DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación de los programas nacionales de reforma y de los programas de estabilidad de 2014 de la ZONA DEL EURO que acompaña al documento Recomendación de Recomendación del Consejo relativa a la aplicación de las orientaciones generales de política económica por los Estados miembros cuya moneda es el euro /* SWD/2014/0401 final */
ÍnDICE Resumen. 3 1............ Introducción. 5 2............ Evaluación de los
retos a los que debe hacer frente la zona del euro y del programa de actuación 5 2.1......... Política de reformas
estructurales. 5 2.2......... Política presupuestaria. 12 2.3......... Política financiera
sectorial 16
Resumen
Existen indicios
inequívocos de que se está produciendo una recuperación duradera en la zona del
euro. La recuperación, aunque frágil, va cobrando fuerza, extendiéndose por
toda la UE. La mayor parte de los Estados miembros pasaron a tener un
crecimiento positivo en el curso del último año y las perspectivas han mejorado
incluso en los países más vulnerables. Se ha previsto que el crecimiento del
PIB real en la zona del euro se incremente a un ritmo moderado en 2014 y que se
ese ritmo se acelere en 2015. La situación del mercado de trabajo ha comenzado
a mejorar y el desempleo debería seguir disminuyendo, aunque muy gradualmente,
en la mayoría de los Estados miembros. El panorama presupuestario global de la
zona euro ha continuado mejorando: las importantes medidas de saneamiento
aplicadas en condiciones económicas muy difíciles estos últimos años están
dando sus frutos. Sin embargo, los
altos niveles de deuda pública y privada y las presiones de desapalancamiento
en una situación de inflación moderada, las escasas posibilidades de inversión
productiva que ofrece un sistema financiero en recuperación y fragmentado y los
niveles de desempleo inaceptablemente altos son el legado de la crisis y
constituyen escollos para pasar de una débil recuperación a un crecimiento
duradero generador de empleo. A la hora de hacer frente a estos escollos, la
alta interconectividad y los posibles efectos de contagio entre Estados
miembros de la zona del euro obliga a los Estados miembros a emprender acciones
ambiciosas y coordinadas en aquellos ámbitos que tienen una importancia
especial para el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria
(UEM). Los
Estados miembros de la zona del euro y las instituciones de la UE han hecho
avances importantes para aplicar las recomendaciones de 2013 relativas a la
zona del euro. Los Estados miembros, especialmente los vulnerables, han seguido
aplicando las medidas de saneamiento presupuestario y las reformas
estructurales, mientras que a escala de la UE se han dado pasos importantes a
fin de profundizar la UEM, en particular en lo relativo a la unión bancaria, y
aplicar el marco de gobernanza económica y presupuestaria reforzado. No
obstante, no se han aplicado en su integridad las recomendaciones específicas
para cada Estado miembro de la zona del euro y para el conjunto de esta y hay
retos pendientes. En lo que respecta a los Estados miembros de la zona del euro
se necesitan medidas ambiciosas y coordinadas en distintos ámbitos. ·
Política de reformas estructurales: el
proceso de reajuste está en marcha en la zona del euro, pero ha sido asimétrico
hasta ahora y no se ha avanzado en lo tocante a los superávits por cuenta
corriente. El desapalancamiento en el sector privado todavía tiene que recorrer
un largo camino en muchos de los Estados miembros de la zona del euro. Los
niveles de desempleo siguen siendo inaceptablemente altos en algunos de ellos.
Habida cuenta de la gran interconectividad existente en la zona del euro,
siguen siendo necesarias medidas ambiciosas con objeto de garantizar que la UEM
funcione correctamente, fomentar la convergencia y minimizar los riesgos para
la estabilidad, el potencial de crecimiento futuro y la cohesión social en la
zona del euro, teniendo en cuenta los considerables efectos de contagio
posibles de esas reformas. ·
Política presupuestaria: gracias a los
denodados esfuerzos realizados en los últimos años, la consolidación
presupuestaria puede proseguir a un ritmo más gradual. Sin embargo, son
necesarios más esfuerzos para reducir los altos niveles de deuda y avanzar
hacia el logro de los objetivos a medio plazo. Conseguir que el ajuste sea lo
más propicio posible al crecimiento, lo que implica una combinación de gastos e
ingresos favorables al crecimiento y una mayor eficacia del gasto, es crucial.
Los Estados miembros de la zona del euro tienen una responsabilidad especial al
respecto si se quiere garantizar una política global apropiada para la zona y
se tienen en cuenta los importantes efectos de contagio posibles entre los
Estados miembros de la zona del euro relacionados con la sostenibilidad de las
finanzas públicas. ·
Sector financiero: el acceso a la
financiación, en especial para las pymes, sigue siendo complicado en muchos
Estados miembros de la zona del euro, lo que amenaza con minar la recuperación
económica y el correcto funcionamiento de la UEM. El peligro de un déficit de financiación
de inversiones productivas sigue siendo grave, en un contexto en el que
perduran las presiones favorables al desapalancamiento y una fragmentación del
mercado todavía importante, que obstaculizan el correcto funcionamiento de la
UEM. Junto a la creación de la unión bancaria son necesarias algunas
iniciativas para financiar la economía a largo plazo. Un mayor saneamiento del
balance de los bancos, unido, cuando proceda, al fortalecimiento de las
reservas de capital contribuirá a restaurar los canales crediticios.
1.
Introducción
Se
espera que la recuperación de la economía de la zona del euro, iniciada en el
segundo trimestre de 2013, siga avanzando y gane fuerza, así como que los
distintos motores del crecimiento contribuyan a ella de forma más equilibrada.
Como es habitual tras una crisis financiera profunda, la recuperación es
frágil. En este contexto, la naturaleza de los retos a los que debe hacer
frente la zona del euro es cambiante. Hace tan solo unos años, las cuestiones
políticas que más preocupaban tenían que ver con la forja de la credibilidad
presupuestaria en unos momentos de déficits presupuestarios descontrolados y
una deuda pública en rápido aumento; acabar con el círculo vicioso formado por
la deuda soberana y la deuda del sector bancario y la solución de los problemas
de la economía real, caracterizada por unos déficits por cuenta corriente
insostenibles, preocupantes pérdidas de competitividad, aumento de la deuda
privada y alzas en el precio de la vivienda. Las ambiciosas medidas adoptadas
tanto a nivel de la UE como de los Estados miembros han logrado que la zona del
euro salga de esta situación. En la actualidad, los principales retos de la
zona euro se refieren al impacto prolongado que en muchos países tiene el
desapalancamiento en el crecimiento a medio plazo y los niveles
inaceptablemente altos de desempleo y de desigualdad; la sostenibilidad de las
deudas privada y pública en un contexto de desinflación competitiva; la
necesidad de proporcionar crédito para inversiones viables en las economías
vulnerables con un sistema financiero en recuperación. Estos retos no deben ser
considerados de forma aislada, sino como un complejo sistema de variables
económicas interrelacionadas, subrayando la importancia de una combinación
coordinada y coherente de las políticas a escala nacional y a escala de la zona
del euro. En
la sección siguiente se evalúa el programa de actuación concebido
específicamente para la zona del euro con el fin de garantizar el correcto
funcionamiento de la UEM. La evaluación presta una atención especial a la
reforma estructural, la política presupuestaria y a las políticas relativas al
sector financiero.
2.
Evaluación de los retos a los que debe hacer
frente la zona del euro y del programa de actuación
2.1.
Política de reformas estructurales
El
proceso de reajuste en la zona del euro sigue su curso y está muy avanzado.
Se han llevado a cabo ajustes muy importantes en los países de la periferia de
la zona del euro que registraban déficits por cuenta corriente muy elevados
antes del estallido de la crisis financiera. El grupo de estos países
vulnerables registró un superávit de aproximadamente un 1,3 % del PIB en
2013, superávit que se espera que crezca hasta el 2,0 % del PIB en 2015.
Una parte considerable de ese ajuste no es cíclico y, por tanto, no se
desvanecerá con la mejora de la situación económica. Los motores de ese ajuste
han sido el declive estructural de la demanda interna y, en mayor grado, el
mejor comportamiento de las exportaciones. En la medida en que el ajuste se ha
debido a la menor demanda interna ligada a reducciones en el potencial de
producción, el coste económico y social ha sido grande. Habida cuenta del
elevado endeudamiento público y privado en estos países y la consiguiente
rémora para la demanda interna, en el futuro el crecimiento tendrá que
asentarse en gran medida en las exportaciones, lo que contribuirá al
mantenimiento de unas posiciones exteriores saneadas. En este sentido, la
mayoría de los países vulnerables han hecho progresos considerables para
recuperar las pérdidas de competitividad de costes acumuladas antes de la
crisis. El
proceso de ajuste está lejos de completarse debido a que el espectro de la
deuda heredada sigue siendo amenazador.
A pesar del ajuste de los flujos, el nivel de la deuda exterior sigue siendo muy
alto en la mayoría de los países vulnerables. En este contexto, la dicotomía
entre estos países «deudores» y sus «acreedores» de la zona del euro ha
reemplazado a la tradicional entre «países con déficit» y «países con
superávit». La mejora de las balanzas por cuenta corriente no ha generado una
disminución proporcional de los ratios PIIN/PIB debido al reducido aumento de
la producción nominal y, en algunos casos, a los significativos efectos de
valoración negativos (en la medida en que dichos efectos son reflejo del
incremento del valor de la deuda externa, es decir, del aumento de los precios
de las acciones de empresas nacionales en manos extranjeras, pueden ser un
síntoma de la confianza de los mercados en las economías en cuestión). El gráfico
1 muestra que, efectivamente, los países de la zona del euro con mayores
niveles de deuda externa son aquellos que han tenido una inflación y/o un
crecimiento muy bajos. Esto perjudica dos de las vías principales,
históricamente claves, para luchar contra el sobreendeudamiento. A fin de
reducir a niveles más sostenibles los altísimos niveles de endeudamiento
exterior, habrá que mantener en el futuro la mejora de los saldos por cuenta
corriente y, en algunos casos, habrá que mejorarlos aún más. Aunque los saldos
por cuenta corriente de todos los países vulnerables garantizan ahora una
evolución estable de sus ratios PIIN/PIB, una reducción rápida y razonable de
los mismos exigiría, en algunos casos, unos superávits comerciales y por cuenta
corriente aún mayores. Además,
el ajuste ha sido asimétrico, no habiéndose avanzado en el ajuste de los
superávits por cuenta corriente. Como
consecuencia, la zona del euro registró un superávit por cuenta corriente cercano
al 2,2 % en 2013, superávit que se espera que aumente ligeramente, pasando
a ser de un 2,3 % en 2014 y 2015 (véase el gráfico 2). Los riesgos
derivados de ese superávit son una pesada carga para la demanda interna y, por
tanto, para la capacidad de crecimiento del euro, y también la posibilidad de
una apreciación del euro. A través de sus efectos en la demanda exterior y en
el ajuste de precios y costes, esto podría socavar los esfuerzos de los Estados
periféricos para recuperar competitividad, al tiempo que, por sus efectos sobre
la renta disponible, ampliaría la base de la desinflación. Gráfico 1: Endeudamiento exterior y crecimiento nominal || Gráfico 2: Distribución geográfica de la balanza por cuenta corriente de la zona del euro || Nota: IT, LV, LU (2013 3er trim.), MT (2013 2º trim.), FR (2012 4º trim.); PIIN multiplicada por -1 Fuente: Eurostat, AMECO || Fuente: Eurostat El
creciente superávit actual por cuenta corriente de la zona del euro es señal de
una demanda interna agregada débil.
Como los tipos de interés están próximos al límite inferior cero, la capacidad
de la política monetaria para aumentar la demanda es limitada o nula. De la
misma manera, la política presupuestaria también está limitada en la mayoría de
los países. Teniendo asimismo en cuenta el limitado margen para aumentar la demanda
interna en los países de la periferia, una mayor demanda interna de los países
con superávit es la única otra vía que queda para cerrar la brecha de la zona
del euro en su conjunto. Por añadidura, la disminución de la demanda interna en
la zona del euro en su conjunto tiende a ejercer una presión a la baja sobre
los precios. La situación de baja inflación –con una tasa inferior a la definición
de estabilidad de precios del BCE, esto es inferior pero próxima al 2 %– hace
mucho más imperioso para los países de la periferia lograr el ajuste necesario
de los precios relativos. En este sentido, dadas las rigideces nominales, una
muy baja inflación persistente también podría suponer un obstáculo para el
imprescindible ajuste de los salarios reales, que es sumamente importante para
el empleo y el desempleo. Un ajuste más simétrico en la zona del euro haría que
el ajuste fuera más fácil y menos costoso y también moderaría el superávit de
la zona del euro en su conjunto. El
desapalancamiento en el sector privado no financiero todavía tiene que recorrer
un largo camino en muchos países europeos. La
elevada deuda exterior de los países vulnerables refleja el alto nivel de
endeudamiento de los sectores nacionales, públicos y privados. En la coyuntura
actual, las presiones de desapalancamiento en el sector privado, que afectan
tanto a los hogares como a las empresas, son las que más frenan el consumo y la
inversión. Como muestra el gráfico 3, el nivel de la deuda es elevadísimo en un
cierto número de países de la zona del euro, sin que en algunos de ellos haya
descendido desde el comienzo de la crisis. En particular, el desapalancamiento
en el sector empresarial fue muy lento y el endeudamiento de las empresas se
redujo únicamente en unos pocos países. Incluso en aquellos casos en que ha
habido un ligero desapalancamiento, la dimensión del ajuste del ratio deuda/PIB
registrado hasta ahora solo representa una pequeña parte del aumento que se
produjo antes de la crisis, lo que sugeriría que la reducción de los importantes
niveles de deuda privada no ha hecho sino comenzar. A pesar del incremento
moderado de nuevos créditos, el crecimiento mínimo, o incluso negativo, del PIB
ha jugado en contra de la reducción de los ratios de endeudamiento. Gráfico 3 Deuda del sector privado, sociedades no financieras (izquierda) y hogares (derecha), en % del PIB || 3.
Fuente:
Eurostat. Nota: cifras consolidadas para las sociedades no financieras. Por
deuda se entiende la suma de préstamos y valores distintos de las acciones,
excluidos los derivados financieros. LU no figura en el gráfico sobre el
endeudamiento de las SNF. El
desempleo alcanzó el 12 % en 2013, lo que supone un incremento de 0,7
puntos porcentuales desde 2012. Las tasas de
desempleo aumentaron considerablemente en un tercio de los países de la zona
del euro, incluidos algunos en los que ya eran muy altas. La velocidad del
ajuste es todavía baja y el peso del desempleo de larga duración ha seguido
creciendo hasta suponer el 50 % del desempleo total en 2013, aumentando el
riesgo de que el desempleo se haga cada vez más estructural. Los costes
unitarios laborales reales han crecido menos en los países con tasas de
desempleo elevadas, suavizando la pérdida de empleos y limando las diferencias
entre los países de la zona del euro. No obstante, persiste el peligro de que
el desempleo se haga más resistente a la evolución de los salarios. El proceso
de reasignación de recursos también ha comenzado a surtir efectos, ya que los
salarios nominales en los sectores no exportables disminuyeron más
significativamente que en los sectores exportables, un indicio de las
condiciones que deben darse para que la fuerza de trabajo se desplace de los
sectores no exportables a los exportables. Esta reasignación es fundamental
para una mejora sostenible de las balanzas de pagos de los países que han
acumulado en el último año posiciones de inversión neta muy negativas. La
situación social en la zona del euro se ha ido deteriorando durante la crisis.
Casi todos los indicadores sociales empeoraron en 2012 (reflejo de la renta de
2011), excepto el del porcentaje de personas que viven en hogares con una
intensidad de trabajo muy baja. La situación de la población en edad laboral es
la que más ha empeorado, al verse directamente afectada por el deterioro de las
condiciones del mercado de trabajo. Los niveles actuales superan a los que
había antes de la crisis. El nivel de riesgo de pobreza se mantiene en un 17 %,
el de privaciones materiales graves en el 7,6 %, el de personas que viven
en hogares con una intensidad de trabajo muy baja en el 10,5 %, la tasa de
pobreza de las personas ocupadas en el 10,6 % y, por último, la brecha de
pobreza en el 23,4 %. A partir de 2010, los países más afectados por la
crisis han visto como se disparaba su tasa de privaciones materiales graves,
mientras que algunos Estados miembros han mantenido sus indicadores de pobreza
estables. Los posibles efectos de la evolución de las condiciones sociales en
el crecimiento y en la sostenibilidad de la deuda pública son múltiples[1].
De hecho, los temas relacionados con la pobreza afectan a la productividad a
través del acceso a la educación y los servicios sociales, mientras que la
desigualdad tiene efectos dinámicos en el crecimiento a través de la
acumulación de deuda y el crecimiento del consumo. Por añadidura, unas mayores
tasas de pobreza y de desempleo pueden condicionar el «hastío ante las
reformas», que puede perturbar seriamente la recuperación necesaria en la zona
del euro y, a su vez, repercutir en la sostenibilidad de las finanzas públicas
en los países vulnerables Para
mitigar estas dificultades y garantizar el correcto funcionamiento de la zona
del euro es imprescindible una aplicación ambiciosa de las reformas
estructurales dirigidas a flexibilizar la economía. Las reformas estructurales
no pueden limitarse a contribuir a un proceso duradero de reequilibrio, también
tienen que atenuar los efectos negativos provocados por el desapalancamiento de
los hogares: cuanto más fuerte es el ajuste de los salarios reales más moderada
es la reacción del empleo y, por consiguiente, de la producción real, mientras
que cuanto más rápido es el ajuste de los precios más rápido puede ser el
ajuste de los tipos de interés reales hacia un nivel de equilibrio. Además, las
reformas son determinantes para reiniciar un crecimiento duradero e integrador
y para estimular el empleo, lo que a su vez contribuye a la sostenibilidad de
las deudas pública y privada y protege los sistemas de protección social en
épocas de saneamiento presupuestario.
Dada
la gran interconectividad entre los Estados miembros de la zona del euro puede
haber importantes efectos de contagio relacionados con la aplicación de las
reformas estructurales. El comercio y la
competitividad son las vías principales a través de los cuales se contagian los
efectos. Las reformas de los mercados de trabajo, productos y servicios, así
como determinadas reformas tributarias pueden afectar al empleo y el
crecimiento en los países que las llevan a cabo y a la demanda de productos y
servicios provenientes de otros Estados miembros. Algunas reformas pueden
contagiar sus efectos a través de los mercados financieros cuando aumentan la
capacidad de los Estados miembros para hacer frente a las perturbaciones
externas y limitan el riesgo de contagio de las primas de riesgo en caso de
existir problemas con la sostenibilidad de la deuda. Además, en los ámbitos en
que una reforma estructural es necesaria en todos o en la mayoría de los
Estados miembros de la zona del euro, una reforma coordinada puede contribuir a
propagar sus efectos generales en el bienestar, al tiempo que la evaluación
comparativa, el aprendizaje mutuo y el intercambio de mejores prácticas pueden
generar ventajas adicionales. Los
Estados miembros vulnerables han llevado recientemente a cabo impresionantes
reformas estructurales. A pesar de estos
logros, es preciso realizar mayores progresos con el fin de crear oportunidades
de inversión que ayuden a transferir recursos hacia la producción de bienes y
servicios exportables, mejorar la competitividad exterior y aumentar la
productividad. En los Estados miembros nucleares de la zona del euro, las
reformas emprendidas han sido hasta ahora menos ambiciosas. Unas reformas
apropiadas en esos países y una mayor simetría en los ajustes contribuirían,
por consiguiente, a estimular la demanda interna, tanto en los países
acreedores como en la zona del euro en su conjunto, y facilitarían las medidas
para restaurar la competitividad y el crecimiento en la periferia. Las
políticas que contribuyen a aumentar la inversión son particularmente
importantes, ya que estimulan la demanda a corto plazo e incrementan el
potencial de crecimiento futuro. En este sentido, las reformas de los mercados
de productos dirigidas a aumentar la competencia en los sectores no exportables
espolearían notablemente la inversión y facilitarían el desarrollo de estos
sectores. En
general, los esfuerzos de reforma del mercado de productos han sido limitados. Se
han hecho progresos muy limitados en relación con la aplicación de las medidas
recomendadas en el sector de los servicios, en especial en lo que atañe a las
reformas destinadas a eliminar las restricciones injustificadas para acceder y
ejercer determinadas profesiones y a reducir las barreras para entrar en los
mercados al por menor. Tampoco se ha avanzado mucho en lo tocante a las
reformas del entorno empresarial (por ejemplo, burocracia excesiva, ejecución
de los contratos, creación de empresas, ayuda a las pymes, procedimientos de
insolvencia, morosidad). Se han tomado medidas para mejorar las condiciones de
competencia, pero en algunos países habrá que adoptar más medidas para reforzar
la independencia y eficacia de las autoridades de defensa de la competencia.
También son necesarias más medidas en el ámbito de la I+D+i y en el de las
industrias de red, en especial en el sector ferroviario. Muchos
Estados miembros necesitan, y tienen margen para ello, mejorar la estructura de
su fiscalidad, reduciendo la presión fiscal sobre el trabajo y las empresas y
aumentando en paralelo los impuestos que gravan bases imponibles menos
perjudiciales, como el consumo, el medio ambiente o los impuestos recurrentes
sobre los bienes inmuebles. La fiscalidad del trabajo tiene un gran peso en la composición
de la fiscalidad en la zona del euro. La cuña fiscal supera el 45 % en la
zona del euro, es decir, es mucho más alta que la de los miembros no europeos
de la OCDE (véase el cuadro 1). Cuadro 1.
Cuña fiscal media de una persona adulta soltera y sin hijos con unos ingresos
del 100 % del salario medio (en %) || 2013 || Variación 2013-2009 Zona del euro || 46,5 || -0,2 Media de la OCDE || 35,9 || 0,7 Australia || 27,4 || 0,7 Canadá || 30,7 || 0,5 Japón || 31,6 || 2,5 Nueva Zelanda || 16,9 || -1,2 Suecia || 42,9 || -0,3 Estados Unidos || 31,3 || 1,3 Reino Unido || 31,5 || -0,9 OCDE (2010), «Cuñas fiscales: cuadros comparativos», OCDE
Estadísticas tributarias (base de datos). Cuña fiscal media de la zona del euro
calculada como media ponderada de los 15 Estados miembros de la zona del euro
que son miembros de la OCDE. Unos
mercados de trabajo más fluidos tanto en los Estados miembros como en la zona
del euro facilitarían el proceso de reasignación de recursos.
En varios Estados miembros de la zona del euro se han aplicado, estos últimos
años, reformas que fomentan el ajuste del mercado de trabajo, por ejemplo
modificando la definición del despido improcedente o la cuantía de las
indemnizaciones, pero también se han llevado a cabo reformas que han
flexibilizado el despido a través de una revisión de la normativa sobre el
despido. Se han adoptado medidas específicas para desincentivar los contratos
temporales y los contratos atípicos con el fin de reducir la fragmentación del
mercado de trabajo, aunque esta sigue constituyendo un problema importante de
cara al futuro. Las trabas administrativas al despido y las posibilidades de
recolocación en caso de que este se produzca también se han reducido en varios
países. Las
reformas de los sistemas de prestaciones por desempleo deben contribuir a la
vuelta al trabajo de los desempleados, en
primer lugar adaptando el diseño de dichas prestaciones a la duración del
desempleo y, en algunos casos, condicionándolas más a la búsqueda de empleo.
Las medidas de estímulo incluyen la reducción del nivel máximo de las
prestaciones, la adaptación de su diseño a la duración del desempleo, la
reducción de la duración de las prestaciones y el cumplimiento de unos
criterios más duros para poder optar a ellas. Varios
Estados miembros han reforzado sus políticas activas de empleo,
en particular adaptando los servicios públicos de empleo a las necesidades
individuales y endureciendo los requisitos para poder seguir percibiendo las
prestaciones. Junto a las medidas de estímulo, y en el contexto de su lucha
contra la pobreza, algunos Estados miembros han acometido la reforma de sus
sistemas de prestaciones sociales.
2.2. Política
presupuestaria
El
panorama presupuestario global de la zona del euro ha seguido mejorando:
los grandes esfuerzos de saneamiento presupuestario llevados a cabo en
condiciones económicas difíciles durante los últimos años están dando sus
frutos, respaldados por la mejora de las condiciones económicas. Se estima que,
por primera vez desde 2009, en 2014 el déficit nominal en la zona del euro
caiga por debajo del 3 % del PIB, situándose en un 2,5 %. Además, se
espera que la deuda pública en la zona del euro por fin se estabilice en 2014,
si bien a un nivel bastante alto, un 96 % del PIB, poniendo fin a la
tendencia alcista de los pasados años. Por ello, las previsiones en materia de
déficit y deuda para la zona del euro son mucho más optimistas que para otras
economías importantes como las de EE.UU. y Japón. Según las previsiones
económicas de primavera de la Comisión el ritmo de saneamiento
presupuestario en la zona del euro será más lento en 2014 que en años
anteriores, estimándose que será inferior a un cuarto de punto porcentual del
PIB. Han
de reconocerse los logros en materia presupuestaria, pero ello no obsta para
que sea necesario seguir adoptando medidas para alcanzar unas posiciones presupuestarias
sostenibles. Los esfuerzos de saneamiento
presupuestario han sido considerables en estos últimos años y gracias a ellos
se ha conseguido reducir los déficits y detener el aumento de la deuda. El
panorama económico también ha mejorado así como las perspectivas sobre los
ratios de déficit y deuda. Desde un punto de vista procedimental, esto ha
quedado patente al ver como los Estados miembros corregían de manera sostenible
sus déficits excesivos y dejaban de estar sujetos al procedimiento de déficit
excesivo. Sin embargo, todavía hay muchos países que tienen déficits superiores
al 3 %, el valor de referencia, y un endeudamiento superior al 60 %,
por lo que es preciso que continúen adoptando medidas para reducir sus déficits
y que sus deudas sigan disminuyendo de manera constante, en línea con el valor
de referencia en materia de reducción de la deuda fijado en el PEC reformado.
De la misma manera, muchos Estados miembros han corregido sus déficits
excesivos pero no han alcanzado posiciones presupuestarias sostenibles, tal
como se estas definen en los objetivos a medio plazo. Hay
que evitar los errores cometidos en los años que precedieron a la crisis.
Una de las mayores innovaciones del marco presupuestario de la UE establecido
por el conjunto de seis medidas de gobernanza económica («Six-Pack») fue el
fortalecimiento del componente preventivo del PEC. Esa decisión se tomó sobre
la base de una lección extraída de la crisis: el cumplimiento insuficiente del
componente preventivo del PEC fue una de las razones principales de los
déficits presupuestarios excesivos y del fuerte incremento de la deuda durante
la crisis, aunque de hecho ya el diagnóstico realizado antes de la reforma del
PEC en 2005 señalaba el incumplimiento del componente preventivo del PEC como
una de las fuentes principales de los problemas presupuestarios subsiguientes.
Para subsanar las deficiencias, el paquete legislativo de seis medidas ha
aclarado la manera de evaluar el cumplimiento de los objetivos presupuestarios
a medio plazo o el plan de ajuste para alcanzarlos y ha previsto sanciones para
los Estados miembros de la zona del euro que los incumplan. Asimismo, con el
fin de subrayar la importancia de unos presupuestos estructuralmente
equilibrados, los Estados miembros han suscrito el Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG) que
introduce en las legislaciones nacionales, a nivel constitucional o
equivalente, la obligación de cumplir los objetivos presupuestarios a medio
plazo. Así pues es sumamente importante que los Estados miembros velen por el
pleno cumplimiento de las exigencias del componente preventivo. La mejora de
las condiciones económicas debe constituir una oportunidad para acelerar los
planes de ajuste para alcanzar los objetivos presupuestarios a medio plazo y
constituir unas reservas presupuestarias antes de que los factores cíclicos
vuelvan a cambiar. Desde este punto de vista, el esfuerzo de saneamiento
estructural de menos de un cuarto de punto porcentual del PIB en 2014 apunta a
una respuesta general insuficiente para hacer frente a los retos
presupuestarios de la zona del euro. Esto es así, en particular, si se tiene en
cuenta que en el caso de los Estados miembros aún están sujetos al PDE en 2014,
el esfuerzo estructural medio recomendado para este año en los PDE es del
1 % del PIB, mientras que en los Estados miembros a los que se aplica el
componente preventivo, el PEC les exige un ajuste estructural para alcanzar los
objetivos presupuestarios a medio plazo del 0,5 % del PIB y que solo
cuatro Estados miembros de la zona del euro han alcanzado sus objetivos
presupuestarios a medio plazo. No obstante, habrá que confirmar esta
conclusión, toda vez que el equilibrio estructural puede subestimar el esfuerzo
presupuestario subyacente en caso de una respuesta inferior a la normal de los
ingresos frente al crecimiento económico y a la vista del débil crecimiento
actual del potencial de producción a medio plazo. Desde la adopción de la Estrategia Europa 2020, la Comisión ha
exhortado continuamente a los Estados miembros a dar prioridad a las políticas
destinadas a fomentar el crecimiento al sanear sus presupuestos públicos. La diferenciación del esfuerzo de saneamiento presupuestario,
la sostenibilidad a largo plazo (ambos evaluados con anterioridad), la
composición y la estructura de los ingresos y los gastos y un marco
presupuestario sólido son elementos importantes de las políticas que propician
el crecimiento. La
calidad global del gasto resulta de la combinación de dos factores principales:
i) la composición del gasto y en particular
el peso que en él tengan las partidas más propicias para el crecimiento; y ii)
la eficiencia del gasto, es decir, en qué medida se utilizan bien los
recursos públicos para ofrecer servicios a los ciudadanos y las empresas. Por
lo que se refiere a los ámbitos de gasto que, en principio, inciden
positivamente en el crecimiento, las categorías de gasto que concitan más
atención son la inversión pública, la educación y la investigación y el
desarrollo (I+D). La evolución reciente
de la composición del gasto en la zona del euro desde el inicio de la crisis
económica y financiera pone de relieve un incremento generalizado de la cuota
del gasto en protección social junto con la reducción de otras partidas de
gasto, incluida la de educación, así como una tendencia bastante extendida a
recortar la inversión pública, a la que suele considerarse un ámbito propicio
para el saneamiento. A guisa de ejemplo, el gasto medio en formación de capital
en la zona del euro equivalió a un 2,1 % del PIB y representó el 4,3 %
del gasto total en 2013, con caídas respecto al año 2007 de un 2,6 % y un
5,7 % respectivamente (véase el cuadro 2). Cuadro
2. Inversión pública [Formación bruta de capital fijo (FBKF)] en % del PIB y
gasto total || FBKF (% del PIB) || || || FBKF (% del gasto total) || || || 2007 || 2014 || Diferencia || 2007 || 2014 || Diferencia BE || 1,6 || 1,6 || 0,0 || 3,2 || 2,9 || -0,3 DE || 1,5 || 1,6 || 0,1 || 3,4 || 3,5 || 0,1 EE || 5,1 || 4,0 || -1,1 || 14,9 || 10,3 || -4,5 IE || 4,7 || 1,6 || -3,1 || 12,7 || 3,9 || -8,8 EL || 3,4 || 2,6 || -0,8 || 7,1 || 5,5 || -1,6 ES || 4,0 || 1,3 || -2,7 || 10,3 || 3,0 || -7,3 FR || 3,3 || 3,0 || -0,2 || 6,2 || 5,3 || -0,8 IT || 2,3 || 1,6 || -0,7 || 4,9 || 3,3 || -1,6 CY || 3,0 || 2,3 || -0,7 || 7,3 || 4,8 || -2,4 LV || 5,7 || 3,7 || -2,0 || 15,8 || 10,5 || -5,3 LU || 3,3 || 3,1 || -0,2 || 9,1 || 7,2 || -1,9 MT || 3,7 || 2,7 || -1,0 || 8,8 || 6,2 || -2,7 NL || 3,3 || 3,3 || 0,0 || 7,3 || 6,6 || -0,7 AT || 1,1 || 1,0 || -0,1 || 2,2 || 1,9 || -0,3 PT || 2,7 || 1,8 || -0,9 || 6,1 || 3,8 || -2,3 SI || 4,2 || 4,2 || 0,0 || 10,0 || 8,4 || -1,6 SK || 1,9 || 1,9 || 0,0 || 5,5 || 5,0 || -0,5 FI || 2,4 || 2,9 || 0,4 || 5,1 || 4,8 || -0,3 EA-18 || 2,6 || 2,0 || -0,6 || 5,7 || 4,1 || -1,5 Fuente: Servicios de la Comisión
(Amecho) En
lo que atañe a la eficiencia del gasto, todavía existe un amplio margen de
mejora en la zona del euro. Así se hace patente, por ejemplo, en el ámbito del
gasto social. El gráfico 2 presenta la correlación entre la reducción de la
desigualdad de ingresos y el gasto social. Aunque la reducción de la desigualdad
no es la única meta del gasto en seguridad social, el gráfico sugiere que es
posible mejorar las finanzas públicas sin incrementar la desigualdad de
ingresos si se identifican ámbitos en los que se pueden conseguir aumentos de
eficiencia. Gráfico
1.
Correlación entre la reducción de la desigualdad de ingresos procedentes del
trabajo y de las rentas y el gasto en protección social 2000-11 Fuente:
Eurostat y base de datos normalizada sobre la desigualdad de ingresos procedentes
del trabajo y de las rentas a nivel mundial. Nota: la reducción de la
desigualdad de ingresos procedentes del trabajo y de las rentas es la
diferencia porcentual entre el coeficiente de Gini, deducidos impuestos y
transferencias y el coeficiente de Gini, antes de impuestos y transferencias. Por
lo que se refiere a los marcos presupuestarios, durante los dos últimos años se
han realizado progresos en toda la zona del euro.
A ello ha contribuido la necesidad de establecer y respetar una disciplina presupuestaria
más estricta unida al hecho de contar con una gobernanza presupuestaria europea
más exigente, tal como ilustra, por ejemplo, la entrada en vigor de la
Directiva sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los
Estados miembros[2]
a comienzos de 2014 en la UE-28. Este impulso hacia la mejora de la gobernanza
presupuestaria es especialmente intenso en la zona del euro, en la que se han
contraído compromisos adicionales para apoyar la disciplina presupuestaria. En
2013 empezó a funcionar el marco para la zona del euro con la entrada en vigor
del «Two-pack»[3]
(véase más arriba) y del «Pacto Presupuestario»[4], que se
aplica íntegramente a todos los Estados miembros de la zona del euro. El año 2014 será
fundamental en lo que se refiere al cumplimiento de las nuevas exigencias en
relación con los marcos presupuestarios.
Sujetos a la combinación de los nuevos elementos legislativos creados
recientemente, antes esbozados, los Estados miembros de la zona del euro tienen
que garantizar el cumplimiento de todas las disposiciones legislativas, ahora
plenamente operativas, lo más rápidamente posible; la Comisión está efectuando
una evaluación del cumplimiento de la transposición de la Directiva 2011/85/UE
y del Pacto Presupuestario. En los próximos meses, dos de las tareas
fundamentales de los Estados miembros de la zona del euro consistirán en
asegurar el establecimiento efectivo y el funcionamiento de las normas
presupuestarias, en particular las relativas al saldo presupuestario
estructural, y su supervisión por organismos presupuestarios independientes,
así como la plena integración a nivel nacional del nuevo calendario
presupuestario común que incluye los proyectos de planes presupuestarios y
planes fiscales a medio plazo, basados en previsiones elaboradas o avaladas por
organismos independientes.
2.3. Política
financiera sectorial
La
heterogeneidad de las condiciones crediticias sigue siendo muy alta y contrasta
con la menor fragmentación financiera en otros segmentos del mercado como,
por ejemplo, los de la deuda soberana y la deuda de las empresas. Los bancos de
la zona del euro reconocían en el estudio sobre la actividad crediticia
elaborado por el BCE que la desaparición de las tensiones de la deuda soberana
contribuía a una mejora de las condiciones en que se financian los bancos
mientras que el efecto de la relajación de la crisis en los criterios aplicados
por las entidades de crédito para la concesión de préstamos seguía siendo muy
tenue. Esto sugiere que la mejora de sus condiciones de financiación no ha
llevado a las entidades bancarias a mejorar las condiciones para la concesión
de préstamos. Durante los dos últimos meses, los tipos de interés de los
préstamos a las empresas en los países nucleares como Alemania y Francia han
dejado de bajar mientras que en los países más frágiles, como Grecia y
Portugal, han disminuido ligeramente. No obstante, las diferencias en los tipos
de los préstamos a las empresas entre países como Italia o España y Alemania
aún no han comenzado a disminuir de verdad. También los flujos de créditos han
seguido siendo moderados. Los últimos datos sobre préstamos bancarios confirman
que asistimos a una recuperación económica sin crédito. Los flujos de préstamos
al sector privado se han contraído en los dos últimos meses debido a los
todavía sumamente débiles volúmenes de préstamo al sector no financiero. Esta
contracción del crédito puede frenar la recuperación, en especial en los países
vulnerables, y sumarse a las presiones deflacionistas. La
debilidad de los préstamos a la economía real se puede achacar a aspectos
relacionados con tanto con la oferta como con la demanda. Por
lo que se refiere a la demanda, la interacción de una prolongada debilidad
económica con los problemas de balances heredados del pasado, en un contexto de
continuas correcciones en los mercados de inmuebles residenciales y comerciales
en algunos países, afecta al riesgo de crédito. Esto provoca un empeoramiento
de la calidad del crédito y hace que aumenten las tasas de los créditos no
productivos (NPL) de los bancos de la zona del euro. Además, según algunos de
los participantes en el mercado, los problemas de calidad de los activos son
más acuciantes de lo que se afirma debido a que las entidades bancarias
muestran cierta condescendencia con los prestatarios con baja calidad
crediticia. A su vez esto puede reducir la capacidad de los bancos para
conceder nuevos préstamos a las empresas más productivas, ya que el alto
porcentaje de préstamos no productivos y de préstamos blandos inmoviliza capitales
y financiación. Se espera que el estudio sobre la calidad de los activos que
actualmente elabora el BCE y la posterior prueba de estrés en toda la UE
sacarán a la luz cualquier pérdida no reconocida de los bancos e impulsarán más
la conclusión del necesario saneamiento de los balances. Por otra parte, el
actual endeudamiento excesivo del sector privado y el desapalancamiento, la
debilidad de la situación económica y las perspectivas económicas poco
halagüeñas para la zona del euro pesan sobre la capacidad de servicio de la
deuda de los prestatarios y la demanda de crédito. En algunos países de la zona
del euro, el lento avance de la reestructuración del sector empresarial contrae
aún más la demanda de crédito. A
pesar de la situación económica relativamente difícil, los bancos de la zona
del euro han seguido reforzando sus posiciones de capital. Como
resultado, los coeficientes de capital ordinario de nivel 1(CT1) de Basilea III
de los grandes bancos de la zona del euro son ampliamente comparables con los de
sus homólogos a nivel mundial. Asimismo, muchos bancos importantes que ya
informaban de esos coeficientes alcanzaron o superaron el nivel del 9 % en
septiembre de 2013. Como consecuencia de ello, a pesar del continuo aumento de
las provisiones por pérdidas crediticias, los coeficientes de capital de los
bancos de la zona del euro permanecen en general estables e incluso han crecido
en muchos Estados miembros de la zona del euro. No obstante, los coeficientes
de cobertura siguen siendo relativamente bajos en algunos países debido a que
el incremento de los préstamos no productivos supera el crecimiento de las
provisiones. Las mejoras de los coeficientes de capital de los bancos de la
zona del euro se lograron mediante una combinación de ampliaciones de capital y
de reducciones de los activos ponderados en función del riesgo. Habida cuenta
de la incertidumbre de los participantes en el mercado financiero acerca del
cálculo de los activos ponderados en función del riesgo, se utiliza cada vez
más un coeficiente de apalancamiento simple como indicador complementario para
calcular la robustez del sector bancario. Aplicando este enfoque, los progresos
de los bancos de la zona del euro son menos intensos. De
cara al futuro, la fragmentación financiera se podría reducir más si se
avanzara en la resolución de las causas que la provocan. En
ese sentido, son varias las iniciativas políticas en curso para resolver este
problema y la fragilidad del sistema bancario. Las iniciativas encaminadas a
lograr la unión bancaria siguen ocupando un lugar primordial en el programa de
actuación de la UE. La unión bancaria contribuirá a que el sector
financiero de la zona del euro sea más sólido, logrando, en primer lugar, que
todos los bancos sean más seguros, previendo las crisis, mientras que la
centralización de la supervisión auspiciada por el Mecanismo Único de
Supervisión (MUS) reducirá los riesgos de «captura» del supervisor. Si los
bancos se topan con problemas de solvencia, liquidez o viabilidad, los
supervisores podrán intervenir con prontitud para gestionarlos y, si los
problemas siguen sin poder resolverse adecuadamente, se dispondrá de un marco
que permitirá una resolución ordenada de las entidades con problemas. El
BCE ha dado un gran paso adelante asumiendo la supervisión bancaria en la zona
del euro. En concreto, el BCE está llevando a cabo una evaluación exhaustiva de
los principales bancos de la zona del euro (128
entidades de crédito en 18 Estados miembros, cuyos activos suponen,
aproximadamente, el 85 % de los activos de todos los bancos de la zona del
euro) con la intención de finalizarla antes de asumir su función de supervisor
único, en noviembre de 2014. Este ejercicio incluye una evaluación de los
riesgos de cada banco y una revisión de la calidad de sus activos (AQR) seguida
de una prueba de resistencia (ST), que se llevará a cabo, en estrecha
coordinación con la Autoridad Bancaria Europea (ABE), en los 28 Estados
miembros de la UE. La citada revisión está muy adelantada. La metodología
utilizada se publicó a finales de marzo y se confía en concluir todo el proceso
de la AQR en julio. También ha comenzado la preparación de las pruebas de
resistencia y el 29 de abril la ABE publicó los escenarios y la metodología que
se utilizarán. La ABE y el BCE han anunciado de manera coordinada los
principales elementos del ejercicio, en particular un umbral de capital CET1
del 8 % para el escenario de referencia y del 5,5 % para el adverso.
A diferencia de lo que sucedió en ejercicios anteriores, las decisiones en
materia de supervisión en relación con los resultados de las pruebas de
resistencia y las repercusiones en los resultados de los bancos no las
coordinará la ABE, sino que esta tarea la asumirán las autoridades competentes
entre las que se encuentra el BCE. Algunos elementos confirman la credibilidad
de las pruebas de resistencia, sobre todo teniendo en cuenta que el punto de
partida es más verosímil y más riguroso que el de anteriores AQR. Otros
elementos que también la confirman son i) la ampliación del periodo cubierto
por el ejercicio de dos a tres años, ii) unas definiciones más armonizadas de
parámetros importantes, como la de préstamos no productivos y iii) un enfoque
común para el tratamiento de los bonos soberanos en las pruebas de resistencia
sin discriminar por países. Por añadidura, el nivel de transparencia del
ejercicio y su exhaustividad contribuyen a acrecentar la confianza de
instituciones y participantes en el mercado. Por otra parte, las condiciones de
mercado, sumamente favorables, facilitarán y harán menos costoso para los
bancos aumentar sus capitales o desprenderse en mejores condiciones de activos
que puedan ser penalizados durante el ejercicio. El
Mecanismo Único de Resolución (MUR) fue aprobado por los colegisladores en
abril de 2014. El MUR se aplicará a todos los
bancos en la zona del euro, así como en aquellos otros Estados que opten por
participar en él. El procedimiento de toma de decisiones del MUR ha sido
concebido con sumo cuidado para que sea posible decidir una resolución en un
fin de semana. El MUR se asienta en una Junta Única de Resolución,
dotada de considerables poderes, que contará con miembros permanentes y con
representantes de la Comisión, el Consejo, el BCE y los organismos de
resolución nacionales. En la mayoría de los casos, cuando un banco de la zona
del euro o establecido en un Estado miembro que participe en la unión bancaria
tenga que ser resuelto, el BCE notificará el caso a la Junta, la Comisión y los
organismos nacionales de resolución competentes. En la unión bancaria, los
fondos de resolución nacionales irán agrupándose paulatinamente en el Fondo
Único de Resolución a cuyo capital contribuirán, a partir de 2016, todos los
bancos de los países pertenecientes a la unión bancaria. El capital del Fondo
se elevará a 55 000 millones EUR en 2024. Sin embargo, el Reglamento MUR no
establece un dispositivo de apoyo común, que se constituirá a lo largo de los
próximos años. El
acceso a la financiación de las pymes sigue siendo una ardua tarea en algunos
Estados miembros, lo que amenaza con dar al traste con la recuperación
económica. Simultáneamente, se estima que en
torno al año 2020 las necesidades de inversión en los sectores del transporte,
la energía y las redes de infraestructura de banda ancha se elevarán a 1 billón
EUR. El riesgo de que se produzca un déficit de financiación en Europa
sigue siendo alto en un contexto de continuas presiones de desapalancamiento y
de una fragmentación del mercado todavía considerable (véase más arriba). Junto
a la creación de la unión bancaria se han adoptado o planeado algunas
iniciativas relacionadas con la financiación de la economía a largo plazo. Hay
un amplio acuerdo sobre la necesidad de diversificar las fuentes de
financiación ya que Europa se caracteriza por tener un sistema dominado por la
intermediación bancaria. Los mercados de
capital europeos están un tanto subdesarrollados y en la actualidad son
insuficientes para colmar la brecha provocada por el desapalancamiento de los
bancos. Existen una serie de «estrangulamientos» que impiden que la
financiación a través del mercado de capitales despegue. Se podrían adaptar
incentivos dirigidos a los actores institucionales, como las compañías
aseguradoras, para que participen en la financiación a largo plazo. En la
actualidad, el acceso de las pymes a los mercados de capital se ve
obstaculizado por las asimetrías en materia de información y la inexistencia de
un mercado de titulación de valores con liquidez. Para reactivar este mercado,
sería esencial «diferenciar» la buena titulación de activos de la mala
titulación de activos, lo que permitiría la mejora del marco prudencial del
mercado «bueno». Los participantes en el mercado de la financiación de
infraestructuras han apuntado con frecuencia a la falta de transparencia en la
tramitación de los proyectos como un obstáculo para una financiación más
previsible, por ejemplo a través de las asociaciones entre el sector público y
el privado (APP). Disponer de más información sobre las infraestructuras y los
planes de inversión nacionales y sobre los proyectos impulsados por las
autoridades nacionales podría hacer que los mercados de capital se interesaran
por proyectos en Europa. Por ultimo una serie de factores de índole transversal
relacionados con la gobernanza empresarial, la contabilidad, la fiscalidad y
cuestiones jurídicas también frenan la financiación privada. La Comunicación de
la Comisión sobre la financiación a largo plazo, adoptada en marzo de 2014, se
centra en un plan de acción concreto que contempla la adopción, este mismo año,
de varias medidas para abordar esos asuntos. [1] Darvas, Z. y G. Wolff (2014), «Europe's social problem and its
implication for economic growth» («El problema social de Europa y sus
repercusiones en el crecimiento económico», Informe Bruegel, número 3. [2] Directiva 2011/85/UE sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de
los Estados miembros, que forma parte del conjunto de
seis medidas de gobernanza económica conocido como «Six-Pack». [3] Reglamento (UE) nº 473/2013 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de
los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit
excesivo de los Estados miembros de la zona del euro. [4] El Pacto Presupuestario es el capítulo
presupuestario del Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TSCG).