COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Una visión del mercado interior de los productos industriales /* COM/2014/025 final */
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL
PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Una visión del mercado interior de los
productos industriales (Texto pertinente a efectos del EEE) 1. Introducción En 2012 se
celebró el 20º aniversario del mercado único, que garantiza la libre
circulación de mercancías, servicios, personas y capitales dentro de la Unión
Europea (UE). El objetivo de la presente Comunicación es formular
recomendaciones para la legislación en el ámbito del mercado interior de los
productos industriales y definir una visión más amplia para el próximo decenio.
Se destina al Consejo Europeo, atendiendo la petición formulada en su reunión
de los días 14 y 15 de marzo de 2013. Según la
actualización de octubre de 2012 de la Comunicación sobre política industrial
integrada[1],
es prioritario reforzar la eficacia del mercado interior de los productos
industriales. En dicha actualización se propone la reindustrialización de la UE
sobre la base de una estrategia de cuatro pilares, uno de los cuales es mejorar
el acceso a los mercados. Para ello, la
Comisión Europea ha emprendido una evaluación de la legislación de la UE en el
ámbito de los productos industriales a fin de analizar la coherencia general y
la «aptitud para el uso» del marco reglamentario y de obtener una base empírica
sobre el efecto acumulado de la legislación desde la perspectiva de la
industria. Paralelamente, la Comisión ha organizado una consulta pública de las
partes interesadas. La presente Comunicación se basa en los resultados de la
evaluación y de la consulta pública y analiza el entorno reglamentario del
mercado interior de los productos industriales. Los resultados detallados de la
evaluación y de la consulta pública, así como varios estudios de casos, se
recogen en el documento de trabajo adjunto de los servicios de la Comisión. El mercado
interior de los productos es un sector pionero en la integración económica de
la UE. Dentro de la Unión, los obstáculos reglamentarios se evitan aplicando la
Directiva 98/34/CE[2]
o se eliminan mediante el principio de reconocimiento mutuo o la legislación de
armonización de la UE. El objetivo de esta legislación es doble: garantizar que
los productos comercializados en Europa ofrecen unos niveles elevados de
protección de la salud, la seguridad y el medio ambiente y amparar la libre
circulación de los productos sustituyendo las normativas nacionales por un
único conjunto armonizado de condiciones para su comercialización sin trabas en
el mercado interior. La presente
Comunicación tiene por objeto específicamente los productos industriales, es
decir, los productos no alimentarios fabricados mediante un proceso industrial[3]. Se incluye
una amplia variedad de productos, como diversos tipos de máquinas, equipos
radioeléctricos, aparatos eléctricos y electrónicos, juguetes y muchos otros.
El acervo de la UE relativo a los productos industriales se ha extendido
progresivamente, y consta en la actualidad de más de una treintena de
directivas y reglamentos[4],
que regulan productos industriales específicos (por ejemplo, los equipos a
presión o los aparatos de gas) o se aplican horizontalmente a varios grupos de
productos diferentes, como la Directiva REACH (productos químicos) o la
Directiva sobre diseño ecológico. La presente
Comunicación no se ocupa de la legislación de la Unión que acaba de ser
sometida a una importante revisión (como la relativa a los productos
sanitarios, los cosméticos, los productos de construcción, la seguridad de los
productos de consumo y la vigilancia del mercado). Tampoco entran en su ámbito
de análisis los productos químicos ni los vehículos de motor, ya que la
legislación de la Unión relativa a estos sectores ha sido recientemente
evaluada para medir su adecuación. Por último, el carácter específico de los
productos farmacéuticos hace que tampoco se incluyan en estas consideraciones. 2. ¿Qué beneficios aporta
el mercado interior de los productos industriales? Desde que en
1993 se hizo realidad el mercado único, el comercio de mercancías dentro de la
Unión ha crecido en proporción al PIB aproximadamente en cinco puntos
porcentuales. Dicho comercio representaba en torno al 17 % del PIB de la
UE en 1999, y se acercaba al 22 % en 2011; además, representa un
porcentaje muy elevado del PIB en la mayoría de los Estados miembros. Gráfico 1: Evolución del comercio de mercancías dentro de la UE
como porcentaje del PIB, 1999-2011 (media de exportación e importación).
Fuente: Eurostat La evolución
del comercio dentro de la Unión en las tres grandes categorías de productos
industriales que define la Clasificación Uniforme para el Comercio
Internacional (maquinaria y equipo de transporte, artículos manufacturados,
clasificados principalmente según el material, y artículos manufacturados
diversos) ha rebasado el índice de crecimiento del valor añadido de fabricación
total de la UE entre 2000 y 2012 (véase el siguiente gráfico). Gráfico 2: Evolución del comercio dentro de la UE (exportaciones
de 2000 = 100) en determinados sectores manufactureros comparada con el valor
añadido bruto de fabricación. Fuente: Eurostat Si bien hay
importantes diferencias entre los sectores regulados por la legislación de
armonización de la Unión sobre productos industriales, en la mayoría de los
casos el comercio dentro de la UE creció, especialmente entre 2003 y 2008.
Desde 1999, el descenso del nivel de comercio dentro de la UE en tres sectores
(máquinas de oficina y máquinas de procesamiento automático de datos, máquinas
para trabajar metales y aparatos fotográficos) podría achacarse en gran medida al
inicio de la crisis económica y financiera de 2008, aunque también a otras
dinámicas relacionadas, por ejemplo, con la llegada de los teléfonos
inteligentes y las tabletas. Gráfico 3: Evolución del comercio dentro de la Unión en
determinados sectores de la industria manufacturera (importaciones de
1999 = 100). Fuente: Eurostat Con un mejor
acceso al mercado interior e internacional ha sido posible lograr mayores
economías de escala y de alcance y, así, potenciar la competitividad a nivel de
empresa y mejorar la relación coste-eficiencia, gracias a una convergencia de
la reglamentación y los productos a nivel europeo y, en cierta medida, también
mundial. Antes de la creación del mercado único, cada Estado miembro de la UE
imponía obligaciones a las empresas en aras de la seguridad, la salud y la
protección de los consumidores. Esto implicaba considerables obstáculos
reglamentarios al comercio de productos, debido a las diferentes normas y
requisitos; las empresas tenían que tratar a cada Estado miembro de la UE como
un mercado distinto, y ofrecerles productos diferentes. En este
entorno operativo, la actividad empresarial a través de las fronteras imponía
elevados costes de cumplimiento de la reglamentación para las empresas. Por
tanto, la adopción sucesiva por la Unión de legislación de armonización
vertical y horizontal respondía directamente a las necesidades de la industria
europea. En ocasiones
no existía legislación nacional antes de la adopción de la europea, que colmaba
lagunas normativas y permitía a las empresas desarrollar un mercado más amplio
para sus productos, garantizando al mismo tiempo un elevado nivel de seguridad
de los productos y protección. Hasta la adopción de la Directiva de 1989 sobre
máquinas[5],
por ejemplo, la seguridad y la utilización de maquinaria eléctrica y mecánica
no estaba adecuadamente regulada en muchos marcos jurídicos nacionales, a pesar
del elevado riesgo al que están expuestos quienes operan con tales equipos. En
estos sectores, la legislación de la UE se ha adelantado en gran medida al
desarrollo de la legislación nacional, evitando así la aparición de diferentes
normativas nacionales que, de otro modo, habrían causado una fragmentación del
mercado, generado obstáculos a la libre circulación de los productos y ocasionado
una mayor carga administrativa para el cumplimiento de la normativa. La
aproximación de la normativa sobre productos merced a la legislación del
mercado interior ha sido importante para promover la competitividad industrial,
pues la convergencia reglamentaria en la UE, apoyada por normas técnicas
voluntarias, ha favorecido el acceso a nuevos mercados dentro del mercado
interior y ha creado condiciones de competencia más equitativas entre los
agentes económicos. La legislación de armonización de la Unión refuerza también
la competitividad por otros medios: sus efectos en la convergencia de la
reglamentación y los productos a nivel mundial, la mejor incorporación de los
resultados de la innovación y la investigación y desarrollo tecnológico (IDT),
con un enfoque de neutralidad tecnológica, y el fomento de una consolidación de
la industria que aporte aún mayores economías de escala para las empresas de
fabricación capaces de funcionar en todo el mercado interior y fuera de él. 3. Evolución del Derecho
de la Unión sobre productos industriales 3.1. La UE solo regula los
elementos esenciales… Desde 1985, la
Unión ha aplicado un mecanismo único para la armonización de la legislación
sobre productos: el legislador de la Unión establece los requisitos esenciales en
lo que respecta a la seguridad, la salud y otros aspectos de interés público
que las empresas deben cumplir en el momento de introducir sus productos en el
mercado de la Unión. El principio fundamental es que las empresas tienen que
demostrar que cumplen los requisitos esenciales establecidos en la legislación
de armonización de la Unión, si puede ser con referencia a normas armonizadas
elaboradas por los organismos europeos de normalización. Una vez demostrado
esto, los productos pueden venderse en todo el mercado interior. El denominado
«nuevo enfoque» de la reglamentación sobre productos ha reducido
considerablemente la divergencia de los reglamentos técnicos nacionales, y ha
instaurado un mercado único sin fronteras para los productos industriales armonizados.
Ha reducido las barreras de acceso al mercado para la industria y ha facilitado
el funcionamiento de las empresas que operan en los mercados paneuropeos. El
mercado interior de los productos industriales ha aportado beneficios a la
economía y el empleo gracias a su contribución a un mayor comercio en la UE. Es
uno de los logros ampliamente reconocidos de la UE. 3.2. … con y para las
personas, las empresas y los Estados miembros… La regulación
europea de los productos industriales se basa en la colaboración inestimable de
varios grupos importantes: ·
Los fabricantes y otras empresas de la cadena de suministro deben adoptar las medidas necesarias
para hacer que sus productos cumplan los requisitos legales. Los fabricantes
deben seguir los distintos procedimientos de evaluación de la conformidad y, al
mismo tiempo, principalmente a través de las asociaciones industriales, pueden
participar en la elaboración de normas técnicas y supervisar la aplicación de
la legislación. Otras partes interesadas, como los consumidores, los
colectivos de defensa del medio ambiente y los sindicatos, también participan
muy activamente en este proceso. ·
Diversos mecanismos y estructuras que
constituyen la base de la aplicación de la legislación de armonización de la
Unión son responsabilidad de los Estados miembros. Estos son
responsables de elaborar las normas nacionales de aplicación, de designar los
organismos competentes de evaluación de la conformidad (los denominados
«organismos notificados»), pero también de determinar si se necesitan
mecanismos de acreditación y de supervisar el funcionamiento de los organismos
notificados. También han de respaldar y orientar a las empresas para garantizar
que la legislación se aplique y se haga cumplir, y que la vigilancia del
mercado se realice de manera eficaz. ·
A nivel de la UE, la Comisión tiene el
cometido importante y general de controlar y evaluar la aplicación de la
legislación de armonización de la Unión sobre productos industriales, estudiar
la oportunidad de realizar posibles cambios reglamentarios y perseguir posibles
infracciones del Derecho de la UE. La Comisión también tiene la responsabilidad
de pedir a los organismos de normalización de la UE que elaboren normas
técnicas en apoyo de la legislación, con arreglo a las prioridades definidas en
el programa de trabajo anual de la Unión en materia de normalización[6]. Los
sucesivos programas marco europeos de investigación han contribuido al
desarrollo de normas sobre tecnologías y productos, que proseguirá bajo el
programa Horizonte 2020. 3.3. … pero no tiene miedo a
reformar en profundidad cuando es necesario. La legislación
de la Unión sobre productos industriales establece los principales requisitos
para las empresas. Un ejemplo de tales requisitos son el marcado CE, que indica
el cumplimiento de la legislación de la UE, y las fases obligatorias por las
que el producto tiene que pasar antes de llevarlo, como la emisión de una
declaración de conformidad. Aunque, en
principio, los requisitos administrativos para las empresas son claros (marcado
CE y declaración de conformidad, autocertificación o evaluación de la
conformidad por terceros, en función del tipo de Directiva o Reglamento y del
nivel de seguridad o de riesgo), en la práctica han ido surgiendo anomalías y
diferencias entre los textos jurídicos de la UE. Ello se debe en parte a que el
volumen global de la legislación ha aumentado, y los distintos textos
legislativos han evolucionado de manera independiente. Por ejemplo, los
requisitos aplicables a las declaraciones de conformidad variaban entre las
Directivas, tanto con respecto a la información que debe presentarse como a la
obligación de colocar la declaración en el propio producto o la posibilidad de
que figure únicamente en el manual adjunto. Por tanto, era
urgente normalizar y garantizar una mayor coherencia en cuanto a los requisitos
para las empresas y las autoridades nacionales. Desde 2009, la legislación de
la Unión sobre productos industriales ha sido radicalmente reformada para
eliminar incoherencias ociosas entre los distintos actos de armonización y
contribuir a minimizar las cargas para las empresas: ·
Entre 2009 y 2013 han sido presentadas o
adoptadas más de quince propuestas diferentes de revisión de directivas
sobre muy diversos productos industriales, desde los juguetes hasta las
instalaciones de transporte por cable[7].
La mayoría de estas nuevas directivas y reglamentos tienen que incorporarse o
aplicarse, a más tardar, en 2015. ·
El Reglamento sobre productos de
construcción[8]
se adoptó en 2011 y entró en aplicación en 2013. ·
El Reglamento sobre normalización[9] se
adoptó en 2012 y entró en aplicación en 2013. ·
Además, ya han sido presentadas las propuestas
legislativas de sendos reglamentos horizontales sobre vigilancia del mercado
y seguridad de los productos de consumo, que se espera sean adoptadas por
el Parlamento Europeo y el Consejo en 2014. ·
Los análisis preliminares indican que las
partes interesadas parecen estar satisfechas con las actuales normas de la
Unión en materia de maquinaria y juguetes. No obstante, la
Comisión va a efectuar una evaluación de la Directiva sobre máquinas en 2015 y,
en función de las contribuciones de los Estados miembros y de todas las partes
interesadas, examinará en 2014 si las normas sobre seguridad de los juguetes
deben ser más eficaces. ·
El principio de reconocimiento mutuo es
uno de los pilares del mercado interior y se regula, en el ámbito de los
productos industriales, mediante el Reglamento sobre reconocimiento mutuo[10]. De
conformidad con las conclusiones del Consejo de diciembre de 2013[11], la
Comisión pondrá en marcha una evaluación del funcionamiento del principio de
reconocimiento mutuo e informará al respecto al Consejo en 2015. 4. Examen de la
legislación de la Unión sobre productos industriales Una evaluación
profunda e independiente del funcionamiento cotidiano de la legislación de la
Unión sobre productos industriales ha permitido observar sus efectos en las
empresas, las administraciones nacionales y otras partes interesadas. Las
conclusiones generales señalan que la legislación del mercado interior puede
ayudar a cumplir los objetivos de la UE relativos a la necesidad de medidas
técnicas de armonización con niveles elevados de protección de la salud y
seguridad y de los consumidores y del medio ambiente. El marco legislativo del
mercado interior tiene también una capacidad intrínseca de respuesta a los
cambios. No obstante,
la evaluación y la consulta pública han puesto de manifiesto varios problemas y
aspectos mejorables, que suscitan una serie de recomendaciones. Estas
recomendaciones, que resumen los puntos de vista de las partes interesadas y la
evaluación independiente de la legislación, son las siguientes: 4.1. Mejorar la arquitectura
de la legislación de armonización de la Unión 1) El instrumento preferido para la
aplicación de la legislación de armonización de la Unión debe ser el
reglamento, mejor que la directiva. Se elimina así la posibilidad de que la
legislación nacional de los distintos países de la Unión entre en vigor en
diferentes fechas, y se reduce el riesgo de divergencias en su transposición,
interpretación y aplicación. Sin embargo, conviene estudiar si este
planteamiento es viable en cada caso, teniendo en cuenta los objetivos de
mejora de la regulación y el principio de subsidiariedad. Tras un análisis
positivo, la Comisión ha propuesto, por ejemplo, un reglamento para los equipos
radioeléctricos[12]. 2) Deben efectuarse revisiones
periódicas de la legislación de armonización de la Unión relativa a los
productos industriales con el fin de garantizar que el marco regulador sea
coherente y de evitar lagunas graves, incoherencias, carga reglamentaria que
pueda reducirse o redundancias, ya sea en la propia legislación o entre
distintos actos de armonización. Tales revisiones deben hacerse periódicamente
para que la legislación se mantenga actualizada, sea suficiente para cumplir
sus objetivos y refleje la evolución del sector y la innovación de los
productos. 3) Convendría considerar la adopción de
un reglamento horizontal, basado en la Decisión nº 768/2008/CE, que
establezca definiciones comunes y otros elementos comunes que se aplican en
toda la legislación de armonización de la Unión. Un reglamento de este tipo
puede aportar más coherencia a la legislación de armonización de la Unión. 4) Debería llevarse a cabo una actualización
periódica de las orientaciones no vinculantes para el cumplimiento de la
legislación de armonización de la Unión, como la guía para la aplicación de
la legislación sobre productos de la UE[13].
En lo posible, tales orientaciones deben justificar con más claridad las
razones de determinados requisitos o normas. 5) En diversos ámbitos relacionados con
productos de uso profesional, la legislación aplicable en la fase de
utilización (por ejemplo, instalación, mantenimiento) que se adopta a nivel
nacional impone obstáculos adicionales, que reducen los beneficios de una
legislación armonizada. Si bien estos aspectos no están dentro del ámbito de
aplicación de la legislación de armonización de la Unión para los propios
productos industriales, la elaboración y las disposiciones de dicha legislación
deben tenerlos en cuenta a fin de minimizar los obstáculos en la medida de lo
posible. 4.2. Refuerzo de la eficacia
del marco reglamentario 6) La Comisión debe seguir estudiando
maneras de reforzar la participación de las PYME y de las partes interesadas de
la sociedad civil (como las asociaciones de consumidores y de usuarios
profesionales) en la elaboración de iniciativas para la acción legisladora de
la UE y en los procesos de normalización. Una posibilidad sería garantizar que
las asociaciones sectoriales afines a las PYME estuvieran mejor representadas
en grupos de trabajo sobre legislación específica de armonización de la Unión
para los productos industriales, dándoles respaldo para cubrir sus costes de
participación en la medida de lo posible. 7) Ha de animarse a las organizaciones
nacionales de normalización a poner en línea resúmenes de normas armonizadas
accesibles gratuitamente en sus sitios web. Los fabricantes, en particular
las PYME, pueden no saber exactamente de antemano qué normas se les aplican. La
disponibilidad gratuita de resúmenes permite evitar las tardanzas y los costes
debidos a la compra de normas inadecuadas. 8) Convendría acelerar la transición
hacia una vigilancia del mercado en línea, de modo que los agentes
económicos, dentro de lo posible, publicaran en línea la información relativa
al cumplimiento. Los ficheros más sensibles, como documentación técnica o datos
solicitados por las autoridades de vigilancia del mercado, podrían transferirse
electrónicamente a través de un sistema protegido de transmisión de datos. De
esta manera se favorecerían vías más eficaces para garantizar la transparencia
y una comunicación recíproca de información sobre el cumplimiento y de datos
entre las autoridades de vigilancia del mercado y las empresas. 9) Para facilitar la transición
hacia un futuro en que la vigilancia del mercado no haga uso del papel,
debe equiparse a las autoridades de vigilancia del mercado (y, en su caso, a
las autoridades aduaneras) de escáneres o lectores por teléfono inteligente que
permitan la conexión con la página sobre cumplimiento de los sitios web de
agentes económicos, o con un sitio independiente especializado. La posibilidad
de hacerlo depende de que se destinen recursos y se hagan inversiones conjuntas
por parte de la industria y de las autoridades de vigilancia del mercado. 10) Conviene dar a las empresas más
flexibilidad para cumplir los requisitos de trazabilidad y fomentar un uso más
extendido del etiquetado electrónico. Esto contribuiría a reducir los
condicionantes más graves que plantean para las empresas los actuales
requisitos de trazabilidad de los productos y envases, que les exigen facilitar
a los destinatarios una información exhaustiva. Tales exigencias se consideran
innecesarias y negativas para la estética de los productos y el diseño
industrial. El etiquetado electrónico ofrece una buena vía alternativa para
cumplir los mismos requisitos. 11) Cuando un grupo de productos
actualmente no armonizados se incorpora a un grupo de productos armonizados,
debe considerarse si es posible integrar nuevos grupos de productos en los
actos legislativos de armonización de la Unión ya existentes sobre productos
industriales, en lugar de proponer nueva legislación. Un buen ejemplo a
este respecto fue la maquinaria agrícola para esparcir plaguicidas, que se
incorporó a la Directiva sobre máquinas. 4.3. Reforzar el régimen de
ejecución de la legislación de armonización de la Unión 12) Hay que mantener el respaldo a los
mecanismos para facilitar la cooperación y el intercambio de información
entre las autoridades de vigilancia del mercado y la Comisión, como RAPEX[14] e ICSMS[15]. Las
acciones de coordinación y apoyo de la UE relacionadas con la vigilancia del
mercado, contenidas en el paquete sobre vigilancia del mercado[16], son
esenciales y deben mantenerse, en coordinación con las autoridades de
vigilancia del mercado, para favorecer un uso más eficiente de los recursos. 13) Debe consolidarse más el uso de la
acreditación mediante un enfoque coherente en los ámbitos regulados, en
consonancia con el Reglamento (CE) nº 765/2008[17]. 14) Conviene aprovechar plenamente las sinergias
entre diferentes estructuras en el régimen de aplicación de la legislación
de armonización de la Unión relativo a los productos industriales. Se precisan
mayores sinergias entre la Red de Resolución de Problemas en el Mercado
Interior (Solvit), que resuelve problemas generales relacionados con el mal
funcionamiento del mercado interior, la red Enterprise Europe, que ayuda a las
PYME a beneficiarse de las oportunidades que ofrece el mercado interior, y los
Puntos de Contacto de Productos, que ofrecen conocimientos más especializados
sobre la legislación no armonizada relativa a los productos. Por ejemplo,
podría haber un sistema para transmitirse los casos entre Solvit, la red
Enterprise Europe y los Puntos de Contacto de Productos. También debe
estudiarse la posibilidad de utilizar el Sistema de Información del Mercado
Interior[18]
para conectar los Puntos de Contacto de Productos nacionales. Se podría hacer
que el personal que trabaja en las diferentes estructuras tuviera un mejor
conocimiento de los mecanismos de coordinación y puntos de contacto para la
industria especializados en las cuestiones tocantes al mercado interior de los
productos industriales. 15) El papel de los Puntos de Contacto
de Productos establecidos por el Reglamento sobre reconocimiento mutuo[19] debe
ampliarse a los productos armonizados, a fin de proporcionar un primer punto de
contacto para las empresas. Muchas empresas no saben a quién dirigirse; las
pequeñas empresas y las microempresas conocen poco la legislación sobre el
mercado interior, y a veces no saben si la legislación que se aplica a su
producto está o no armonizada. Al reforzar la visibilidad de los Puntos de
Contacto de Productos se ofrece a las PYME una fuente clara de información. 4.4. Reducir la carga
administrativa de las empresas 16) Dado que todos los productos tienen
que cumplir los requisitos legales relativos a la seguridad, la salud y otros
intereses públicos, hay pocas posibilidades de que las PYME queden exentas
de la legislación de armonización de la Unión sobre productos industriales. No
obstante, siempre conviene aplicar la prueba de las PYME[20] para
garantizar que los requisitos administrativos no impongan cargas
desproporcionadas a estas empresas, asegurando al mismo tiempo que la
legislación logre sus objetivos. 17) Las empresas deberían disponer de
una fuente única de referencia acerca de los cambios en la legislación de
armonización de la Unión sobre productos industriales, así como de la
actualización de las normas y de datos sobre su entrada en vigor. Esta
información permitiría ahorrar tiempo y recursos a la industria, especialmente,
a las PYME. Las empresas que suscribieran este servicio podrían recibir
actualizaciones por correo electrónico sobre los cambios previstos y el momento
en que tendrán efecto. Sin embargo, el paso de un enfoque basado en la
legislación a otro basado en el producto para informar a los agentes económicos
sobre la legislación de armonización de la Unión para los productos
industriales y las normas voluntarias plantearía dificultades técnicas y
exigiría muchos recursos. También requeriría la cooperación y el respaldo
decididos de las asociaciones de la industria y las organizaciones europeas de
normalización, algunas de las cuales ya han hecho un trabajo importante en este
ámbito. 18) Las empresas deberían seguir
teniendo la posibilidad de elegir entre una declaración única de conformidad y
una declaración de conformidad diferente en relación con cada acto de la
legislación de armonización de la Unión aplicable a los productos. 19) Es esencial no sobrecargar a la
industria con cambios legislativos demasiado frecuentes, pues en la última
década ya se han producido muchos cambios, y otros serán efectivos en un futuro
próximo. Las acciones y medidas reglamentarias deben seguir estando sujetas a
consulta pública y basadas en evaluaciones de impacto. 4.5. Ampliar el alcance de la
legislación de armonización de la Unión sobre los productos 20) La Comisión debería fomentar la
convergencia internacional de la legislación y las normas técnicas sobre
productos industriales, dado que esto puede contribuir a reducir los costes de
cumplimiento para la industria, reforzándose así la competitividad industrial.
La Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión que se está negociando
entre la UE y los Estados Unidos es un paso importante en la dirección
correcta, y debería estudiarse una mayor cooperación con las autoridades de
reglamentación y normalización de otros terceros países que son mercados clave
para la exportación europea, especialmente aquellos que suelen basar sus normas
en normas ISO e IEC europeas o internacionales. 5. Una visión para el
futuro La importancia
de abordar los obstáculos reglamentarios no hará sino aumentar a medida que el
cambio tecnológico acelere su ritmo y que avance la integración de las cadenas
de suministro mundiales. En este contexto, y teniendo en cuenta la necesidad
primordial de minimizar las cargas administrativas, especialmente para las
PYME, los ámbitos que exigen una mayor atención son los que a continuación se
detallan. 5.1. Un buen funcionamiento
del mercado interior de los productos necesita mecanismos fuertes para hacer
cumplir la reglamentación Para reforzar
los mecanismos de aplicación es esencial reforzar la vigilancia del mercado y
velar por que los Estados miembros inviertan los recursos humanos y financieros
necesarios para llevarla a cabo. El reto es doble: por una parte, las
autoridades deben garantizar que se haga cumplir la legislación como
herramienta para proteger importantes intereses públicos, como la salud y la
seguridad, la protección del medio ambiente y la seguridad y la defensa de los
consumidores; por otra, los mecanismos de ejecución ayudan a eliminar la
competencia desleal y a crear condiciones de competencia equitativas para los
agentes económicos. La coordinación y la cooperación entre las autoridades
responsables de hacer cumplir la reglamentación en el mercado interior también
son esenciales. Casi todas las
organizaciones empresariales han acogido con satisfacción el nuevo paquete de
vigilancia del mercado de la Comisión, si bien lamentan que las sanciones por
incumplimiento de las disposiciones armonizadas no se apliquen con coherencia.
Estas sanciones, como tales, no forman parte de la vigilancia del mercado, sino
que más bien se derivan de ella. Algunas partes interesadas sostienen que,
cuando el sistema de sanciones económicas está disgregado y fragmentado, el
incumplimiento de la legislación de la UE se desplaza siempre hacia los ámbitos
en los que las sanciones son más benévolas en un momento dado. Esta situación
podría evitarse si las sanciones económicas de los diferentes Estados miembros
se racionalizan o armonizan, al menos de modo que se eviten discrepancias
importantes y se aborden por igual, en toda la UE, todas las infracciones de la
legislación sobre productos. Por
tanto, la Comisión va a estudiar la elaboración de una propuesta legislativa
sobre la manera de racionalizar y armonizar las sanciones económicas de
carácter administrativo o civil por incumplimiento de la legislación de
armonización de la Unión, para que quede garantizada la igualdad de trato de
todas las empresas en todo el mercado interior de los productos industriales.
Una plataforma en la que se reúnan las autoridades encargadas de hacer cumplir
la reglamentación y que facilite su trabajo y su cooperación mutua será sin
duda ventajosa. 5.2. La legislación horizontal
sobre los productos Numerosas
partes interesadas abogaron por unas normas menos sectoriales y más
horizontales en todos los sectores de producción industrial, para evitar
solapamientos o requisitos contradictorios. Muchas hicieron votos por una legislación
horizontal general, vinculante, que regule elementos comunes a todos los
sectores. Sin embargo, también hay divergencias a este respecto, pues algunas
partes interesadas se muestran partidarias de que el texto general se incluya
íntegramente en cada directiva. Algunas autoridades competentes, autoridades de
vigilancia del mercado y asociaciones industriales estaban a favor de
transformar la Decisión nº 768/2008/CE en un reglamento, ya que un
reglamento horizontal podría reducir el volumen actual de la legislación, que
suele considerarse excesivamente redundante y poco favorable a las PYME. A
diferencia de la Decisión nº 768/2008/CE, que solo contiene disposiciones
de referencia, el reglamento horizontal general sería también jurídicamente vinculante
y directamente aplicable. Existe un
ejemplo a nivel nacional en el Reglamento nacional horizontal adoptado en
Alemania sobre la base de la Decisión nº 768/2008/CE. Este Reglamento
aporta un marco normativo y general en el cual queda estructurada la legislación
sectorial nacional derivada de la legislación europea en materia de productos. La
propuesta de racionalizar y armonizar las sanciones económicas de carácter
administrativo o civil por incumplimiento de la legislación de armonización de
la Unión debería dar un paso más, racionalizando y simplificando el marco
jurídico común actual para la comercialización de los productos industriales,
incluidos su mantenimiento y los servicios posventa. 5.3. Innovación y futuro
digital La sociedad
digital evoluciona a un ritmo cada vez más rápido. Por ejemplo, la robótica y
las nuevas tecnologías de fabricación, como las impresoras en tres dimensiones,
que fabrican por adición, podrían desplazar un volumen importante de la
producción actual a una dimensión local y, tal vez, más sostenible. La
impresión tridimensional tiene potencial para equilibrar las condiciones de
competencia entre las PYME y las grandes empresas, al reducir los costes de
desarrollo, pues permite generar prototipos y diseños iniciales en las propias
empresas, en lugar de subcontratar esta operación con costes que pueden ser
prohibitivos. Al mismo tiempo, la revolución de los aparatos móviles seguirá
avanzando, con toda una panoplia de nuevos dispositivos que pueden llevarse
puestos, como relojes, gafas o textiles inteligentes. En resumen, el
mundo avanza rápidamente hacia el llamado «internet de las cosas», en el que
todos los objetos estarán equipados con minúsculos dispositivos de
identificación. Si todos los objetos de la vida cotidiana llevaran etiquetas de
radiofrecuencia, podrían ser identificados e inventariados por ordenador. Los
programas informáticos manejarán todas las operaciones necesarias para seguir y
contar los productos, reduciendo considerablemente los residuos, pérdidas y
costes; informarán a los usuarios cuando sea preciso sustituir, reparar o
retirar artículos y les dirán si los productos están frescos o si ha pasado su
mejor momento. No obstante,
cuando fue adoptada la mayor parte de la legislación de armonización de la
Unión apenas había herramientas electrónicas disponibles. El cumplimiento de la
reglamentación sigue implicando papeleo para las empresas y las autoridades de
vigilancia del mercado. Para seguir
siendo competitivo, el mercado europeo de los productos industriales necesita
un marco regulador que facilite la innovación y no cree obstáculos innecesarios
a la rápida incorporación de nuevas tecnologías y la introducción de
innovaciones en el mercado. La legislación y las normas de la UE deben permitir
que se comercialicen rápidamente nuevos productos y tecnologías, de modo que
Europa pueda adquirir una ventaja competitiva en el mercado mundial. Al mismo
tiempo, deben tenerse cada vez más en cuenta los retos inéditos que plantean
las nuevas tecnologías, como el riesgo de producción no regulada de mercancías
peligrosas mediante impresión en tres dimensiones o el impacto de aparatos
audiovisuales que pudieran estar ocultos en los dispositivos inteligentes, cada
vez más omnipresentes. La
Comisión tendrá en cuenta los avances tecnológicos y la innovación al elaborar
cualquier nueva propuesta en el ámbito del mercado interior de los productos.
También va a poner en marcha una iniciativa relativa a la posibilidad de que el
cumplimiento de la legislación de armonización de la Unión pueda demostrarse
por vía electrónica y en varias lenguas, por ejemplo mediante el etiquetado
electrónico, la vigilancia digital del mercado y las declaraciones de
conformidad electrónicas en todas las lenguas oficiales de la Unión. 5.4. Límites poco claros
entre los productos y sus servicios derivados (instalación, mantenimiento,
etc.) Las empresas
de fabricación ofrecen cada vez más servicios junto con sus productos
tradicionales. La interacción entre fabricación y servicios se ha hecho más
compleja. Los servicios y los productos manufacturados se utilizan como
elementos intermedios para producir un mayor número de productos y servicios
finales. Tanto en la UE como en el resto del mundo, ha ido creciendo el
componente de servicios contenido en la fabricación. En 2011, más de una
tercera parte del valor añadido a la fabricación del producto final
correspondía a los servicios. Aunque la
fabricación de productos también se utiliza para producir servicios, el
componente de fabricación contenido en los servicios es aproximadamente tres
veces menor que el contenido de servicios en la fabricación, y su crecimiento
ha sido mucho menor a lo largo del tiempo. El contenido de fabricación en los
servicios producidos en la UE ronda, por término medio, el 10 %. Hay un alto
grado de complementariedad entre la fabricación de productos y los servicios[21]. Los
servicios como el mantenimiento y la formación son elementos muy importantes en
el suministro de productos manufacturados complejos. Otros servicios, como el
transporte, son esenciales para la realización de los productos manufacturados,
pero su mercado sigue estando sujeto a determinadas restricciones. Al mismo
tiempo, los servicios especializados, como la intermediación financiera, las
comunicaciones, los seguros y los servicios a las empresas intensivos en
conocimientos especializados, se están convirtiendo en elementos importantes en
la producción de artículos complejos de la industria manufacturera. Este
proceso ofrece una de las explicaciones posibles a la creciente contribución de
los servicios a la producción global de cada economía[22]. La
cuestión de la complementariedad de los productos y servicios tiene una
importancia cada vez mayor para la economía. La Comisión va a examinar la
manera de mejorar la interfaz entre los productos industriales y los servicios
en el mercado interior. 5.5. Más reglamentos, menos
directivas… Las directivas
eran los instrumentos preferidos para la armonización de la legislación sobre
productos y han permitido hacer realidad el mercado interior de los productos
industriales. Sin embargo, hoy día, considerando el alto nivel de integración
del mercado, los retos son nuevos y los objetivos políticos, aún más
ambiciosos. En un mundo
cada vez más complejo, el acceso a la información sobre la reglamentación
aplicable a los productos es muy importante. Los costes derivados de la
obtención de información correcta pueden ser considerables. Esto es
especialmente cierto en el caso del comercio transfronterizo. El acceso a la
información puede seguir siendo un problema en un mercado único de los
productos en el que las Directivas son vinculantes en cuanto a los resultados
que deben conseguirse, dejando a los Estados miembros la elección de la forma y
de los medios. Como consecuencia de esta flexibilidad, la transposición de las
disposiciones de la UE y su aplicación pueden variar de un país a otro y poner
en peligro la coherencia del marco reglamentario general de los productos. El
riesgo es especialmente alto cuando los conceptos son vagos o las disposiciones
imprecisas, como suele ocurrir cuando se concilian los intereses de veintiocho
países o más. De hecho, la falta de información o las diferencias de
reglamentación pueden ser un importante obstáculo al comercio dentro de la UE
y, por supuesto, esto sucede sobre todo en el caso de las PYME. La necesidad de
comunicarse con diversas administraciones en variadas lenguas no facilita la
situación para las empresas. Al
cambiar de directivas a reglamentos habrá menos burocracia y más seguridad
jurídica. En lo sucesivo y considerando cada caso, la Comisión va a dar
prioridad al formato de reglamento como fuente principal de legislación de la
UE para las empresas y administraciones, de modo que no se produzca una
sobrerregulación y el número de casos de infracción se reduzca al mínimo. 5.6. … y un enfoque
reglamentario más favorable a las empresas Hay que hacer
un mayor esfuerzo para ayudar a las empresas a cumplir la legislación de la UE
sobre los productos industriales. Es esencial mantener un equilibrio adecuado
entre los costes de la reglamentación y los objetivos que se persiguen. En la
actualidad, las empresas se encuentran ante numerosos actos legislativos
aplicables a los mismos productos y fabricantes, y los límites entre ellos son
a veces poco claros. La legislación del mercado interior se reparte en
centenares de directivas que pueden tener distintos ámbitos de aplicación,
procedimientos o enfoques y exigir medidas de transposición adicionales. Por ello, la
simplificación y aclaración de la reglamentación sobre los productos es una
prioridad central de la Comisión. Se precisa una integración reglamentaria más
profunda del mercado interior de los productos. El planteamiento según el cual
los productos están sujetos a varias directivas que persiguen intereses
públicos similares o distintos y se transponen de manera diferente en los
Estados miembros podría simplificarse mediante la creación de «ventanillas
únicas» legislativas para los fabricantes de determinadas categorías de
productos. De este modo, varios requisitos aplicables a una categoría de
productos quedarían regulados con un planteamiento legislativo único y
coherente. Un objetivo a medio o largo plazo debería ser lograr importantes
simplificaciones legislativas. Esto debe hacerse con detalladas evaluaciones de
impacto previas y de modo sincronizado con las revisiones periódicas de la
legislación. La Comisión reconoce de este modo los efectos acumulativos de la
frecuencia de los cambios de la legislación europea y responde al interés,
expresado por la industria, de que haya períodos de estabilidad reglamentaria
con cambios graduales, en lugar de frecuentes revisiones radicales de la
legislación armonizada sobre los productos. Además de una
reglamentación favorable a las empresas, también es importante que las normas
no creen una fragmentación del mercado. Ante la limitada intervención que puede
tener la Comisión en el proceso de normalización, se anima a las autoridades de
los Estados miembros a participar activamente en la elaboración de normas para
evitar los casos en los que se cuestionan las normas solo al final del proceso. Cuando se
efectúe una revisión periódica de la legislación sectorial, la Comisión
estudiará si es posible agruparla con otra legislación aplicable a la misma
categoría de productos. 5.7. El mercado mundial La importancia
de abordar los obstáculos reglamentarios será cada vez mayor a medida que el
mundo se haga más multipolar y que surjan nuevos centros de desarrollo
económico y comercio, con su entorno reglamentario, en los países de economía
emergente. Antes, la UE
podía estar segura de la capacidad de atracción de su modelo reglamentario, ya
que el cumplimiento de la normativa de la UE proporcionaba a los socios
comerciales acceso al mayor importador de mercancías del mundo. Por la
dimensión del mercado interior, la UE desempeñaba un papel destacado en la
elaboración de normas en la escena internacional. Sin embargo, para seguir
siendo competitiva y garantizar que sus empresas disponen de las mejores
oportunidades, la UE tiene que reconocer que esta situación está cambiando y
debe adaptarse a la nueva realidad. La competitividad internacional de las
empresas de la Unión ha de tenerse mejor en cuenta al evaluar la normativa en
vigor de la Unión y al considerar opciones para nuevas iniciativas. La UE sigue
diversos enfoques respecto a sus socios comerciales. Por una parte, el objetivo
con respecto a los países aspirantes a la adhesión y otros socios vecinos es
lograr la plena armonización con el modelo regulador de la Unión. Por otra, el
planteamiento ante sus socios más alejados no puede ser tan ambicioso, si bien
sigue estando orientado hacia la convergencia de la reglamentación. Desde el
punto de vista de los operadores económicos, la convergencia reglamentaria
presenta grandes ventajas en comparación con los acuerdos de reconocimiento
mutuo, sobre todo en términos de seguridad jurídica. En un entorno
internacional tendente a la baja de los aranceles, las barreras reglamentarias,
es decir, situadas detrás de las fronteras, causan a la industria unos costes
administrativos y de cumplimiento considerables, y comparativamente más
elevados. La UE debe mejorar el diálogo estratégico con terceros países clave
como base para construir la confianza mutua y poder predecir mejor la evolución
de la normativa. Se trata de una herramienta esencial para planificar la marcha
de la industria con anticipación. La UE ya está
negociando acuerdos de libre comercio con importantes países industrializados.
Estas negociaciones abren oportunidades para reducir los obstáculos
reglamentarios entre socios comerciales clave, garantizando al mismo tiempo un
elevado nivel de protección de los intereses públicos. Contribuyen también a
una reflexión más amplia sobre una reglamentación común de los productos a
escala mundial. Para la UE, esto significa un mayor acceso a mercados
emergentes esenciales donde hay un elevado crecimiento económico y una fuerte
demanda. Un acuerdo
comercial transatlántico que elimine los obstáculos tradicionales al comercio
de productos y servicios sería un avance importante hacia esa reglamentación
mundial. Podría reducir los costes de cumplimiento de la normativa para las
empresas, en todos los sectores de la economía. La adopción de reglamentos
transatlánticos comunes para las nuevas tecnologías podría evitar muchos costes
y ayudar a definir normas y reglamentaciones abiertas a nivel mundial para las
industrias del futuro. La UE
debe seguir promoviendo la convergencia internacional en la legislación y las
normas técnicas para los productos industriales, garantizando al mismo tiempo
un elevado nivel de protección de los intereses públicos. La Comisión debe
garantizar que se preste mayor atención al impacto de la reglamentación de la
UE en la competitividad internacional de las empresas de la Unión. 6. Conclusión A pesar del
avance de su desarrollo y su integración, el mercado interior de los productos
debe seguir evolucionando para no dejarse adelantar por el ritmo de la
evolución tecnológica y los retos de la sociedad del siglo xxi. Sin embargo, es preciso mantener un
equilibrio con las expectativas de las partes interesadas de la industria, que
desean periodos de estabilidad reglamentaria sin revisiones radicales. Por
consiguiente, a corto plazo, la Comisión centrará sus esfuerzos en la
consolidación de la legislación y el refuerzo de los mecanismos de ejecución,
sin crear nuevas cargas para la industria. La Comisión trabajará en una
iniciativa legislativa que consistirá en un planteamiento armonizado de las
sanciones económicas y un marco común para la comercialización de los productos
industriales, sobre la base de la Decisión nº 768/2008/CE. [1] COM(2012) 582 final: «Una industria europea más
fuerte para el crecimiento y la recuperación económica. Actualización de la
Comunicación sobre política industrial». [2] La Directiva 98/34/CE establece un procedimiento
que obliga a cada Estado miembro a notificar a la Comisión y a los demás
Estados miembros, antes de su adopción en el Derecho nacional, todo proyecto de
reglamento técnico relativo a productos y, próximamente, a servicios de la
sociedad de la información. [3] El concepto de «productos industriales» no debe
considerarse opuesto al de «productos de consumo». Si aquellos se designan
aludiendo a su proceso de producción, estos deben su nombre al uso final al que
se destinan. Por tanto, muchos productos industriales son también productos de
consumo (aunque no todos, ya que algunos son solo para uso profesional). [4] Aquí puede consultarse una lista (en inglés) de los
actos de armonización de la Unión: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-2
[5] DO L 157 de 9.6.2006, p. 24. [6] COM(2013) 561 final. [7] La Directiva 2013/29/UE, sobre artículos
pirotécnicos, ya ha sido adoptada, y el legislador también ha alcanzado un
acuerdo sobre la Directiva relativa a las embarcaciones de recreo. Las
propuestas sobre equipos radioeléctricos, compatibilidad electromagnética, baja
tensión, ascensores, aparatos para uso en atmósferas explosivas, explosivos con
fines civiles, instrumentos de medida, instrumentos de medida no automáticos,
recipientes a presión simples, equipos a presión, equipos de protección
individual, instalaciones de transporte por cable y aparatos de gas están aún
pendientes. [8] DO L 88 de 4.4.2011, p. 5. [9] DO L 316 de 14.11.2012, p. 12. [10] Reglamento (CE) nº 764/2008 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen
procedimientos relativos a la aplicación de determinadas normas técnicas
nacionales a los productos comercializados legalmente en otro Estado miembro y
se deroga la Decisión nº 3052/95/CE. [11] Conclusiones del Consejo sobre política del mercado
único (16443/13). [12] COM(2012) 584 final. [13] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/files/blue-guide/guidepublic_es.pdf [14] Sistema de alerta rápida para la seguridad de los
productos no alimentarios. Más información sobre RAPEX: http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/index_en.htm
[15] Sistema de información y comunicación sobre
vigilancia del mercado. Más información sobre ICSMS: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/icsms/index_en.htm
[16] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/market-surveillance/index_en.htm#h2-1
[17] DO L 218 de 13.8.2008, p. 30. [18] Más información sobre el Sistema de Información del
Mercado Interior: http://ec.europa.eu/imi-net
[19] DO L
218 de 13.8.2008, p. 21. [20] Se trata de un análisis de los efectos de una
propuesta legislativa sobre las PYME. Más información en: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/sme-test/
[21] El Grupo de Alto Nivel sobre los Servicios a las
Empresas, cuya creación se propuso en la Comunicación de la Comisión titulada
«Hacia un Acta del Mercado Único» [COM(2010) 608], aborda la complementariedad
entre productos y servicios. Se espera su informe final para la primavera de
2014. [22] Informe europeo sobre competitividad de 2013.