COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación del Reglamento nº 472/2013 /* COM/2014/061 final */
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y
AL CONSEJO SOBRE LA APLICACIÓN DEL REGLAMENTO (UE) Nº 472/2013 1.
INTRODUCCIÓN La
crisis económica y financiera ha revelado una serie de puntos débiles en la
supervisión y la gobernanza económica de la UE. La mayor parte de las
deficiencias en materia de supervisión se abordaron con la creación del
Semestre Europeo de coordinación de las políticas económicas y los seis actos
legislativos conocidos bajo la denominación de paquete de seis instrumentos legislativos
(«Six Pack»). No obstante, teniendo en cuenta la mayor probabilidad de que las
políticas económicas y presupuestarias aplicadas en una zona con una moneda
única puedan dar lugar a importantes efectos de contagio, era necesario
establecer mecanismos más sólidos. A tal fin, el legislador adoptó los
Reglamentos (UE) nº 472/2013 y (UE) nº 473/2013[1].
El Reglamento (UE) nº 472/2013 establece procedimientos específicos de
supervisión de los Estados miembros de la zona del euro (supervisión reforzada,
supervisión en el marco de un programa y supervisión postprograma),
sistematizando así enfoques anteriormente puntuales y estableciendo una
relación entre la ayuda financiera y las disposiciones del Tratado relativas a
la coordinación de las políticas de los Estados miembros. Estos dos
Reglamentos, componentes del denominado «Two Pack», entraron en vigor el 30 de
mayo de 2013. El
Reglamento (UE) nº 472/2013 (en lo sucesivo, «el Reglamento») establece
normas relativas a la supervisión reforzada, a la supervisión del cumplimiento
de los programas de ajuste macroeconómico y a la supervisión postprograma, que
permiten a la Comisión y al Consejo ejercer un grado de supervisión apropiado
al caso de que se trate y que complementan los otros procesos de supervisión multilateral
existentes. De esta forma, ambas instituciones pueden decidir que un Estado
miembro debe tomar nuevas medidas con el fin de afrontar los riesgos
específicos que su situación implica para la estabilidad financiera de la zona
del euro. Dichas medidas deberían tender a restablecer rápidamente una
situación económica y financiera sólida y, en su caso, la capacidad del Estado
miembro de financiarse completamente en los mercados financieros. El
Reglamento se estableció con el fin de adaptar las prácticas actuales empleadas
en la aplicación de los programas de ayuda financiera en los Estados miembros
de la zona del euro al marco institucional del Tratado y, así, garantizar
simultáneamente una mejor aplicación de dichos principios en todos los Estados
miembros. El grado de intrusión del seguimiento y la supervisión dependerán de
la gravedad de la situación financiera del Estado miembro afectado. El
Reglamento también contempla la simplificación de las obligaciones de
notificación que se superponen en los casos concretos en que un Estado miembro
recibe ayuda financiera. De
conformidad con el artículo 19 del Reglamento, a más tardar en enero de 2014, y
cada cinco años a continuación, la Comisión deberá presentar al Parlamento
Europeo y al Consejo un informe sobre la aplicación del Reglamento, acompañado,
en su caso, de una propuesta de modificación del mismo. Este informe evaluará,
entre otros elementos: a) la eficacia del Reglamento; b) los progresos
realizados para garantizar una coordinación más estrecha de las políticas
económicas y una convergencia sostenida de los resultados económicos de los
Estados miembros de conformidad con el TFUE; c) la contribución del Reglamento
a la realización de la estrategia de crecimiento y empleo de la Unión. Debe
observarse que la revisión del Reglamento tiende a proporcionar una visión
global de su aplicación desde su entrada en vigor. Los elementos
proporcionados, en el marco de esta revisión, sobre los progresos económicos
realizados por los Estados miembros sometidos a un programa no pretenden
duplicar ni englobar las misiones periódicas de revisión que se realizan en el
marco de estos programas. Habida
cuenta del breve espacio de tiempo transcurrido desde la entrada en vigor del
Reglamento, actualmente existen importantes limitaciones sobre los aspectos que
pueden evaluarse y sobre la profundidad de la evaluación. En cambio, la
revisión del paquete de seis instrumentos legislativos y del paquete de dos
instrumentos legislativos, que se efectuará al final 2014, permitirá una
evaluación más completa y profunda de la eficacia del Reglamento. 2. Aplicación
del Reglamento (UE) nº 472/2013 2.1.
Aplicación del Reglamento De
conformidad con el artículo 2, apartado 5, y el artículo 7, apartado 2, del
Reglamento, la Comisión debe publicar, a efectos de información, dos listas de
instrumentos de ayuda financiera: una relativa a los instrumentos de carácter
preventivo, y la otra, a los instrumentos para los cuales las normas del
Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) no prevén un programa de ajuste
macroeconómico. En octubre de 2013, la Comisión adoptó la Comunicación
correspondiente[2]. Desde
la entrada en vigor del Reglamento, ningún Estado miembro de la zona del euro
ha sido sometido a una supervisión reforzada en aplicación del artículo 2 y
ningún Estado miembro de la zona del euro ha concertado un nuevo programa de
ajuste macroeconómico. Sin
embargo, conforme al artículo 16 del Reglamento, los Estados miembros que
recibían ayuda financiera en la fecha de su entrada en vigor están sometidos a
las disposiciones del mismo. Por consiguiente, el Reglamento se aplica a los
Estados miembros de la zona del euro beneficiarios de un instrumento de ayuda
financiera a 30 de mayo de 2013. En
el momento de la entrada en vigor del Reglamento, Grecia, Irlanda, Portugal,
España y Chipre recibían una ayuda financiera de uno o varios otros Estados
miembros, del MEEF, del MEDE, de la FEEF o de otra institución financiera
internacional como el FMI. Al amparo del Reglamento se adoptaron nuevas decisiones
por las que se ajustaban los programas de ajuste macroeconómico en curso. Cuatro
Estados miembros reciben ayuda financiera asociada a un programa de ajuste
macroeconómico, por lo que están sometidos al artículo 7 del Reglamento: Grecia
Grecia
ha acordado dos programas de ajuste económico. El primero de ellos se
desarrolló en la Decisión 2010/320/UE del Consejo de 26 de mayo de 2010,
modificada varias veces posteriormente. El segundo programa de ajuste económico
se aplicó en virtud de la Decisión 2011/734/UE del Consejo de 12 de julio de
2011, modificada en última instancia por la Decisión 2013/6/UE del Consejo[3]. Irlanda
El
programa de ajuste económico de Irlanda fue aplicado por la Decisión 2011/77/UE
del Consejo en febrero de 2011. Sus actualizaciones se han adoptado al amparo
del artículo 7, apartado 5, del Reglamento el 9 de julio de 2013 por medio de
la Decisión de Ejecución 2013/373/UE del Consejo[4]. Portugal El
programa de ajuste económico de Portugal fue aplicado por la Decisión
2011/344/UE del Consejo el 20 de mayo de 2011. Sus actualizaciones se han
adoptado al amparo del artículo 7, apartado 5, del Reglamento el 9 de julio de
2013 por medio de la Decisión de ejecución 2013/375/UE del Consejo[5]. Chipre El
programa de ajuste económico de Chipre fue aplicado por la Decisión 2013/236/UE
del Consejo de 23 de abril de 2013, poco antes de la entrada en vigor del
Reglamento. En aras de la claridad y la seguridad jurídica, el programa ha sido
adoptado desde entonces al amparo del artículo 7, apartado 2, del Reglamento
mediante la Decisión 2013/463/EU del Consejo de 13 de septiembre de 2013[6].
España ha
recibido ayuda financiera para la recapitalización de sus entidades
financieras. Ello significa que las disposiciones del Reglamento en materia de
programa de ajuste macroeconómico no les son aplicables. Sin embargo, España
será sometida a una supervisión postprograma de conformidad con el artículo 14
del Reglamento tan pronto como finalice su actual programa de ayuda financiera.
2.2.
Eficacia del Reglamento El
principal objetivo del Reglamento es reforzar el seguimiento y la supervisión
de los Estados miembros que están experimentando o corren el riesgo de
experimentar graves dificultades en relación con su estabilidad financiera. El
Reglamento persigue establecer unos procedimientos de supervisión
transparentes, eficientes, simplificados y predecibles para los Estados
miembros sometidos a una supervisión reforzada, un programa de ajuste
macroeconómico y una supervisión postprograma. El
Reglamento ha estado en vigor desde el 30 de mayo de 2013. Este breve periodo
de tiempo hace particularmente difícil evaluar la eficacia del mismo, al
proporcionar datos escasos en los que poder basar la evaluación. En
particular, muchas disposiciones del Reglamento son pertinentes para el periodo
en el que se desarrollan y negocian los programas. En los programas existentes,
estos periodos fueron anteriores a la entrada en vigor del Reglamento. Por
ello, la eficacia del mismo con arreglo al artículo 19 no puede evaluarse en lo
referente a estas fases anteriores. Por
otro lado, no es posible evaluar la eficacia del Reglamento en relación con la
supervisión reforzada, ya que hasta ahora no se ha sometido a supervisión
reforzada a ningún Estado miembro de la zona del euro. Por estas mismas
razones, la eficacia del Reglamento tampoco puede evaluarse todavía en cuanto a
la aplicación de la supervisión postprograma. Durante
el periodo considerado, la eficacia solo puede evaluarse en relación con los
programas de ajuste macroeconómico existentes. Estos están encaminados a
restablecer rápidamente una situación económica y financiera sólida y
sostenible y a restaurar la capacidad del Estado miembro de financiarse
completamente en los mercados financieros. Hasta la fecha, los programas de ajuste
macroeconómico existentes han alcanzado los objetivos del Reglamento. No
obstante, la aplicación en curso de los programas de Grecia, Portugal y Chipre
proporcionará datos y parámetros útiles para evaluar la eficacia en el próximo
ejercicio de revisión. De forma similar, la próxima finalización de los
programas de ayuda financiera en favor de Irlanda y España facilitará nuevos
datos para llevar a cabo una evaluación más profunda de la eficacia de la
supervisión postprograma en una fase posterior. El
estrecho seguimiento de todos los Estados miembros de la zona del euro servirá
para abordar inmediatamente cualquier riesgo potencial y evitar el contagio a
otros países de la UEM o de la Unión. 2.3. Progresos hacia el logro de
una mayor coordinación de las políticas económicas y una convergencia sostenida
de los resultados económicos de los Estados miembros de conformidad con el TFUE El
Reglamento (UE) nº 473/2013 y el paquete de seis instrumentos legislativos
serán evaluados en 2014 mediante un ejercicio de revisión. Se espera que dicha
revisión suponga una evaluación más completa de los avances realizados en
materia de coordinación y convergencia. El
Reglamento (UE) nº 472/2013 establece un marco para el reforzamiento de la
supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del
euro que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves dificultades.
Entre otros aspectos, prevé una coordinación más estrecha para aquellos Estados
miembros con un programa de ajuste macroeconómico y establece el marco general
para la supervisión postprograma. Por
otra parte, el Reglamento contempla una supervisión económica reforzada con
vistas a garantizar la coherencia de las políticas económicas —
particularmente, entre el marco de supervisión multilateral de la Unión
establecido por el TFUE y las posibles condiciones de política económica a las
que se supedita la ayuda financiera— y a evitar una duplicación de las
obligaciones de notificación. A tal efecto, el Reglamento contiene cláusulas
encaminadas a garantizar la coherencia con el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, con el Reglamento (UE) nº 1176/2011[7]
y con algunas disposiciones del Reglamento (UE) nº 423/2013[8].
Los Estados miembros de la zona del euro sometidos al Reglamento han sido
eximidos de algunas obligaciones para evitar precisamente esta duplicación de
obligaciones de notificación. El
Reglamento no contiene disposiciones transitorias para los Estados miembros
cuyo programa y cuya ayuda financiera asociada finalizan durante los ciclos anuales
de supervisión macroeconómica (por ejemplo, Irlanda). Con el fin de favorecer
la plena reintegración de esos Estados miembros en los mecanismos de
coordinación económica, la Comisión aplicará rápidamente las herramientas de
supervisión normal a los Estados miembros que hayan aplicado con éxito su
programa de ajuste económico. 3. EVALUACIÓN DE LOS AVANCES EN LAS
CONDICIONES ECONÓMICAS Teniendo
en cuenta que el Reglamento (UE) nº 472/2013 ha entrado en vigor
recientemente, es demasiado pronto para evaluar los efectos de su aplicación
sobre las condiciones económicas. Todos
los Estados miembros a los que se aplica el Reglamento han llevado a cabo
reformas estructurales encaminadas a tratar los factores de vulnerabilidad y de
inestabilidad financiera. Las dificultades de Irlanda y Chipre radicaban
principalmente en el sector bancario. En consecuencia, Irlanda ha reorganizado
este sector, recapitalizando los bancos viables y liquidando los no viables, y
está efectuando pruebas de resistencia rigurosas para evaluar adecuadamente las
carteras de activos. En Chipre también se ha llevado a cabo una
reestructuración y resolución de los bancos, así como un desapalancamiento
rápido y global. Por otra parte, ambos países han emprendido y prosiguen
reformas de los mercados de trabajo y de productos. En cuanto al mercado de
trabajo, la reforma en Irlanda prevé particularmente la aplicación del plan de
acción para el empleo y una reforma de los programas de educación y formación;
en Chipre la reforma prevé una suspensión hasta 2014 de la indización salarial
en el sector privado. En cuanto a la reforma del mercado de productos, cabe
citar programas de privatización en varios sectores de la energía y de los
transportes y una aplicación de la legislación de competencia (Irlanda).
Además, ambos países han emprendido y están emprendiendo reformas encaminadas a
sanear las finanzas públicas y reducir la presión financiera. Grecia
ha aplicado un notable saneamiento fiscal y ha realizado profundas reformas de
los mercados de trabajo y de productos, tales como una simplificación de los
trámites de creación de empresas y una reducción de la complejidad de los
procedimientos de concesión de licencias, así como reformas en los sistemas de
pensiones, asistencia sanitaria y tributario, con el fin de fomentar el ajuste,
la competitividad y el crecimiento. Siguen constituyendo fuente de preocupación
el alto nivel de deuda pública, las rigideces estructurales y los gravosos
mecanismos institucionales. Por
último, Portugal experimentó rigideces estructurales y altos niveles de deuda
pública. Para combatir estos factores de inestabilidad, se aplicaron varios
paquetes de medidas de reforma. Por ejemplo, se redujeron las prestaciones de
desempleo, se realizaron programas de privatización, se aumentó la competencia
en el comercio minorista y se redujeron las barreras de acceso a los servicios
profesionales. Por otro lado, se amplió la base del IVA y se eliminaron una
serie de deducciones del impuesto sobre la renta. Las
conclusiones de las misiones de inspección, publicadas en «Economía Europea»,
proporcionan una evaluación detallada y exhaustiva de la situación de los
países sometidos a un programa, y pueden consultarse en el sitio Internet de la
Comisión Europea, en la siguiente dirección: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm.
4.
CONCLUSIÓN La
presente Comunicación describe algunos de los aspectos esenciales del
Reglamento (UE) nº 472/2013, que forma parte del paquete de dos
instrumentos legislativos. Un saneamiento fiscal ambicioso, combinado con una
consolidación financiera y unas reformas estructurales de gran alcance
respaldadas por la ayuda financiera externa —supeditada generalmente a
programas de ajuste macroeconómico—, han contribuido a contener las
turbulencias en los mercados financieros y a estabilizar los mercados. En
este contexto, la Comisión estima que el Reglamento (UE) nº 472/2013 ha
demostrado ser hasta ahora un marco adecuado para un seguimiento y una
supervisión reforzados de los Estados miembros de la zona del euro que
experimenten o corran el riesgo de experimentar graves dificultades en cuanto a
su estabilidad financiera. Las
disposiciones contenidas en el paquete de dos instrumentos legislativos y las
normas de procedimiento derivadas de los mismos parecen permitir una mayor
coordinación entre los Estados miembros de la zona del euro. Sin embargo, como
se explica en la presente Comunicación, la brevedad del periodo durante el cual
ha estado en vigor el Reglamento proporciona escasos datos en los que poder
pasar esta evaluación. Por ejemplo, aún no se ha aplicado la supervisión
reforzada, pero el Reglamento establece un marco que debe permitir un
seguimiento más estrecho de los Estados miembros de la zona del euro que
experimentan o corren riesgo de experimentar dificultades financieras. Tampoco
se ha aplicado todavía la supervisión postprograma. Con
ocasión de la próxima revisión del presente Reglamento, que se efectuará
paralelamente a la revisión del Reglamento (UE) nº 473/2013 y del paquete
de seis instrumentos legislativos, se llevará a cabo una evaluación sistemática
y exhaustiva basada en la experiencia adquirida. [1] DO L 140 de
27.5.2013. [2] DO C 300 de
16.10.2013. [3] DO L 48 de
21.2.2013. [4] DO L 191 de
12.7.2013. [5] DO L 192 de
13.7.2013. [6] DO L
250 de 20.9.2013. [7] Reglamento
(UE) nº 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre
de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios
macroeconómicos (DO L 306 de 23.11.2011, p. 25). [8] Sin
embargo, no serán aplicables los artículos 1 a 5 y 13 a 18 del Reglamento (UE)
nº 473/2013.