la diferencia respecto de los países con mejores
resultados), mientras que se disminuye la presión fiscal sobre la mano de obra
de modo que el efecto combinado de ambas medidas sea presupuestariamente
neutral ex ante. Fuente: Comisión Europea, Tendencias de
la fiscalidad en la Unión Europea, edición de 2013, Luxemburgo (datos de 2011). Proporción de trabajadores muy
cualificados y poco cualificados: Se aumenta la
proporción de trabajadores altamente cualificados, mientras que se disminuye la
proporción de trabajadores poco cualificados (reduciéndose a la mitad la
diferencia respecto de los países con mejores resultados). Los trabajadores
poco cualificados corresponden a las categorías 0-2 de la Clasificación
Internacional Normalizada de la Educación (CINE); los trabajadores altamente
cualificados son los de áreas científicas (matemáticas e informática,
ingeniería, fabricación y construcción). Los restantes trabajadores se
consideran de cualificación media. Fuente: EUROSTAT, datos de 2012 o últimos
datos disponibles. Tasa de inactividad de las mujeres: Proporción
de mujeres en edad de trabajar que no tienen ni buscan trabajo remunerado en el
total de población femenina en edad de trabajar. Fuente: EUROSTAT, datos de 2012 o últimos
datos disponibles. Tasas de inactividad de hombres poco
cualificados Proporción de hombres poco cualificados en edad de
trabajar que no tienen ni buscan trabajo remunerado en el total de población
masculina en edad de trabajar. Fuente: EUROSTAT, datos de 2012 o últimos
datos disponibles. Tasas de inactividad de las personas de
más edad (55‑64 años): Proporción
de la población de edades comprendidas entre 55 y
64 años que no tiene ni busca trabajo remunerado en el total de población de
edades comprendidas entre 55 y
64 años. Fuente: EUROSTAT, datos de 2012 o últimos
datos disponibles. PAMT:
Gastos de las políticas activas del mercado de trabajo en proporción del PIB
sobre la tasa de desempleo de la población. Fuente: EUROSTAT, datos de 2011 o últimos
datos disponibles. Tasa de sustitución de prestaciones: Parte
de los ingresos que recibe un trabajador que queda en paro pagada por el
régimen del subsidio de desempleo. Media de las tasas netas de sustitución en
un período de 60 meses de desempleo. Fuente:
OCDE, «Benefits and Wages Statistics». www.oecd.org/els/benefitsandwagesstatistics.htm.
(datos de 2012). [1] COM(2013) 800 final. [2] C0M(2013) 790 final. [3] Además de los 16 Estados miembros
identificados en el IMA, Irlanda también fue objeto de un examen exhaustivo,
siguiendo las conclusiones del Consejo de que debería incluirse plenamente en
el marco de supervisión normal tras la realización fructífera de su programa de
ayuda financiera. [4] En las previsiones de la Comisión de la
primavera de 2014, las cifras de desempleo se calculan con las cifras de la
encuesta de población activa disponibles en el momento de la previsión, según
las cuales la tasa de desempleo en el cuarto trimestre de 2013 fue del
26,0 %. Sin embargo, tras la fecha límite de las previsiones, se han
publicado nuevas cifras basadas en las estimaciones de la población
actualizadas. Según los nuevos datos, en el cuarto trimestre de 2013 el
desempleo fue del 25,7 %. [5] Sin embargo, según la evolución prevista
del saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las
medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), recalculado por la
Comisión aplicando la metodología consensuada a los datos del programa, el
objetivo a medio plazo no se alcanzaría durante el período que abarca el
programa. [6] Los objetivos para el déficit de las
Administraciones Públicas en 2013 y 2014 incluidos en el Programa de
Estabilidad del año pasado (6,3 % y 5,5 % del PIB, respectivamente)
se revisaron al 6,5 % y el 5,8 % del PIB, respectivamente, en el
proyecto de plan presupuestario presentado en octubre de 2013. [7] En el caso de España, una parte
significativa de la diferencia entre el saldo estructural corregido y no
corregido (estimada en aproximadamente 0,3 puntos porcentuales anualmente)
resulta de los cambios metodológicos aplicados en la estimación de la tasa de
desempleo no aceleradora de los salarios, lo que da lugar a una revisión al
alza de las estimaciones de crecimiento potencial para 2013 y 20014 y,
consiguientemente, a un menor ritmo de reducción de la brecha de producción. [8] El Programa de Estabilidad actual se
presentó el 30 de abril de 2014, esto es, después de la fecha límite de las
previsiones de la Comisión de la primavera de 2014 (24 de abril), por lo que la
información facilitada en el Programa no se tuvo en cuenta en las previsiones
de la Comisión. [9] Según el Programa Nacional de Reformas
de 2014, durante este año todos los datos presupuestarios y económicos de la
Administración Pública española se centralizarán en la nueva base de datos
económicos y financieros del Ministerio de Hacienda. [10] Véase el dictamen del Consejo de Estado
606/2013 relativo al proyecto de ley de creación de una institución fiscal independiente en España. http://www.boe.es/buscar/doc.php?coleccion=consejo
estado&id=2013-606 [11] Véase la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de
diciembre, de control de la deuda comercial del sector público. [12] Informe 2013 elaborado por Intrum Justitia. Las restricciones de liquidez derivadas
de atrasos en los pagos por parte del sector público pueden contribuir a
provocar la salida de las empresas del mercado. Véase «European Economy -
Economic Papers: The economic effects of late payments», Comisión Europea, mayo
de 2014. [13] Los costes derivados del envejecimiento
de la población son los que figuran en las previsiones a largo plazo de los
gastos relacionados con la edad en pensiones, asistencia sanitaria, asistencia
de larga duración, educación y prestaciones de desempleo. Véase el Informe de
2012 sobre el envejecimiento demográfico. [14] Se prevé una reducción drástica de la
tasa de sustitución de las personas jubiladas, del 72,4 % al 52,1 %
de aquí a 2030 (y al 44,9 % de aquí a 2060). [15] Véase «ECFIN country focus - Assessing
the impact of a revenue-neutral tax shift away from labour income in Spain» volumen 11, número 5, abril
de 2014: http://ec.europa.eu/economγ finance/pubhcations/counūv focus/2014/pdf/cf vol11 issue5 en.pdf, y las referencias correspondientes. [16] Por ejemplo, este límite es de
1 000 EUR en Italia y 1 500 EUR en Grecia. [17] Según los informes oficiales, se
cerraron 64 000 empresas, se detectaron 130 500 empleos irregulares
y, entre 2012 y mediados de 2013 se realizó un ahorro de 3 200 millones
EUR (estimación), como consecuencia de los controles del cumplimiento de la
normativa en materia de desempleo. [18] Se retiró el subsidio de desempleo a
aproximadamente 60 000 beneficiarios (un 14,8 % más que en 2012, con
un ahorro de 900 millones EUR), debido al incumplimiento de los requisitos para
obtenerlo y conservarlo. [19] Véanse particularmente las
recomendaciones 113 y 114. [20]http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/macroeconomic_imbalance_procedure/index_en.htm. [21] El comunicado de prensa de la Comisión y del BCE puede
consultarse en: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1153_en.htm.
Para una mayor elaboración, véase también «Winter 2014 Review Report» (Informe
de revisión del invierno de 2014). [22] El aumento del ratio de préstamos no productivos en 2013 estuvo
impulsado por el mayor nivel de activos deteriorados, aunque también, de forma
creciente, por el «efecto denominador» esto es, la contracción de la cartera
global de préstamos, así como por el ejercicio de reclasificación de la cartera
de préstamos reestructurados llevado a cabo por los bancos siguiendo la
orientación recibida del Banco de España. [23] La SAREB (Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la
Reestructuración Bancaria) se creó en el contexto del programa de ayuda
financiera con la misión de gestionar los activos inmobiliarios y de desarrollo
transferidos por las instituciones financieras españolas beneficiarias de ayuda
estatal. [24] Instituto de Crédito Oficial. [25] Mercado Alternativo de Renta Fija. [26] Véase la Recomendación de la Comisión sobre un nuevo enfoque de
la insolvencia y quiebra de empresas, de 12 de marzo de 2014, C(2014) 1500
final, en: http://ec.europa.eu/justice/civil/files/c_2014_1500_en.pdf. [27] En
particular, la Ley ha ampliado la aplicación de las reestructuraciones de
deuda, en el caso de una condonación parcial de deudas tras el embargo de la
residencia principal, y ha establecido una moratoria temporal de dos años al
desahucio de los deudores muy vulnerables. [28] Para más detalles, véase el Informe Conjunto sobre el Empleo 2014,
COM(2013) 801, que incluye un cuadro con los principales indicadores de empleo
y sociales. [29] La
tasa de empleo femenino se sitúa en el 53,1 ϋ/Ω, frente a una tasa de
empleo masculino del 58,2 %. [30] En
2013, los contratos de formación y aprendizaje aumentaron un 75 % en tasa
interanual (con un total de 106 100 contratos). [31] De
conformidad con la Recomendación formulada por el Consejo en 2013, el Gobierno
publicó una evaluación de la reforma del mercado de trabajo en agosto de 2013,
mientras que una evaluación independiente de la OCDE, encargada por las
autoridades españolas, se finalizó en diciembre de 2013. [32] Véase también el examen exhaustivo de la economía española
realizado en 2014, publicado el 5 de marzo:
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2014/pdf/ocp176_en.pdf [33] En España, el período máximo de prueba para los contratos
permanentes lo establece el convenio colectivo pertinente (en caso de no
existir tal convenio, el periodo es de seis meses para los trabajadores con un título
y de dos meses para los demás trabajadores). En la UE, los períodos máximos de
prueba varían de menos de un mes hasta 12 meses; en la mayoría de los Estados
miembros se sitúan entre 3 y 6 meses. [34] El nuevo instrumento simplificado en línea agrupa los contratos
en cuatro grandes categorías: contratos permanentes, contratos temporales,
contratos de formación y aprendizaje, y contratos de prácticas. Sin embargo,
esta simplificación administrativa no ha venido acompañada de una
simplificación del número de disposiciones contractuales (actualmente, 42). [35] Para
una descripción y datos comparativos recientes del grado de restricción de la
legislación sobre protección del trabajo en los países de la OCDE véase «OECD
Employment Outlook 2013» (Perspectivas de empleo para 2013) en:
http://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm [36] La primera distribución de fondos según el nuevo modelo tuvo
lugar en noviembre de 2013. En 2014, el 40 % de los fondos se distribuirán
en función de los resultados alcanzados en 2013; el 25 %, en función de
los objetivos estratégicos (anuales); y el 15 %, en función de los
objetivos estructurales (a largo plazo), establecidos en el Plan Anual de
Política de Empleo de 2013. [37] Según datos nacionales, 120 000 jóvenes se acogieron a la
Estrategia en 2013, de los cuales 77 300 se dieron de alta como
trabajadores autónomos y 34 400 firmaron contratos de prácticas. [38] España presentó en diciembre de 2013 el Plan Nacional de
Implantación de una Garantía Juvenil en España http://www.empleo.gob.es/es/estrategia-empleo-joven/index.htm. [39] De conformidad con la Recomendación del Consejo, de 22 de abril
de 2013, relativa al establecimiento de una garantía juvenil (2013/C 120/01):
«velar por que todos los jóvenes menores de veinticinco años reciban una buena
oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de
prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la
educación formal». [40] Las comunidades autónomas de Canarias (26,1 %), Andalucía
(25,2 %) y Extremadura (24 %) tienen las tasas más altas de jóvenes
sin estudios, trabajo ni formación, mientras que Navarra y el País Vasco tienen
unas tasas del 11,1 % y el 12,7 %, respectivamente. [41] Todas las comunidades autónomas a excepción del País Vasco,
Cataluña y Andalucía. [42] Según los datos del Programa para la Evaluación Internacional de
los Alumnos (PISA) de 2012, de la OCDE, España se sitúa por debajo de la media
de la OCDE en matemáticas, capacidades en lectura y ciencias. [43] Desde 1996, menos del 50 % de los titulados universitarios
ha manifestado haber encontrado un empleo acorde con su nivel o campo de
educación. [44] Este indicador corresponde a la suma de personas con riesgo de
pobreza o graves privaciones materiales o que viven en lugares con una muy baja
intensidad de trabajo. Las personas solo se cuentan una vez si entran en varios
subindicadores. Las personas con riesgo de pobreza tienen una renta disponible
equivalente inferior al 60 % de la mediana de la renta disponible
equivalente después de transferencias sociales. La privación material incluye
indicadores relacionados con la presión económica y los bienes duraderos. Se
considera que un hogar tiene muy baja intensidad de trabajo si los miembros del
mismo tienen una edad inferior a 60 años y sus miembros en edad de trabajar
trabajaron menos del 20 % de su potencial durante el año anterior. [45] La caída general de los ingresos en los años siguientes al momento
culminante de la crisis llegó a una baja significativa del umbral de la
pobreza, lo que reflejaba una fuerte disminución de los niveles de vida de las
personas más pobres. Las cifras de pobreza son mayores si el umbral de pobreza
se sitúa en el momento que culminante de los periodos de auge (rentas de 2007).
[46] Un hogar tiene muy baja intensidad de trabajo si los miembros del
mismo tienen una edad inferior a 60 años y los adultos miembros del mismo
trabajaron menos del 20 % de su potencial durante el año anterior. [47] La proporción de emigrantes que sufre graves privaciones
materiales era del 17,9 % en 2012, frente al 5,8 % para el total de
la población residente en España. [48] La distribución de prestaciones familiares es desfavorable para
las quintiles más pobres de la población, que reciben proporcionalmente menos
prestaciones familiares basadas en el número de hijos. El gasto medio por hijo
aumenta con los ingresos del hogar, mientras que las familias más pobres con
hijos reciben menores prestaciones. Esta distribución regresiva de las
prestaciones se debe en parte a que las medidas se centran en los niños recién
nacidos y en los hijos de corta edad, que suelen estar sobre representados en
las quintiles de mayores ingresos. [49] La tasa de no cobertura de personas con riesgo de pobreza y
desempleadas es del 35,7 %, definiéndose como la proporción de personas de
edades comprendidas entre 18 y 59 años que viven en un hogar sin empleo y que
tienen riesgo de pobreza, pero que reciben un total de prestaciones y/o asignaciones
inferior al 10 % de la renta disponible neta del hogar. La proporción
entre la renta neta de las personas que reciben ayuda social y la renta mediana
es el 31 %. [50] Véase Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero. [51] Los márgenes del sector de bienes finales son la diferencia entre
el precio de venta de un bien o servicio y su coste. Los costes de entrada
hacen referencia al coste de poner en marcha una empresa en el sector
intermedio. La tasa implícita de impuestos sobre el consumo es un indicador
utilizado para un desplazamiento tributario que aligere la presión fiscal sobre
el trabajo y aumente los impuestos indirectos. La tasa de sustitución de
prestaciones es el porcentaje de los ingresos de un trabajador antes de ocupar
un puesto de trabajo que paga el régimen del subsidio de desempleo. En el anexo
figura una explicación detallada de los indicadores. [52] Para una
explicación detallada de los mecanismos de transmisión de los escenarios de
reforma, véase: Comisión Europea (2013), «The growth impact of structural
reforms» (Los efectos de las reformas estructurales sobre el crecimiento),
capítulo 2, en QREA nº 4 diciembre 2013 Bruselas; http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/qr_euro_area/2013/pdf/qrea4_section_2_en.pdf [53] El Programa Nacional de Reformas de 2014 describe las
modificaciones previstas de la legislación específica de sectores tales como
los de ferrocarriles, juegos de azar, servicios funerarios, servicios sociales,
comercio minorista, planificación urbana, medio ambiente, concesión de
licencias industriales, gestión de residuos, servicios educativos, empresas de
trabajo temporal, servicios sanitarios y veterinarios, caza y pesca y
protección de los consumidores. [54] Véase CNC (2011), Informe sobre
la relaciones entre los fabricantes y los minoristas del sector alimentario.
[55] En 2012, la intensidad en I+D de la economía española era del
1,30 %. La intensidad en I+D del sector privado disminuyó un 1,8 %
por término medio en el periodo 2008-2012, a pesar de la contracción del PIB. [56] Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio sobre medidas urgentes en
el sector eléctrico. Ley del sector eléctrico (Ley 24/2013), aprobada el 26 de diciembre
de 2013. [57] CNC, IPN 103/13 Anteproyecto de Ley del sector eléctrico. [58] Cuadro de
Indicadores de los Mercados de Consumo (publicación prevista para junio de
2014),
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research [59] Informe sobre la competencia en el transporte de mercancías
por ferrocarril en España, CNC, 2013. [60] Real Decreto-ley 1/2014. [61] Real Decreto-ley 4/2013. [62] Real Decreto-ley 1/2014. [63] RPA (2014) «Study on economic and social benefits for the
European Semester» (Estudio sobre las ventajas económicas y sociales para el
semestre europeo),
http://ec.europa.eu/environment/integration/green_semester/pdf/RPA%20Final%20Report-annexes.pdf. [64] http://ec.europa.eu/environment/enveco/studies.htm#3 [65] Algunas medidas de reforma, tales como la Ley de Garantía de la
Unidad de Mercado (apartado 3.4) o la reforma de las organizaciones locales, se
han descrito en apartados específicos, [66] Actualmente se encuentra ante el Parlamento una propuesta legislativa
que plantea una mayor reforma del sistema de asistencia jurídica gratuita. [67] Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21
de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y
mercantiles. [68] El proyecto de propuesta tiende a modificar la estructura del
sistema judicial para garantizar una división del trabajo más eficiente,
particularmente mediante la creación de los tribunales provinciales de
instancia. Asimismo, fomenta la especialización de los jueces, refuerza las
salvaguardias jurídicas que garantizan la independencia de los jueces y amplía
los meses de actividad judicial a todo el año. Por último, confía la gestión
del Registro Civil a los jueces de paz. Las modificaciones de la localización
de los tribunales (esto es, la modificación del denominado mapa judicial) se
realizarán en una legislación separada. [69] Fuente: Cuadro de indicadores de la justicia en la UE de 2014. [70] Véase «European Economy – Economic Papers: The economic impact of
civil justice reforms», Comisión Europea, mayo de 2014. [71] Según el Informe anual de la Fiscalía General del Estado, el
número de procedimientos iniciados por supuestos casos de corrupción aumentó un
17 % de 2010 a 2012. El número de sentencias dictadas en asuntos de corrupción
aumentó un 151 % en el mismo periodo de tiempo, estando relacionadas el
44 % de ellas con casos de prevaricación administrativa; y el 39 %,
con casos de malversación de fondos. [72] Véase el informe especial Eurobarómetro de 2013. Concretamente, el
63 % de los encuestados (el mayor porcentaje en la UE) se sintieron
afectados personalmente por la corrupción en su vida diaria (media de la UE:
26 %), mientras que el 95 % declaraba que la corrupción es un
problema generalizado en el país (media de la UE: 76 %) y el 91 %
afirmaba que la corrupción existe en las administraciones locales y las
comunidades autónomas (media de la UE: 77 %). http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf
[73] http://ec.europa.eu/anti-corruption-report/ [74] Para evaluar los progresos en la aplicación de las
recomendaciones dirigidas España en 2013 en la Recomendación del Consejo se
emplean las siguientes categorías: Ningún avance: El Estado miembro no
ha anunciado ni adoptado ninguna medida para seguir la recomendación. Esta
categoría también se aplica si un Estado miembro ha encargado a un grupo de
estudio evaluar posibles medidas Avances limitados: El Estado miembro ha
anunciado algunas medidas para seguir la recomendación, pero las mismas parecen
insuficientes y/o su adopción y/o aplicación presenta riesgos. Ciertos
avances: El Estado miembro ha anunciado o adoptado medidas para seguir la
recomendación. Estas medidas son prometedoras, pero no todas se han aplicado
todavía y la aplicación no es segura en todos los casos. Avances
sustanciales: El Estado miembro ha adoptado medidas que han sido aplicadas
en su mayoría. Estas medidas contribuyen en gran medida a seguir la
recomendación. Pleno seguimiento: El Estado miembro ha adoptado y
aplicado medidas para seguir adecuadamente la recomendación. [75] El sector inmobiliario se excluye debido a las dificultades
estadísticas de estimar los márgenes comerciales en este sector. El sector de
alquiler de maquinaria y bienes de equipo y otras actividades empresariales
forma parte teóricamente del sector de bienes intermedios.