1. Introducción

La presente evaluación de impacto acompaña una propuesta de Reglamento relativo al Código sobre visados de la Unión (Código de visados) (refundición), que es el principal instrumento jurídico de la política común de visados en la medida en que establece las condiciones y los procedimientos armonizados para la tramitación de las solicitudes de visado y la expedición de los visados. El Reglamento (CE) nº 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados prevé en su artículo 57 que la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo una evaluación de la aplicación del Reglamento a los dos años de la aplicación de todas sus disposiciones (5 de abril de 2011). Sobre la base de dicha evaluación, la Comisión también podría presentar propuestas adecuadas para modificar el Código de visados.

2. Definición del problema

A efectos de la evaluación de impacto, se han identificado tres problemas: 1. El conjunto de los costes (directos e indirectos) así como la duración y la complejidad de los procedimientos; 2. La insuficiente cobertura geográfica en la tramitación de los visados. 3. La ausencia de visado u otra autorización que permita a los viajeros permanecer más de 90 días por período de 180 días en el espacio Schengen. 

1. La duración total del procedimiento (desde la preparación del expediente de solicitud hasta el momento de la devolución del pasaporte con o sin visado) es considerado probablemente el principal elemento disuasorio y es objeto de numerosas críticas por los solicitantes de visado. Al mismo tiempo, los países del espacio Schengen estiman que los plazos existentes son ya muy ajustados y tienen problemas para cumplirlos. La mayoría de los viajeros consideran igualmente problemático el coste global de una solicitud de visado (no tanto las tasas de visado como los costes indirectos). Los Estados Schengen, por su parte, alegan que la tramitación de las solicitudes de visado de una forma rápida y adaptada a las necesidades de los solicitantes requeriría en muchos lugares más inversión, algo que consideran imposible en una época de restricciones presupuestarias. De hecho, algunos Estados Schengen destacan que los ingresos que generan las tasas de visado ni siquiera cubren los costes administrativos de tramitación de las solicitudes de visado. Los solicitantes de visado y los consulados tienen claramente intereses opuestos en estas cuestiones, por lo cual es improbable que se resuelvan en el futuro. Por otra parte, el creciente número de solicitudes de visado dará lugar a una mayor congestión, por lo que crecerá el descontento de los solicitantes con el procedimiento de solicitud de visado.

Los aspectos más engorrosos del procedimiento son la obligación de presentar la solicitud personalmente (el 50 % de quienes respondieron a la consulta pública consideraron que esta obligación constituye un obstáculo) y el número (y la falta de armonización) de documentos justificativos que tienen que presentarse con cada solicitud. La Comisión ya ha adoptado varias decisiones de aplicación por las que se establece la armonización de las listas de documentos justificativos que deben presentar los solicitantes de un visado en diversos terceros países (países no pertenecientes a la UE), pero los solicitantes de visado que viajan con frecuencia y de forma periódica, en particular, se sienten frustrados al constatar que las facilidades de procedimiento previstas en el Código de visados (exención de las obligaciones antes mencionadas) no se les aplican a ellos.

En consecuencia, la principal causa de este problema es que se aplican los mismos procedimientos a todos los candidatos, independientemente de su situación personal, aunque el Código de visados ya establece una base jurídica para conceder facilidades de procedimiento a los solicitantes que sean conocidos en los consulados. Sin embargo, los consulados no hacen una distinción suficiente entre los solicitantes desconocidos y los que tienen un buen historial de visados (viajeros que viajan con frecuencia/de forma periódica). Esto se debe (también) al amplio uso de los proveedores de servicios externos y los intermediarios comerciales: en muchos lugares, no es posible poner en práctica esta distinción, ya que los proveedores de servicios externos o intermediarios comerciales no están en condiciones de evaluar la situación del solicitante a la luz de conceptos más bien vagos como «integridad» y «fiabilidad», actualmente mencionados en el Código de visados.

2. En los últimos tres años ha habido progresos a la hora de garantizar una mejor cobertura geográfica para la recogida/tramitación de las solicitudes de visado. Sin embargo, debido a la falta de recogida/tramitación de visados, la presentación de una solicitud de visado puede ser aún muy costosa y exigir mucho tiempo en muchos terceros países. En particular, debe reducirse el número de casos en los que los solicitantes tienen que viajar al extranjero para presentar la solicitud porque el Estado Schengen competente no tiene consulado o no está representado en el país de residencia del solicitante. Existen unas 900 «lagunas» de este tipo. El acceso a los proveedores de servicios externos/consulados también puede ser difícil en los países en que la totalidad o la mayor parte de los Estados Schengen están presentes en la capital, pero en los que muchos solicitantes aún necesitan recorrer largas distancias para llegar hasta ellos. Este es el caso del naciente mercado turístico de países como Rusia, China e India. Por último, sigue habiendo nueve terceros países sujetos a la obligación de visado en los que los Estados Schengen no están presentes a efectos de la recogida/tramitación de las solicitudes de visado.

Por lo que se refiere a los proyectos destinados a la puesta en común de recursos, se han logrado muy pocos avances. Se utilizan raramente de forma conjunta las instalaciones y los centros comunes de solicitud (CCS) definidos en el Código de visados, aunque la Comisión fomenta, en particular, la creación de dichos CCS. Existen diversas razones para ello, una de las cuales es consecuencia de un problema legislativo: la utilización conjunta de instalaciones y los CCS, según la definición del artículo 41 del Código de visados, no ofrecen la flexibilidad necesaria para establecer estructuras operativas sobre el terreno.

3. Existen varias categorías de nacionales de terceros países (NTP) — tanto aquellos que están exentos de la obligación de visado como aquellos que deben estar en posesión de un visado — que tienen un motivo legítimo y la necesidad de viajar por el espacio Schengen durante más de 90 días por período de 180 días sin que se les considere «inmigrantes» (es decir, no tienen intención de residir en cualquiera de los Estados Schengen durante un período superior a 90 días). La principal característica de estos viajeros es que «circulan» por Europa/el espacio Schengen. El marco jurídico actual no prevé una autorización que cubra estas necesidades legítimas/itinerarios por varios países Schengen de los viajeros. El grupo de interés más activo en plantear regularmente esta sempiterna cuestión es el de la industria del espectáculo. Otras categorías de viajeros (personas en viaje de negocios, jubilados, estudiantes, investigadores) también tienen un gran interés en que se les permita circular por el espacio Schengen durante un período superior a 90 días por período de 180 días.

3. Análisis de la subsidiariedad

La supresión de los controles en las fronteras interiores requiere, entre otras cosas, una política común de visados. De conformidad con el artículo 77, apartado 2, letra a), del TFUE, la UE tiene la competencia, e incluso la obligación, de adoptar medidas en el ámbito de la política común de visados y otros permisos de residencia de corta duración. Las normas para la tramitación de visados para estancias de corta duración ya están reguladas por un Reglamento que es directamente aplicable, esto es, el Código de visados.

No parece que vayan a desaparecer los problemas descritos en la evaluación de impacto, ya que están directamente relacionados con las disposiciones vigentes del Código de visados. Pueden conseguirse algunos avances mediante su correcta aplicación. Sin embargo, la introducción de facilidades de procedimiento para los viajeros de manera armonizada, así como la realización de progresos considerables en el aumento de la cobertura geográfica en la tramitación de los visados, exige una acción de la UE, es decir, una revisión del Código de visados.

En lo que se refiere al establecimiento de una nueva autorización para estancias superiores a 90 días por período de 180 días en el conjunto del espacio Schengen, la necesidad de intervención a nivel de la UE es evidente: cualquier autorización válida en todos los Estados miembros Schengen solo puede introducirse a escala de la UE. El artículo 77 del TFUE faculta a la Unión a actuar en relación con los permisos «de corta duración» en el espacio Schengen y el artículo 79 del TFUE faculta a la Unión a actuar en relación con los visados y permisos de residencia en el contexto de la residencia legal en los Estados miembros de la UE (es decir, para una estancia de más de 3 meses en un Estado miembro de la UE). De ello se desprende que la UE también tiene competencia para introducir una autorización para una estancia superior a 90 días por período de 180 días en el conjunto del espacio Schengen.

4. Objetivos

Los objetivos generales de la propuesta son los siguientes: impulsar el crecimiento económico en la EU; garantizar una mayor coherencia con otras políticas de la UE y mantener al mismo tiempo la seguridad del espacio Schengen.

Los objetivos específicos son los siguientes: avanzar hacia una política de visados armonizada y verdaderamente común; adaptar mejor los procedimientos de solicitud de visado a las necesidades de los viajeros legítimos; y hacer más eficaz el procedimiento de visado mediante la racionalización de las normas.

Los objetivos operativos, a la luz de los problemas esbozados anteriormente, son los siguientes: facilitar los trámites de procedimiento obligatorios para los viajeros «conocidos» haciendo pleno uso de las posibilidades ofrecidas por el Sistema de Información de Visados (VIS); reforzar y racionalizar el proceso de recogida/tramitación de visados por las autoridades pertinentes en terceros países; y prever, por último, la posibilidad de estancias de más de 90 días por período de 180 días en el espacio de Schengen.

5. Opciones de actuación

A efectos de la evaluación de impacto, se han elaborado los siguientes paquetes de medidas:

Paquete de medidas 0 — Statu quo: el marco jurídico vigente se mantiene sin cambios y las actividades en curso siguen adelante.

Paquete de medidas A: medidas no normativas: con respecto al problema 1, se han previsto una serie de «medidas no vinculantes», dirigidas a aplicar mejor el Código de visados. Respecto al problema 2, la Comisión promovería en gran medida las posibilidades de financiación con cargo al futuro Fondo para la Seguridad Interior. Por lo que se refiere al problema 3, ya que el factor generador de este problema es un vacío legislativo, no se ha previsto ninguna opción que no fuera normativa.

Paquete de medidas B-D: estas opciones requerirían una acción reguladora a escala de la UE para modificar el Código de visados. Las opciones de actuación se agrupan en función de su nivel de ambición (viabilidad política) en tres paquetes: mínimo, intermedio y máximo.

Para el problema 1, el paquete de medidas B (mínimo) establecería facilidades de procedimiento obligatorias (es decir, la exención de la obligación de comparecer personalmente para presentar la solicitud y la exención de presentar determinados documentos justificativos) y la expedición obligatoria de visados para entradas múltiples con un período de validez de, como mínimo, un año y, a continuación (después de dos visados para entradas múltiples con un período de validez de 1 año) y de un visado para entradas múltiples con un período de validez de tres años para los solicitantes que previamente hayan utilizado legalmente al menos tres visados (durante los 12 meses previos a la fecha de solicitud) y que estén registrados en el VIS («personas que viajan con frecuencia»). Por lo que se refiere al problema 2, la opción propuesta deroga el artículo 41 del Código de visados (utilización conjunta de instalaciones y CCS) e introduce un concepto general de «Centro de Visados Schengen», que supondría una definición más realista y flexible de determinadas formas de cooperación consular. Por lo que se refiere al problema 3, se crearía un nuevo tipo de autorización que permitiría a determinadas categorías de solicitantes (es decir, los artistas y los miembros de su equipo) permanecer más de 90 días pero menos de 360 días, en el espacio Schengen.

Por lo que se refiere al problema 1, el paquete de medidas C (intermedio) prevé facilidades de procedimiento obligatorias similares al paquete de medidas mínimo, y la expedición obligatoria de visados para entradas múltiples con un período de validez mínimo de tres años y, posteriormente, de cinco años. Además, los beneficiarios se definen de manera más amplia: aquellos que han utilizado previamente de manera legítima al menos dos visados registrados en el VIS («personas que viajan de forma periódica») Por lo que se refiere al problema 2, además de la introducción del concepto de «Centros de Visado Schengen», se introduciría asimismo el concepto de «representación obligatoria»: cuando un Estado Schengen competente para tramitar la solicitud de visado no esté presente o representado (en virtud de un acuerdo) en un determinado tercer país, cualquier otro Estado Schengen presente en ese país estaría obligado a tramitar las solicitudes de visado en su nombre. Por lo que se refiere al problema 3, como en el caso del paquete de medidas mínimo, se establecería un nuevo tipo de autorización que se aplicaría no solo a determinadas categorías de nacionales de terceros países, es decir, grupos que realicen espectáculos en vivo, sino también a todos los nacionales de terceros países (es decir, «particulares») que puedan demostrar un interés legítimo enviajar durante un período superior a 90 días en el espacio Schengen.

El paquete de medidas D (máximo) ampliaría las facilidades de procedimiento obligatorias y la expedición obligatoria de visados para entradas múltiples inmediatamente por un período de cinco años para la mayoría de los solicitantes, al exigirse solo un visado utilizado legalmente registrado en el VIS. Por lo que se refiere al problema 2, a fin de garantizar una adecuada cobertura de la recogida/tramitación de visados, las decisiones de ejecución de la Comisión establecerían de qué modo operaría la red de recogida de visados Schengen en los terceros países en términos de acuerdos de representación, cooperación con proveedores de servicios externos y puesta en común de recursos por otros medios. Por último, por lo que se refiere al problema 3, se introduciría el mismo tipo de autorización que en el paquete de medidas intermedio; cualquier objetivo más ambicioso resultaría muy poco realista.

6. Evaluación de los impactos

Las facilidades de procedimiento, y, en particular, la expedición de visados para entradas múltiples con largos períodos de validez pueden disminuir la carga administrativa de los consulados y, al mismo tiempo, proporcionar importantes facilidades a los viajeros. Haciendo el espacio Schengen aún más atractivo, las opciones podrían suponer un aumento del número total de viajes realizados por los nacionales de terceros países a los que se les exige estar en posesión de un visado, con el consiguiente impacto positivo que supondría para la economía de la UE el gasto de dichos viajeros. Por lo que se refiere al problema 2, el concepto de «representación obligatoria» aumentaría considerablemente la presencia en terceros países de autoridades que expiden visados y consolidaría la cobertura consular en todo tercer país en el que haya al menos un consulado que tramite las solicitudes de visado. Se cubrirán así alrededor de 900 «lagunas», lo que podría tener un impacto positivo sobre unos 100 000 solicitantes que podrían presentar sus solicitudes en su Estado de residencia en vez de tener que desplazarse a un país en el que el Estado Schengen competente está presente o representado. Por último, la introducción de una nueva autorización para estancias durante un período superior a 90 días para los nacionales de terceros países podría afectar a alrededor de 120 000 viajeros, lo que, a lo sumo, podría generar unos ingresos adicionales estimados de 1000 millones EUR para el espacio Schengen.

Por lo que se refiere a los efectos económicos y financieros previstos, véase para más detalles el cuadro que figura en el punto 7.

7. Comparación de las opciones

El paquete de medidas A tendría sólo un débil impacto positivo para solucionar los problemas y alcanzar los objetivos fijados. Por lo tanto, no se considera muy eficaz.

Los paquetes de medidas B, C y D abordarían los problemas de forma progresiva, cumplirían los objetivos operativos y tendrían un impacto positivo en los viajes y el gasto en el espacio Schengen. El paquete de medidas B es el menos eficaz, ya que abordaría sólo parcialmente los problemas en beneficio de un grupo más reducido de solicitantes de visados. Los paquetes de medidas C y D son casi igualmente eficaces a la hora de abordar los objetivos. Los beneficios económicos esperados son más elevados en el caso del paquete de medidas D (más de 3 000 millones EUR al año), pero está asociado a un riesgo de seguridad potencialmente más elevado.

En términos de eficiencia, ninguno de los paquetes de medidas/opciones de actuación, supondría en principio considerables costes adicionales[1]. De hecho, uno de los móviles de las opciones de actuación es generar ahorros, tanto para los Estados/consulados Schengen como para los solicitantes de visados. Los paquetes de medidas B, C y D generarán, de manera progresiva, un ahorro para los solicitantes, principalmente debido al número cada vez mayor de visados para entradas múltiples expedidos con largos períodos de validez. Desde el punto de vista de los solicitantes, el paquete de medidas D es el más eficaz, y el paquete de medidas B, el menos eficaz. En cada uno de los paquetes de medidas, los beneficios económicos para la UE en su conjunto superan considerablemente los costes estimados para los Estados Schengen.

El cuadro que figura a continuación presenta un panorama general de la repercusión previsible de cada paquete de políticas[2].

Opción de actuación Criterios || Paquete no normativo (A) || Paquete normativo mínimo (B) || Paquete normativo intermedio (C) || Paquete normativo máximo (D)

Eficacia || || || ||

Facilidades de procedimiento obligatorias para determinadas categorías de viajeros || 1 || 2 || 3 || 4

Presencia reforzada y racionalizada para la recogida/tramitación de solicitudes de visado por las autoridades pertinentes en terceros países || 1 || 2 || 4 || 4

Posibilidad de prolongar la estancia más de 90 días por período de 180 días en el espacio Schengen en virtud de un nuevo tipo de autorización || 0 || 2 || 4 || 4

Impacto en la seguridad del espacio Schengen || 0 || 0 || -0,5 || -2

Beneficios económicos — ingresos generados por el gasto de los viajeros (millones EUR al año) || - || Alrededor de 800 || Más de 2 000 || Más de 3 000

Empleos generados (número de puestos ETC) || - || Alrededor de 20 000 || Alrededor de 60 000 || Alrededor de 80 000

Eficiencia || || || ||

Costes directos ahorrados por los solicitantes de visado (millones EUR al año) || - || Alrededor de 50 || Alrededor de 200 || Alrededor de 300

Costes indirectos ahorrados por los solicitantes de visado (millones EUR al año) || - || Alrededor de 120 || Alrededor de 500 || Alrededor de 800

Impacto financiero neto en los Estados Schengen (millones EUR al año) || - || Alrededor de -1 || Alrededor de -5 || Alrededor de -9

Viabilidad || || || ||

Jurídica || Buena || Buena || Buena || Buena

Política || Buena || Razonable || Razonable || Insuficiente

Práctica || Buena || Buena || Buena || Razonable

Por lo que respecta al problema 1 (procedimientos largos, complejos y costosos), la evaluación no es concluyente por lo que se refiere a cuál debería ser la opción preferida. Esto se debe a que el enorme impacto económico potencial de la propuesta del paquete de medidas D está asociado, sin embargo, a un riesgo potencialmente más elevado de seguridad. La propuesta presentada en el paquete de medidas intermedio (C) se asocia con un bajo riesgo para la seguridad, pero su impacto económico potencial se estima en cerca de 1000 millones EUR menos. A propósito del problema 2 (cobertura geográfica) y el problema 3 (nuevo tipo de autorización), las opciones previstas en el paquete de medidas intermedio son las preferidas (introducción del nuevo concepto de «Centro de Visados Schengen» y de representación «obligatoria» en el caso del problema 2; nueva autorización para estancias superiores a 90 días para los nacionales de terceros países en cuanto al problema 3).

8. Seguimiento y evaluación

Tres años después de la entrada en vigor de la versión refundida del Código de visados, la Comisión presentará un informe de evaluación.

[1]               Una excepción es la opción relativa a la cobertura geográfica en la tramitación de los visados.

[2]               0: ningún impacto; 0-1: impacto débil o inexistente; 2: impacto medio; 3: gran impacto; 4: impacto muy significativo. La calificación es negativa (−) si el impacto es negativo.